張同升

(1. 深圳大學建筑與城市規(guī)劃學院，廣東深圳 518060；2. 深圳大學美麗中國研究院，廣東深圳 518060)

風景名勝區(qū)是國家依法設立的自然和文化遺產(chǎn)保護區(qū)域，以自然景觀為基礎，自然與文化融為一體，具有生態(tài)保護、文化傳承、審美啟智、科學研究、旅游休閑、區(qū)域促進等綜合功能及生態(tài)、科學、文化、美學等綜合價值[1]。風景名勝區(qū)是我國自然保護地體系建設的重要組成部分，在保護和傳承自然遺產(chǎn)、建設生態(tài)文明和美麗中國中發(fā)揮著重要作用[2]。自2017年以來，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的一系列文件中，對風景名勝區(qū)等自然保護地與生態(tài)保護紅線的關系做了具體說明：2017年2月，《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》將自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等各類保護地邊界，作為生態(tài)保護紅線邊界落地的主要依據(jù)之一[3]。2019年6月，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》要求對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等各類自然保護地開展綜合評價、梳理調(diào)整和整合優(yōu)化，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系[4]。2019年11月，《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》要求評估調(diào)整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，則生態(tài)保護紅線進行相應調(diào)整[5]。據(jù)此，自然保護地將全部納入生態(tài)保護紅線，并按《生態(tài)保護紅線管理辦法》進行管控。2020年3月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局啟動了自然保護地整合優(yōu)化工作，對交叉重疊、相鄰相近的自然保護地進行歸并、整合，對邊界范圍和功能分區(qū)進行合理調(diào)整，實事求是地解決歷史遺留問題，并與生態(tài)保護紅線劃定相銜接。為了防止風景名勝區(qū)在此過程中被過度破碎化，2020年8月，國家林業(yè)和草原局自然保護地管理司印發(fā)了《關于加強和規(guī)范自然保護地整合優(yōu)化預案數(shù)據(jù)上報工作的函》，明確：“風景名勝區(qū)不參與整合優(yōu)化，名稱、范圍不變。與之交叉重疊的自然保護地按自然資函〔2020〕71號調(diào)整范圍、整合歸并[6]?！边@意味著風景名勝區(qū)將作為自然保護地體系的特殊組成部分予以整體保留，其管控規(guī)則仍按照《風景名勝區(qū)條例》執(zhí)行，只有屬于生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱的區(qū)域，才會被劃入生態(tài)保護紅線。另外，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，分別針對生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三大功能空間中需要嚴格管控或集約集中建設的特定區(qū)域進行劃定，三線加合范圍沒有覆蓋風景名勝區(qū)全域。因此，在新法規(guī)、新標準尚未出臺之前，風景名勝區(qū)仍需按照現(xiàn)存、現(xiàn)行各類管控線的相關要求執(zhí)行，由此產(chǎn)生國土空間規(guī)劃體系下不同規(guī)劃之間圖、數(shù)、線的矛盾沖突和銜接難題。

黨的十八大以來，關于生態(tài)保護紅線的學術研究逐步增多，尤其是2017-2018年各地按照生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委編制的《生態(tài)保護紅線劃定指南》要求開展生態(tài)保護紅線劃定工作，推動了相關研究進展（圖1）。研究主題聚焦于生態(tài)保護紅線的概念內(nèi)涵、劃定方法、指標體系、優(yōu)化調(diào)整、管控政策、立法保障與實踐案例等，但對于自然保護地生態(tài)保護紅線如何劃定的研究較少，專門針對風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線劃定的研究則更為少見。閔慶文等[7]將我國自然保護地分為嚴格保護型、保護為主型以及保護開發(fā)并重型，建議將嚴格保護型、保護為主型兩類保護地全域以及保護開發(fā)并重型保護地的核心區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線，主張將國家級風景名勝區(qū)的核心區(qū)（被歸為保護為主型保護地）劃入生態(tài)保護紅線。戴永吉等[8]2018年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)直接把分散在各個部委、在不同歷史時期設置的各種保護區(qū)劃入生態(tài)保護紅線，對國土空間規(guī)劃編制和自然資源綜合管理造成不良影響。王應臨等[9]梳理了2015-2020年國家部委相關政策文件對自然保護地與生態(tài)保護紅線的關系界定，研究發(fā)現(xiàn)對于自然保護地整體還是部分劃入生態(tài)保護紅線，不同的文件要求并不一致，建議對以保護風景遺產(chǎn)、鄉(xiāng)村景觀等文化景觀為主要目標的自然保護地，不一定必須劃入生態(tài)保護紅線。周永興等[10-11]介紹了云南省生態(tài)保護紅線評估調(diào)整與自然保護地整合優(yōu)化的做法，并提出“自然保護地的整合優(yōu)化原則上在評估調(diào)整后的生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)開展”；自然保護地中的風景名勝區(qū)、水產(chǎn)資源保護區(qū)不再要求“應劃盡劃”；風景名勝區(qū)體系整體保留，屬自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀的納入自然保護地體系，劃入生態(tài)保護紅線。人為活動多，不符合管控強度要求的區(qū)域，不納入保護地和生態(tài)保護紅線，按《風景名勝區(qū)條例》進行管理，在保護地整合優(yōu)化預案單獨歸類。從目前的學術研究和工作實踐來看，對風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線的劃定，缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的技術規(guī)則，尚未有清晰而嚴謹?shù)恼撟C。

