于法穩(wěn) 鄭玉雨 林 珊 王廣梁

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。消費者對優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品等生態(tài)產(chǎn)品日益增長的市場需求，倒逼優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給能力的提高。黨的十九屆五中全會提出，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。新發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟、生態(tài)、社會和文化等多功能性日益得到關注，為此，應全面認識農(nóng)業(yè)的基礎地位，以及為14億中國人健康提供保障的戰(zhàn)略地位，完善實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的路徑?！丁笆奈濉比珖r(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》明確提出，將多措并舉推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。這不僅是全面落實綠水青山就是金山銀山發(fā)展理念、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的戰(zhàn)略選擇，也是為14億中國人健康提供保障、助力健康中國戰(zhàn)略實施的根本路徑。要實現(xiàn)上述目標，必須以良好的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境為保障。為此，應全面推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色轉型，以保護、改善和提升農(nóng)業(yè)資源環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

眾所周知，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的投入要素是耕地、淡水等資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既是耕地、淡水等資源的使用過程，也是改變它們質(zhì)態(tài)的過程，在這個漫長的過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水土資源之間相互影響，共同演變。水土資源為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基本條件，而優(yōu)質(zhì)的耕地土壤、優(yōu)質(zhì)的灌溉用水，則是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)質(zhì)安全的根本保障，因此，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的核心問題就是耕地資源、水資源的保護，不但要保護一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地以及足量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，更重要的是要保護耕地土壤質(zhì)量、灌溉用水水質(zhì)。農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的單元，其行為直接影響著農(nóng)業(yè)的資源環(huán)境質(zhì)量。正是基于這種考慮，本文采用中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所“鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查及中國農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)庫項目”的農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從農(nóng)戶認知的視角分析農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的相關問題，并提出改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源環(huán)境的有效途徑及對策。

一、文獻梳理

推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，是貫徹新發(fā)展理念、推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的必然要求，是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不僅是黨中央、國務院高度關注的重大問題，也是學術界研究的重點問題之一。

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。因此，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是破解新時代社會主要矛盾的重要路徑之一。圍繞著農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的相關問題，學術界從多個層面進行了研究。有學者認為，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的核心及關鍵是水土資源的保護，特別是水土資源質(zhì)量的保護，這是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的根本(于法穩(wěn)，2018)。圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，學者們對耕地保護的相關問題進行了研究。有學者認為，耕地質(zhì)量包括地力質(zhì)量、空間質(zhì)量、工程質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量四個方面的內(nèi)容，我國耕地質(zhì)量保護與提升經(jīng)歷了五個動態(tài)調(diào)整的歷史階段，每個階段既離不開農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的自我意識和自覺行為，以及相關利益主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的投入及社會公眾的參與和監(jiān)督，更離不開政府的引導、監(jiān)管和扶持(王軍等，2019)。針對耕地占用、土壤污染以及農(nóng)戶耕地保護積極性尚未充分調(diào)動等主要問題，應樹立科學的耕地保護理念，減少建設對耕地的占用，推行生態(tài)化土地整治，實現(xiàn)耕地質(zhì)量提升；同時，充分調(diào)動農(nóng)戶保護耕地的積極性，提升耕地土壤健康水平(陳美球和劉桃菊，2018)。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，需要健康的生產(chǎn)環(huán)境提供保障。農(nóng)業(yè)面源污染是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的重要原因之一，特別是改革開放40多年來，依靠化學投入品的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)快速增長的同時，也帶來了嚴重的面源污染，成為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的瓶頸。因此，農(nóng)業(yè)面源污染問題也是學術界研究的重點問題。事實上，在農(nóng)業(yè)面源污染防治中,存在著防治對象具有多源性、防治主體多元性以及防治技術有效性不足、機制缺失等問題。為此，應強化農(nóng)業(yè)面源污染防治行動計劃的實施監(jiān)督，并注重實施效果的監(jiān)測與評價，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的健康(楊濱鍵等，2019)，而農(nóng)業(yè)面源污染治理的關鍵是從源頭有效激勵農(nóng)戶主動減施或不施農(nóng)藥化肥。農(nóng)戶對政策的認知水平是影響農(nóng)戶接受農(nóng)業(yè)面源污染治理生態(tài)補償?shù)闹苯雨P鍵因素，其中減施農(nóng)藥和化肥的受償意愿金額是農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的根本動因(欒若芳等，2021)。

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，應建立在廣大農(nóng)戶意愿和行為基礎之上。現(xiàn)實中，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用意愿與行為存在顯著性差異，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)技術的認知對二者都存在顯著性影響(李傲群和李學婷，2019)，同時農(nóng)戶感知利益和感知風險對其綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿與行為具有直接和間接的顯著影響,其中感知利益對農(nóng)戶綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿的影響程度最大，感知風險對農(nóng)戶綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的影響程度最大(李明月和陳凱，2020)，而農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)政策認知、農(nóng)業(yè)面源污染危害認知和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展前景認知均對提高農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)意愿有顯著正向影響，為此，應加強對農(nóng)戶的綠色生產(chǎn)技術培訓，加大綠色生產(chǎn)財政補貼力度，制定并實施合理的懲罰機制等政策(許佳彬等，2021)。在此過程中，政府監(jiān)管并不能提高農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的意愿，而前景預期、政策了解度、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化補貼、設立固定回收點或與回收企業(yè)合作、合作社參與等因素更能提高農(nóng)戶的參與意愿(趙會杰和于法穩(wěn)，2021)。

