黃小鈁 馬明楊

黨組是黨的一個(gè)重要組織機(jī)構(gòu)，它“在黨的組織體系中具有特殊地位，要貫徹落實(shí)黨中央和上級(jí)黨組織決策部署”[1]。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第九章以及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）對(duì)黨組的性質(zhì)與地位、設(shè)立的條件與范圍、職權(quán)職責(zé)、組織原則以及決策程序等內(nèi)容作了規(guī)定，指出“黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式”[2]。地方各級(jí)人大是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)作為本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在閉會(huì)期間行使本級(jí)人大的一些職權(quán)?！稐l例》規(guī)定縣級(jí)以上人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立黨組，保證人大常委會(huì)黨組開(kāi)展工作有據(jù)可依。作為縣級(jí)以上人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，人大常委會(huì)黨組是黨對(duì)人大工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要載體，是執(zhí)政黨與地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)生聯(lián)系的樞紐和聯(lián)結(jié)點(diǎn)。人大常委會(huì)黨組的職責(zé)履行到位不到位、作用發(fā)揮好不好，直接影響到黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)能否實(shí)現(xiàn)。在整個(gè)人大制度體系中，人大常委會(huì)黨組居于一個(gè)核心位置，必然會(huì)或多或少地同其他機(jī)構(gòu)發(fā)生一定的關(guān)系。正確處理并理順地方人大常委會(huì)黨組履責(zé)過(guò)程中的若干關(guān)系，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方人大常委會(huì)黨組與同級(jí)地方黨委的關(guān)系

現(xiàn)行黨章和《條例》分別規(guī)定，“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)?！盵3]“黨組的設(shè)立，應(yīng)當(dāng)由黨中央或者本級(jí)地方黨委審批。”[4]這兩個(gè)條款明確了地方黨委與黨組之間的關(guān)系性質(zhì)，即一種上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。其中，地方黨委是領(lǐng)導(dǎo)者，決定著黨組的設(shè)立，黨組屬于被領(lǐng)導(dǎo)者，須服從批準(zhǔn)其成立的黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因此，地方人大常委會(huì)黨組首先要處理好與同級(jí)地方黨委的關(guān)系，這是其履行職責(zé)、發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。

一方面，地方人大常委會(huì)黨組作為執(zhí)政黨在地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是同級(jí)地方黨委的派出機(jī)構(gòu)，它的設(shè)立、人員的組成、職責(zé)范圍等都是由后者決定的。因此，人大常委會(huì)黨組接受同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)，是應(yīng)有之義。地方人大常委會(huì)黨組作為地方人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，為同級(jí)地方黨委全面領(lǐng)導(dǎo)人大工作提供組織保障，發(fā)揮著承上啟下的作用。其中，“承上”要求及時(shí)主動(dòng)地向同級(jí)地方黨委請(qǐng)示報(bào)告本級(jí)人大及其常委會(huì)的年度工作計(jì)劃以及立法、法律實(shí)施、討論決定重大事項(xiàng)、監(jiān)督、代表、常委會(huì)及機(jī)關(guān)建設(shè)中的重要問(wèn)題和重要事項(xiàng)，為同級(jí)地方黨委的各項(xiàng)決策提供參考?！皥?bào)告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好。”[5]“啟下”要求保證同級(jí)地方黨委的決策部署能夠有效貫徹和落實(shí)，切實(shí)保證同級(jí)地方黨委的主張和意圖經(jīng)由法定程序成為地方性法規(guī)，以及同級(jí)地方黨委推薦的人選依法成為地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作人員。總之，服從同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)是地方人大常委會(huì)黨組開(kāi)展工作必須遵循的首要原則。當(dāng)然，它也不能一味地消極等待被領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)積極主動(dòng)地爭(zhēng)取同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這樣才能有利于開(kāi)展各項(xiàng)工作，即“不應(yīng)該也不完全是處于一種被動(dòng)授受的地位，不是一種機(jī)械的命令與執(zhí)行關(guān)系，也不是一種純粹的地方黨委布置、黨組操作的單向關(guān)系，而更應(yīng)該處在一種發(fā)揮主觀能動(dòng)性、主動(dòng)服務(wù)、創(chuàng)造性地開(kāi)展工作的地位”[6]。從各地人大工作的成效來(lái)看，人大工作做得好不好，同人大常委會(huì)黨組是否主動(dòng)具有直接關(guān)系：有些地方的人大工作有聲有色，關(guān)鍵就在于人大常委會(huì)黨組積極主動(dòng)，而有些地區(qū)的人大工作做得不好，“根源是人大常委會(huì)黨組的工作不主動(dòng)，沒(méi)有主動(dòng)謀劃人大的工作，沒(méi)有積極地爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持”[7]。