圖1 以“生態(tài)保護紅線”檢索發(fā)文量的年度趨勢（中國知網(wǎng)）Fig. 1 Trend of the amount of articles published by CNKI under the title of "Ecological Protection Red line"

針對上述問題及現(xiàn)實需求，基于風景名勝區(qū)的內(nèi)涵特點和價值功能，本文分析了其分類分區(qū)劃定與生態(tài)保護紅線劃定的現(xiàn)狀困境，探討不同空間管控體系下風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線劃定的邏輯框架和路徑方法，以期為各地國土空間規(guī)劃、自然保護地整合優(yōu)化和風景名勝區(qū)規(guī)劃管理提供參考。

1 風景名勝區(qū)認知

1.1 風景名勝區(qū)的內(nèi)涵

自然公園是指保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值，可持續(xù)利用的區(qū)域。從表1所列主要自然公園類型看，其具有明顯的共性，分別針對森林、地質(zhì)、濕地、海洋、沙漠、草原、水域等珍貴自然資源及其所承載的景觀風貌和生態(tài)文化予以科學保護和合理利用。然而，與這些以某一單類自然資源為主要保護對象而設立和命名的保護地不同，風景名勝區(qū)的保護對象是一種地域綜合體，涵蓋以上林、草、石、花、鳥、獸、蟲、魚等各類資源單體及其組合形成的自然山水，以及觀照整體或局部自然山水秩序而發(fā)掘、營建風景之意境和文化之意蘊，尤其體現(xiàn)為基于不同自然文化資源組合所形成的景觀美學價值。資源是基礎，價值是核心。

表1 中國最主要的八類自然公園定義Table 1 Definitions of the eight main natural parks in China

1.2 風景名勝區(qū)的特點

風景名勝區(qū)是以具有突出科學價值、美學價值的自然景觀為基礎，自然與文化融為一體的一種保護地類型，主要滿足人們精神文化和科教活動需求。風景名勝區(qū)的自然景觀與人文景觀不是簡單二分法，從景觀價值完整性看，人文景觀及其所承載的文化展示和傳承不能與整體自然環(huán)境相割裂。風景名勝區(qū)以自然景觀為基礎，人文景觀為點綴，山水美學以其自然性為基礎和核心，寺、觀、廟、庵、亭、臺、樓、榭等人文景觀只是自然山水的烘托、陪襯，“山之體，石為骨，林木為衣，草為毛發(fā)，水為血脈，云煙為神采，嵐靄為氣象，寺觀、村落、橋梁為裝飾也?！盵12]從歷史發(fā)展及現(xiàn)實景源面積分布比例看，人文景觀的選址、體量要合宜，“點綴得宜，不掩其勝”“因境而成”，要與自然環(huán)境相融合，不能喧賓奪主。例如，十三陵風景名勝區(qū)是以陵寢為中心，其范圍大致與原來的陵墻一致（83.57 km2），另外還包括銀山塔林景區(qū)（3.61 km2），其中人文景觀資源占風景名勝區(qū)的面積比例僅有3%。顯然，整個風景名勝區(qū)所保護和游賞的，不僅僅是作為文物保護的紅墻范圍內(nèi)的陵寢本身（約2.5 km2），陵寢所在的山體景觀、山林植被、歷史水系等生態(tài)環(huán)境，以及各陵寢的空間序列和連續(xù)的歷史文化資源，共同組成了一個完整的景觀體系。又如，避暑山莊風景名勝區(qū)基于體現(xiàn)清代康乾時期“木蘭秋狝”“習武綏遠”“合內(nèi)外之心，成鞏固之業(yè)”政治目的的系統(tǒng)完整的北巡活動路線和典型的北方晚期丹霞、森林、草原等自然景觀而劃定的范圍面積為2 394 km2，其中97%（2 324 km2）是體現(xiàn)森林草原風光的木蘭圍場。即便僅以宮墻內(nèi)的避暑山莊來看，也具有自然景觀為主體、人文景觀作點綴的特征。避暑山莊由宮殿區(qū)、湖洲區(qū)、平原區(qū)和山岳區(qū)組成，總面積為5.64 km2。其中，宮殿區(qū)和湖洲區(qū)是避暑山莊內(nèi)的兩大主要游賞地，游人眾多且相對集中，分別占宮墻內(nèi)面積的1.80%和10.53%。其核心自然生態(tài)本底的山岳區(qū)面積（4.390 3 km2）占比高達77.8%。高聳的山峰好似天然屏障，阻擋了西北寒風的侵襲，是調(diào)節(jié)山莊氣候的重要因素，康乾時期歷時近90年在山區(qū)修建了40余處建筑。