實行農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，應以有效的路徑及對策作保障。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，人際信任、制度信任在農(nóng)民農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的決策中發(fā)揮著顯著促進作用(何可等，2015)，而經(jīng)濟補償可以明顯增強農(nóng)民在改善耕地生態(tài)環(huán)境、維持耕地數(shù)量不減少、確保農(nóng)地用途不改變、平衡耕地質(zhì)量不降低等方面的積極性(朱蘭蘭和蔡銀鶯，2016)。政府在實施秸稈資源化利用補償政策之前，應該著力于提高農(nóng)戶對補償政策的認知，并重視秸稈產(chǎn)量更高的農(nóng)戶(全世文和劉媛媛，2017)。隨著農(nóng)業(yè)資源環(huán)境問題的凸顯，綠色發(fā)展成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流?！笆奈濉睍r期，應以綠色發(fā)展驅(qū)動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，不斷深化農(nóng)業(yè)支持保護制度，向綠色生態(tài)方向改革(金書秦等，2020)。

上述文獻從不同側面探討了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的相關問題，無論是對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展核心問題的探討，還是對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中農(nóng)戶的認知或者意愿行為的分析，抑或是對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的路徑及對策研究，都圍繞一個共同的主題，即生產(chǎn)資源環(huán)境問題。基于國家糧食安全戰(zhàn)略考慮，國家實施了一系列耕地保護政策及制度，圍繞著提升耕地土地生產(chǎn)能力，實施了耕地輪作休耕制度；基于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的現(xiàn)實需求，國家實施了農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)，有力地推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改善；同時，大力推動農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，減少對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的污染。以上政策制度或者行動實施以后，其成效是否得到農(nóng)民的認可？換句話說，在這個過程中，農(nóng)民對這些制度或者行動的認知如何？是否采取了相應的參與行為？弄清楚這些問題，有助于改善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。由此，本文依據(jù)農(nóng)戶問卷調(diào)研數(shù)據(jù)，基于農(nóng)戶認知的視角，分析當前農(nóng)業(yè)資源環(huán)境狀況，甄別出解決農(nóng)業(yè)資源環(huán)境中存在的問題，并據(jù)此提出相應的路徑和對策建議，以改善農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

二、農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境相關問題的認知評價

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展必須基于良好的資源環(huán)境。《國家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，要積極推動水土資源節(jié)約和化肥、農(nóng)藥高效利用，著力推進農(nóng)作物秸稈、畜禽糞污、廢舊農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝廢棄物、農(nóng)林產(chǎn)品加工剩余物資源化利用。同時，國家采取了一系列政策性措施，通過實施農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)，推動了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的改善?！吨袊r(nóng)業(yè)綠色發(fā)展報告2020》數(shù)據(jù)顯示，2019年全國耕地質(zhì)量平均等級為4.76，秸稈綜合利用率達到86.72%，重點地區(qū)“白色污染”得到有效防控。但基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境質(zhì)量依然不容樂觀，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展不平衡不充分的矛盾依然存在，難以滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的需要。需要說明的是，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境包含豐富的內(nèi)容，本文基于中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所“鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查及中國農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)庫項目”的農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，(1)該數(shù)據(jù)庫是2020年8～9月間中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所在廣東、浙江、山東、安徽、河南、貴州、四川、陜西、寧夏、黑龍江等10個省(區(qū))50個縣進行的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)庫。重點分析農(nóng)戶對耕地利用與保護、農(nóng)作物秸稈資源化利用以及農(nóng)藥包裝物等廢棄物利用三個方面的認知，以精準甄別出農(nóng)業(yè)資源環(huán)境中存在的關鍵問題。

(一)對耕地保護措施的認知評價

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素之一。實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用，涵蓋了數(shù)量及質(zhì)量兩個方面。從提升耕地質(zhì)量或者土壤肥力視角來看，輪作和休耕兩種農(nóng)作制度發(fā)揮著重要作用。一般而言，輪作是指在同一塊田地上，有順序地在季節(jié)間或年份間輪換種植不同的作物或復種組合的一種種植方式，是用地養(yǎng)地相結合的一種生物學措施。休耕則是指在同一塊土地上種一年作物，第二年停一年，第三年再種。

“十三五”期間，國家在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)等重點區(qū)域，實施了耕地輪作休耕制度試點，并安排了一定面積的耕地用于休耕，對休耕農(nóng)民給予必要的糧食或現(xiàn)金補助。2017年，我國實施耕地輪作面積1000萬畝、休耕面積200萬畝。(2)全國耕地輪作休耕制度試點規(guī)模增至1200萬畝[EB/OL].新華網(wǎng)，2017-02-28.2019年，實施耕地輪作休耕制度試點面積3000萬畝。其中，輪作試點面積2500萬畝，主要在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、黃淮海地區(qū)和長江流域的大豆、花生、油菜產(chǎn)區(qū)實施；休耕試點面積500萬畝，主要在地下水超采區(qū)、重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)實施。(3)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 財政部關于做好2019年耕地輪作休耕制度試點工作的通知[EB/OL].農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)，2019-06-25.