另一方面，地方黨委即黨的地方委員會(huì)，它是黨的地方組織，肩負(fù)著全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)人大工作，支持和保證本地區(qū)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行法定職權(quán)這一重要職責(zé)。《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，地方黨委“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，按照協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)本地區(qū)黨的建設(shè)全面負(fù)責(zé)”，“主要實(shí)行政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”[8]。對(duì)于地方黨委的角色及作用，習(xí)近平總書記指出：“地方黨委是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的‘中間段，不能出現(xiàn)‘中梗阻。”[9]地方黨委作為本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)本地區(qū)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)是其應(yīng)有之義。不過(guò)，地方黨委對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)并不是一種直接領(lǐng)導(dǎo)，而是要依托各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中的黨組織及其黨員（包括人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、人大代表、人大常委會(huì)組成人員中的黨員）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，尤其是要發(fā)揮人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)，這種領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為貫徹并落實(shí)黨中央關(guān)于人大制度建設(shè)和人大工作的路線、方針、政策和重大決策部署，做好對(duì)本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的黨組織及其黨員的動(dòng)員和組織工作、本級(jí)地方國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的人選推薦工作、本級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與“一府一委兩院”之間的協(xié)調(diào)工作，等等。近年來(lái)，各地已經(jīng)形成了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，如堅(jiān)持安排一名主要領(lǐng)導(dǎo)分工聯(lián)系人大工作，邀請(qǐng)不是同級(jí)黨委常委的人大常委會(huì)黨組書記或黨組副書記列席黨委常委會(huì)議;定期召開(kāi)黨委人大工作會(huì)議，解決人大工作中面臨的有關(guān)問(wèn)題;定期聽(tīng)取人大常委會(huì)黨組的工作匯報(bào)并討論研究人大工作，等等。

總而言之，無(wú)論是人大常委會(huì)黨組還是同級(jí)地方黨委，都負(fù)有對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。兩者之間的區(qū)別在于：“地方黨委主要是一種全局性、方向性、原則性的領(lǐng)導(dǎo)。地方人大常委會(huì)黨組則是一種基礎(chǔ)性的、落實(shí)性的、操作性的領(lǐng)導(dǎo)。兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心作用應(yīng)該表現(xiàn)為一種相互協(xié)調(diào)、相互協(xié)力的和諧關(guān)系?！薄暗胤近h委對(duì)同級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)是地方人大常委會(huì)黨組對(duì)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的前提和方向，地方人大常委會(huì)黨組對(duì)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是地方黨委對(duì)同級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)和保障”[10]。因此，做好地方人大工作，既要加強(qiáng)人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，還要加強(qiáng)同級(jí)地方黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)，兩者缺一不可，忽視其中任何一個(gè)方面，都會(huì)影響或者弱化黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二、地方人大常委會(huì)黨組與本級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系

地方人大常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，它的設(shè)立保證了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)能夠在閉會(huì)期間有效發(fā)揮作用。在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立黨組，不僅是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求，更是推動(dòng)人大制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的根本保障。因此，地方人大常委會(huì)黨組能否處理好同本級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系，直接影響黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)以及人大制度優(yōu)勢(shì)能否充分實(shí)現(xiàn)。