1.3 風景名勝區(qū)的功能

單純的山、水、林、田、湖、草、沙等自然資源只是風景的構成要素。在中國的語境中，“自然風景”與“山水文化”密不可分，只有在自然山水融合了人的情感和認知，進而體現(xiàn)為一種文化和藝術美學之時，方為“風景”?！笆ト撕烙澄铮t者澄懷味象。至于山水，質(zhì)有而趣靈?！薄吧街芯?，即山之巒洞所標也。以人遇之而景成，以情傳之而景別?！薄帮L景不能采用列舉構成部分的方式來定義。部分只是通向一個整合意象的輔助性線索。風景就是這樣一種意象，一種心靈和情感的建構[13]?！?/p>

風景名勝區(qū)凝結了大自然億萬年的神奇造化，承載著華夏文明五千年的豐厚積淀，“是自然史和文化史的天然博物館[14]”。風景名勝區(qū)制度建立至今雖然僅有40年的歷史，但中國的風景名勝可追溯至五千年前的神話傳說和山岳祭祀?！渡胶＝?jīng)》記載的451座山，都有不同形式的祭祀?！疤熳蛹捞煜旅酱蟠ǎ逶酪暼?，四瀆視諸侯，諸侯祭其疆內(nèi)名山大川[15]?！鳖l繁的封禪祭祀及其設施修建，使得名山成為天地至高無上的形象代表，全國逐漸形成以五岳五鎮(zhèn)為骨架的中國名山風景體系。名山大川是風景名勝區(qū)的主要載體，山水“有可行者，有可望者，有可游者，有可居者?！鄙剿伞皭傂巍薄耙萸椤薄皶成瘛薄安徘檎?，人心之山水；山水者，天地之才情”。儒釋道均重視自然山水的審美啟智功能，儒家提出山水“比德”“比興”“樂山樂水”，道家“道法自然”“物我兩忘”，佛家參禪“澄懷觀道”“青青翠竹，盡是法身；郁郁黃花，無非般若”[16-17]。不僅神話傳說和山水文化，千百年來風景名勝的發(fā)展還孕育了極其豐富的書院文化、紅色文化、民俗文化等，日本畫家東山魁夷說：“風景畫之美，不僅意味著自然本身的優(yōu)越，也體現(xiàn)了當?shù)孛褡逦幕?、歷史和精神。談論中國風景之美，同時也是談論中華民族精神文化之美[18]?！?/p>

簡而言之，風景名勝區(qū)兼顧“風景”與“名勝”，以及“自然”與“文化”的雙重屬性，除重視對自然山水地貌成因科學規(guī)律的研究、對不同類型生態(tài)系統(tǒng)保護機制研究之外，還特別強調(diào)具有突出普遍的美學價值和歷史文化價值，尤其強調(diào)這些價值的精神文化功能和科普教育功能，這是現(xiàn)今風景名勝區(qū)保護規(guī)劃管理中應當積極傳承和重視引導的方向。

