白牧蓉 李其賀

地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)秉持嚴(yán)格遵循《立法法》與上位法、兼顧安全價(jià)值與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、凸顯地方特色和地方需求等原則，在立法機(jī)制改良、合法創(chuàng)新突破、完善配套舉措等維度尋求現(xiàn)實(shí)進(jìn)路，將有裨數(shù)據(jù)治理與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的未來(lái)。

2021年，數(shù)據(jù)立法領(lǐng)域迎來(lái)新的突破。國(guó)家層面，《數(shù)據(jù)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》分別被看作一般數(shù)據(jù)和個(gè)人信息領(lǐng)域的基本法律，在體系化的數(shù)據(jù)領(lǐng)域法治道路上邁出了重要步伐。地方層面，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》作為我國(guó)第一部地方綜合性數(shù)據(jù)立法，備受各界關(guān)注，多地也發(fā)布了大數(shù)據(jù)相關(guān)立法。在總結(jié)現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，考察地方數(shù)據(jù)立法現(xiàn)狀，分析其面臨的特有困境，厘清地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)秉持的立法原則與精神指引，探索科學(xué)立法進(jìn)路，方能助力地方數(shù)據(jù)立法在國(guó)家立法框架下找準(zhǔn)定位，充分利用現(xiàn)有立法空間，把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，支持國(guó)家戰(zhàn)略，在安全與效率的平衡之間釋放地區(qū)數(shù)據(jù)活力，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康繁榮發(fā)展。

一、問(wèn)題緣起

地方數(shù)據(jù)立法具有地方立法和數(shù)據(jù)立法的雙重復(fù)雜性，在未厘清相關(guān)問(wèn)題前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，使得地方數(shù)據(jù)立法實(shí)踐已經(jīng)走在了理論研究之前，但是缺乏理論指引的立法難免存在不足。

（一）我國(guó)數(shù)據(jù)立法的沿革

我國(guó)國(guó)家層面數(shù)據(jù)立法呈現(xiàn)出一定的趨勢(shì)化特征。首先表現(xiàn)為對(duì)私主體的關(guān)注趨向。早期數(shù)據(jù)立法主要出于對(duì)國(guó)家安全的保護(hù)，關(guān)注計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的安全性。2012年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》后，明確保護(hù)能夠識(shí)別公民個(gè)人身份和涉及公民個(gè)人隱私的電子信息。此后我國(guó)陸續(xù)通過(guò)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《電子商務(wù)法》《民法典》相關(guān)條文規(guī)范個(gè)人信息保護(hù)，最終專門(mén)制定《個(gè)人信息保護(hù)法》。這一發(fā)展也表現(xiàn)出數(shù)據(jù)立法的第二個(gè)趨向，即專門(mén)化趨向：出現(xiàn)專門(mén)關(guān)涉數(shù)據(jù)的法律文件。例如，2015年《國(guó)家安全法》與2017年《網(wǎng)絡(luò)安全法》都涉及了數(shù)據(jù)安全，2021年發(fā)布的《數(shù)據(jù)安全法》則專門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)安全進(jìn)行了框架性規(guī)定。第三個(gè)趨向?yàn)榇龠M(jìn)數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)。2020年，國(guó)家層面確立了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的地位，提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，其后出臺(tái)的法律如《數(shù)據(jù)安全法》，行政法規(guī)如《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》，均涉及了支持促進(jìn)的相關(guān)條款。在上述趨勢(shì)影響下，目前國(guó)家層面數(shù)據(jù)立法形成以《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為核心，輔之以特定行業(yè)或領(lǐng)域數(shù)據(jù)法律文件的基本框架。

（二）地方數(shù)據(jù)立法的必要性

新中國(guó)成立后，部分地方被授予一定立法權(quán)穩(wěn)定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序。盡管地方立法權(quán)在1954年《憲法》實(shí)施后被取消[1]，但在1982年《憲法》之后又得以恢復(fù)并延續(xù)至今，表明地方立法不可或缺，具有現(xiàn)實(shí)需求?，F(xiàn)行《憲法》與《立法法》規(guī)定了地方立法權(quán)及積極行使該項(xiàng)權(quán)力的義務(wù)。

地方數(shù)據(jù)立法的必要性之一在于對(duì)中央數(shù)據(jù)立法的貫徹細(xì)化。我國(guó)區(qū)域間發(fā)展不平衡，中央立法無(wú)法考慮到各省市的獨(dú)特因素，地方立法在不抵觸的原則下，可以對(duì)中央立法進(jìn)行細(xì)化。以《數(shù)據(jù)安全法》為例，該法指出各地區(qū)應(yīng)當(dāng)確定本地區(qū)以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對(duì)列入目錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，對(duì)地方提出了貫徹細(xì)化的立法要求。

