周 俊

（廣西警察學院，廣西 南寧 530029）

中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作是在傳統(tǒng)警務(wù)合作從簡單走向精細化和復雜化的階段中，針對現(xiàn)代警務(wù)所面對的各種復雜公共安全問題，為了實現(xiàn)維護區(qū)域公共安全的目標，將多元主體涉及的現(xiàn)有資源進行有效整合而共同建立的一種合作伙伴關(guān)系。中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的關(guān)鍵在于多元合作主體之間能否建立起一個協(xié)調(diào)的運作機制，形成有效合力，共同解決公共安全難題。而當前中國—東盟公共安全治理警務(wù)主體合作機制存在著一些問題，制約著警務(wù)合作目標的實現(xiàn)。針對這些問題，需要探討提出中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作主體合作機制優(yōu)化的路徑，為中國—東盟警務(wù)合作的良好發(fā)展提供思路。

一、中國—東盟公共安全治理警務(wù)主體合作機制的困境

任何警務(wù)合作都是通過警務(wù)合作主體來推行。警務(wù)合作主體是否具有權(quán)威性，主體間的職責是否分工明確，直接關(guān)系到警務(wù)職能的實現(xiàn)和警務(wù)合作效率的高低。中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作中權(quán)威性跨域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺失以及主體間職責劃分不明確，制約著警務(wù)合作的發(fā)展，影響著警務(wù)合作的成效。

（一）權(quán)威性跨域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺失

目前，中國與東盟國家之間的公共安全治理警務(wù)合作主要是以會議協(xié)商、簽訂雙邊或者多邊協(xié)議的合作方式來進行，而且多數(shù)情況是在公共安全事件發(fā)生以后，臨時采取措施進行協(xié)商解決的。雖然基于信任而建立起來的關(guān)系有助于增強各主體的合作意愿，但是在合作的過程中每個主體都扮演著不同的管理角色，有召集人、倡導者、技術(shù)提供者、資助者等，無論他們在合作過程中扮演什么角色，整個合作目標的實現(xiàn)都需要一個權(quán)威機構(gòu)來理順多元合作主體之間的關(guān)系，而且這個權(quán)威機構(gòu)在整個合作過程中的作用尤為重要[1]。權(quán)威性跨域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)的缺失往往導致國家之間在公共安全問題的處理上以本國的利益作為出發(fā)點而忽視其他國家的利益訴求，無法達成一致共識。從管理的維度來看，為了實現(xiàn)中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作目標，必須存在某種從治理轉(zhuǎn)移到操作的管理機構(gòu)，這是促使警務(wù)合作目標達成的一個重要條件，而在管理過程中，明確的角色和職責定位、設(shè)定問題邊界的能力、具體可行的目標和良好的溝通是管理過程中的核心要素[1]。中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的一個共同目標就是為了實現(xiàn)和維護國家安全和區(qū)域公共安全。在實現(xiàn)這一目標的過程中，需要把維護公共安全的目標任務(wù)進行分解和配置，把具體工作與目標落實到對應(yīng)的組織機構(gòu)和部門人員中。

當然，不管合作伙伴在治理過程中是何種角色，領(lǐng)導者和管理者在合作的過程中面臨的重要行政困境是如何處理好自身利益與集體利益之間的關(guān)系[1]。中國與東盟國家在警務(wù)合作過程中，各個主體本身具有雙重身份，他們既要尊重和維護本國的利益，又要維護自身在合作組織行動中的身份和集體利益。特別是當本國利益與跨國組織行動的集體利益發(fā)生矛盾和沖突的時候，往往無法進行正確的判斷，因為組織和個人在進行選擇的過程中，會選擇傾向于對自己有利的決策，不會輕易在利益上有所妥協(xié)。這時如果沒有一個權(quán)威的國際機構(gòu)或者組織來進行利益調(diào)節(jié)和分配，針對具體問題進行及時有效的溝通，在兼顧本國利益的同時考慮到跨國組織行動之間的集體利益，就會使國家之間無法達成協(xié)商一致的意見，延誤警務(wù)合作的最佳時機。