1.耕地輪作以及耕地輪作方式選擇

(1)耕地輪作情況。從總體樣本來看，只有17.71%的農(nóng)戶實施了耕地輪作(見表1)。這一比例較低的原因在于：一是國家實施的耕地輪作休耕制度試點選擇范圍，僅覆蓋了一些耕地生態(tài)系統(tǒng)脆弱的重點區(qū)域，相對于耕地面積而言，政策措施所覆蓋范圍相對較??；二是樣本的選擇與政策實施覆蓋范圍之間的錯位，樣本所在區(qū)域暫未推行耕地輪作政策。

不同區(qū)域耕地輪作既表現(xiàn)出一定的共性特征，也表現(xiàn)出明顯的差異性特點。從表1可以看出，共性特征表現(xiàn)為實施耕地輪作的農(nóng)戶比例都遠遠低于未實施耕地輪作的農(nóng)戶比例，東部、中部、西部、東北地區(qū)實施耕地輪作的農(nóng)戶比例分別為13.17%、17.67%、21.83%、15.93%。個性差異則表現(xiàn)為東部地區(qū)實施耕地輪作的農(nóng)戶比例最低，其次是東北、中部地區(qū)，西部地區(qū)最高。同時，西部地區(qū)實施耕地輪作的農(nóng)戶占比高于總體水平。出現(xiàn)上述差異的原因是多方面的，既有自然因素，也有經(jīng)濟因素，更有政策因素。從近些年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際來看，農(nóng)業(yè)種植作物的多樣性急劇下降，從黃淮海地區(qū)調(diào)研情況來看，基本就是“冬小麥+夏玉米”的輪作方式，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中高粱、大豆、谷子、地瓜等作物極少種植。東部地區(qū)人均耕地面積少，種植方式變化之后難以實現(xiàn)耕地的輪作；同時，由于農(nóng)村勞動力外出務工，耕地輪作所需勞動力難以滿足需求。

(2)耕地輪作方式的選擇。從問卷數(shù)據(jù)來看，輪作方式主要涵蓋了糧綠輪作、糧豆輪作、糧飼輪作和其他四種方式，農(nóng)戶占比分別為17.74%、26.84%、19.47%和34.07%(見圖1)。其中，“其他”輪作方式主要有六種：糧經(jīng)輪作、糧油輪作、蔬菜輪作、糧食輪作、糧菜輪作、糧果輪作。之所以出現(xiàn)不同的輪作方式，從農(nóng)戶視角來看原因如下：一是經(jīng)濟收益，哪種輪作方式具有較高的收益，就會成為農(nóng)戶的首選；二是投入成本，農(nóng)戶理性地選擇節(jié)省勞動力、化肥、農(nóng)藥等要素投入的輪作方式；三是生態(tài)適宜性，農(nóng)戶采取哪種輪作方式還會考慮區(qū)域是否適應，以及是否有這種輪作方式的傳統(tǒng)等因素，一般不會主動嘗試區(qū)域從未有過的輪作方式；四是能否享受到國家政策補貼。

圖1 實施耕地輪作情況及實施耕地輪作方式的構成情況

2.耕地休耕以及耕地休耕周期選擇

實施休耕的目的是通過采用用地與養(yǎng)地相結合的方式，讓耕地“休養(yǎng)生息”，讓生態(tài)得到治理修復，最終實現(xiàn)耕地土地生產(chǎn)能力的提高，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，實現(xiàn)真正的“藏糧于地”，保障國家的糧食安全。

(1)耕地休耕情況。從農(nóng)戶問卷來看，實施耕地休耕的農(nóng)戶僅占6.90%。不同區(qū)域表現(xiàn)出一定的共性特征和差異性特點。共性特征表現(xiàn)為實施耕地休耕的農(nóng)戶比例較低，差異性則表現(xiàn)為區(qū)域之間實施耕地休耕農(nóng)戶比例具有明顯的不同，東部、中部、西部、東北地區(qū)分別為6.22%、4.12%、10.22%、3.26%，其中西部地區(qū)實施耕地休耕的農(nóng)戶占比高于總體水平(見表2)。