2 風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線劃定的現(xiàn)狀與困境

生態(tài)保護紅線的劃定與生物多樣性保護具有高度的戰(zhàn)略契合性、目標協(xié)同性和空間一致性，中國率先在國際上提出和實施生態(tài)保護紅線制度，明確了生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域，保護了重要自然生態(tài)系統(tǒng)和生物資源，在維護重要物種棲息地方面發(fā)揮了積極作用[19]。風景名勝區(qū)是生物多樣性保護的重要區(qū)域，32個中國內(nèi)陸陸地及水域生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域中，有國家級風景名勝區(qū)71處，總面積為39 173.8 km2，占全國國家級風景名勝區(qū)總面積的35.2%，3個海洋生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域中有16處國家級風景名勝區(qū)[20]。

2.1 風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線劃定的現(xiàn)狀做法

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線[5]。相較于《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》 《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》對生態(tài)保護紅線劃定依據(jù)的界定，除了在生態(tài)敏感性分析時不再考慮鹽漬化、補充海岸侵蝕影響外，主要增加了劃入、劃出事項，劃入項中特別強調(diào)了其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域。對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，則生態(tài)保護紅線進行相應調(diào)整。

這種做法存在以下兩個問題：第一，邏輯方法不一致。因為“地方各級黨委和政府是嚴守生態(tài)保護紅線的責任主體”“以縣級行政區(qū)為基本單元建立生態(tài)保護紅線臺賬系統(tǒng)”[3]，所以生態(tài)保護紅線是以省域、市域、縣域為完整行政單元，選擇合適的技術模型進行生態(tài)功能定量評價和空間區(qū)域劃定的結果。如果劃定方法科學，那么理論上已經(jīng)是“應劃盡劃”“落地準確”，劃定的結果中應已包含“潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域”和“評估調(diào)整后的自然保護地”，并且生態(tài)保護紅線劃定過程中，已將各類保護地作為禁止開發(fā)區(qū)域進行生態(tài)評估，并根據(jù)結果校驗劃定范圍，不應也不需要在紅線劃定之后再通過“打補丁”的形式調(diào)入，將自然保護地核心保護區(qū)中的鎮(zhèn)村、耕地、礦業(yè)權等以“開天窗”的形式退出而造成網(wǎng)篩狀空間形態(tài)，并不滿足生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的保護要求，這么做的理由，或是反映出生態(tài)保護紅線劃定結果的科學性與合理性存疑，理論上生態(tài)保護紅線的劃定結果或與自然保護地的邊界劃定和功能分區(qū)存在較大差異。事實上，生態(tài)保護紅線劃定的科學性與指標代表性、數(shù)據(jù)準確性、參數(shù)可靠性緊密相關，空間尺度的差異，數(shù)據(jù)來源、精度、時效的差異，模型參數(shù)的差異，都會極大地影響劃定結果的準確性。云南省先劃定生態(tài)保護紅線后調(diào)整優(yōu)化自然保護地、“自然保護地新調(diào)入?yún)^(qū)域原則上在生態(tài)保護紅線內(nèi)補劃”的做法[10]，也在一定程度上印證了這一點。

第二，沒有明確“評估調(diào)整后的自然保護地”，是全部范圍應劃入生態(tài)保護紅線，還是只將具有生態(tài)功能的區(qū)域劃入。從文件字面來看，似乎是指全部范圍。在各地實踐操作過程中，一般只強調(diào)將各類自然保護地的核心保護區(qū)劃入生態(tài)保護紅線[21]。對于風景名勝區(qū)而言，普遍的做法是直接將“核心景區(qū)”或“一級保護區(qū)”劃入生態(tài)保護紅線。例如，吉林省將風景名勝區(qū)的核心景區(qū)劃為生態(tài)保護紅線的一類管控區(qū)，除了必要的科學研究和保護活動外，禁止開發(fā)建設活動[22]。云南省劃入生態(tài)保護紅線的風景名勝區(qū)面積為6 547.47 km2，所有國家級風景名勝區(qū)和已完成總體規(guī)劃的15個省級風景名勝區(qū)的一級保護區(qū)（核心景區(qū)）全部劃入生態(tài)保護紅線；尚未完成總體規(guī)劃的風景名勝區(qū)，待總體規(guī)劃完成后劃入生態(tài)保護紅線[23]。江蘇省將風景名勝區(qū)的一級保護區(qū)（核心景區(qū)）29.82 km2劃入生態(tài)保護紅線，占江蘇全省陸域生態(tài)保護紅線面積的0.35%[24]。這樣的做法比較簡單、省事，從保護的角度存在一致性，從用途管制的角度部分存在一致性，而從保護對象和劃線依據(jù)的角度來看，則存在較大差異。