一方面，地方人大常委會(huì)黨組作為本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，準(zhǔn)確把握人大常委會(huì)黨組的職責(zé)定位，善于發(fā)揮人大常委會(huì)的職能作用?！稐l例》明確規(guī)定：“黨組發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)，確保黨的理論和路線方針政策的貫徹落實(shí)?！盵11]因此，地方人大常委會(huì)黨組的工作，應(yīng)著重圍繞“把方向、管大局、保落實(shí)”三個(gè)方面展開(kāi)，它們集中體現(xiàn)了黨組作為領(lǐng)導(dǎo)核心的性質(zhì)和地位。具體而言，“把方向”自然就是把握政治方向。只有堅(jiān)持正確的政治方向，人大工作才能不斷向前發(fā)展，人大制度建設(shè)才能取得成效。“管大局”主要是管事關(guān)人大工作全局的重大決策、重大舉措、重大事項(xiàng)和重大問(wèn)題。“保落實(shí)”主要是保證黨中央和同級(jí)黨委的重大決策部署能夠全面得到落實(shí)，這是人大常委會(huì)黨組作為同級(jí)黨委派出機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)。人大常委會(huì)黨組在履行職責(zé)的過(guò)程中，要努力做到“到位不越位”，同樣也不能失位，它要積極支持、尊重并保證人大常委會(huì)依法履行法定職權(quán)和開(kāi)展工作，決不能包辦代替人大常委會(huì)或人大常委會(huì)主任會(huì)議履行職責(zé)。概而言之，就是該由人大常委會(huì)黨組討論和決定的重大事項(xiàng)，人大常委會(huì)黨組就應(yīng)擔(dān)起責(zé)任;而該由人大常委會(huì)或人大常委會(huì)主任會(huì)議討論和決定的事項(xiàng)，人大常委會(huì)黨組則應(yīng)給予支持，這樣不僅保證了黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，還使人大常委會(huì)的法定職權(quán)得到了行使，真正實(shí)現(xiàn)了黨的主張和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。

另一方面，地方人大常委會(huì)作為本級(jí)人大閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)，要充分利用人大常委會(huì)黨組這個(gè)樞紐，確保人大常委會(huì)的各項(xiàng)工作始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下順利開(kāi)展。2019年7月，習(xí)近平總書記作出重要指示，要求地方人大及其常委會(huì)“要自覺(jué)接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，密切同人民群眾的聯(lián)系，更好發(fā)揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，用法治保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉”[12]。2021年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)人大及其常委會(huì)要不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，全面加強(qiáng)自身建設(shè)，成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切的代表機(jī)關(guān)?！盵13]無(wú)論是作為政治機(jī)關(guān)，還是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，抑或工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)都是不可或缺的環(huán)節(jié)。人大常委會(huì)不僅要自覺(jué)堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)，即凡是事關(guān)全局的重大事項(xiàng)，均應(yīng)交由人大常委會(huì)黨組會(huì)議討論和決定，再由其提出原則性意見(jiàn)交由人大常委會(huì)主任會(huì)議討論決定，最后由人大常委會(huì)會(huì)議作出決議或決定，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿人大常委會(huì)工作的始終，還要積極主動(dòng)地爭(zhēng)取黨對(duì)人大常委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，為人大常委會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)工作創(chuàng)造條件和提供保障。實(shí)踐證明，只要黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到位、貫徹有力，人大常委會(huì)的各項(xiàng)工作便能有聲有色。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，那么，人大常委會(huì)的工作便會(huì)受到影響。因此，各級(jí)人大常委會(huì)要善于積極發(fā)揮人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過(guò)人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告其在開(kāi)展各項(xiàng)工作中遇到的重大問(wèn)題和困難，讓同級(jí)黨委第一時(shí)間掌握有關(guān)工作情況，推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題和困難的解決。

