張?jiān)铺m，羅掌華

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院，廣西 南寧 530003）

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明理念逐漸深入人心，生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制不斷健全，生態(tài)文明建設(shè)的成果不斷顯現(xiàn)，但還面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話中指出：要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。生態(tài)補(bǔ)償作為踐行“兩山”理論的主要模式，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容[1]。黨的十九大報(bào)告將“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”列為“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”的主要內(nèi)容之一。生態(tài)補(bǔ)償是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府購(gòu)買服務(wù)、市場(chǎng)交易等方式調(diào)節(jié)利益相關(guān)者之間關(guān)系，以使“金山銀山”的受益者或者破壞者付費(fèi)、“綠水青山”的保護(hù)者獲益的制度安排[2-6]。生態(tài)補(bǔ)償主要包括重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償三種類型[7-10]。當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償以政府主導(dǎo)為主、市場(chǎng)交易為輔。

廣西土地總面積23.67萬(wàn)平方千米，其中山地、丘陵占75%，生物多樣性豐富，是我國(guó)西部、南部地區(qū)乃至全國(guó)的重要生態(tài)屏障，在全國(guó)生態(tài)安全格局中具有重要的意義。同時(shí)，廣西經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，面臨較大人口壓力和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)，為了不陷入越貧困越發(fā)展、越發(fā)展越破壞、越破壞越脆弱的貧困陷阱，必須通過生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。因此，在新時(shí)代生態(tài)文明視域下開展廣西生態(tài)補(bǔ)償研究對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建生態(tài)安全格局、促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義。

一、廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施概況及成效

（一）廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施概況

廣西具有“山清水秀生態(tài)美”金字招牌，這是廣西開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤岷突A(chǔ)。在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，廣西踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，在跨區(qū)域流域水資源、生態(tài)公益林、農(nóng)田、礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域積極探索生態(tài)補(bǔ)償，努力將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，廣西制定出臺(tái)了健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)政策，將生態(tài)補(bǔ)償與西部大開發(fā)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、西部陸海新通道建設(shè)、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、左右江革命老區(qū)振興、鄉(xiāng)村振興等有機(jī)結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜采w，將廣西生態(tài)文明建設(shè)推上新的臺(tái)階。這主要體現(xiàn)在以下方面：一是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域不斷擴(kuò)展。廣西最早開展的是森林生態(tài)補(bǔ)償，后來(lái)擴(kuò)展到流域上下游生態(tài)補(bǔ)償。當(dāng)前，森林、耕地、礦山、濕地、流域和海洋等主要生態(tài)系統(tǒng)已陸續(xù)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。二是生態(tài)補(bǔ)償金額逐年增加。早期，廣西資金來(lái)源渠道窄，補(bǔ)償資金數(shù)額較小，但近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，補(bǔ)償資金逐年增加，不僅有國(guó)家投入、自治區(qū)各級(jí)政府投入，還有區(qū)外（廣東）投入、市場(chǎng)投入。三是參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶粩鄶U(kuò)大，基本實(shí)現(xiàn)廣西各個(gè)設(shè)區(qū)市的全覆蓋。

（二）廣西生態(tài)補(bǔ)償取得的成效

1.2020年總體成效。隨著生態(tài)補(bǔ)償工作不斷推進(jìn)，近年來(lái)廣西經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境均有所改善。《2020年廣西壯族自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，廣西地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）為22156.69億元，同比增長(zhǎng)3.7%；第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別占地區(qū)生產(chǎn)總值的16.0%、32.1%、51.9%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為21.9%、19.9%和58.2%?！?020年廣西水資源公報(bào)》顯示，廣西全年用水總量為261.1億立方米，同比減少7.9%。根據(jù)廣西生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)計(jì)，2020年廣西擁有良好城市空氣質(zhì)量的天數(shù)百分比為97.7%，PM2.5平均濃度同比下降16.1%，臭氧、二氧化硫、二氧化氮和一氧化碳平均濃度分別同比下降9.3%、9.1%、10.0%和15.4%，環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)為3.01，同比下降12.2%；地表水水質(zhì)優(yōu)良率為100%，水質(zhì)優(yōu)良率全國(guó)第一；城市黑臭水消除比例高達(dá)100%；城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)99%以上；完成植樹造林283萬(wàn)公頃，同比增長(zhǎng)12.7%；森林面積1485萬(wàn)公頃，森林覆蓋率62.5%；新增水土流失防治面積20.6萬(wàn)公頃，石漠化治理效果居全國(guó)首位；有29個(gè)長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)，是中國(guó)長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)最多的地區(qū)；已建設(shè)有13個(gè)國(guó)家生態(tài)文明示范區(qū)，78個(gè)自然保護(hù)區(qū)，其中23個(gè)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)總面積超過125.8萬(wàn)公頃。總體看來(lái)，廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，且跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)取得了重大進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加可持續(xù)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，綠色生產(chǎn)和生活方式逐步形成，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。