地方數(shù)據(jù)立法的必要性之二在于成功改革經(jīng)驗(yàn)的固化。地方立法具有自主性，當(dāng)?shù)胤皆谀骋活I(lǐng)域有了先進(jìn)改革舉措并取得成效，可以將具有長(zhǎng)期價(jià)值的政策舉措固化在當(dāng)?shù)胤晌募?，為中央立法提供寶貴經(jīng)驗(yàn)?！坝械姆ㄒ?guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律?！盵2]例如，2002年廣州市發(fā)布《廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，在政務(wù)信息公開(kāi)方面做出大膽嘗試，2007年國(guó)務(wù)院參考該經(jīng)驗(yàn)制定《政府信息公開(kāi)條例》，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息公開(kāi)的中央立法。

（三）地方數(shù)據(jù)立法的現(xiàn)狀與不足

數(shù)據(jù)法律本身沒(méi)有明確定義，學(xué)者討論時(shí)一般會(huì)選取固定內(nèi)涵與外延作為研究對(duì)象。本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)法律的外延最大為涉數(shù)據(jù)法律，指所有在文本中涉及數(shù)據(jù)、信息等同類詞匯的法律文件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年12月，除已失效法律文件，目前尚存效力及尚未生效的地方涉數(shù)據(jù)法律文件共計(jì)225件，其中地方性法規(guī)67件，地方政府規(guī)章158件，見(jiàn)表1。

為便于研究，本文參考了前述數(shù)據(jù)立法的三個(gè)趨向，將數(shù)據(jù)法律限定在具有關(guān)涉私主體權(quán)益、專門(mén)化數(shù)據(jù)立法、促進(jìn)數(shù)據(jù)發(fā)展三個(gè)特征的法律文件。對(duì)表1中的法律文件按此標(biāo)準(zhǔn)檢視后，本文所研究的數(shù)據(jù)立法包括：大數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)立法及其他立法，分布見(jiàn)圖1、圖2。大數(shù)據(jù)地方立法目前均為省級(jí)地方性法規(guī)，內(nèi)容圍繞大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、應(yīng)用;公共數(shù)據(jù)地方立法主要為地方政府規(guī)章，內(nèi)容多為公共信用信息;政務(wù)數(shù)據(jù)地方立法主要為地方政府規(guī)章，內(nèi)容多為政務(wù)信息公開(kāi)共享;在其他地方立法中，除具體行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)規(guī)范外，有2件綜合性數(shù)據(jù)法律文件，即《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》與《上海市數(shù)據(jù)條例》。

歸納可知，現(xiàn)有地方數(shù)據(jù)立法尚存不足。首先，地方政府規(guī)章明顯多于地方性法規(guī)，這與《立法法》第八十二條規(guī)定地方可以先行制定規(guī)章有關(guān)[3]。其次，公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)之間存在立法競(jìng)合?！渡虾Ｊ姓畔⒐_(kāi)規(guī)定》規(guī)定政務(wù)信息為“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”;而同樣是其制定的《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》規(guī)定，公共數(shù)據(jù)為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過(guò)程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源”。僅從字面上看，此處公共數(shù)據(jù)概念完全可以涵蓋政務(wù)數(shù)據(jù)，兩規(guī)章出現(xiàn)重復(fù)，有浪費(fèi)立法資源之嫌。最后，地方數(shù)據(jù)立法領(lǐng)域過(guò)于集中，以公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域?yàn)槔?0.49%的法律文件關(guān)乎公共信用信息，未兼顧更大范圍公共數(shù)據(jù)的保護(hù)和規(guī)范。

二、地方數(shù)據(jù)立法的困境剖析

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素后，為激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力，助力地方數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建立和完善，地方數(shù)據(jù)立法將更為勃興，但方興未艾的地方數(shù)據(jù)立法已逐漸顯露不足，為避免更高的試錯(cuò)成本，剖析地方數(shù)據(jù)立法困境是給出針對(duì)性解決方案的關(guān)鍵。

（一）地方立法的天然局限

地方立法缺乏主動(dòng)性。我國(guó)現(xiàn)行立法體制采取中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為輔模式[4]，但地方立法還具有自主性和主動(dòng)性[5]，表現(xiàn)為《立法法》規(guī)定除法律保留事項(xiàng)外，地方根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)[6]。但由于先行先試存在可能與后制定的法律或行政法規(guī)抵觸的風(fēng)險(xiǎn)，地方往往傾向保守。特別是數(shù)據(jù)立法方面，近年來(lái)國(guó)家層面立法活躍，加劇了地方數(shù)據(jù)立法的保守性。