表2 不同區(qū)域?qū)嵤└匦莞闆r 單位： %

續(xù)表

(2)耕地休耕周期的選擇。在“耕地休耕情況”統(tǒng)計中，經(jīng)剔除無效樣本后，共計3491份樣本。在實施休耕的241戶農(nóng)戶中，對耕地休耕周期的選擇情況如圖2所示。從中可以看出，選擇4～6個月為休耕周期的農(nóng)戶占比最高，為33.61%；其次是10～12個月，比例為22.82%；選擇小于1個月的農(nóng)戶比例最低，僅為0.41%。農(nóng)戶對于休耕周期的選擇與不同地區(qū)農(nóng)作物生長周期具有同步性，東部和中部地區(qū)以較短休耕周期為主，而西部和東北地區(qū)以較長休耕周期為主。農(nóng)戶實施耕地休耕周期長短與下列因素有關系：一是自然氣候條件，如東北高寒地區(qū)，年內(nèi)只能從事一季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，農(nóng)戶一旦選擇休耕，周期就是一年時間；二是農(nóng)戶家庭因素，包括承包耕地面積、家庭勞動力，如果承包耕地面積大，而勞動力短缺，往往會選擇更長的休耕周期；三是市場因素，當農(nóng)產(chǎn)品市場價格出現(xiàn)低迷，農(nóng)戶可能開始耕地休耕，一旦農(nóng)產(chǎn)品市場價格飆升，農(nóng)民隨時將休耕的耕地用于生產(chǎn)活動；四是政策因素，如果國家休耕補貼一直持續(xù)，那么農(nóng)民就會權衡耕地經(jīng)營收入與補貼之間的高低，如果補貼高于經(jīng)營收入，農(nóng)戶就會選擇更長的休耕周期。

圖2 實施耕地休耕情況及耕地休耕周期構成情況

3.享受耕地保護政策補貼情況

國家對耕地輪作休耕采取補貼方式，鼓勵農(nóng)民進行耕地輪作休耕，以恢復耕地肥力，提高耕地生產(chǎn)能力，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。分析國家補貼政策是否執(zhí)行到位，在一定程度上能精準判斷不同區(qū)域政策執(zhí)行情況，為完善補貼政策提供依據(jù)。在分析數(shù)據(jù)的同時，也應客觀對待調(diào)研數(shù)據(jù)，一些地方在執(zhí)行政策之時，輪作休耕補貼與其他補貼一并打到農(nóng)戶的“一卡通”上，農(nóng)戶對此并不悉知。

(1)耕地輪作政策補貼實施情況。在“耕地輪作補貼情況”統(tǒng)計中，經(jīng)剔除無效樣本后，共計3596份樣本。在實施耕地輪作的637戶農(nóng)戶中，得到政策補貼的農(nóng)戶比例為38.46%，未得到政策補貼的農(nóng)戶比例為61.38%，不知道此項政策補貼的農(nóng)戶占比0.16%。不同區(qū)域之間具有明顯的差異，東部、中部、西部、東北地區(qū)得到政策補貼的農(nóng)戶比例分別為26.62%、45.06%、38.36%、52.27%(見圖3)。由此看出，東部、西部地區(qū)得到政策補貼的農(nóng)戶比例都低于總體水平。這些數(shù)據(jù)表明，國家政策執(zhí)行中依然存在不到位現(xiàn)象，需要進一步加強。但也不排除輪作補貼與其他補貼一并打到 “一卡通”賬戶，而農(nóng)戶對此并不悉知的情況。此外，還有一種情況，就是農(nóng)戶依據(jù)種植傳統(tǒng)，主動采取耕地輪作等農(nóng)藝措施，并不是外界因素誘導的行為，因此也不會得到相應的補貼。

圖3 不同區(qū)域耕地輪作政策政府補貼到位情況

(2)耕地休耕政策補貼實施情況。在實施耕地休耕的241戶農(nóng)戶中，得到政府補貼的農(nóng)戶占41.49%，未得到政府補貼的農(nóng)戶占58.51%。從不同區(qū)域來看，東部、中部、西部、東北地區(qū)得到政策補貼的農(nóng)戶比例分別為17.58%、41.38%、59.63%、58.33%(見圖4)。東部、中部地區(qū)的農(nóng)戶比例都低于總體水平，西部、東北地區(qū)的農(nóng)戶比例高于總體水平。與上述耕地輪作政策補貼一樣，有的農(nóng)戶可能是由于家庭因素，如勞動力短缺，出現(xiàn)耕地休耕的一種極端形式，即耕地“撂荒”；或者出于種植傳統(tǒng)提升地力，主動采取耕地休耕農(nóng)藝措施；在山區(qū)丘陵地帶，由于耕地離家較遠，容易出現(xiàn)耕地休耕，繼而導致撂荒。這幾種情況自然不可能得到政府補貼。至于不同區(qū)域之間的差異，可能的原因就在于東部地區(qū)農(nóng)民具有較好的就業(yè)機會，收入增加不再依靠耕地的經(jīng)營，中西部地區(qū)則相反。