2.2 風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線劃定的困境

生態(tài)保護紅線是按照生態(tài)功能進行劃定的，而風景名勝區(qū)主要依據(jù)景源特征及其生態(tài)環(huán)境的完整性、歷史文化與社會發(fā)展的連續(xù)性、地域單元的相對獨立性、保護利用管理的必要性和可行性等原則進行劃定[25]。在風景名勝區(qū)的總體規(guī)劃中，涉及眾多的分區(qū)，有生態(tài)分區(qū)（四級）、功能分區(qū)（五區(qū)）、分級分區(qū)（三級），有核心景區(qū)和外圍保護地帶，這些分區(qū)的劃分依據(jù)和保護對象差異較大，相互之間在空間上又有重疊，主要功能和管控要求不同。另外，風景名勝區(qū)有不同的分類，有些偏自然生態(tài)，有些偏人文勝跡，有些屬于城市型，有些屬于田園鄉(xiāng)村型，還有小型（20 km2以下）、中型（ 21 ～100 km2） 、 大型（ 101～500 km2）、特大型（500 km2以上）之分，不同類型的風景名勝區(qū)的規(guī)劃重點和需要解決的矛盾問題不同，這些因素應在生態(tài)保護紅線劃定時予以考慮。

2.2.1 風景名勝區(qū)生態(tài)分區(qū)與生態(tài)保護紅線的對應

從劃分依據(jù)和評估方法來看，生態(tài)分區(qū)與生態(tài)保護紅線的劃定最相近，風景名勝區(qū)生態(tài)分區(qū)主要依據(jù)生態(tài)價值、生態(tài)系統(tǒng)敏感性、生態(tài)狀況等評估結論綜合確定，并應符合下列規(guī)定：生態(tài)價值評估應包括生物多樣性價值和生態(tài)系統(tǒng)價值等；生態(tài)系統(tǒng)敏感性評估可包括水土流失敏感性、沙漠化敏感性、石漠化敏感性等；生態(tài)狀況評估應包括環(huán)境空氣質(zhì)量、地表水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量等。生態(tài)分區(qū)的Ⅰ類區(qū)和Ⅱ類區(qū)應劃入生態(tài)保護紅線。

2.2.2 風景名勝區(qū)功能分區(qū)與生態(tài)保護紅線的對應

從風景名勝區(qū)的功能分區(qū)來看，很難與生態(tài)保護紅線完全對應。風景名勝區(qū)功能分區(qū)包括特別保存區(qū)、風景游覽區(qū)、風景恢復區(qū)、發(fā)展控制區(qū)、旅游服務區(qū)等。特別保存區(qū)是指景觀和生態(tài)價值突出，需要重點保護、涵養(yǎng)、維護的對象與地區(qū)；風景游覽區(qū)是指景物、景點、景群、景區(qū)等風景游賞對象集中的地區(qū)；風景恢復區(qū)是指需要重點恢復、修復、培育、撫育的對象與地區(qū)。這三類突出保護要求的功能區(qū)，更多的是強調(diào)景觀美學價值的保護，生態(tài)價值和科學價值是風景美學價值的本底，但又與生態(tài)保護紅線強調(diào)的生態(tài)功能并不完全一致，這是由于風景名勝區(qū)的特別保存區(qū)內(nèi)，往往存有大量融入自然風景、體現(xiàn)山水精神的寺廟道觀、講學書院、摩崖題刻、石窟勝跡、革命遺址、陵寢墓園、傳統(tǒng)村落等豐富的人文景觀。這一點從《北京市歷史文化名城保護條例》和《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》將風景名勝區(qū)列入歷史文化名城保護體系中也可窺見一斑。