三、地方人大常委會(huì)黨組與本級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系

2015年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》首次提出：“縣級(jí)以上人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)，經(jīng)本級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組?！盵14]該條款使人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的設(shè)立有了明確依據(jù)。從詞語(yǔ)的語(yǔ)義來(lái)理解，“可以設(shè)立”意味著“可以不設(shè)立”，這就意味著對(duì)“人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組”的設(shè)立并沒(méi)有作強(qiáng)制性的要求。2019年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》正式頒布實(shí)施，細(xì)化了該條款的有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確了人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組設(shè)立的層級(jí)，增強(qiáng)了可操作性和執(zhí)行性，即“市級(jí)以上人大常委會(huì)、政府、政協(xié)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組?？h級(jí)人大常委、政府、政協(xié)根據(jù)工作需要，可以設(shè)立機(jī)關(guān)黨組”[15]。也就是說(shuō)，市級(jí)以上人大常委會(huì)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組是必須履行的義務(wù)，至于縣級(jí)人大常委會(huì)，各地可以視工作需要設(shè)立，不作強(qiáng)制性的規(guī)定。但是，從檢索的情況來(lái)看，全國(guó)幾乎所有的縣級(jí)人大常委會(huì)都設(shè)立了機(jī)關(guān)黨組。需要指出的是，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組并不是一個(gè)新生事物。早在1956年，全國(guó)人大常委會(huì)就設(shè)立了機(jī)關(guān)黨組，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、辦公廳主任張?zhí)K擔(dān)任機(jī)關(guān)黨組書記。改革開(kāi)放后，全國(guó)人大常委會(huì)黨組、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳黨組以及全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)黨組相繼設(shè)立，但沒(méi)有設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組。直到1989年底，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組才恢復(fù)設(shè)立并延續(xù)至今，同時(shí)撤銷了全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳黨組和全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)黨組。在地方層面，安徽省馬鞍山市人大常委會(huì)曾在2008年設(shè)立了人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組，并制定了《中共馬鞍山市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組議事規(guī)則》，這是筆者所能檢索到的最早設(shè)立機(jī)關(guān)黨組的一個(gè)地方人大。理順并處理好與人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系，是人大常委會(huì)黨組面臨的一個(gè)新課題。

一方面，人大常委會(huì)黨組作為人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，要履行好對(duì)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。根據(jù)《條例》規(guī)定可知，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，它既要服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，地方人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組是同級(jí)地方黨委在人大常委會(huì)機(jī)關(guān)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它的性質(zhì)實(shí)際上和人大常委會(huì)黨組是一樣的，即都屬于同級(jí)地方黨委的派出機(jī)構(gòu)，因而要接受同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。但是，不同于人大常委會(huì)黨組是人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組只是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。盡管人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組不是由人大常委會(huì)黨組直接批準(zhǔn)設(shè)立，但是，它的設(shè)立是由人大常委會(huì)黨組提請(qǐng)同級(jí)地方黨委批準(zhǔn)的，同時(shí)，在具體工作中，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組需要服從人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)?？梢?jiàn)，人大常委會(huì)黨組和人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組在整個(gè)人大制度體系中的政治地位實(shí)際上是有一定的區(qū)別。人大常委會(huì)黨組對(duì)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在具體的制度設(shè)計(jì)上，由人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)擔(dān)任人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組書記，人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)同時(shí)又是人大常委會(huì)黨組成員，這種制度安排有利于兩者之間的溝通與協(xié)調(diào)。二是在具體的工作層面，人大常委會(huì)黨組要聽(tīng)取人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的情況匯報(bào)，督促檢查常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組履行其在黨建、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面的主體責(zé)任。