圖4 不同區(qū)域耕地休耕政策政府補貼到位情況

(二)對農(nóng)作物秸稈利用及處置方式的認知評價

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要組成部分。早在2016年，農(nóng)業(yè)部等六部委聯(lián)合印發(fā)了《關于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》，此后連續(xù)幾年的中央一號文件，也將做好農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用作為重要內(nèi)容之一。本文重點分析農(nóng)作物秸稈與農(nóng)藥包裝物兩個方面的利用情況，沒有涉及畜禽養(yǎng)殖糞污處理及廢棄農(nóng)膜利用問題。

1.秸稈農(nóng)作物種植情況

農(nóng)作物秸稈作為農(nóng)業(yè)廢棄物的重要組成部分，其產(chǎn)生量直接取決于種植結構。問卷數(shù)據(jù)表明，有58.65%的農(nóng)戶種植了秸稈農(nóng)作物。由于不同區(qū)域自然生態(tài)、氣候條件的差異，決定了農(nóng)作物種植結構的不同，從而影響了農(nóng)作物秸稈的產(chǎn)生量。東部、中部、西部、東北地區(qū)種植秸稈農(nóng)作物的農(nóng)戶比例分別為38.84%、66.56%、65.78%、72.91%。其中，東部地區(qū)種植秸稈農(nóng)作物的農(nóng)戶占比低于總體水平(見表3)。

表3 不同區(qū)域秸稈農(nóng)作物種植情況 單位： %

2.農(nóng)作物秸稈利用的方式選擇

在“種植秸稈農(nóng)作物情況”統(tǒng)計中，經(jīng)剔除無效樣本后，共計3727份樣本。在種植秸稈農(nóng)作物的2186戶農(nóng)戶中，選擇“在路邊、溝渠”對農(nóng)作物秸稈處理的農(nóng)戶占比為4.48%，選擇“粉碎作肥料”的農(nóng)戶占比為49.59%，選擇“處理后作飼料”的農(nóng)戶占比為14.55%，選擇“栽培基料”的農(nóng)戶占比為0.18%，選擇“作燃料”的農(nóng)戶占比為4.48%，選擇“回收給加工企業(yè)或秸稈經(jīng)紀人”的農(nóng)戶占比為11.39%，選擇“其他方式”(如無處理條件等)的農(nóng)戶占比為12.17%，選擇“多種方式”的農(nóng)戶占比為3.16%(見圖5)。國家持續(xù)推進秸稈還田，農(nóng)戶對秸稈還田的接受程度非常高，這也與農(nóng)業(yè)機械的推廣使用以及耕作方式的變革有很大關系。機械化程度的提高，一方面是減少了農(nóng)民收獲的勞動強度，另一方面粉碎了農(nóng)作物秸稈，減少了農(nóng)民將秸稈清離農(nóng)田的勞動強度，再加上耕作方式的變革，農(nóng)作物秸稈還田率逐漸提升。而在規(guī)模化養(yǎng)殖場周邊的農(nóng)村，農(nóng)戶往往將秸稈通過經(jīng)紀人賣給養(yǎng)殖企業(yè)。隨著農(nóng)戶生活水平的提高，農(nóng)戶開始注重清潔能源的使用，如電、液化氣等，秸稈作為燃料可能是留守老人的偏好。

3.農(nóng)作物秸稈未實現(xiàn)利用的原因

近些年來，農(nóng)作物秸稈利用率有很大幅度的提高，但依然存在隨意丟棄的現(xiàn)象。農(nóng)戶對農(nóng)作物秸稈隨意丟棄的原因是多方面的，分析結果見表4。其中選擇“粉碎處理成本高”的農(nóng)戶占比為12.78%，選擇“沒有人回收”的農(nóng)戶占比為17.78%，選擇“粉碎還田弊大于利”的農(nóng)戶占比為0.56%，選擇“秸稈沒有利用價值”的農(nóng)戶占比為15%，選擇“運輸麻煩且成本高”的農(nóng)戶占比為5%，選擇“沒有時間和精力”的農(nóng)戶占比為15%，選擇“堆積場地受限”的農(nóng)戶占比為3.89%，選擇“其他原因”的農(nóng)戶占比為17.22%，選擇“多種原因”的農(nóng)戶占比為12.22%。

圖5 秸稈農(nóng)作物種植情況及種植秸稈情況下不同回收方式占比情況

表4 不同區(qū)域農(nóng)作物秸稈未利用原因占比情況 單位： %

(三)對農(nóng)藥包裝物處理相關問題的認知

當前，農(nóng)藥包裝物(特別是農(nóng)藥瓶)污染日益成為農(nóng)業(yè)面源污染的重要部分。特別是，隨著農(nóng)藥包裝規(guī)格的進一步縮減，農(nóng)藥包裝物產(chǎn)生量急劇增加，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的影響范圍、影響程度也隨之加深，成為農(nóng)業(yè)面源污染防治、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的難題之一。因此，分析農(nóng)戶對農(nóng)藥包裝物處理相關問題的認知，有利于探索實現(xiàn)其資源化利用的途徑，減少其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的污染。