立法形式的隨意會(huì)阻礙數(shù)據(jù)立法的優(yōu)先性體現(xiàn)。地方性法規(guī)位階高于政府規(guī)章，各部門(mén)有時(shí)會(huì)出于自身需求爭(zhēng)相制定地方性法規(guī)，但其數(shù)量有限遂成為稀缺資源，導(dǎo)致行政部門(mén)試圖通過(guò)各種途徑爭(zhēng)取地方性法規(guī)立項(xiàng)捷徑[7]。加之前述地方數(shù)據(jù)立法的保守性，導(dǎo)致數(shù)據(jù)立法在地方性法規(guī)立項(xiàng)“競(jìng)爭(zhēng)”中居于弱勢(shì)。

不良的立法現(xiàn)象會(huì)阻礙地方數(shù)據(jù)立法的針對(duì)性。實(shí)踐中存在幾種情形：地方性法規(guī)重復(fù)中央立法，政府規(guī)章重復(fù)地方性法規(guī);行政部門(mén)對(duì)復(fù)雜、瑣碎的管理事項(xiàng)或無(wú)利可圖的事項(xiàng)呈現(xiàn)消極立法態(tài)度;政府規(guī)章超出權(quán)限侵犯地方性法規(guī)。數(shù)據(jù)立法若不能以解決實(shí)際問(wèn)題為落腳點(diǎn)，難免形同虛設(shè)。

地方政府規(guī)章具有形式局限性。若依《立法法》第八十二條地方性法規(guī)授權(quán)的情況下先行制定規(guī)章，應(yīng)當(dāng)符合“因行政管理迫切需要”，但“迫切”本身缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，且授權(quán)時(shí)限未有規(guī)定，須《立法法》或相關(guān)解釋的釋明[8]。同時(shí)，政府規(guī)章的制定屬于抽象行政行為[9]，若由其規(guī)定原本只能由地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，相當(dāng)于擴(kuò)大行政權(quán)力。而非地方性法規(guī)授權(quán)的規(guī)章本身效力較低，只能規(guī)定上位法已經(jīng)調(diào)整的領(lǐng)域，在罰則等方面也受到限制。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特殊性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一種基于數(shù)字技術(shù)手段運(yùn)轉(zhuǎn)的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)[10]。數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的顯著特征[11]，國(guó)家層面已經(jīng)對(duì)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素進(jìn)行了確認(rèn)，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的發(fā)展也成為未來(lái)地方數(shù)據(jù)立法的重點(diǎn)任務(wù)，在此之前，地方數(shù)據(jù)立法首先要解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)特殊性的挑戰(zhàn)。

首先，數(shù)據(jù)權(quán)屬仍不明晰。數(shù)據(jù)價(jià)值包括其自身作為資源的價(jià)值、進(jìn)行管理的增值以及深度挖掘和分析的價(jià)值[12]。數(shù)據(jù)資源及其產(chǎn)生價(jià)值的權(quán)屬在學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)，而根據(jù)科斯定律，市場(chǎng)均衡效率須依靠明晰的產(chǎn)權(quán)制度，財(cái)產(chǎn)權(quán)不明晰阻礙資源配置的帕累托最優(yōu)[13]。地方數(shù)據(jù)立法若要確定數(shù)據(jù)權(quán)屬，需《立法法》層面的合法性證成。以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》為例，征求意見(jiàn)稿中規(guī)定了個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)屬和公共數(shù)據(jù)權(quán)屬，創(chuàng)新性規(guī)定公共數(shù)據(jù)屬于新型國(guó)有資產(chǎn)，歸國(guó)家所有。從傳統(tǒng)權(quán)利的角度看，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)屬于法律保留事項(xiàng)中的民事基本制度，而將公共數(shù)據(jù)認(rèn)定為國(guó)有資產(chǎn)觸及法律保留的基本經(jīng)濟(jì)制度，這兩種權(quán)屬規(guī)定均與《立法法》抵觸，所以最終通過(guò)的條例刪除了相關(guān)規(guī)定。其次，數(shù)據(jù)具有共享和流通的特性。數(shù)據(jù)的共享和流通催生了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與二次共享[14]，共享業(yè)態(tài)下，數(shù)據(jù)本身并不會(huì)因地理邊界產(chǎn)生隔閡。換言之，起碼在一國(guó)域內(nèi)，數(shù)據(jù)不具有地方性，各省市在數(shù)據(jù)立法上若不考慮協(xié)同與共識(shí)，將影響數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率。再次，數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，數(shù)據(jù)處理各節(jié)點(diǎn)均在不斷創(chuàng)新，具有保守性特點(diǎn)的地方立法應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)自己的定位，提高立法技術(shù)以加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新的應(yīng)變力。