正如安塞爾所說，強有力的領(lǐng)導機構(gòu)對整個合作治理的過程起著關(guān)鍵性作用，它對于合作目標的實現(xiàn)起著重要的保障作用，對合作治理過程中信任的建立、對任務(wù)的承諾、對合作共識的達成以及對于合作規(guī)則與原則的遵守和維護都起著重要作用[2]。權(quán)威性機構(gòu)能夠給合作目標的達成提供有力保障，對于國家之間信任關(guān)系的建立以及對目標共識的達成起著重要作用。合理有效的利益分配，能緩解國家之間的矛盾，而中國與東盟國家在警務(wù)合作中就缺少一個權(quán)威性機構(gòu)或組織來協(xié)調(diào)和平衡國家利益與區(qū)域集體利益之間的矛盾。

（二）主體間職責劃分不明確

在合作過程中，各主體通過面對面溝通、虛擬網(wǎng)絡(luò)、跨組織間網(wǎng)絡(luò)、公共會議或私人會議等方式參與合作治理；合作治理主體通過有序參與，具有不同背景、關(guān)系和身份的人員，跨越各自機構(gòu)、部門或管轄邊界，共同協(xié)作來解決問題、化解矛盾或創(chuàng)造價值[3]。中國與東盟國家為了維護中國—東盟公共安全而開展了廣泛的合作，但是這些合作大多數(shù)是以會議或口頭形式進行說明，沒有以正式明確的法律形式確定下來，并未對警務(wù)合作各方的權(quán)利、義務(wù)和職責做出明確規(guī)定，導致在警務(wù)合作實踐中，很難依據(jù)現(xiàn)有的合作規(guī)范進行有效的警務(wù)操作，導致具體的警務(wù)合作出現(xiàn)推諉拖拉的現(xiàn)象。我國于1991 年7 月與東盟國家正式建立雙邊對話關(guān)系至今，在公共安全領(lǐng)域開展了廣泛的合作。在東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴大會、“10+3”等框架下開展了形式多樣的交流活動；中國在東盟地區(qū)論壇中倡導安全政策對話會，開展了防長交流，就“東亞地區(qū)安全形勢與中國—東盟防務(wù)合作”話題進行交流與討論，舉辦“中國與東盟防務(wù)與安全對話”，探討地區(qū)防務(wù)與公共安全問題，每兩年舉行一次打擊跨國犯罪部長級會議；中國與東盟簽署《中華人民共和國政府和東南亞國家聯(lián)盟成員國政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》等，雙方在打擊販毒、非法移民、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢、經(jīng)濟犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪等跨國犯罪方面進行了密切合作[4]。中國與東盟國家簽訂的一些雙邊或多邊協(xié)定，如中國—東盟的區(qū)域性多邊協(xié)定，主要包括《中國與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》、《東盟和中國禁毒行動計劃》以及中國、老撾、緬甸、泰國《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議聯(lián)合聲明》等，多以會議文件形式籠統(tǒng)地表達出來，沒有對國家組織機構(gòu)的職責做出一個明確的分工和規(guī)定，導致無法在國際警務(wù)合作中對各國職責或權(quán)利進行考量，更加無法形成一個有效的監(jiān)督機制，給警務(wù)合作工作的落實和責任追究埋下了隱患。