2.2.3 風景名勝區(qū)分級分區(qū)與生態(tài)保護紅線的對應

從風景名勝區(qū)的分級分區(qū)來看，也很難與生態(tài)保護紅線完全對應（圖2）。風景名勝區(qū)實行分級保護，應科學劃定一級保護區(qū)、二級保護區(qū)和三級保護區(qū)。按照真實性和完整性的要求，將風景區(qū)內(nèi)資源價值最高的區(qū)域劃為一級保護區(qū)，屬于嚴格禁止建設范圍。該保護區(qū)應包括特別保存區(qū)，可包括全部或部分風景游覽區(qū)。從一級保護區(qū)保護的嚴格程度來看，與生態(tài)保護紅線的保護要求比較一致，將其劃入生態(tài)保護紅線嚴格保護具有一定的合理性，但從保護對象來看，一級保護區(qū)保護的是體現(xiàn)保護風景名勝區(qū)景觀價值、文化價值、生態(tài)價值和科學價值的資源整體，與生態(tài)保護紅線強調(diào)的生態(tài)功能、生態(tài)敏感、生態(tài)脆弱等并不匹配。換而言之，目前大多數(shù)的地方在生態(tài)保護紅線劃定中，只是簡單地將風景名勝區(qū)的一級保護區(qū)劃為生態(tài)保護紅線，并不嚴謹。

圖2 風景名勝區(qū)分級保護分區(qū)與生態(tài)保護紅線對應關系Fig. 2 Corresponding relationships between classified protection zones of scenic areas and ecological protection redline

2.2.4 風景名勝區(qū)核心景區(qū)與生態(tài)保護紅線的對應

與自然保護區(qū)的核心保護區(qū)不同，風景名勝區(qū)核心景區(qū)的概念內(nèi)涵及劃定方法相對模糊。由于地形地貌和景觀結構的復雜性、用地類型和游賞需求的多樣性，連續(xù)、完整的核心景區(qū)的范圍界定比較復雜（圖3）?！讹L景名勝區(qū)條例》沒有明確核心景區(qū)的含義和范圍界定?！讹L景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準（GB/T 50298-2018）》也沒有給出核心景區(qū)范圍的具體劃分方法，只是將核心景區(qū)界定為風景名勝區(qū)內(nèi)生態(tài)價值最高、生態(tài)環(huán)境最敏感、最需要嚴格保護的區(qū)域?！吧鷳B(tài)價值最高、生態(tài)環(huán)境最敏感”與生態(tài)保護紅線的保護目標是一致的，然而，“最需要嚴格保護的區(qū)域”本身的含義并不僅僅是體現(xiàn)生態(tài)功能的自然資源，同樣包含豐富的文化資源，按照《風景名勝區(qū)分類標準》，也有專門的體現(xiàn)農(nóng)耕文明的風景名勝區(qū)。原風景名勝區(qū)主管部門-住房和城鄉(xiāng)建設部城市建設司曾給出指導意見：國家重點風景名勝區(qū)核心景區(qū)是指風景名勝區(qū)范圍內(nèi)自然景物、人文景物最集中的、最具觀賞價值、最需要嚴格保護的區(qū)域，包括規(guī)劃中確定的生態(tài)保護區(qū)、自然景觀保護區(qū)和史跡保護區(qū)[26]，核心景區(qū)面積占風景名勝區(qū)總面積的比重一般不低于30%[27]。由此可見，核心景區(qū)主要是基于風景名勝資源的價值評價而定，應包括特級、一級、二級景源，其主要功能是保護風景名勝資源和合理開展游賞活動，這與生態(tài)系統(tǒng)服務功能評價、生態(tài)敏感性評價的思路與結果都不同。各地直接將核心景區(qū)劃為生態(tài)保護紅線的做法沒有充分體現(xiàn)出“科學劃定，切實落地”的基本原則。

圖3 風景名勝區(qū)核心景區(qū)與生態(tài)保護紅線劃定關系Fig. 3 Corresponding relationships between core regions of scenic areas and ecological protection redline

2.2.5 風景名勝區(qū)分類與生態(tài)保護紅線的關系

《生態(tài)保護紅線劃定指南（2017）》明確指出，位于生態(tài)空間以外或人文景觀類的禁止開發(fā)區(qū)域，不納入生態(tài)保護紅線。據(jù)此，云南省[23]、江蘇省[28]等地區(qū)規(guī)定“位于生態(tài)空間以外或人文景觀類（或以人文景觀為主）的風景名勝區(qū)不劃入生態(tài)保護紅線”。這主要涉及兩個方面：一是風景名勝區(qū)的分類。風景名勝區(qū)一般分為自然類、人文類和自然與人文綜合類3大類別?！讹L景名勝區(qū)分類標準（CJJ/T 121-2008）》將其細分為14類，2017年住房和城鄉(xiāng)建設部標準定額司發(fā)布的《風景名勝區(qū)分類標準（征求意見稿）》將其分為圣地類（以世界文化遺產(chǎn)和中華文明載體為核心）、生態(tài)類（以自然保護為核心）、勝跡類（自然人文相融型占多數(shù)）以及風物類（以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其載體為核心）4大類10中類。中國的風景名勝區(qū)承載了中華文明起源、發(fā)展的足跡和社會文明變遷的大量信息，歷史文化內(nèi)涵獨特而深厚，往往“同一地域，多種類別”，各地區(qū)在風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線劃定時需要認真考慮其類別性質(zhì)的差異性。