（三）地方數(shù)據(jù)立法的模糊邊界

地方數(shù)據(jù)立法的邊界仍舊是模糊的。首先，法律保留事項(xiàng)并不明確?！读⒎ǚā返诎藯l所列事項(xiàng)中的民事基本制度并未進(jìn)行列舉性規(guī)定，導(dǎo)致多數(shù)屬于民商法領(lǐng)域的地方數(shù)據(jù)立法在涉及諸如數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)等創(chuàng)制性立法上趨于保守。其次，地方數(shù)據(jù)立法存在地方性困境。一方面，地方立法必須關(guān)注地方現(xiàn)實(shí)和當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求;另一方面，數(shù)據(jù)本身不存在地方性，導(dǎo)致難以明確本地區(qū)可以規(guī)定數(shù)據(jù)的哪些領(lǐng)域和維度。地方可以關(guān)注本區(qū)域數(shù)據(jù)發(fā)展情況，作出數(shù)據(jù)立法輕重緩急的選擇，比如貴州省早在2016年制定了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，原因在于貴州省的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)起步早，較早產(chǎn)生了對(duì)相關(guān)立法的需求。最后，國(guó)家層面對(duì)數(shù)據(jù)的關(guān)注對(duì)地方數(shù)據(jù)立法產(chǎn)生了影響。立法目的方面，2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》后，地方數(shù)據(jù)法律文件多數(shù)設(shè)置了鼓勵(lì)性條款，從傳統(tǒng)的規(guī)制性立法轉(zhuǎn)向規(guī)制與促進(jìn)發(fā)展并重。法律文本方面，可以預(yù)見(jiàn)《數(shù)據(jù)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》實(shí)施后，目前有效的地方數(shù)據(jù)法律文件需要進(jìn)行及時(shí)的修改或廢止工作。

三、地方數(shù)據(jù)立法的原則

鑒于地方立法天然局限與數(shù)據(jù)立法的特殊性，地方數(shù)據(jù)立法的科學(xué)性與實(shí)用性須得到關(guān)注，為求地方數(shù)據(jù)立法能夠真正實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)探討立法原則，并將其作為貫穿于地方數(shù)據(jù)立法過(guò)程、指導(dǎo)立法活動(dòng)的基礎(chǔ)性和本源性準(zhǔn)則[15]。

（一）嚴(yán)格遵循《立法法》與上位法

我國(guó)的立法體制為“一元兩級(jí)多層次”， 立法的法制統(tǒng)一原則要求地方立法活動(dòng)遵循《立法法》與上位法。具言之，地方數(shù)據(jù)立法首先要遵循《立法法》對(duì)地方立法規(guī)定的實(shí)體和程序性要求。實(shí)體方面應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注《立法法》第八條的法律保留事項(xiàng)，特別是在數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)交易基本規(guī)則等涉及民事基本制度或基本經(jīng)濟(jì)制度的事項(xiàng)上要相對(duì)慎重，避免出現(xiàn)規(guī)則沖突，有礙數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動(dòng)。另外，應(yīng)限縮解釋《立法法》第八十二條先行制定地方規(guī)章中的“因行政管理迫切需要”，并由地方行政機(jī)關(guān)加以證明，打破目前地方數(shù)據(jù)立法中法律形式選擇的隨意性，改善地方立法集中于規(guī)章的現(xiàn)狀，避免行政權(quán)力盲目擴(kuò)大，同時(shí)注意地方性規(guī)章不能抵觸本省的地方性法規(guī)。程序方面應(yīng)遵循《立法法》的立法程序，并注重實(shí)體和程序的銜接，例如在立項(xiàng)環(huán)節(jié)杜絕不合理的授權(quán)性地方政府規(guī)章。其次，地方數(shù)據(jù)立法還要遵循上位法規(guī)定。最高人民法院2014年印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》等司法政策文件列舉了10類下位法不符合上位法的常見(jiàn)情形[16]。地方應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)現(xiàn)有法律文件進(jìn)行清理，及時(shí)修改或者廢止與中央立法相抵觸的法律文件，尤其對(duì)涉及擴(kuò)大行政主體職權(quán)范圍、減損民事主體權(quán)利、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖以及設(shè)置不當(dāng)罰則等情形[17]要格外重視。