1.農(nóng)藥包裝物產(chǎn)生情況

問卷數(shù)據(jù)表明，72.36%的農(nóng)戶認為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中會產(chǎn)生農(nóng)藥包裝物，認為不產(chǎn)生農(nóng)藥包裝物的農(nóng)戶，可能來自少數(shù)民族地區(qū)，因為這些地區(qū)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不使用農(nóng)藥。這也驗證了基層調(diào)研過程中的發(fā)現(xiàn)，即西藏、青海及貴州的一些少數(shù)民族聚居區(qū)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不使用農(nóng)藥，自然不會產(chǎn)生相應的包裝物。從不同區(qū)域來看，東部、中部、西部、東北地區(qū)認為產(chǎn)生農(nóng)藥包裝物的農(nóng)戶比例分別為59.44%、80.26%、75.75%、79.78%(見表5)。同總體水平相比，東部地區(qū)認為產(chǎn)生農(nóng)藥包裝物的農(nóng)戶占比低于總體水平。

表5 不同區(qū)域農(nóng)戶對是否產(chǎn)生農(nóng)藥包裝物的認知情況 單位： %

2.農(nóng)藥包裝物的處理方式

近年來，農(nóng)藥包裝物污染問題引起了高度關注。一些地方對此進行了有益的探索，形成了有效的回收方式，但并沒有實現(xiàn)其資源化利用。在對農(nóng)藥包裝物處理方式的選擇上，選擇“就地掩埋”的農(nóng)戶占比為11.46%，選擇“集中掩埋”的農(nóng)戶占比為3.78%，選擇“焚燒”的農(nóng)戶占比為10.91%，選擇“回收至固定點”的農(nóng)戶占比為39.58%，選擇“回收至農(nóng)資市場”的農(nóng)戶占比為1.71%，選擇“隨意丟棄”的占比為9.79%(見圖6)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)藥包裝物處置以“回收至固定點”為主，在田間地頭設置農(nóng)藥包裝物回收桶或者回收池，然后由村集體或者合作社再集中堆放在一定的場地。在村級層面，也只能做到這樣，后續(xù)的處理及資源化利用，迫切需要政府、企業(yè)等不同利益群體的積極參與。近幾年，農(nóng)藥包裝物污染受到一定的關注，在全國范圍內(nèi)都有一定的模式探索，但由于沒有形成從農(nóng)藥的生產(chǎn)、使用到包裝物的回收、資源化利用全鏈條的機制，模式探索并沒有實現(xiàn)突破。再加上農(nóng)藥包裝物又屬于危險廢棄物，需要專業(yè)性的機構進行處理。因此，沒有開展試點的地方，農(nóng)戶往往就是隨手丟棄，或者就地掩埋；開展試點的地方，即使固定點進行了回收，但難以實現(xiàn)有效處理及資源化利用，反而成為了一種負擔。

圖6 對農(nóng)藥包裝物不同處理方式的占比情況

3.對農(nóng)藥包裝物危害性的認知

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對農(nóng)藥包裝物的危害性具有一定的認識，污染問題得到重視。針對這個問題，認為“破壞了土壤”的農(nóng)戶占7.81%，認為“影響了農(nóng)作物產(chǎn)量”的農(nóng)戶占1.38%，認為“污染了環(huán)境”的農(nóng)戶占40.02%，選擇 “其他原因”的農(nóng)戶占13.24%，選擇“多種原因”的農(nóng)戶占35.36%(見表6)。近些年來，國家對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)面源污染防治等方面的宣傳持續(xù)加強，農(nóng)民對農(nóng)藥的負面影響認知在逐步提升，特別是對環(huán)境的影響方面，認知最為深刻。隨著國家實施的新農(nóng)村建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村建設行動等一系列政策性措施的推進，農(nóng)民對生活生產(chǎn)環(huán)境的關注度都在增加。

表6 不同區(qū)域農(nóng)戶對農(nóng)藥包裝物危害性認知情況 單位：%

4.農(nóng)藥包裝物回收的阻力

盡管農(nóng)戶認識到農(nóng)藥包裝物的環(huán)境危害，但有效實現(xiàn)農(nóng)藥包裝物的回收還存在一定的阻力。選擇“沒有補貼，不愿意回收”的農(nóng)戶占21.24%，選擇“回收與否無所謂”的農(nóng)戶占28.68%，選擇“鄰居不回收”的農(nóng)戶占3.25%，選擇“沒有處罰力度”的農(nóng)戶占9.27%，選擇“其他原因”的農(nóng)戶占25.66%(見表7)。事實上，農(nóng)戶處置農(nóng)藥包裝物的行為方式，取決于兩個方面的因素：一是在長期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)戶養(yǎng)成了一些習慣，隨手將農(nóng)藥包裝物丟棄在田間地頭或者水體之中，對有可能造成的二次污染缺乏認識；二是一旦政府關注農(nóng)藥包裝物的回收問題，農(nóng)民則認為一定會有相應的補貼，由此能否獲得補貼也是影響農(nóng)戶回收行為的一個因素。