在合作治理中，參與者要原則性地參與到所要合作的事務(wù)中，根據(jù)合作治理的機制和目標，參與者可以稱為成員、涉眾、締約方、合作伙伴或合作者，他們可以代表自己、客戶、選民、決策者、公共機構(gòu)、非政府組織、企業(yè)或公司、社區(qū)或廣大公眾[3]。中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的主體主要包括國際組織、以警察機構(gòu)為主導的政府公共安全治理體系、非政府組織和社會公眾等。在實現(xiàn)和維護中國—東盟公共安全這一共同目標的過程中，中國和東盟國家通過有序參與、共同動力和集體行動這三個相互作用的部分共同形成了合作治理動力，以交互和迭代方式共同作用產(chǎn)生合作治理行為或者實現(xiàn)合作治理共享的步驟，使機制的運作能夠在機制的內(nèi)部或者外部產(chǎn)生效果[3]。但是在目標分解過程中，任務(wù)的落實和實現(xiàn)是所有合作治理架構(gòu)的核心，通常被視為合作治理發(fā)生的一種線性結(jié)果。雙方有了明確的共同目標和采取行動的理由，合作行為才有實現(xiàn)的可能。但是，合作伙伴要共同努力使政策生效，就需要在明確的共同目標指引下，協(xié)調(diào)各個組織和個人議程在實踐中促成目標的實現(xiàn)，因此有效的分工是現(xiàn)在合作治理的關(guān)鍵要素[5]。來自不同的國家、地區(qū)和機構(gòu)的警務(wù)合作組織或個人，為了打擊跨國犯罪、恐怖主義等危害公共安全的行為，為了維護區(qū)域公共安全這一共同目標或任務(wù)，摒棄自己的背景、關(guān)系和身份，平等有序地參與到警務(wù)合作中，來共同化解公共安全合作中的分歧和矛盾。但是，如果對他們的具體職責或具體分工沒有做出明確規(guī)定，以致在合作過程中出現(xiàn)了權(quán)責不明現(xiàn)象，就容易陷入一種簡單的任務(wù)重復做、復雜的任務(wù)無人做的惡性循環(huán)之中。

合作治理的有效實現(xiàn)需要各個組織和個人能夠形成有序的合作框架，進行權(quán)利和義務(wù)的有效分工，責任落實到位，保證合作目標的實現(xiàn)[5]。中國—東盟的警務(wù)合作由于權(quán)威機構(gòu)的缺乏，無法把權(quán)利和義務(wù)進行合理有效的分工，責任無法落實，阻礙了合作目標的實現(xiàn)。中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作屬于跨國、跨區(qū)域、跨組織、跨部門之間的合作，是建立在信任基礎(chǔ)上的一種契約關(guān)系，但沒有以明確的法律形式固定下來。在中國與東盟國家的警務(wù)合作中，國際組織、以警察機構(gòu)為主導的政府公共安全治理體系等行為主體通過定期或不定期的組織安全合作會議，進行面對面的磋商和協(xié)調(diào)，或通過互聯(lián)網(wǎng)的虛擬方式以及警務(wù)人員之間的私人聯(lián)系等方式來進行。但是，無論采取何種方式進行警務(wù)合作，在合作過程中始終存在著權(quán)責劃分不清、責任無法落實的問題，成為阻礙警務(wù)合作的關(guān)鍵因素。

（三）主體在政策執(zhí)行中的能力弱化

雖然目前中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作相關(guān)主體主要涉及國際組織、以警察機構(gòu)為主導的政府公共安全治理體系、非政府組織和社會公眾等警務(wù)合作主體。但是，中國與東盟國家所達成的相關(guān)警務(wù)合作協(xié)議或倡議中，均沒有對合作內(nèi)容中的政策執(zhí)行主體給予明確規(guī)定，導致警務(wù)合作的任務(wù)落實不到位，出現(xiàn)政策執(zhí)行中的力度弱化、責任無法追究的現(xiàn)象。

從系統(tǒng)發(fā)生論的觀點出發(fā)，我們可以把公共政策看作是政策主體、政策客體與政策環(huán)境相互作用的產(chǎn)物。政策系統(tǒng)的運行實質(zhì)上是政策主體、政策客體與政策環(huán)境相互作用的過程[6]。政策執(zhí)行主體只有對政策的內(nèi)容和精神實質(zhì)特別是政策所蘊含的潛在價值和利益有了正確認知，才能準確理解政策制定者的意圖，形成正確的政策態(tài)度，進而產(chǎn)生積極的行為動力和樹立符合政策的目標，保證政策獲得預期的執(zhí)行效果[7]?？鐕瘎?wù)合作主體自身素質(zhì)會對警務(wù)合作的效果產(chǎn)生一定影響。政策執(zhí)行主體綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的高低，尤其是對國外法律知識的掌握程度，語言溝通順暢與否，都對警務(wù)合作的政策執(zhí)行產(chǎn)生重要的影響，直接導致警務(wù)合作能否順利實現(xiàn)。因此，在中國—東盟警務(wù)執(zhí)行過程中，由于政策執(zhí)行主體受到自身知識能力和認知結(jié)構(gòu)的限制，以及對警務(wù)合作政策缺乏系統(tǒng)而深刻的認知，無法正確有效地理解和領(lǐng)會政策的內(nèi)容和實質(zhì)，導致警務(wù)合作往往無法達到預期的效果。而且，由于中國與東盟國家受經(jīng)濟、政治、文化和社會等復雜因素的影響，導致各國對同一問題的認知有所差異，很難把警務(wù)合作的相關(guān)政策真正落實到位，不利于中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作目標的達成。