（二）兼顧安全價(jià)值與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，是數(shù)字社會(huì)不可回避的議題。一方面，數(shù)據(jù)安全需要立法保護(hù);另一方面須繼續(xù)發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用?！吨袊?guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告2021》指出，中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到39.2萬(wàn)億元，占GDP比重達(dá)38.6%，保持9.7%的高位增長(zhǎng)速度，成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵動(dòng)力[18]。數(shù)據(jù)的流動(dòng)和處理是創(chuàng)造價(jià)值的關(guān)鍵，構(gòu)建流動(dòng)規(guī)則促進(jìn)數(shù)據(jù)發(fā)展也應(yīng)當(dāng)是數(shù)據(jù)立法的目的。首先，地方數(shù)據(jù)立法條文中應(yīng)當(dāng)明確促進(jìn)數(shù)據(jù)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，扭轉(zhuǎn)當(dāng)下地方數(shù)據(jù)立法大多集中在以安全為導(dǎo)向的規(guī)制層面的現(xiàn)狀。其次，采取數(shù)據(jù)分類分級(jí)的保護(hù)模式?！稊?shù)據(jù)安全法》的重要突破就是規(guī)定了數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)機(jī)制，而地方數(shù)據(jù)立法中，也可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)多層次的保護(hù)，對(duì)級(jí)別較低的數(shù)據(jù)采取更開(kāi)放的保護(hù)態(tài)度，達(dá)到資源的最有效配置。最后，關(guān)注區(qū)域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。數(shù)據(jù)立法傾向于加長(zhǎng)程序鏈條，對(duì)數(shù)據(jù)控制者附加前置性報(bào)批義務(wù)、接受審查義務(wù)、建立內(nèi)部治理機(jī)制的義務(wù)，但程序鏈條的冗長(zhǎng)可能導(dǎo)致商業(yè)機(jī)會(huì)流失，也增加了制度性成本，影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)及數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。

（三）凸顯地方特色和地方需求

《立法法》對(duì)地方性法規(guī)的制定強(qiáng)調(diào)了“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”[19]，地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)針對(duì)地方特有情況，回應(yīng)地方數(shù)據(jù)保護(hù)和發(fā)展需求。首先，地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性，力求解決本地區(qū)數(shù)據(jù)問(wèn)題。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在區(qū)域差異，各地?cái)?shù)據(jù)立法需調(diào)整和解決的問(wèn)題是不同的，而國(guó)家立法在很多方面只能作出原則性規(guī)定甚至無(wú)法規(guī)定，地方應(yīng)當(dāng)針對(duì)性地進(jìn)行細(xì)化落實(shí)或者作出創(chuàng)制性規(guī)定。以貴州省為例，貴州的地理環(huán)境、電力結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)和人才基礎(chǔ)，為貴州大數(shù)據(jù)中心提供了天然條件[20]，大數(shù)據(jù)也成了貴州推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突破口。由于貴州大數(shù)據(jù)起步較早，大數(shù)據(jù)中心和大數(shù)據(jù)交易所建立運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，其對(duì)于大數(shù)據(jù)立法的需求迫切，2016年至今，貴州省及貴陽(yáng)市已出臺(tái)四部大數(shù)據(jù)法規(guī)。其次，地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)反映地方實(shí)際需要。地方立法的核心和靈魂是地方特色[21]，反映地方發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，解決各地特殊問(wèn)題，才能體現(xiàn)地方立法的價(jià)值[22]。目前，各地?cái)?shù)據(jù)立法存在同質(zhì)化特征，實(shí)際上有些地方并未面臨有關(guān)某一事項(xiàng)的相應(yīng)問(wèn)題，規(guī)定與否對(duì)本地區(qū)不產(chǎn)生影響;抑或相關(guān)規(guī)定在本地并不存在現(xiàn)實(shí)可操作性。立法前應(yīng)當(dāng)充分調(diào)研本地?cái)?shù)據(jù)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)情況，找準(zhǔn)地方數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)際需要。最后，地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮自主性。對(duì)地方有迫切需求但國(guó)家立法尚不成熟的事項(xiàng)，地方可以積極先行立法，固化本地有效政策。

四、地方數(shù)據(jù)立法的進(jìn)路

地方數(shù)據(jù)立法旨在發(fā)揮法治對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)及促進(jìn)作用，最終推動(dòng)區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。厘清地方數(shù)據(jù)立法相關(guān)理論是提高未來(lái)地方數(shù)據(jù)立法科學(xué)性的基礎(chǔ)，地方數(shù)據(jù)立法最終的落實(shí)還需要立法機(jī)制、創(chuàng)新突破、配套措施等層面的配合。