二是風景名勝區(qū)的空間屬性。生態(tài)空間以外的，尤其是城市型風景名勝區(qū)，位于城市建成區(qū)或城市邊緣區(qū)，與城市發(fā)展有著非常密切的聯(lián)系，或融合共生，或城在景中，或穿城而過，交通便捷、環(huán)境優(yōu)美，往往承擔著城市公共休閑服務功能，《城市綠地分類標準（CJJ/T 85-2017）》將位于城市建設用地內(nèi)的風景名勝區(qū)、城市濕地公園、森林公園等列為專類公園，城市建設用地之外的風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等列為風景游憩綠地，突顯其居民休閑和風景游賞的用地屬性。與城市公園不同，風景名勝區(qū)的平均面積超過100 km2，是巨型的城市“綠心”“綠肺”。城市型風景名勝區(qū)的自然山體、植被、河流、湖泊與城市林帶、公園綠地等連通起來，可形成一個比較完整的城市生態(tài)網(wǎng)絡，對城市生態(tài)多樣性保護起著重要作用。據(jù)統(tǒng)計，城市型國家級風景名勝區(qū)約有85處，涵蓋山岳、湖泊、江河、沙漠、海濱、古典園林、遺址遺跡等諸多類型，通過采用《風景名勝區(qū)條例》、國務院或省級人民政府審批的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃進行保護管理，或采用城市開發(fā)邊界內(nèi)的城市綠線或生態(tài)控制線進行管控，應該可以實現(xiàn)風景名勝區(qū)的有效管理，但如果全部“不納入生態(tài)保護紅線”，那么不論是作為市域國土空間規(guī)劃的依據(jù)，還是作為自然保護地的監(jiān)管依據(jù)，這樣的劃定結果必將存在缺失。

3 討論與結論

3.1 認真審視生態(tài)保護紅線劃定的邏輯一致性和成果科學性

生態(tài)保護紅線一旦劃定，嚴禁任意改變用途，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。生態(tài)保護紅線劃定結果是實施監(jiān)測評估、督察執(zhí)法、績效考核以及責任追究的依據(jù)。這就要求空間落地實施的生態(tài)保護紅線必須是科學的、客觀的、準確的，劃定的邏輯應保持一致而不只是簡單地加加減減。目前出臺的生態(tài)保護紅線系列指南歷經(jīng)多次修改，相關部委組織重新開展評估調(diào)整工作，這說明劃定成果的科學性和權威性不足，需要認真審視目前的技術做法。第一，基于模型法計算的生態(tài)重要性評價和生態(tài)敏感性評價，應確保數(shù)據(jù)的有效支撐（包括核驗不同來源基礎數(shù)據(jù)的精度和匹配度，樣本監(jiān)測站點的數(shù)量、布置及監(jiān)測數(shù)據(jù)的代表性，統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)的準確度和時效性等），省、市、縣及單個保護地不同空間尺度的評價模型應體現(xiàn)出生態(tài)地理的差異性，模型參數(shù)及分類等級賦值不宜過于主觀。第二，生態(tài)保護紅線的調(diào)整優(yōu)化與自然保護地的調(diào)整優(yōu)化應按同一邏輯協(xié)同推進。全國自然保護地約占陸域國土面積的18%，全國生態(tài)保護紅線初步劃定的陸域面積不低于25%，自然保護地是生態(tài)保護紅線的主體。不同類型生態(tài)系統(tǒng)自然保護地的劃定方法，與基于生態(tài)重要性、生態(tài)敏感性評價的生態(tài)保護紅線劃定方法不同，目前簡單地把前者納入后者的做法，必然導致兩者邊界空間和功能分區(qū)的不一致，導致眾多現(xiàn)實矛盾沖突。第三，實事求是客觀評估“打補丁”“開天窗”式地塊調(diào)入調(diào)出、省市縣逐級壓茬分配指標、耕地退出增補平衡等做法導致的生態(tài)保護紅線和自然保護地過度破碎化對生態(tài)重要性、生態(tài)敏感度的影響，尤其是對生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性和連通性的影響。通過評估，過度破碎化的區(qū)域或為完成分配指標而調(diào)入的區(qū)域，若生態(tài)功能大幅削弱或不具備生態(tài)價值，則建議不必勉強硬劃為生態(tài)保護紅線。