表7 不同區(qū)域農(nóng)戶對農(nóng)藥包裝物回收阻力認知情況 單位：%

三、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源環(huán)境的有效路徑及對策

2020年12月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出，要加強農(nóng)村生態(tài)文明建設，保持戰(zhàn)略定力，以釘釘子精神推進農(nóng)業(yè)面源污染防治，加強土壤污染、地下水超采、水土流失等治理和修復。這是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效的行動綱領和根本遵循。為此，應采取有效的路徑及對策，對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境進行改善，為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供高質(zhì)量的生態(tài)保障。

(一)科學擴大實施耕地輪作休耕制度的試點范圍

在已有耕地輪作休耕制度試點范圍的基礎上，在重點區(qū)域擴大試點范圍，使耕地得到休養(yǎng)生息的機會，并配以適當?shù)纳鷳B(tài)補償機制，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。

1.樹立糧食安全的底線思維，持續(xù)推進耕地輪作休耕制度

實施休耕輪作的目的是提升耕地的生產(chǎn)力，實現(xiàn)永久的糧食安全。為此，應處理好長期目標與短期目標之間的關系、經(jīng)濟目標與生態(tài)目標之間的關系、數(shù)量目標與質(zhì)量目標之間的關系，將耕地的輪作休耕與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展結合起來，既重視數(shù)量，又重視質(zhì)量，更重視空間分布。通過加強管理，避免容易出現(xiàn)的兩種傾向：一是農(nóng)戶為了獲得國家財政補貼，肆意擴大休耕面積，造成耕地大面積拋荒；二是農(nóng)戶出于個人利益，不讓自己承包的土地實行休耕。

2.基于科學分析和系統(tǒng)評估，針對重點區(qū)域擴大試點范圍

當前所實施的耕地輪作休耕制度試點，選擇的區(qū)域主要是地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)等重點區(qū)域，對每一個重點區(qū)域需要實施輪作休耕的耕地數(shù)量、空間分布，并沒有進行科學的評估。在補貼政策的刺激之下，或多或少地存在一定的盲目性。事實上，應將以上區(qū)域的選擇作為一種原則。但為更好地擴大實施輪作休耕制度試點，在對重點區(qū)域進行全面考察的基礎上，通過系統(tǒng)的科學分析、評估，將生態(tài)條件較差、地力嚴重受損的區(qū)域甄別出來，實施輪作休耕。

3.基于區(qū)域差異性特點分析，因地制宜確定輪作休耕類型

由于重點區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、耕地土壤特性，以及實施輪作休耕的機會成本等因素存在明顯的差異，特別是不同區(qū)域的生態(tài)功能的差異，自然決定了輪作休耕類型的不同。為此，通過輪作休耕等方式，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化區(qū)開展綜合治理，應充分考慮區(qū)域耕地資源的稟賦，科學制定耕地輪作休耕計劃，選擇相應的輪作休耕類型。對生態(tài)環(huán)境較為脆弱、土壤貧瘠的西部地區(qū)，以生態(tài)保護型休耕為主；對土壤污染較為嚴重的東部地區(qū)，以環(huán)境修復型休耕為主。

4.完善耕地輪作休耕的政策，確保政策補貼實現(xiàn)預期成效

耕地輪作休耕試點實施時間短，制度還不完善，難以提供有效的保障。為此，應加快構建輪作休耕政策框架，根據(jù)不同種植模式和輪作休耕制度安排，制定輪作休耕補助政策，確保補貼政策執(zhí)行到位，增加農(nóng)民收益和獲得感。同時，要建立監(jiān)測評估機制及輪作休耕績效考核辦法，借助于信息化技術，健全耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，適時開展動態(tài)監(jiān)測，強化耕地輪作休耕的過程監(jiān)管和成效考評，為耕作休耕補貼標準提供參考依據(jù)。

(二)創(chuàng)新農(nóng)作物秸稈利用的技術集成及循環(huán)模式

關于農(nóng)作物秸稈資源化的利用，保護生態(tài)是國家的目標，基層政府必須按照國家的要求，嚴禁轄區(qū)內(nèi)秸稈焚燒；而在農(nóng)戶層面上，關注的則是農(nóng)作物秸稈處理的投入問題。因此，在農(nóng)作物秸稈資源化利用方面，自上而下的目標錯位，以及過度注重“堵”而不強化“疏”，導致在有效實現(xiàn)農(nóng)作物秸稈資源化利用方面依然存在著一些需要破解的困境。為此，需要不斷創(chuàng)新農(nóng)作物秸稈資源化利用技術和模式，并采取有效的制度保障確保達到預期效果。

1.精準分析農(nóng)作物秸稈區(qū)域分布及資源化利用潛力

科學分析農(nóng)作物秸稈產(chǎn)生量及空間分布情況，識別不同區(qū)域秸稈資源化利用潛力。進行農(nóng)作物秸稈資源化利用，其前提是需要摸清農(nóng)作物秸稈的“家底”。依據(jù)不同區(qū)域種植結構特點及季節(jié)特征，弄清農(nóng)作物秸稈的數(shù)量、種類及空間分布特征，分析農(nóng)作物秸稈資源化利用的潛力，有效應對農(nóng)作物秸稈不實行資源化利用有可能帶來的生態(tài)環(huán)境問題，為精準確定不同區(qū)域農(nóng)作物資源化利用路徑及措施提供依據(jù)。