（一）立法機(jī)制的改良

地方數(shù)據(jù)立法尚需更為妥善的立法程序安排。數(shù)據(jù)立法具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要數(shù)據(jù)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)支持。首先，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化立法起草渠道。目前法案牽頭起草主體多為行政部門(mén)，難免考慮自身利益，有礙草案科學(xué)性。為避免利益相關(guān)影響，可以委托中立單位進(jìn)行立法起草工作，如科研院校專家學(xué)者牽頭的課題組等，從專業(yè)角度中立權(quán)衡條文利弊。在草案環(huán)節(jié)還要特別重視調(diào)研工作的開(kāi)展，通過(guò)收集資料、實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、專家論證等多種形式進(jìn)行調(diào)研，深刻了解和把握本區(qū)域特殊情況和立法重點(diǎn)，擺脫地方立法同質(zhì)化及缺乏地方針對(duì)性和可操作性的現(xiàn)象[23]。其次，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化立法機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)。須擴(kuò)大具有專業(yè)背景的專職委員比例，保證其有時(shí)間和精力參與地方立法工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)配備專家學(xué)者型委員，特別是法律和經(jīng)濟(jì)方面人才，立法顧問(wèn)的聘用要以專業(yè)能力和工作態(tài)度為依據(jù)。最后，在審議程序中引入辯論制度。分組審議是地方立法主要采納的形式，但存在常委會(huì)組成人員意見(jiàn)分散、信息不對(duì)稱和缺乏溝通的弊端[24]。若能通過(guò)聯(lián)組會(huì)議引入辯論制度，可以使委員對(duì)具體條文充分闡述觀點(diǎn)，為決策部門(mén)提供更為科學(xué)和民主的依據(jù)。

完善地方立法后評(píng)估程序。地方性立法實(shí)施后，由制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)或委托法學(xué)專家團(tuán)隊(duì)、法律行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織按照規(guī)定程序和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，對(duì)制度設(shè)計(jì)、實(shí)施效果、存在問(wèn)題等進(jìn)行跟蹤、調(diào)查、評(píng)價(jià)，并提出完善有關(guān)地方立法，改進(jìn)行政執(zhí)法等評(píng)估意見(jiàn)[25]。一方面，地方數(shù)據(jù)立法后評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇第三方專業(yè)主體。以專家團(tuán)隊(duì)等非營(yíng)利組織作為評(píng)估主體能夠提高立法后評(píng)估的客觀性和有效性，避免內(nèi)部評(píng)估利益相關(guān)造成的結(jié)論偏頗。數(shù)據(jù)立法后評(píng)估亦應(yīng)具備專業(yè)性，并重視經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估，考察立法對(duì)區(qū)域資源配置和交易成本分配的影響，這無(wú)疑需要法律、經(jīng)濟(jì)及大數(shù)據(jù)等相關(guān)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的參與。另一方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化執(zhí)法檢查機(jī)制。傳統(tǒng)執(zhí)法檢查工作主要方式是聽(tīng)取政府職能部門(mén)匯報(bào)，內(nèi)容大都是對(duì)執(zhí)法成績(jī)的渲染，對(duì)落實(shí)不力或沒(méi)有落實(shí)的部分不予提供或簡(jiǎn)單闡述一些不痛不癢的有待完善之處，檢查工作難達(dá)預(yù)期效果。執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“自查—他評(píng)—核實(shí)—落實(shí)”的工作邏輯，設(shè)計(jì)《具體條文落實(shí)情況對(duì)照表》，要求職能部門(mén)對(duì)其落實(shí)進(jìn)行自我對(duì)照檢查，再進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，核實(shí)其自我檢查的情況，最后形成反饋意見(jiàn)，督促落實(shí)。

（二）合法的創(chuàng)新突破

一是創(chuàng)新地方數(shù)據(jù)立法體例。目前，地方數(shù)據(jù)立法細(xì)分領(lǐng)域單獨(dú)規(guī)范的做法導(dǎo)致地方數(shù)據(jù)立法呈現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性，在某種數(shù)據(jù)交易、流轉(zhuǎn)出現(xiàn)立法需求，經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的立法周期制定地方法律文件后，又會(huì)出現(xiàn)新類別數(shù)據(jù)的立法需求;同時(shí)導(dǎo)致同區(qū)域甚至同機(jī)關(guān)的地方立法調(diào)整范圍出現(xiàn)交叉?？蓞⒖?021年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》所創(chuàng)新的立法體例，采取綜合性數(shù)據(jù)立法模式，在條例中規(guī)定總則、個(gè)人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、數(shù)據(jù)安全、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。該條例通過(guò)將數(shù)據(jù)劃分為個(gè)人數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，不再區(qū)分公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)，規(guī)避了公共、政務(wù)數(shù)據(jù)之間的概念與規(guī)范沖突。綜合立法下，數(shù)據(jù)安全、保護(hù)、流轉(zhuǎn)等內(nèi)容得以在一部地方性立法中同時(shí)存在，保持體系性的協(xié)調(diào)，各類別數(shù)據(jù)的和諧融入也使得這部立法提供了數(shù)據(jù)處理、保護(hù)的綜合框架，即使存在尚未列明的數(shù)據(jù)種類，也能在這類框架下找到體系定位和保護(hù)策略。