二、中國—東盟公共安全治理警務(wù)主體合作機制的完善

中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的主體體系龐大，主體之間的關(guān)系錯綜復雜，既有橫向的國家與國家之間的關(guān)系，也有縱向的國內(nèi)各公共安全領(lǐng)域相關(guān)部門之間的關(guān)系，還有介于國家之間的各種公共安全領(lǐng)域國際組織之間的關(guān)系等。因此，要充分協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，才能保證整個主體體系良性運轉(zhuǎn)。

（一）強化中國—東盟命運共同體的意識和理念

中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作中任何層面主體之間的合作，本質(zhì)上都是國家之間為了共同安全目標進行的合作。當然，合作的前提條件是需要與中國外交關(guān)系的基本政策理念相吻合。《中國的和平發(fā)展》白皮書指出：“不同制度、不同類型、不同發(fā)展階段的國家相互依存、利益交融，形成‘你中有我、我中有你’的命運共同體”[8]。黨的十八大報告明確提出，“合作共贏，就是要倡導人類命運共同體意識”[9]。具體到中國—東盟，我國提出了“中國—東盟命運共同體”概念。這是在審視與東盟各國的歷史與未來基礎(chǔ)上，中國用以引導中國—東盟在國家關(guān)系發(fā)展方向上的基本理念。2013 年，習近平主席在印度尼西亞國會演講時指出，中國和東盟國家唇齒相依，肩負著共同維護地區(qū)和平穩(wěn)定的責任。一個更加緊密的中國—東盟命運共同體，符合求和平、謀發(fā)展、促合作、圖共贏的時代潮流，符合亞洲和世界各國人民共同利益，具有廣闊發(fā)展空間和巨大發(fā)展?jié)摿10]。2017 年9月26 日，習近平主席在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上發(fā)表了題為《堅持合作創(chuàng)新法治共贏，攜手開展全球安全治理——在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講》的主旨演講，強調(diào)了當今世界安全問題更為突出的聯(lián)動性、跨國性及多樣性等多種特征，指出安全問題的重要性和安全穩(wěn)定對和平與發(fā)展的貢獻，提出了共同構(gòu)建安全和諧的人類命運共同體愿景，并表明中國希望與全世界各個國家的政府和公共安全領(lǐng)域國際組織一起加強國際警務(wù)合作等公共安全領(lǐng)域的合作。

因此，在構(gòu)建中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作主體架構(gòu)時，要把命運共同體的核心理念貫穿其中。一方面，要按照命運共同體的共同發(fā)展道路對主體設(shè)置進行規(guī)劃，緊緊圍繞共同安全設(shè)置契合本區(qū)域公共安全實際情況的主體架構(gòu)，確保主體運行的統(tǒng)一性和高效性。另一方面，在進行警務(wù)合作主體職責劃分時，要充分考慮各主體的相對優(yōu)勢和特點，確立相匹配的公共安全治理職責和任務(wù)，協(xié)同共進、優(yōu)勢互補，共同實現(xiàn)安全命運共同體的總目標。

（二）完善中國—東盟警務(wù)合作多元化主體體系

“合作”的概念主要強調(diào)公共事務(wù)治理過程中的多元主體參與，以不同主體之間相互依賴以及互惠為基礎(chǔ)[11]。國際警務(wù)合作通常以國際組織和政府部門為主導，尤其在涉及政府職權(quán)實施和職能實現(xiàn)等方面事務(wù)時，政府相關(guān)職能部門要積極發(fā)揮應(yīng)有作用。與此同時，在一些警務(wù)合作中，非政府組織和社會公眾也成為實現(xiàn)國際警務(wù)合作政策目標的輔助力量。