2.2008—2020年的具體成效。伴隨著生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的拓展，生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч仓鸩斤@現(xiàn)，具體還可以從2008—2020年相關(guān)環(huán)境指標(biāo)變化趨勢(shì)看出（見表1）。首先，廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大幅提高了農(nóng)民的收入水平和生活水平，一定程度上改變了居民生活和生產(chǎn)方式。從2008—2020年的13年間，廣西人均GDP從1.5萬(wàn)元增加到4.4萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均可支配收入從0.4萬(wàn)元增加到1.5萬(wàn)元，燃?xì)馄占奥蕪?4%提高到99.4%，人均用水量從647立方米/人減少到522立方米/人。其次，隨著生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的逐步推進(jìn)，廣西環(huán)境污染得到有效控制，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源高效利用工作加強(qiáng)。其中，二氧化硫排放量從2008年的92.5萬(wàn)噸減少到2020年的8.78萬(wàn)噸；廢水排放量從2008年的20.6億噸減少到2018年的19.7億噸。在污染治理方面，2008—2020年間廣西污水處理率從64.5%提高到96.2%；生活垃圾無(wú)害化處理率從82.3%提高到100%；城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資顯著增加，從46.3億元增加到2019年的117.1億元。再次，廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了水土保持。2008—2019年，廣西節(jié)水灌溉面積從68萬(wàn)公頃增加到116.3萬(wàn)公頃；累計(jì)除澇面積從20.8萬(wàn)公頃增加到23.7萬(wàn)公頃。2008—2020年，水土流失治理面積從177萬(wàn)公頃增加到305萬(wàn)公頃。同時(shí)，廣西高度重視森林生態(tài)補(bǔ)償工作，大幅提高了廣西造林面積和森林覆蓋率。其中，造林總面積從12.9萬(wàn)公頃增加到21.1萬(wàn)公頃，尤其是2018年廣西造林總面積高達(dá)25萬(wàn)公頃；森林覆蓋率從54.2%提高到62.5%。最后，廣西通過在不同領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償，大幅增強(qiáng)了公眾的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，一定程度上提高了公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，廣西不斷加強(qiáng)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的評(píng)估、宣傳和挖掘，并強(qiáng)調(diào)生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)，需要各級(jí)政府和廣大群眾共同保護(hù)，只有合理利用、有償利用，才能實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，廣西不斷擴(kuò)展森林、水資源、耕地、礦山等生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，尤其是在開展九洲江流域跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，擴(kuò)大了生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域和影響力，使公眾認(rèn)識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)不僅是值得的而且是必需的。

表1 廣西2008—2020年環(huán)境指標(biāo)情況

由此可見，廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在宏觀、中觀和微觀層面的成效不斷顯現(xiàn)。從全國(guó)綜合水平看，近幾年廣西生態(tài)補(bǔ)償總體成效也是比較突出的。但同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不足，因此，廣西應(yīng)進(jìn)一步探索生態(tài)補(bǔ)償中存在的問題并不斷優(yōu)化，通過推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償有效提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活質(zhì)量。

二、廣西生態(tài)補(bǔ)償面臨的問題

（一）產(chǎn)權(quán)制度尚未健全，法律保障缺乏

生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要完整的產(chǎn)權(quán)體系來(lái)確保其順利運(yùn)行[11]。但廣西產(chǎn)權(quán)制度尚未完善，自然資源所有權(quán)確權(quán)和登記尚未完成，生態(tài)補(bǔ)償工作受到限制。一方面，廣西發(fā)布的有關(guān)資源保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)尚不完善，條款分散、不夠系統(tǒng)，缺乏關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償范圍、方法、標(biāo)準(zhǔn)等的具體規(guī)定，實(shí)用性和操作性不強(qiáng)。另一方面，廣西自然資源產(chǎn)權(quán)和生態(tài)服務(wù)價(jià)值還不夠明確，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償不能有效地依法、合理開展。當(dāng)然，這也是全國(guó)普遍性問題，主要原因?yàn)椋何覈?guó)尚未頒布生態(tài)補(bǔ)償法，現(xiàn)有的一些自然資源保護(hù)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償具體方法和程序的要求尚不明確。同時(shí)，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定一般都出現(xiàn)在規(guī)范性文件、部門規(guī)章和相關(guān)管理方法中，分散在各個(gè)部門之間，導(dǎo)致不能對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償形成具體、統(tǒng)一的指導(dǎo)。