另一方面，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組作為人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在履行對(duì)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的同時(shí)，要自覺(jué)服從同級(jí)地方黨委以及人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取同級(jí)地方黨委以及人大常委會(huì)黨組的支持，確保其工作的有序開(kāi)展。檢索各地人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組工作規(guī)則可知，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的職責(zé)范圍主要涉及以下幾個(gè)方面：人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制;人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的重大人事任免事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排、重大資金使用等;人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的干部培訓(xùn)、考核與獎(jiǎng)懲;人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的黨組織建設(shè)、黨員隊(duì)伍建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、工會(huì)、共青團(tuán)工作，等等。這些工作的開(kāi)展，離不開(kāi)人大常委會(huì)黨組的支持。人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組要健全請(qǐng)示報(bào)告工作制度，不僅要向同級(jí)黨委報(bào)告其開(kāi)展黨建情況、貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況等，也要向人大常委會(huì)黨組匯報(bào)有關(guān)工作情況，讓人大常委會(huì)黨組及時(shí)了解和掌握，以便在遇到困難和問(wèn)題時(shí)能夠提供幫助。同時(shí)，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組書記也要報(bào)告其履職情況，接受人大常委會(huì)黨組的監(jiān)督?？傊?，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的設(shè)立，是新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)人大工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，有助于使人大及其常委會(huì)切實(shí)成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)。

四、地方人大常委會(huì)黨組與本級(jí)人大專門委員會(huì)分黨組的關(guān)系

現(xiàn)行地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大根據(jù)需要，可以設(shè)立專門委員會(huì)。各專門委員會(huì)的組成人員由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，受本級(jí)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是“研究、審議和擬訂有關(guān)議案;對(duì)屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議”[16]。為全面加強(qiáng)縣級(jí)以上各級(jí)人大專門委員會(huì)黨的工作和黨的建設(shè)，2015年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》對(duì)分黨組的設(shè)立作了比較籠統(tǒng)的要求，僅規(guī)定“已設(shè)立黨組的有關(guān)組織，因行業(yè)、系統(tǒng)管理需要等確需在下屬單位設(shè)立分黨組的，由黨組報(bào)本級(jí)黨委組織部門審批”[17]。至于哪些組織需要設(shè)立分黨組，該條款并沒(méi)有明確。盡管如此，這仍然為各級(jí)人大設(shè)立專委會(huì)分黨組提供了依據(jù)。2016年，全國(guó)人大率先在各專門委員會(huì)設(shè)立分黨組，并制定《中共全國(guó)人大各專門委員會(huì)分黨組工作規(guī)定（試行）》，規(guī)定“各專門委員會(huì)分黨組由常委會(huì)黨組提出，經(jīng)中共中央組織部批準(zhǔn)設(shè)立，在常委會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)下和機(jī)關(guān)黨組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開(kāi)展工作”[18]。爾后，各省級(jí)人大紛紛效仿全國(guó)人大的做法，相繼設(shè)立了專委會(huì)分黨組，同時(shí)，許多省級(jí)人大常委會(huì)更是設(shè)立了工作委員會(huì)分黨組，取得了良好的成效。因此，2019年實(shí)施的《條例》明確規(guī)定，省級(jí)以上人大的專門委員會(huì)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可以設(shè)立分黨組，至于人大常委會(huì)工作委員會(huì)分黨組的設(shè)立，則沒(méi)有作出規(guī)定。設(shè)立專委會(huì)分黨組，是人大加強(qiáng)黨的建設(shè)的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，對(duì)于提高各專門委員會(huì)的依法履職能力、進(jìn)一步健全和完善人大專門委員會(huì)的黨組織體系、從體制機(jī)制上保證黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義。理順與專委會(huì)分黨組的關(guān)系，就成為人大常委會(huì)黨組的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一方面，人大常委會(huì)黨組要加強(qiáng)對(duì)專委會(huì)分黨組的領(lǐng)導(dǎo)，督促專委會(huì)分黨組履行好其工作職責(zé)。專委會(huì)是由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，它在閉會(huì)期間須接受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)并為本級(jí)人大常委會(huì)履職提供服務(wù)。專委會(huì)分黨組作為黨在人大專委會(huì)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，須由本級(jí)人大常委會(huì)黨組報(bào)同級(jí)黨委組織部門批準(zhǔn)同意方能設(shè)立。專委會(huì)分黨組服從人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是開(kāi)展工作的客觀需要，更是組織體制和組織程序方面的必然要求?？梢?jiàn)，人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人大專委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，同人大常委會(huì)黨組對(duì)本級(jí)人大專委會(huì)分黨組的領(lǐng)導(dǎo)，具有不同的內(nèi)涵和特征：前者的領(lǐng)導(dǎo)更多是限于工作業(yè)務(wù)層面，兩者在組織層面是獨(dú)立的，即專委會(huì)和人大常委會(huì)都由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，專委會(huì)是屬于人大的工作機(jī)構(gòu);后者的領(lǐng)導(dǎo)除了工作層面，在組織層面兩者是有明確的隸屬關(guān)系。人大常委會(huì)黨組對(duì)專委會(huì)分黨組的領(lǐng)導(dǎo)，不僅要做好專委會(huì)分黨組組成人員的人選工作，這是保證專委會(huì)分黨組有效履行職責(zé)的前提和基礎(chǔ)，還要授權(quán)于專委會(huì)分黨組，督促其履行好同本委員會(huì)相關(guān)的職責(zé)，及時(shí)向人大常委會(huì)黨組匯報(bào)有關(guān)情況，為人大常委會(huì)黨組的決策提供服務(wù)和保障。