一是積極融入國際合作組織的框架體系。目前世界上活躍的國際合作組織包括國際刑警組織、國際警察協(xié)會、世界警察會議、聯(lián)合防止犯罪會議等[12]。國際刑警組織是中國在國際警務(wù)合作領(lǐng)域中參與并在其中發(fā)揮重要作用的主要國際組織。通過國際刑警組織參與國際執(zhí)法合作，既有助于維護國內(nèi)群眾生命財產(chǎn)安全，又便于為世界和平安全作出更為重要的貢獻。國際刑警組織發(fā)揮協(xié)調(diào)世界各國力量共同打擊跨國犯罪的功能，建構(gòu)了一個遍布全球的跨國犯罪防控網(wǎng)絡(luò)，對世界各國間的警務(wù)合作產(chǎn)生了巨大的促進作用，為中國和東盟各國合作打擊刑事犯罪奠定了組織基礎(chǔ)。中國與東盟各國應(yīng)該積極融入國際刑警組織等國際合作組織，利用這些覆蓋面廣且較為成熟的合作網(wǎng)絡(luò)，為區(qū)域公共安全治理警務(wù)合作提供快捷通道。

二是充分發(fā)揮警務(wù)聯(lián)絡(luò)官在區(qū)域警務(wù)合作中的紐帶作用。歐盟設(shè)置以歐洲刑事警察組織為核心的歐盟國際警務(wù)合作專門機構(gòu)體系，這一體系的實踐基礎(chǔ)是歐盟各成員國之間的緊密合作關(guān)系。目前，中國與東盟各國關(guān)系的密切程度存在差異，缺乏相應(yīng)的實踐基礎(chǔ)，難以建構(gòu)類似歐盟的國際警務(wù)合作專門機構(gòu)的體系。因此，互派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官是當前中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作較為合適的做法?！毒S也納外交關(guān)系公約》明確了警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的設(shè)置和任務(wù)。警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的身份是外交官，代表國家履行警務(wù)合作相關(guān)權(quán)力[13]。中國—東盟警務(wù)合作要充分發(fā)揮警務(wù)聯(lián)絡(luò)官在警務(wù)合作過程中快捷高效的優(yōu)勢。一方面，通過警務(wù)聯(lián)絡(luò)官對國際警務(wù)合作機制的運行和各國警務(wù)合作相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)進行保障，共同打擊跨國犯罪和維護地區(qū)安全；另一方面，通過警務(wù)聯(lián)絡(luò)官與東盟各國進行溝通和聯(lián)絡(luò)，共同維護中國和東盟各國旅居海外公民的合法權(quán)益，維護國家權(quán)威和提升政府國際形象。

三是優(yōu)化中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作的國內(nèi)多元主體治理體系。一方面，要完善中國公安機關(guān)內(nèi)部國際警務(wù)合作的機構(gòu)和人員設(shè)置，并賦予其相應(yīng)的履職權(quán)力。由于各地公安機關(guān)仍然存在對國際警務(wù)合作的重視程度不高、制度不健全和警力緊缺等問題，中國公安機關(guān)內(nèi)部國際警務(wù)合作的機構(gòu)和人員在數(shù)量和能力上都存在很大不足，難以適應(yīng)國際警務(wù)合作新形勢需要。例如，《中華人民共和國反恐怖主義法》對國際合作進行了規(guī)定，但對具體執(zhí)行、預防和打擊恐怖主義的各級公安機關(guān)反恐部門大部分并未規(guī)定國際警務(wù)合作相對應(yīng)的崗位和職責。當前，中國國際警務(wù)合作仍然依賴于綜合性國際合作部門，這對相關(guān)法律和政策的執(zhí)行極為不利。因此，要加大對公安機關(guān)內(nèi)部各警種、各業(yè)務(wù)單位在國際警務(wù)合作機構(gòu)和人員方面的投入，通過對外引進和對內(nèi)提升等方式培養(yǎng)涉外專門人才，以應(yīng)對當前復雜公共安全環(huán)境對國際警務(wù)合作的素質(zhì)需求。另一方面要增加檢察院、法院以及政府相關(guān)行政部門國際警務(wù)合作治理的相應(yīng)職能。國際警務(wù)合作雖然以公安機關(guān)為主導，但在實際執(zhí)法過程中離不開其他政府部門的配合。例如治理國際毒品問題，需要依靠自上而下的聯(lián)合機制，從各級黨委政府到各街道社區(qū)，從前期毒品原植物的鏟除到中期販賣毒品的打擊再到后期吸毒人員的社區(qū)矯正等過程都需要各級各類相關(guān)政府治理主體充分發(fā)揮其職能，有效實現(xiàn)禁毒合作。

