童 飛，王 進(jìn)，姚思偉（深圳海事局，廣東 深圳 518000）

《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海安法》）自1984年生效以來，在2016年進(jìn)行過一次修正，即把船舶簽證審批改成船舶報(bào)告制，為保障海上交通安全發(fā)揮著重要作用。隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施、交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)以及海運(yùn)貿(mào)易發(fā)展，海上交通安全管理形勢(shì)發(fā)生了變化，船舶和海上設(shè)施數(shù)量大幅增多，且呈大型化、專業(yè)化趨勢(shì)，海上交通環(huán)境日益復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，原《海安法》已無法滿足新形勢(shì)要求。在此背景下，《海安法》的修訂工作從2002年開始啟動(dòng)，經(jīng)修訂的《海安法》于2021年4月29日被十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過并于2021年9月1日起施行[1]。

新《海安法》從事前制度規(guī)范、事中事后監(jiān)管和應(yīng)急處置等方面對(duì)原法做了大幅修改完善，優(yōu)化了海上交通條件，強(qiáng)化了船舶、船員管理，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，完善了海上搜救機(jī)制及事故調(diào)查處理制度，落實(shí)了履行相關(guān)國(guó)際條約的義務(wù)，有利于提升海上交通管理及安全保障水平，維護(hù)海上交通秩序和保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，有利于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。

一、新時(shí)代海上交通安全新內(nèi)涵

建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略最先在黨的十八大提出，“海洋強(qiáng)國(guó)”是指擁有開發(fā)、利用和控制海洋的綜合性海上力量，能夠通過運(yùn)用其海上優(yōu)勢(shì)最大限度地維護(hù)國(guó)家利益，并為本國(guó)發(fā)展提供強(qiáng)大的戰(zhàn)略空間和戰(zhàn)略資源[2]。國(guó)家海洋權(quán)益是根據(jù)國(guó)際法及國(guó)際慣例，國(guó)家在海洋上可以行使的權(quán)利和享受的利益總稱[3]。海洋權(quán)益中的權(quán)利是指在國(guó)家管轄海域范圍內(nèi)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和管制權(quán)，利益則是這些權(quán)利派生的各種好處、恩惠[3]。維護(hù)海上航路良好的通航秩序、不斷優(yōu)化海上交通條件和保障海上交通安全，才能讓船舶航行更順暢，海洋更清潔，讓海洋經(jīng)濟(jì)更加蓬勃發(fā)展。因此，保障國(guó)家海上交通安全、順暢海上經(jīng)濟(jì)通道是實(shí)現(xiàn)“海洋強(qiáng)國(guó)”的必經(jīng)之路。

“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略下海上交通安全已經(jīng)突破以往立法中狹隘的海上交通安全觀念，在觀念上與維護(hù)海洋權(quán)益逐步結(jié)合在一起，在空間上逐步由沿海向近海、公海延伸，在管理上由微觀管理向宏觀管理拓展。海事管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來重視對(duì)本國(guó)內(nèi)水和領(lǐng)海的船舶航行安全的監(jiān)管，相比之下對(duì)在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架航行的船舶安全監(jiān)督管理相對(duì)較弱。在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下，海事管理機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化對(duì)毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等海域涉及航行安全的管理，通過現(xiàn)場(chǎng)巡航、航路規(guī)劃和交通管制等來宣誓國(guó)家海洋主權(quán)，保障管轄海域的海上交通安全。

二、新《海安法》在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中的體現(xiàn)

（一）科學(xué)表述適用范圍

原《海安法》第二條規(guī)定在中華人民共和國(guó)沿海水域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)等與海上交通安全相關(guān)的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本法，并在附則中明確“沿海水域”包括我國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海和管轄的其他海域。新《海安法》第二條將上述規(guī)定中的“沿海水域”修改為“管轄海域”，修改后表述更加明確，突出主管機(jī)關(guān)管理功能，與《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海警法》的表述相一致，相關(guān)表述為“在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通安全相關(guān)的活動(dòng)，適用本法?！蔽覈?guó)管轄海域包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及我國(guó)管轄的其他海域，通過明確管轄范圍，為我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)在海洋主權(quán)爭(zhēng)議海域開展巡航執(zhí)法提供法律支撐。