另一方面，人大專委會(huì)分黨組要向本級(jí)人大常委會(huì)黨組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受本級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的工作指導(dǎo)。為此，專委會(huì)分黨組應(yīng)按照本級(jí)人大常委會(huì)黨組的工作部署，結(jié)合本專委會(huì)工作職能，做好有關(guān)議案的研究、審議和擬定工作，開(kāi)展有關(guān)立法、監(jiān)督、代表工作，完成本級(jí)人大常委會(huì)黨組交給的任務(wù)。同時(shí)，還要做好本委員會(huì)的黨的建設(shè)工作，特別是要團(tuán)結(jié)好本委員會(huì)黨外干部群眾，密切與他們的聯(lián)系，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，將本委員會(huì)組成人員提出的建議報(bào)告本級(jí)人大常委會(huì)黨組，為本級(jí)人大常委會(huì)黨組的決策提供依據(jù)，提高人大常委會(huì)黨組決策的民主化、科學(xué)化水平。所以，專委會(huì)分黨組的工作成效，對(duì)人大常委會(huì)黨組有著直接的影響。除此之外，人大專委會(huì)分黨組也要處理好同本級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的關(guān)系，后者負(fù)責(zé)人大機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)范圍等重要事項(xiàng)，其中包括各專委會(huì)所屬的處室。各專委會(huì)分黨組要積極爭(zhēng)取本級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組對(duì)其開(kāi)展工作的支持和配合，有效增強(qiáng)人大制度體系內(nèi)黨組織的工作合力。

五、地方人大常委會(huì)黨組與本級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委的關(guān)系

人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委即在人大常委會(huì)機(jī)關(guān)設(shè)立的黨的基層委員會(huì)，它是由人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)基層黨組織“在上級(jí)黨的委員會(huì)或者黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)和本單位黨組（黨委）（包括不設(shè)黨組、黨委的單位領(lǐng)導(dǎo)班子）領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助本單位負(fù)責(zé)人完成任務(wù)，改進(jìn)工作，對(duì)包括本單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)的每個(gè)黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督，不領(lǐng)導(dǎo)本單位業(yè)務(wù)工作”[19]。人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的黨員干部是黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的基本依托，作為負(fù)責(zé)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨員干部日常工作的組織，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委可以說(shuō)是責(zé)任重大。它能否吸收和發(fā)展政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的黨員干部，直接影響黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大審議通過(guò)的黨章修正案對(duì)黨組和機(jī)關(guān)黨組織的關(guān)系做了新的修訂，即從“指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”改為“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”。盡管“領(lǐng)導(dǎo)”和“指導(dǎo)”僅有一字之差，但是，兩者之間的關(guān)系性質(zhì)已然發(fā)生變化。其中，在指導(dǎo)關(guān)系中，指導(dǎo)者與被指導(dǎo)者之間不存在組織上的上下級(jí)關(guān)系，前者可以向被指導(dǎo)者提出意見(jiàn)和建議， 但是否采納最后決定于被指導(dǎo)者，后者承擔(dān)最后的責(zé)任;在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間存在組織上的上下級(jí)關(guān)系，在工作上對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者具有強(qiáng)制性，即被領(lǐng)導(dǎo)者必須執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)者的決定，最后的責(zé)任也由領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)著。