四是積極發(fā)揮參與國際警務(wù)合作社會資源的輔助治理作用。國際警務(wù)合作作為一項政府合作治理行為，如果脫離非政府組織和社會公眾等社會資源，就會削弱治理成效。因此，中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作要充分利用各種社會資源，提高安全合作效能。一方面，要積極與各類媒體合作，提高國際警務(wù)合作影響力。當前形式多樣的媒體表達在促進政府行為透明化的同時，也發(fā)揮著提升政府影響力和公信力的作用。因此，要與官方媒體、自媒體等加強溝通聯(lián)系，讓他們在通緝違法犯罪嫌疑人、提高公眾對警務(wù)合作認可度等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。另一方面，要加強與國際警務(wù)合作密切相關(guān)的非政府組織的合作。在處理一些跨國公共安全問題時，從政府層面參與會遇到一些政策和法律障礙，如在處理有的國家出現(xiàn)的排華等敏感事件時，可以通過國際救援組織等非政府組織進行協(xié)調(diào)和人道主義救援，避免產(chǎn)生外交沖突等次生問題。

（三）加強中國—東盟警務(wù)合作主體協(xié)調(diào)平臺的建設(shè)

當前國際區(qū)域警務(wù)合作組織的主流模式主要有兩種，即以歐盟為代表的緊密型區(qū)域警務(wù)合作組織模式和以上海合作組織為代表的松散型區(qū)域警務(wù)合作組織模式。中國—東盟警務(wù)合作組織模式屬于后者，整體上屬于松散型，主要是通過區(qū)域協(xié)議和雙邊條約等形式對各參與國的警務(wù)合作進行組織協(xié)調(diào)。這種模式由于缺乏專門性常設(shè)警務(wù)合作職能機構(gòu)，警務(wù)合作往往停留在外交層面，實踐層面的組織協(xié)調(diào)難度較大。因此，要從中國—東盟實際出發(fā)，充分借鑒其他區(qū)域警務(wù)合作模式的經(jīng)驗，構(gòu)建符合本區(qū)域警務(wù)合作實踐的組織協(xié)調(diào)模式。

一是通過區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的綜合性國際合作平臺，為中國—東盟警務(wù)合作協(xié)調(diào)提供組織支撐。近年來，中國與東盟各國的交往日益密切，“10+1”模式下的東盟與中國合作論壇、東盟地區(qū)論壇以及瀾湄合作機制等不同層面的綜合性國際合作平臺迅速發(fā)展，為中國—東盟警務(wù)合作提供良好的政治、經(jīng)濟和文化等執(zhí)法環(huán)境的同時，在增進中國與東盟國家互信與了解、加強公共安全工作溝通等方面起到了重要協(xié)調(diào)作用，為警務(wù)合作開展提供了直接聯(lián)系的紐帶。其中，對中國—東盟警務(wù)合作影響力最大的平臺是瀾湄合作機制。這是中國與湄公河流域的緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南五個國家為深化彼此睦鄰友好合作、推進地區(qū)一體化建設(shè)和完善中國—東盟合作共贏的新型次區(qū)域合作機制。基于“領(lǐng)導人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門參與”的多層次、寬領(lǐng)域合作的模式，警務(wù)合作是瀾湄合作的一項重要合作內(nèi)容。瀾湄合作機制不僅僅在各國外交部門成立瀾湄合作國家秘書處或協(xié)調(diào)機構(gòu)，還專門成立了瀾湄流域安全執(zhí)法合作中心。瀾湄合作機制為中國和湄公河流域各國警務(wù)合作的專業(yè)化和常態(tài)化提供了支撐，同時也對整個中國—東盟警務(wù)合作起到了較好的輻射作用。