（二）明晰無害通過和緊追權(quán)的適用條件

近年來，在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)曾發(fā)生外國(guó)軍艦和測(cè)量船舶開展非法測(cè)量活動(dòng)的事件，使我國(guó)海上交通安全受到威脅。針對(duì)此種情況，新《海安法》完成了國(guó)際公約關(guān)于緊追權(quán)和無害通過相關(guān)規(guī)定的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化，對(duì)無害通過（第五十三條）、緊追權(quán)（第九十二條）適用條件和范圍進(jìn)行了規(guī)定，從而對(duì)外國(guó)籍船舶在中國(guó)管轄海域進(jìn)行的非法活動(dòng)有了管轄依據(jù)。第五十三條規(guī)定了防止和制止外國(guó)籍船舶在領(lǐng)海的非無害通過的情形，相關(guān)表述為“國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門為維護(hù)海上交通安全、保護(hù)海洋環(huán)境，可以會(huì)同有關(guān)主管部門采取必要措施，防止和制止外國(guó)籍船舶在領(lǐng)海的非無害通過”，通過否定方式的條文，強(qiáng)調(diào)對(duì)外國(guó)籍船舶在領(lǐng)海的非無害通過行為的管理和打擊。第九十二條規(guī)定了緊追權(quán)的適用條件，相關(guān)表述為“外國(guó)籍船舶可能威脅中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海安全的，海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令其離開。外國(guó)籍船舶違反中華人民共和國(guó)海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的，海事管理機(jī)構(gòu)可以依法行使緊追權(quán)”，通過對(duì)行使緊追權(quán)條件的明確，為海事力量維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益實(shí)踐提供了制度保障。

（三）明確中國(guó)籍船舶的域外管轄

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確規(guī)定船旗國(guó)政府對(duì)懸掛該國(guó)旗幟船舶行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄權(quán)和控制權(quán)。新《海安法》中對(duì)該規(guī)定進(jìn)行了轉(zhuǎn)化和落實(shí)，確定了對(duì)中國(guó)管轄海域外航行的中國(guó)籍船舶實(shí)施監(jiān)督管理的制度。新《海安法》第八十六條規(guī)定：“中國(guó)籍船舶在中華人民共和國(guó)管轄海域外發(fā)生海上交通事故的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告事故情況并接受調(diào)查。外國(guó)籍船舶在中華人民共和國(guó)管轄海域外發(fā)生事故，造成中國(guó)公民重傷或者死亡的，海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約的規(guī)定參與調(diào)查。”該條在確保中國(guó)籍船舶的權(quán)益得到保護(hù)的同時(shí)，也對(duì)中國(guó)籍船舶和公民在公海以外的其他國(guó)際通航海域發(fā)生事故的監(jiān)督管理權(quán)限予以確認(rèn)。

（四）強(qiáng)調(diào)多部門之間的協(xié)作

隨著海洋經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，海上突發(fā)涉外事件日益增多，處理此類事件需要統(tǒng)籌考慮維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和維護(hù)國(guó)際關(guān)系。新《海安法》第五十五條明確海事管理機(jī)構(gòu)與公安、海警、海關(guān)和邊防等部門在處置海上涉外突發(fā)事件時(shí)的協(xié)作關(guān)系，相關(guān)表述為：“除依照本法規(guī)定獲得進(jìn)入口岸許可外，外國(guó)籍船舶不得進(jìn)入中華人民共和國(guó)內(nèi)水；但是，因人員病急、機(jī)件故障、遇難、避風(fēng)等緊急情況未及獲得許可的可以進(jìn)入。外國(guó)籍船舶因前款規(guī)定的緊急情況進(jìn)入中華人民共和國(guó)內(nèi)水的，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入的同時(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)緊急報(bào)告，接受海事管理機(jī)構(gòu)的指令和監(jiān)督。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)管轄海域的海警機(jī)構(gòu)、就近的出入境邊防檢查機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、海關(guān)等其他主管部門?！?/p>

此外，在進(jìn)行海事調(diào)查時(shí)，與軍事船舶和漁船有關(guān)系的，還要會(huì)同軍事機(jī)關(guān)、漁業(yè)管理部門和海警機(jī)構(gòu)等進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查，新《海安法》第八十二條對(duì)此進(jìn)行了明確。

三、提升維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益能力的建議

（一）建立領(lǐng)海以外的管轄海域巡航制度

新《海安法》未對(duì)在我國(guó)管轄海域維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的手段予以明確，當(dāng)前我國(guó)的主要手段是海巡艇巡航方式，結(jié)合空中巡航來宣示海洋領(lǐng)土主權(quán)。在有海洋主權(quán)爭(zhēng)議的海域，海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)保障海上交通安全、防止船舶造成海洋環(huán)境污染和實(shí)施海上人命救助的職責(zé)，派遣海巡船或者飛機(jī)在該水域進(jìn)行公務(wù)巡航，以此宣示我國(guó)對(duì)該水域的主權(quán)，巡航應(yīng)考慮如下3點(diǎn)：