（二）補(bǔ)償方式比較單一，補(bǔ)償范圍偏小

目前，廣西的生態(tài)補(bǔ)償方式比較簡(jiǎn)單，補(bǔ)償范圍較小。一方面，廣西生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)踐中以政府補(bǔ)償為主，采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，沒有充分體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，且生態(tài)補(bǔ)償資金分布在不同部門，存在重疊和空缺問題。例如，在廣西森林生態(tài)補(bǔ)償中，旅游開發(fā)者和消費(fèi)者等利益相關(guān)者并未真正參與進(jìn)來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和其他輔助運(yùn)作機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致補(bǔ)償資金不足、補(bǔ)償范圍偏小。另一方面，廣西生態(tài)補(bǔ)償缺乏培訓(xùn)、教育和技術(shù)轉(zhuǎn)移等具有“造血功能”的補(bǔ)償方式。例如，就廣西典型的九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償而言，其補(bǔ)償方式是一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償形式單一，且補(bǔ)償模式是政府主導(dǎo)的“輸血型”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而更能促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策類補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)類補(bǔ)償、技術(shù)類補(bǔ)償、項(xiàng)目類補(bǔ)償和治理類補(bǔ)償方式應(yīng)用較少，尤其是對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)引導(dǎo)方面的補(bǔ)償空缺，難以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的生態(tài)服務(wù)交換關(guān)系，不僅影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也容易導(dǎo)致治理效果反彈，從而影響流域環(huán)境長(zhǎng)期的治理成效。同時(shí)，廣西的森林生態(tài)補(bǔ)償僅限于公益林、礦區(qū)植被和退耕還林，補(bǔ)償范圍偏小。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還不明晰，補(bǔ)償金額偏小

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是判斷生態(tài)補(bǔ)償能否有效實(shí)施的關(guān)鍵要素，應(yīng)綜合考慮不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然環(huán)境差異、生態(tài)危機(jī)程度和補(bǔ)償對(duì)象差異等因素[12]。在廣西的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，一些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，且不夠詳盡、操作性不強(qiáng)。例如，在九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償中，無(wú)論是國(guó)家層面，還是廣東、廣西兩省區(qū)，都未形成明確的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尚未對(duì)流域內(nèi)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值、生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)成本，以及因生態(tài)保護(hù)而喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，現(xiàn)有的補(bǔ)償資金偏少且難以按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。在海洋生態(tài)補(bǔ)償方面，廣西雖出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償以實(shí)物補(bǔ)償為主，項(xiàng)目用海需要做生態(tài)修復(fù)方案，由業(yè)主組織開展生態(tài)修復(fù)，破壞多大的實(shí)物價(jià)值，即恢復(fù)同等價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)和生物資源，但生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，沒有出臺(tái)統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明晰。在森林生態(tài)補(bǔ)償方面，廣西補(bǔ)償金額偏小，難以激發(fā)民眾參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性。

（四）跨區(qū)域補(bǔ)償協(xié)調(diào)難，范圍不夠大

跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)察和協(xié)調(diào)工作難度較大。在損失核算方面，盡管學(xué)術(shù)界已有一套成熟的、公認(rèn)的度量方法，但由于評(píng)估條件不同和研究者評(píng)估方法不同，得出的結(jié)論往往不一致[13]。此外，生態(tài)補(bǔ)償金額的確定還必須考慮復(fù)雜的社會(huì)因素。因此，廣西目前已經(jīng)開展的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，主要基于協(xié)商與溝通，耗時(shí)且費(fèi)力、交易成本高。例如，流域生態(tài)補(bǔ)償涉及上下游、各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)。如果協(xié)調(diào)不順利，則需要上級(jí)部門進(jìn)行干預(yù)。廣西首個(gè)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)過長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)才形成的。目前，廣西跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主要在流域方面，且實(shí)施范圍還很小，已經(jīng)開展的就僅有九洲江流域的省際生態(tài)補(bǔ)償，而廣西區(qū)內(nèi)的右江、漓江流域生態(tài)補(bǔ)償正在初步推進(jìn)階段，其他領(lǐng)域的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐較少。