二是借助與中國—東盟警務(wù)合作密切相關(guān)的區(qū)域外國際合作平臺，為本區(qū)域公共安全治理警務(wù)合作的組織協(xié)調(diào)提供外力支持。上海合作組織等區(qū)域外國際合作平臺具有比較大的國際影響力和比較成熟的警務(wù)合作經(jīng)驗，可以為中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作提供助力。上海合作組織與東盟地區(qū)論壇的“10+3”、“10+1”和東盟防長擴大會等一起形成了一種“制度復合體”，構(gòu)成了“多階梯”“多層次”的亞洲區(qū)域安全架構(gòu)[14]。上海合作組織對整個亞洲安全格局意義重大，尤其是上海合作組織地處反恐怖主義重點地區(qū)之一，中亞地區(qū)“三股勢力”組織和人員與東南亞地區(qū)恐怖主義活動有著密切關(guān)系，中國—東盟在反恐領(lǐng)域的警務(wù)合作離不開上海合作組織的支持與援助。此外，毒品問題也是兩個組織共同面對的突出問題，東南亞地區(qū)也是國際毒品問題的源頭之一。因此，上海合作組織等區(qū)域外綜合性國際合作平臺作為亞洲區(qū)域安全架構(gòu)的重要組成部分，與中國—東盟地區(qū)公共安全問題具有較高的關(guān)聯(lián)度，這些國際合作平臺的支撐有利于提升中國—東盟警務(wù)合作組織協(xié)調(diào)能力和安全治理水平。

三是在對等原則基礎(chǔ)上做好具體公共安全領(lǐng)域合作中主體之間的有效銜接，確保中國—東盟警務(wù)合作各主體之間合作行為的協(xié)調(diào)運作。中國—東盟警務(wù)合作要取得真正成效，不能僅僅停留在合作協(xié)議的簽訂和合作機構(gòu)的構(gòu)建上，合作主體之間尤其是具體各合作領(lǐng)域主體之間能否相互緊密銜接是一個核心問題。中國與東盟各國要根據(jù)本國實際情況，實現(xiàn)各層次警務(wù)合作機構(gòu)相互對接，在具體合作領(lǐng)域都有明確的合作主體，確保警務(wù)合作任務(wù)和責任落實到位，防止出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。以中國和越南邊境省（自治區(qū)）的警務(wù)合作為例，在主體上就具有較強對等性。中國和越南在警察機構(gòu)設(shè)置上有所區(qū)別，各種警務(wù)歸屬部門也不盡相同。因此，合作雙方主要是以具體公共安全合作領(lǐng)域為前提，根據(jù)相關(guān)警務(wù)合作協(xié)議，確定與這些領(lǐng)域相對應(yīng)的部門作為合作的對口主體（見表1）。

表1 中國和越南邊境省（自治區(qū)）警務(wù)合作的對口主體

中國與其他東盟國家的警務(wù)合作也要注重主體銜接的對等性，并把具體合作領(lǐng)域的主體銜接通過協(xié)議等制度化途徑加以固定，通過專業(yè)性合作主體在具體公共安全領(lǐng)域的密切合作，推動整個警務(wù)合作主體體系良好運轉(zhuǎn)。

（四）提升中國—東盟警務(wù)合作主體的政策執(zhí)行能力

政策執(zhí)行者在政策目標轉(zhuǎn)化成實際效果的過程中起著關(guān)鍵作用。在國際警務(wù)合作中無論機構(gòu)、制度完善與否，合作主體之間能不能相互協(xié)作，發(fā)揮合力以達到合作目標的實現(xiàn)，執(zhí)行主體尤為關(guān)鍵。參與主體在國際警務(wù)合作上執(zhí)行能力和涉外警務(wù)專門技能的高低，對于協(xié)調(diào)機制的運行效果起著決定性作用。