二是尋求區(qū)域間數(shù)據(jù)立法合作的創(chuàng)新。區(qū)域性合作立法屬于地方自主性的延伸，可以實(shí)現(xiàn)地方立法的自主協(xié)調(diào)和共同發(fā)展。數(shù)據(jù)本身并無(wú)地方性，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)亦無(wú)地域局限，區(qū)域間數(shù)據(jù)立法的協(xié)調(diào)符合數(shù)據(jù)流動(dòng)性，可以降低交易成本，優(yōu)化資源配置。技術(shù)性規(guī)范如數(shù)據(jù)的安全保護(hù)、數(shù)據(jù)目錄的制作、數(shù)據(jù)的分類分級(jí)等環(huán)節(jié)也完全可以適用同一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，國(guó)家已經(jīng)在長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域嘗試數(shù)據(jù)一體化發(fā)展，如長(zhǎng)三角示范區(qū)內(nèi)上海青浦、浙江嘉善、江蘇吳江三地實(shí)現(xiàn)醫(yī)保數(shù)據(jù)互通[26]。天津“京津冀大數(shù)據(jù)協(xié)同處理中心”成為三省市數(shù)據(jù)協(xié)同處理的重要基礎(chǔ)設(shè)施[27]。這些實(shí)踐嘗試體現(xiàn)出數(shù)據(jù)共通共享的可行性，為數(shù)據(jù)立法的區(qū)域協(xié)同提供了空間。區(qū)域合作立法下，立法技術(shù)可以共通共用，技術(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)可以在技術(shù)上引領(lǐng)立法，提高區(qū)域立法質(zhì)量，同時(shí)合作立法對(duì)共同標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的抽納將為國(guó)家層面的統(tǒng)一立法提供經(jīng)驗(yàn)。

（三）配套措施的推行

一方面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方政策的功能，推動(dòng)地方立法的落實(shí)。法律文本語(yǔ)言具有局限性，如2016年的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》提出設(shè)立大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專項(xiàng)資金和大數(shù)據(jù)發(fā)展基金[28]，但對(duì)有關(guān)資金的實(shí)施細(xì)則等未作出細(xì)致規(guī)定。次年起，貴州省制定了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》與《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》，通過(guò)政策性文件對(duì)有關(guān)資金和基金的設(shè)立、原則、主管部門(mén)、運(yùn)行事項(xiàng)等作了細(xì)致規(guī)定，使條例中原則性的規(guī)定具備了更強(qiáng)的可操作性。

另一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法，保障地方立法實(shí)效。首先，行政部門(mén)之間要權(quán)責(zé)清晰，協(xié)調(diào)工作。地方立法應(yīng)盡量明確相關(guān)事項(xiàng)的行政主管部門(mén)，但實(shí)踐中會(huì)面臨有關(guān)事項(xiàng)須部門(mén)協(xié)同組成工作小組落實(shí)，或者在立法時(shí)尚未明確主管部門(mén)，導(dǎo)致行政部門(mén)之間產(chǎn)生職責(zé)重疊或真空，此時(shí)地方政府應(yīng)通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)主管部門(mén)予以明確。涉及多部門(mén)協(xié)作協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)做好工作銜接，提高工作效率，壓縮不必要的程序鏈條。其次，行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)義務(wù)性規(guī)定。以《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》為例，條例規(guī)定了政府?dāng)?shù)據(jù)提供部門(mén)收到數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)時(shí)的相應(yīng)時(shí)限[29]，這屬于對(duì)行政部門(mén)的義務(wù)性規(guī)定，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)，避免因拖延影響數(shù)據(jù)價(jià)值的時(shí)效性，并設(shè)置私主體的投訴、申訴救濟(jì)渠道。最后，加強(qiáng)對(duì)地方數(shù)據(jù)立法的執(zhí)法檢查。只有通過(guò)細(xì)化執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)，引入對(duì)照檢查、外部專家評(píng)價(jià)機(jī)制等舉措強(qiáng)化執(zhí)法檢查，才能督促行政部門(mén)規(guī)范、高效執(zhí)法，鞏固地方數(shù)據(jù)立法的實(shí)施水平，保障立法目的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

[1]民族自治地方的地方立法權(quán)被保留。

[2]鄧小平：《鄧小平文選（第二卷）》，人民出版社1993年版，第147頁(yè)。

[3]《立法法》第八十二條：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”