三、國(guó)內(nèi)典型生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國(guó)內(nèi)典型生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

1.福建：開展流域生態(tài)補(bǔ)償使省內(nèi)“綠水長(zhǎng)流”。福建省是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的先行者。從2003年開始，福建省在全國(guó)率先開展了九龍江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，隨后逐步推開。在生態(tài)補(bǔ)償資金籌措方面，福建省采取了省里補(bǔ)一點(diǎn)、市縣籌一點(diǎn)的辦法，收到了良好的效果。在生態(tài)補(bǔ)償資金的分配上，福建省將水質(zhì)指標(biāo)作為補(bǔ)償資金分配的重要依據(jù)，對(duì)水環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)較大、水質(zhì)狀況較好、節(jié)約用水量較多的市縣，給予相應(yīng)的補(bǔ)償，反之，則少補(bǔ)或不補(bǔ)。同時(shí)，綜合考慮不同地區(qū)的保護(hù)責(zé)任、受益程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的因素，生態(tài)補(bǔ)償資金重點(diǎn)向流域的上游地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。通過開展流域生態(tài)補(bǔ)償，福建省全省12條主要河流的流域范圍內(nèi)的所有市縣，既是水環(huán)境的保護(hù)者，也是水環(huán)境的受益者，共同對(duì)流域水環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)承擔(dān)責(zé)任，成效十分顯著。

2.江西：試點(diǎn)森林贖買使生態(tài)增綠、林農(nóng)受益。江西作為全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)省份，2018年首次開展了森林贖買試點(diǎn)工作，其中提出“生態(tài)建縣”發(fā)展戰(zhàn)略的資溪縣森林贖買實(shí)踐最為典型。資溪縣是名副其實(shí)的森林大縣，森林資源豐富，森林覆蓋率高。該縣通過直接贖買、租賃贖買和置換贖買三種方式，在全縣重要生態(tài)功能區(qū)開展非國(guó)有商品林的森林贖買試點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮了森林生態(tài)補(bǔ)償制度的調(diào)節(jié)作用，成為資溪縣綜合生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的主要亮點(diǎn)，不僅改善了生態(tài)環(huán)境，而且極大地提高了林農(nóng)收益。比如，鶴城鎮(zhèn)排上村通過森林贖買和改造，把殘次林變成了茶園，不僅增加了村集體收入，而且?guī)?dòng)了附近村民就業(yè)。

3.“新安江模式”：實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性綜合保護(hù)和治理?！靶掳步Ｊ健笔俏覈?guó)第一個(gè)流域跨省的生態(tài)補(bǔ)償模式。新安江發(fā)源于安徽省的黃山市，流入浙江省的千島湖，占千島湖流量的70%左右。新安江的水生態(tài)環(huán)境，直接影響浙江乃至整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的生態(tài)安全。但由于新安江流域跨越兩個(gè)省域，其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理協(xié)調(diào)起來(lái)較為困難。為了保證流域保護(hù)和治理的完整性及解決管轄權(quán)省際劃分之間的矛盾，2012年新安江流域在財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部的協(xié)調(diào)下開展了全國(guó)首個(gè)跨省域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。經(jīng)過浙江和安徽兩省多輪的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償與流域生態(tài)環(huán)境治理，新安江流域生態(tài)環(huán)境及水質(zhì)持續(xù)得到改善，千島湖水體富營(yíng)養(yǎng)化指標(biāo)逐漸下降?！靶掳步Ｊ健币允∨c省之間的生態(tài)補(bǔ)償為紐帶，以流域水資源環(huán)境整體治理為目標(biāo)，通過受益省份和地區(qū)付費(fèi)、保護(hù)省份和地區(qū)得到補(bǔ)償?shù)氖侄?，?shí)現(xiàn)了流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，為流域的系統(tǒng)性、綜合性保護(hù)和治理探索出了一條互利共贏的路子。

（二）經(jīng)驗(yàn)借鑒

綜合來(lái)看，福建、江西和新安江流域等國(guó)內(nèi)典型生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，可以為廣西的生態(tài)補(bǔ)償提供很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。例如，加大生態(tài)補(bǔ)償投入，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式，開展區(qū)域內(nèi)流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償，提高水資源生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；進(jìn)一步擴(kuò)展跨區(qū)域的橫向生態(tài)補(bǔ)償，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍，開展綜合性生態(tài)補(bǔ)償；以森林贖買為典型，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域，拓寬生態(tài)資金籌集渠道。需要注意的是，生態(tài)補(bǔ)償作為國(guó)內(nèi)不斷探索的新事物，相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償條例尚未正式出臺(tái)，各個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償尚未形成操作性強(qiáng)規(guī)范、法則。因此，廣西不僅要學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)典型生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中好的思路和做法，還需要根據(jù)自身資源條件和已有實(shí)踐基礎(chǔ)不斷突破與創(chuàng)新。