第一，單獨(dú)開展海事巡航執(zhí)法和聯(lián)合相關(guān)單位開展聯(lián)合巡航相結(jié)合。海事管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)在管轄海域開展保障海上交通安全、防止船舶造成海洋環(huán)境污染等方面的巡航，也可以根據(jù)專項(xiàng)工作的需要與海警等部門開展聯(lián)合巡航，共同維護(hù)國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益。第二，定期巡航和不定期巡航相結(jié)合。海事管理機(jī)構(gòu)要優(yōu)化完善定期巡航制度，對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略支點(diǎn)和重要航路開展定期巡航執(zhí)法，尤其應(yīng)加大對(duì)有海洋權(quán)益爭(zhēng)端海域的巡航力度。確立有針對(duì)性的不定期巡航制度，一旦發(fā)現(xiàn)有海上違法行為，立即開展海上巡航執(zhí)法，及時(shí)制止違法行為和損害我國(guó)海洋權(quán)益的活動(dòng)。第三，海上巡航和空中巡航相結(jié)合。與救助局專業(yè)救助飛行力量合作，開展?？樟Ⅲw巡航，充分利用無人機(jī)機(jī)動(dòng)靈活的優(yōu)勢(shì)協(xié)助巡航，打造多層次、多角度的海空聯(lián)動(dòng)巡航執(zhí)法。

（二）打造高性能的遠(yuǎn)洋巡航船隊(duì)

海事大型巡邏船作為海事管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)深遠(yuǎn)海海上巡航和搜尋救助任務(wù)的海上移動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)，在執(zhí)行深遠(yuǎn)海海上巡航、開展海上人命搜尋救助、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益等任務(wù)時(shí)發(fā)揮著重要的作用。截至2022年初，我國(guó)100米級(jí)大型海事巡邏船僅5艘，分別為“海巡09”輪、“海巡06”輪、“海巡01”輪、“海巡11”輪和“海巡31”輪（詳細(xì)參數(shù)見表1）。

表1 海事管理機(jī)構(gòu)大型巡邏船基本參數(shù)

“海巡09”輪是海事管理機(jī)構(gòu)第一艘萬(wàn)噸級(jí)的大型巡邏船?，F(xiàn)有大型海事巡邏船的配置與國(guó)家賦予的維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的職責(zé)還不相匹配，有一定的差距。為此要加快大型海事巡邏船的建造，打造噸位大、續(xù)航遠(yuǎn)、速度快的高性能遠(yuǎn)洋巡航船隊(duì)，加快建設(shè)全球航行海事巡航搜救船隊(duì)。

（三）強(qiáng)化在非傳統(tǒng)海洋安全領(lǐng)域多部門合作

海洋領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅是一種特殊的非傳統(tǒng)安全威脅。海洋領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅復(fù)雜多樣，臺(tái)風(fēng)、海底地震、海嘯、風(fēng)暴潮、赤潮等海洋自然災(zāi)害是典型的海洋領(lǐng)域非傳統(tǒng)安全威脅之一[4]。海盜、海上恐怖勢(shì)力泛濫，部分瀕海國(guó)家面臨海平面上升侵吞國(guó)土的嚴(yán)峻威脅，海洋環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)危機(jī)不斷加劇和傳染病擴(kuò)散等，是新型的海洋領(lǐng)域非傳統(tǒng)安全威脅[4]。新冠肺炎在全球肆虐已超過2年，近期我國(guó)也發(fā)生了港口碼頭工人搬運(yùn)外國(guó)籍船舶貨物時(shí)感染新冠肺炎的事件，以及由于新冠肺炎造成港口裝卸貨效率下降導(dǎo)致港外錨地積壓拋錨船舶較多等情況，如何減少新冠肺炎疫情對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的損害是我們需要面對(duì)的一個(gè)熱點(diǎn)問題。海洋領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性問題，涉及多個(gè)部門，需要與氣象、衛(wèi)生、環(huán)保、公安、司法等機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)通力合作，才能積極有效應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全問題帶來的威脅。

四、結(jié)語(yǔ)

《海安法》的修訂彰顯國(guó)家維護(hù)海洋權(quán)益的決心，是推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的具體表現(xiàn)。在新時(shí)代，海上交通安全理念有了較大的變化，與國(guó)家海洋權(quán)益聯(lián)系更加緊密。新《海安法》指明了海上交通安全管理法治化和科學(xué)化建設(shè)的道路，為實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)提供法治保障。