一方面，人大常委會(huì)黨組要善于依托人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組對(duì)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，為人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委開(kāi)展工作提供支持。雖然人大常委會(huì)黨組肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是，它一般不直接對(duì)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委發(fā)號(hào)施令，而是經(jīng)由人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組來(lái)實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，人大常委會(huì)黨組及人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)并不涉及吸收和發(fā)展新黨員、監(jiān)督和教育機(jī)關(guān)黨員干部的具體事務(wù)，主要是把好機(jī)關(guān)黨務(wù)工作的方向，并對(duì)機(jī)關(guān)黨委教育和培養(yǎng)人大機(jī)關(guān)干部的工作進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。具體而言，就是人大常委會(huì)黨組要指導(dǎo)機(jī)關(guān)黨委定期開(kāi)展黨員的思想教育活動(dòng)、召開(kāi)關(guān)于黨的理論會(huì)議學(xué)習(xí)心得分享交流會(huì)，使人大機(jī)關(guān)黨的干部首先在思想上緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍;監(jiān)督機(jī)關(guān)黨委在發(fā)展吸收機(jī)關(guān)新黨員、選拔推薦黨員干部、研究處理違紀(jì)干部的過(guò)程是否符合規(guī)章條例。機(jī)關(guān)工委領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)黨委機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的工作，其中就包括人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委。機(jī)關(guān)工委的主要職責(zé)包括：統(tǒng)一規(guī)劃、組織、部署和檢查同級(jí)機(jī)關(guān)黨的工作;指導(dǎo)本級(jí)黨組織做好黨員發(fā)展、黨員干部的思想教育工作;領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)各機(jī)關(guān)單位黨的紀(jì)律檢查工作等。綜上所述，人大常委會(huì)黨組、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組和機(jī)關(guān)工委對(duì)人大機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)是有所交叉的，三者需要加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，相互支持、配合，這樣才能更好發(fā)揮人大機(jī)關(guān)黨委作為基層黨組織的作用。

另一方面，對(duì)于人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委而言，受人大常委會(huì)黨組、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組、機(jī)關(guān)工委的三重領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)可知，人大常委會(huì)黨組和機(jī)關(guān)黨組同為同級(jí)地方黨委的派出機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)工委則是同級(jí)地方黨委派出的代表機(jī)關(guān)。人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委作為黨的機(jī)關(guān)基層黨組織，既要接受機(jī)關(guān)工委的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)要接受本單位黨組領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，人大常委會(huì)黨組更多是一種間接領(lǐng)導(dǎo)，而人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組和機(jī)關(guān)工委則是直接領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)踐中，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委書記一般是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組成員，這一制度安排有效保證了人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組對(duì)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。因此，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委首先要堅(jiān)決執(zhí)行機(jī)關(guān)黨組及機(jī)關(guān)工委傳達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)，執(zhí)行黨組織的命令，在開(kāi)展工作中積極尋求上級(jí)黨組織的支持。其次，在教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)機(jī)關(guān)黨員過(guò)程中，要按照上級(jí)黨組織的指示和領(lǐng)導(dǎo)，組織召開(kāi)黨員教育活動(dòng)，加強(qiáng)黨員干部的理論學(xué)習(xí)，努力提高黨員干部的政治素質(zhì)，定期報(bào)告黨員思想學(xué)習(xí)情況，在處理違規(guī)違紀(jì)黨員干部時(shí)，要及時(shí)向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示報(bào)備。最后，密切聯(lián)系人大機(jī)關(guān)干部，了解黨外干部對(duì)機(jī)關(guān)黨員、黨的工作的批評(píng)和意見(jiàn)，了解其他非黨干部訴求，再通過(guò)合理合法的程序把黨外干部意見(jiàn)報(bào)告給上級(jí)黨組織，使黨更好地為人民群眾服務(wù)。