[4][24]阮榮祥、趙浥等主編：《地方立法的理論與實(shí)踐（第二版）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第21-23、231頁(yè)。

[5]李步云、汪永清主編：《中國(guó)立法的基本理論和制度》，中國(guó)法制出版社1998年版，第222頁(yè)。

[6]《立法法》第七十三條：地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：“……除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止?！?/p>

[7]宋方青、姜孝賢、程慶棟：《我國(guó)地方立法權(quán)配置的理論與實(shí)踐研究》，法律出版社2018年版，第216-218頁(yè)。

[8]趙一單：《央地兩級(jí)授權(quán)立法的體系性思考》，載《政治與法律》2017年第1期，第95頁(yè)。

[9]徐靜琳、劉力銘：《地方性法規(guī)與政府規(guī)章關(guān)系論》，載《政治與法律》2008年第1期，第127頁(yè)。

[10]陳若芳、周澤紅：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)新特征及發(fā)展邏輯：一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架》，載《改革與戰(zhàn)略》2021年第3期，第43頁(yè)。

[11]藍(lán)慶新：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α罚d《學(xué)術(shù)前沿》2020年第4期，第80頁(yè)。

[12]王芳：《關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的十個(gè)問(wèn)題》，載《圖書(shū)與情報(bào)》2020年第3期，第11頁(yè)。

[13]申衛(wèi)星：《論數(shù)據(jù)用益權(quán)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第11期，第111頁(yè)。

[14]李曉華：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)新特征與數(shù)字經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能的形成機(jī)制》，載《改革》2019年第11期，第43頁(yè)。

[15][22]石佑啟等著：《地方立法學(xué)》，高等教育出版社2019年版，第52、63頁(yè)。

[16]《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》：“從審判實(shí)踐看，下位法不符合上位法的常見(jiàn)情形有：下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍;下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍;下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍;下位法延長(zhǎng)上位法規(guī)定的履行法定職責(zé)期限;下位法以參照、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件;下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件;下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍;下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì);下位法超出上位法規(guī)定的強(qiáng)制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件;法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件;其他相抵觸的情形?！?/p>

[17]參見(jiàn)陳洪江主編：《地方立法簡(jiǎn)本》，天津人民出版社2007年版，第50頁(yè)。

[18]中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http：//www.gov.cn/shuju/2021-09/26/content_5639469.htm，2021年12月30日訪問(wèn)。

[19]《立法法》第七十二條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！?/p>

[20]劉名美、李露倩：《貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)確實(shí)有道理》，載求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-08/01/c_1

126306077.htm， 2021年12月25日訪問(wèn)。

[21]石佑啟、談蕭：《論民間規(guī)范與地方立法的融合發(fā)展》，載《中外法學(xué)》2018年第5期，第1247頁(yè)。

[23]衛(wèi)霞：《地方立法的必要性與科學(xué)性——以〈G省社會(huì)救助條例〉為例》，載《人大研究》2016年第6期，第6頁(yè)。

[25]參見(jiàn)袁曙宏主編：《立法后評(píng)估工作指南》，中國(guó)法制出版社2013年版，第1頁(yè)。

[26]中華人民共和國(guó)國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5164473/content.html，2021年12月20日訪問(wèn)。

[27]中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/szhzxhbxd/zxal/202008/t20200812_1235864.html？code=&state=123，2021年12月27日訪問(wèn)。

[28]《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》第八條：“省、市、州人民政府可以設(shè)立大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專項(xiàng)資金，用于大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用研究和標(biāo)準(zhǔn)制定、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、重大應(yīng)用示范工程建設(shè)、創(chuàng)業(yè)孵化等;縣級(jí)人民政府根據(jù)需要，可以相應(yīng)設(shè)立大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用專項(xiàng)資金。依法設(shè)立大數(shù)據(jù)發(fā)展基金，引導(dǎo)社會(huì)資本投資大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用?！?/p>

[29]《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》第二十五條：“政府?dāng)?shù)據(jù)提供部門(mén)收到數(shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)時(shí)，能夠立即答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)立即答復(fù)。數(shù)據(jù)提供部門(mén)不能立即答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)。如需要延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)數(shù)據(jù)提供部門(mén)負(fù)責(zé)人同意并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日。數(shù)據(jù)提供部門(mén)同意政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放申請(qǐng)的，通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)及時(shí)向申請(qǐng)人開(kāi)放，并明確數(shù)據(jù)的用途和使用范圍;不同意開(kāi)放的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由?！?/p>

（作者分別系蘭州大學(xué)法學(xué)院副教授，蘭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。本研究系國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “我國(guó)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的法治化路徑研究”〔項(xiàng)目編號(hào)：20CFX048〕的階段性成果）