2.科學評價農(nóng)業(yè)秸稈資源化利用技術及模式的效果

展開秸稈資源化利用已有技術及模式的評價，多方位考慮其應用效應和改進空間。國家一直重視農(nóng)作物秸稈資源化利用問題，不同區(qū)域圍繞著農(nóng)作物秸稈資源化利用進行了有益的探索，并形成了一些適應區(qū)域特點的利用模式，但也暴露出一些問題。因此，需要對已有技術及模式進行評價，分析這些技術及模式是否綜合考慮了經(jīng)濟、社會及生態(tài)因素。一些技術可能在解決某一個問題方面具有非常好的效果，但存在明顯的或者潛在的負面生態(tài)影響，為此，需要對其進行改進和創(chuàng)新。

3.因地制宜實施農(nóng)作物秸稈資源化利用的技術集成

注重秸稈資源化利用技術的集成與創(chuàng)新，以提升技術應用的區(qū)域適宜性。中國地域遼闊，自然條件、經(jīng)濟水平及種植結構差異極大，一個技術不論再成熟，也難以解決不同區(qū)域的同一問題或難以解決同一區(qū)域的不同問題。因此，需要結合不同區(qū)域農(nóng)作物生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，綜合考慮不同區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)等因素，因地制宜集成相應的技術，并依據(jù)新發(fā)展階段的新特點進行技術創(chuàng)新，以提高技術應用的區(qū)域適應性，為實現(xiàn)農(nóng)作物秸稈資源化利用提供技術支撐。同時，在模式選擇上，重構種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)相結合的循環(huán)型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。

4.注重成效完善農(nóng)作物秸稈資源化利用的政策措施

針對糧食主產(chǎn)區(qū)實施特定配套政策，為推動秸稈資源化利用提供制度保障。農(nóng)作物秸稈資源化利用涉及不同的利益主體，每個主體都發(fā)揮不同的作用。對政府而言，應發(fā)揮其引導及服務功能。為此，應著重完善農(nóng)作物秸稈資源化利用的相關政策、配套措施，特別是針對糧食主產(chǎn)區(qū)，應出臺配套的政策，為農(nóng)作物秸稈資源化利用提供保障。

(三)多措并舉完善農(nóng)藥包裝物資源化利用的機制

實現(xiàn)化肥農(nóng)藥減量化，既是促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的有效措施，也是從源頭上減少農(nóng)藥包裝物等廢棄物的根本途徑。

1.強化綠色產(chǎn)品投入，從源頭減少農(nóng)藥包裝物

以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為導向，切實從源頭減少農(nóng)業(yè)廢棄物的產(chǎn)生量。源頭治理是農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)取得成效的根本出路。國家倡導實現(xiàn)化肥農(nóng)藥“雙減”目標，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。需要特別提出的是，一定要樹立糧食安全底線思維，不能單純?yōu)榱藴p少對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的影響而減施化肥農(nóng)藥，導致糧食產(chǎn)量的下降。在實現(xiàn)化學投入品減少的同時，應加強綠色投入品使用，如采取綠色防控技術、有機肥替代化肥等措施，再次減少廢棄物的產(chǎn)生量。通過統(tǒng)防統(tǒng)治、社會化服務等模式的推廣，實現(xiàn)增效及減量的雙重效果。

2.創(chuàng)新機制解決農(nóng)藥包裝物資源化利用的阻力

暢通農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的出口，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用關鍵節(jié)點的聯(lián)通，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的關鍵。為此，應建立和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的市場機制，實施農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)責任延伸機制，發(fā)揮好政府的引導與服務作用，克服農(nóng)藥包裝物等廢棄物資源化利用的阻力，共同推動農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用。同時，探索有效的農(nóng)戶參與機制，特別是轉變農(nóng)戶生產(chǎn)行為，全面融入農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的機制，這是取得成效并實現(xiàn)其可持續(xù)性的關鍵。

3.創(chuàng)新模式暢通農(nóng)藥包裝物資源化利用的途徑

強化農(nóng)藥包裝物等廢棄物的回收，探索資源化利用和安全有效處理的方式。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)廢棄物回收是實現(xiàn)其資源化利用的前提，為此，應進一步完善農(nóng)藥包裝物回收工作，并探索實現(xiàn)其資源化利用或者安全有效處理的路徑。應根據(jù)區(qū)域不同情況，探索農(nóng)業(yè)廢棄物的回收模式，完善與創(chuàng)新回收機制，更好地保障農(nóng)業(yè)廢棄物能夠?qū)崿F(xiàn)有效回收，為實現(xiàn)資源化利用提高保障。