一是建立專門國際警務(wù)人才培養(yǎng)獨立機構(gòu)和聯(lián)合機構(gòu)，為中國—東盟警務(wù)合作培養(yǎng)專門警務(wù)人才。歐盟在打造國際警務(wù)人才培養(yǎng)機構(gòu)上卓有成效。歐洲警察學院是目前世界上最專業(yè)的國際警務(wù)人才培養(yǎng)機構(gòu)之一，培養(yǎng)了大量具有處理預防、打擊犯罪以及處置跨國公共安全問題等能力的高級警務(wù)人才，為歐盟警務(wù)合作提供了強有力的人才支撐。隨著全球公共安全形勢和國際警務(wù)合作的發(fā)展，對國際化警務(wù)人才的需求大幅度增加。中國也對國際化警務(wù)人才培養(yǎng)高度關(guān)注，并把建立國際警務(wù)人才培養(yǎng)機構(gòu)提升到了國家層面。2017 年9 月，習近平在《堅持合作創(chuàng)新法治共贏，攜手開展全球安全治理——在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講》的演講中闡述了中國對建立國際警務(wù)人才培養(yǎng)機構(gòu)以及人才培養(yǎng)機制的態(tài)度，強調(diào)中國政府支持全球化警務(wù)執(zhí)法培養(yǎng)體系和國際刑警組織執(zhí)法能力建設(shè)，指出未來五年內(nèi)來將成立公安部國際執(zhí)法學院，促進全球警察執(zhí)法能力的均衡發(fā)展[15]。中國—東盟警務(wù)合作應(yīng)當在此契機下，通過建立專門人才培養(yǎng)機構(gòu)或者采用資源共享的聯(lián)合培養(yǎng)模式，推動各國公共安全領(lǐng)域?qū)＜液途瘎?wù)人員在國際執(zhí)法理念、專業(yè)知識和技能等方面深入交流、探討和學習，形成一個國際警務(wù)專門人才培養(yǎng)長效機制，為有效推進各國間警務(wù)合作服務(wù)。

二是利用現(xiàn)有警察院校等資源，舉辦中國—東盟警務(wù)合作專題培訓班。由公安部主管部門組織，全國各地有資質(zhì)的公安院校協(xié)同培養(yǎng)，這已經(jīng)成為中國培養(yǎng)國際化警務(wù)專門人才和促進國家之間警務(wù)人員友好關(guān)系的主要渠道之一。2006 年，中國公安部邀請了300 余名東盟國家執(zhí)法官員到中國進修、培訓，為東盟國家的執(zhí)法官員提供刑偵技術(shù)、禁毒、刑事司法以及語言等方面的培訓，相互交流和學習在安全執(zhí)法領(lǐng)域的成功經(jīng)驗。這是中國與東盟國家在國際警務(wù)專門人才培養(yǎng)方面的初次合作。此后，由中國商務(wù)部主辦、公安部國際合作局承辦，在中國又舉行了多期警務(wù)合作研修班[16]。

三是可以通過組織參加中國—東盟公共安全治理相關(guān)論壇、會議，增進中國與東盟各國在公共安全領(lǐng)域問題的共識，并通過研討和交流提升對跨域公共安全治理的認知水平和應(yīng)對能力。比如，2014—2018 年在廣西南寧市依托中國—東盟博覽會每兩年召開的中國—東盟警學論壇就是一個很好的警務(wù)合作交流平臺[17]。這幾屆論壇緊緊圍繞“‘一帶一路’背景下進一步深化國際警務(wù)合作”這一鮮明主題，重點對當前中國—東盟公共安全治理當中的國際恐怖主義問題、電信詐騙等跨國經(jīng)濟安全問題、跨國毒品問題、國邊境安全問題等公共安全問題進行了交流和探討。在這個過程中，中國和東盟各國有關(guān)國際警務(wù)合作的高校、專家學者、警察機關(guān)實戰(zhàn)部門等進行了警務(wù)合作方面的經(jīng)驗交流，在共同提升警務(wù)合作的工作能力和水平的同時，相互加深了解和信任。同時，相關(guān)研究成果也為中國—東盟公共安全治理警務(wù)合作實戰(zhàn)部門提供了重要的理論支撐和智力支持。