四、新時(shí)代生態(tài)文明視域下推進(jìn)廣西生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議

（一）完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫润w系，提升法制化水平

健全的生態(tài)補(bǔ)償制度是有效開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的重要依據(jù)和保障，廣西應(yīng)從四個(gè)方面不斷完善生態(tài)補(bǔ)償制度體系，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)而增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償可操作性和法律效力。一是出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。在國(guó)家和廣西已有的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)章制度和法律法規(guī)基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需要，盡快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，尤其要根據(jù)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償總體思路、基本原則和主要目標(biāo)，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償主體和客體及其各自的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及籌資渠道。二是完善自然資源產(chǎn)權(quán)登記制度。自然資源產(chǎn)權(quán)登記制度是開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾A(chǔ)性制度。廣西應(yīng)進(jìn)一步明確自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，針對(duì)地權(quán)、礦權(quán)、林權(quán)、水權(quán)、海權(quán)等，統(tǒng)一調(diào)查、摸清家底，并加快產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一確認(rèn)和登記，形成山水林田湖草一體化的產(chǎn)權(quán)登記制度。三是健全生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算評(píng)價(jià)制度。在全面開展自然資源價(jià)值測(cè)算的基礎(chǔ)上，加快資源環(huán)境承載力計(jì)算和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算，以增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)文明建設(shè)的精準(zhǔn)性。四是完善產(chǎn)權(quán)交易制度。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就是交易行為，讓使用者和排放者付費(fèi)，節(jié)約者和保護(hù)者受益，因此需要進(jìn)一步完善用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)、耕地占用權(quán)等方面的產(chǎn)權(quán)交易制度，簡(jiǎn)化交易環(huán)節(jié)、降低交易成本、提高交易效率，進(jìn)而加快推進(jìn)以產(chǎn)權(quán)交易為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新。同時(shí)，鼓勵(lì)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展生態(tài)補(bǔ)償工作制度創(chuàng)新試點(diǎn)，不斷探索和總結(jié)，為廣西出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償條例積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升法制化水平。

（二）加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入，提高資金效率

加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入，提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是積極落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償工作、有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，廣西財(cái)政投入占據(jù)了生態(tài)補(bǔ)償資金的重要部分，這種補(bǔ)償方式在短時(shí)間內(nèi)還很難有根本性的改變。總體上看，廣西生態(tài)補(bǔ)償資金是在逐年遞增，但占財(cái)政總支出的比重依然很小，需要從如下四個(gè)方面加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政投入力度。一是積極爭(zhēng)取中央財(cái)政支持。通過主動(dòng)總結(jié)和匯報(bào)生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)、難點(diǎn)以及創(chuàng)新試點(diǎn)，積極爭(zhēng)取中央逐步增加對(duì)廣西的轉(zhuǎn)移支付以及中央預(yù)算內(nèi)投資，推進(jìn)廣西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)能力建設(shè)。二是集中使用生態(tài)補(bǔ)償資金。由于生態(tài)補(bǔ)償資金分散于不同部門且存在重疊和空缺現(xiàn)象，要強(qiáng)調(diào)各部門協(xié)調(diào)使用生態(tài)補(bǔ)償資金，以最大限度地利用資金，提高資金使用效率，使資金使用效益最大化。三是擴(kuò)大資源稅和環(huán)保稅征收范圍。按照中央統(tǒng)一部署，進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)保費(fèi)向環(huán)保稅的轉(zhuǎn)換和完善，逐步擴(kuò)大資源稅和環(huán)保稅征收范圍，利用相關(guān)稅收收入開展生態(tài)補(bǔ)償。四是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移支付。在自治區(qū)層面分配市縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，加大自治區(qū)對(duì)各地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作的轉(zhuǎn)移支付力度，并建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效投入機(jī)制，確保各個(gè)地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金持續(xù)性增長(zhǎng)。同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府之間通過建立和完善基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與受益關(guān)系協(xié)調(diào)的跨區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償資金的不足。值得注意的是，資金使用效率和生態(tài)補(bǔ)償效果息息相關(guān)。因此，要完善將生態(tài)保護(hù)成效與資金分配相聯(lián)系的激勵(lì)約束機(jī)制，各級(jí)政府在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償資金投入總量增加的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的管理和監(jiān)督，摸清補(bǔ)償資金落實(shí)和相關(guān)政策執(zhí)行情況，以確保每一分錢都用到刀刃上，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率。