3.2 以風景名勝區(qū)的生態(tài)分區(qū)與生態(tài)保護紅線對接

作為中國自然保護地體系中重要而獨特的類型，風景名勝區(qū)涉及我國較多典型自然生態(tài)系統(tǒng)類型，涵蓋大量珍稀瀕危野生動植物自然分布區(qū)域，重要水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學價值的地質(zhì)構造、冰川、火山、溶洞、化石等自然遺跡。從保護目標和保護途徑來看，依據(jù)《風景名勝區(qū)條例》和批復后的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃，可以實現(xiàn)風景名勝資源的科學管理，如果劃定生態(tài)保護紅線，那么就相當于增加了一種保護鎖，強化了保護措施，有利于資源的嚴格保護。然而，在中國風景名勝區(qū)的語境中，“自然風景”與“山水文化”密不可分，風景之保存與風景之啟發(fā)，缺一不可。風景名勝區(qū)的核心景區(qū)與生態(tài)保護紅線兩者的邊界劃定原則和空間對應關系并不一致，建議對于已批復總體規(guī)劃的風景名勝區(qū)，可先進行區(qū)域整體生態(tài)功能科學評價，再與風景名勝區(qū)總體規(guī)劃相銜接，用風景名勝區(qū)的Ⅰ類和Ⅱ類生態(tài)分區(qū)疊加校核，因地制宜、統(tǒng)籌考慮人文景觀資源保護和村鎮(zhèn)生產(chǎn)生活需求后進行劃線。對于尚未完成風景名勝區(qū)總體規(guī)劃的，可采用市域或縣域生態(tài)保護紅線與風景名勝區(qū)空間邊界疊加，確定風景名勝區(qū)的生態(tài)功能區(qū)域，必要時基于風景名勝區(qū)邊界范圍，以更高的數(shù)據(jù)精度因地分類確定模型參數(shù)進行生態(tài)綜合評價，對比校核不同空間尺度精度下的劃定結果，確定最終優(yōu)選方案。風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線劃線本身不是最終目的，更重要的是作為資源保護、生態(tài)補償和建設用途管控的重要依據(jù)而非唯一依據(jù)，建議將風景名勝區(qū)生態(tài)保護紅線的劃定與風景名勝區(qū)總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃結合起來，注重人類活動正負清單制，注重建設項目的環(huán)境影響評價和選線選址的合規(guī)性，尤其是要高度關注在核心景區(qū)進行的大量直梯、 扶梯、別墅等現(xiàn)代化旅游服務設施建設問題。

3.3 加強與國土空間規(guī)劃的銜接與校核

基于景源價值保護導向的風景名勝區(qū)總體規(guī)劃，需與基于資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的國土空間規(guī)劃加強銜接，尤其是與國土空間規(guī)劃的生態(tài)功能重要性評價、生態(tài)保護紅線劃定、歷史文化保護控制線以及各類約束指標相對接。作為景源的生態(tài)本底和景觀質(zhì)量評價及土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃的基礎，建議以第三次全國國土調(diào)查成果為現(xiàn)狀地類基礎數(shù)據(jù)，將《風景名勝區(qū)用地分類》與《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》相對接，重點是在土地資源分析評估、增減掛鉤、土地整治基礎上，闡明風景用地與生產(chǎn)生活用地之間的關系，明確各類用地保護與利用要求，并在“一張圖”上校核、落實用地權屬、用地指標和用途管制要求，配套基礎工程建設宜與區(qū)域市政設施規(guī)劃對接，強化“區(qū)內(nèi)游，區(qū)外住”，減少人工建設體量，避免過度城鎮(zhèn)化、人工化和商業(yè)化的影響，遵循自然規(guī)律、美學規(guī)律提升生態(tài)保育、典型景觀、風景游賞保護規(guī)劃的科學性。