需要指出的是，在具體的工作實(shí)踐中，人大常委會(huì)黨組履責(zé)過(guò)程中所要應(yīng)對(duì)的關(guān)系遠(yuǎn)不止上面五組關(guān)系，還涉及同地方人大、地方人大常委會(huì)主任會(huì)議、地方人大代表等之間的關(guān)系。限于篇幅，本文著重探討了上述五組關(guān)系。除了地方人大常委會(huì)黨組與本級(jí)人大常委會(huì)之間的關(guān)系屬于兩種不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)關(guān)系，其他四組關(guān)系都是屬于黨的系統(tǒng)內(nèi)的組織或機(jī)構(gòu)關(guān)系。首先，地方人大常委會(huì)黨組與同級(jí)地方黨委的關(guān)系是最為重要也是最為關(guān)鍵的，起著決定性作用。能否處理好這組關(guān)系，直接影響到整個(gè)地方人大工作的質(zhì)量。也只有處理好了這組關(guān)系，才能確保黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)不走偏不走樣。其次，人大常委會(huì)黨組與人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組分別作為人大常委會(huì)和人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它們之間的職責(zé)關(guān)系能否理順，不僅會(huì)關(guān)系黨對(duì)人大工作的實(shí)現(xiàn)程度，更會(huì)影響人大常委會(huì)和人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的工作成效。再次，處理好同人大專委會(huì)分黨組、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨委的關(guān)系，則是適應(yīng)新時(shí)代地方人大工作的要求，它們起著基礎(chǔ)性、保障性的作用。最后，理順人大常委會(huì)黨組與人大常委會(huì)之間的關(guān)系，也是非常重要的，這不僅關(guān)系到黨的主張能否同人民的意志統(tǒng)一起來(lái)，而且影響到黨能否對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施有效和全面的領(lǐng)導(dǎo)。

注釋：

[1]習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話》，人民出版社2018年版，第12頁(yè)。

[2][4][11][15]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，法律出版社2019年版，第3、9、12、8頁(yè)。

[3]《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，中國(guó)法制出版社2018年版，第59頁(yè)。

[5]《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)重要論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第27頁(yè)。

[6][10]余建清：《地方人大工作中發(fā)揮黨委與人大常委會(huì)黨組兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心作用的幾點(diǎn)思考》，上海人大網(wǎng)：http：//www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node7/node62/node66/erobject1ai26466.html.

[7]杜德?。骸对谛碌臍v史起點(diǎn)上堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度 加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作——市人大常委會(huì)主任杜德印對(duì)〈中共北京市人大常委會(huì)黨組關(guān)于在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見(jiàn)〉的說(shuō)明》，載《北京人大》2015年第1期。

[8]《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，中國(guó)法制出版社2016年版，第4-5頁(yè)。

[9]習(xí)近平：《貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的組織路線 不斷把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力》，載《求是》2020年第15期。

[12][13]習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第261、334-335頁(yè)。

[14][17]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，人民出版社2015年版，第2、3頁(yè)。

[16]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，法律出版社2015年版，第20頁(yè)。

[18]《全國(guó)人民代表大會(huì)社會(huì)建設(shè)委員會(huì)歷史》，中國(guó)人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/npc/c34460/202009/75c4efeb3909491c910604637c8dfc09.shtml.

[19]《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》，中國(guó)法制出版社2020年版，第3-4頁(yè)。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“中國(guó)地方人大的會(huì)議體系及其運(yùn)行機(jī)制研究”〔20BZZ041〕的階段性成果）