（三）健全市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，拓寬資金渠道

開展市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償是拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金渠道的重要且有效的途徑。隨著廣西生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不斷推進(jìn)，地方財(cái)政的支付強(qiáng)度和規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足日趨增長(zhǎng)的生態(tài)補(bǔ)償資金需求。因此，要建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用，引入各種社會(huì)資本進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。由政府負(fù)責(zé)市場(chǎng)化交易規(guī)則制定和平臺(tái)建設(shè)，積極拓展基于市場(chǎng)的補(bǔ)償方式，引導(dǎo)和撬動(dòng)各類社會(huì)主體參與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，擴(kuò)大市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制覆蓋范圍，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置下相關(guān)利益主體自行協(xié)商和交易生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)[14]。在此基礎(chǔ)上，可從以下三個(gè)方面拓寬資金渠道。一是推廣綠色貸款。加強(qiáng)政府和銀行之間在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的交流，引導(dǎo)銀行尤其是政策性銀行和國(guó)有銀行積極制訂合理的、考慮綠色發(fā)展的信貸資金使用計(jì)劃，促進(jìn)銀行資金投資廣西的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。二是完善生態(tài)環(huán)境治理備用金制度。生態(tài)環(huán)境治理備用金是一種提前補(bǔ)償，如采礦人為即將因采礦破壞采礦區(qū)域生態(tài)環(huán)境提前支付的補(bǔ)償，補(bǔ)償金用于采礦后礦區(qū)治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及當(dāng)?shù)卮迕窈驼a(bǔ)償。需要注意的是，備用金的支付不能低于相關(guān)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的損失。三是創(chuàng)立并引入生態(tài)保險(xiǎn)。政府可以和保險(xiǎn)公司合作，通過政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)組合的模式，在不同領(lǐng)域探索建立與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的、急需的生態(tài)保險(xiǎn)體系，并為生態(tài)環(huán)境損害引入生態(tài)保險(xiǎn)。

（四）探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

生態(tài)補(bǔ)償在廣西乃至全國(guó)還處于探索推進(jìn)的階段，需要不斷創(chuàng)新和實(shí)踐，尤其是生態(tài)補(bǔ)償方式的創(chuàng)新。在可持續(xù)發(fā)展要求下，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)應(yīng)該是提高生態(tài)保護(hù)者和地方發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。因此，在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，廣西應(yīng)探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，強(qiáng)調(diào)由“輸血”補(bǔ)償方式為主，向政策補(bǔ)償、工程補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)取霸煅毖a(bǔ)償?shù)亩嘣绞睫D(zhuǎn)變。一是支持以項(xiàng)目建設(shè)的方式開展生態(tài)補(bǔ)償。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，實(shí)施山水林田湖草一體化的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目。二是支持以園區(qū)建設(shè)的方式開展生態(tài)補(bǔ)償。以九洲江流域跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償為例，建議國(guó)家層面在九洲江上游規(guī)劃建設(shè)粵桂生態(tài)產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，在對(duì)養(yǎng)豬拆遷戶進(jìn)行合理安置的同時(shí)，由下游地區(qū)在人才、技術(shù)、資金等方面給予支持，推進(jìn)上游地區(qū)生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，打造跨流域生態(tài)文明示范區(qū)。三是支持以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式開展生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)跨省跨區(qū)域開展的生態(tài)補(bǔ)償，特別是與發(fā)達(dá)地區(qū)開展的生態(tài)補(bǔ)償，廣西可以試點(diǎn)由發(fā)達(dá)地區(qū)出臺(tái)政策，支持本地區(qū)產(chǎn)業(yè)向補(bǔ)償對(duì)象地區(qū)轉(zhuǎn)移，或者支持本地區(qū)技術(shù)成果向補(bǔ)償對(duì)象地區(qū)推廣應(yīng)用。四是支持以生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式開展生態(tài)補(bǔ)償。例如，在森林生態(tài)補(bǔ)償方面，引導(dǎo)和鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)單位采用森林贖買模式，在不破壞森林生態(tài)效益前提下發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林休閑旅游等林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)森林保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益來(lái)提升生態(tài)保護(hù)的積極性。