楊 賽， 關 欣

(中國科學院大學 公共政策與管理學院， 北京 100043)

當前中國正處于社會轉型期，面臨復雜的社會環(huán)境和多變的自然環(huán)境。伴隨著社會的不斷發(fā)展，新型社會問題與傳統(tǒng)公共危機爆發(fā)的可能性有所提升。在傳統(tǒng)的危機應對中，區(qū)域內部和跨區(qū)域的府際協(xié)同、央地協(xié)同發(fā)揮著重要作用，以屬地政府為主導、區(qū)域或跨區(qū)域的官方應急隊伍為主體的應急體系一直是區(qū)域性危機應對的主角。與此同時，作為非官方主體的社會救援力量在不斷發(fā)展壯大，在社會救援和危機應對中發(fā)揮的作用越來越大。從登記注冊的社會組織數量來看，2000年中國有正式社會組織21.1萬個，到2010年增加到44.6萬個[1]， 目前國家統(tǒng)計局公布的社會組織數量最新數據為2019年數據，已高達86.6萬個(1)數據來源于國家統(tǒng)計局官網。。從這一系列數據可以看出，20世紀以來，社會組織發(fā)展迅猛，其數量幾乎每10年就會翻一番，成為越來越重要的力量。以藍天救援隊為例，目前藍天救援隊在全國范圍內共有正式隊386支，總人數達58 700人，2021年度救援次數高達6 480次，救援范圍涵蓋水域救援、災害救援、山野救援等多領域(2)數據來源于BSR藍天救援信息公開平臺。。

基于社會力量的不斷發(fā)展，2015年民政部印發(fā)了《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，并提出了“政府主導、協(xié)調配合；鼓勵支持、引導規(guī)范；效率優(yōu)先、就近就便；自愿參與、自助為主”的原則，首次對社會力量參與救災工作做出了規(guī)范。2016出臺的《關于推進防災減災救災體制改革的意見》提出了“黨委領導，政府主導，社會力量和市場機制廣泛參與”的原則，并強調要“更加注重組織動員社會力量廣泛參與，加強政府與社會力量、市場機制的協(xié)同配合，形成工作合力?！鄙鐣α渴艿搅丝涨暗闹匾暎鐣α康淖饔靡驳玫搅艘欢ǖ恼J可，政府層面也開始給予社會力量更多的支持和保障。

1 社會力量危機參與的理論依據

關于社會力量的定義問題，李迎生認為社會力量是廣泛存在與政府、市場之外的第三方力量[2]。王濤認為，當前中國參與危機治理的社會力量主要包括非營利組織、營利組織、基層自治組織、外部智囊、社會公眾等[3]?；谇叭说挠^點可以發(fā)現(xiàn)，社會力量幾乎囊括了除政府以外的所有主體，學者們在“非政府性”上達成了共識，但在社會力量是否應當具備“營利性”的問題上仍有不同的聲音。本文認為，社會力量作為彌補政府失靈和市場失靈的重要存在，其標志屬性是社會性、非政府性；其次社會力量應該區(qū)別于市場，營利性組織屬于市場范疇，不能納入社會力量的范疇。基于此，本文將“社會力量”定義為一切非政府、非市場的組織、團體和公民個人，主要包括有組織的NGO、自發(fā)性臨時志愿者群體和志愿公民，具體包括各類非政府協(xié)會、社團、基金會、專業(yè)救援隊、慈善組織、志愿者群體、媒體等。

公共危機管理是一種特殊狀態(tài)下的治理，需要協(xié)同治理。1969年，德國物理學家赫爾曼哈肯首次提出了“協(xié)同學”的概念，在后來的研究中，協(xié)同學不斷得到發(fā)展和完善。哈肯認為，協(xié)同是在一個非平衡的開放系統(tǒng)下，系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)都能自發(fā)地從“無序”到“有序”，實現(xiàn)系統(tǒng)的自組織過程[4]。隨后，這一從物理學中走出來的概念逐漸走進了管理學學者的視野?！皡f(xié)同治理”是在“協(xié)同學”的基礎上發(fā)展起來的新型治理理論，興起于20世紀90年代，其首要特征就是治理主體的多元化[5]。所謂協(xié)同治理就是多元主體通過合作、互動和融合，就共同關心的公共事務治理問題制定集體行動方案，實現(xiàn)治理效能，發(fā)揮治理優(yōu)勢[6]。也有學者認為，協(xié)同治理就是在追求公共領域的治理過程中，政府、非政府組織、經濟主體、公民個人對公共管理實踐的共同參與，積極發(fā)揮各自的優(yōu)勢和作用，并組成和諧有序的公共治理網絡[7]?；诖丝梢哉J為，協(xié)同治理就是在共同治理目標的驅使下，多元主體共同發(fā)力，實現(xiàn)人力、物力、財力的聚合，形成一種健全、有序的治理合力。相對于單一主體治理而言，這種治理可以調動一切積極因素，可以在一定范圍內形成治理力量的廣泛化、多元化、協(xié)調化。

21世紀初，伴隨著中國多次公共危機的爆發(fā)，尤其是在2003年非典這一公共衛(wèi)生事件后，公共危機管理受到國家層面的高度重視，相關學術研究也逐漸進入繁盛時期，學者們在對公共危機管理的相關研究中取得了一系列重要成果[8]。同時，在眾多危機應對的實踐中，非官方力量異軍突起，在危機中發(fā)揮了巨大作用，學者們開始把“協(xié)同治理”理論引入公共危機管理中去，用公共危機協(xié)同治理理論來探索多元主體協(xié)同下的危機管理新模式。楊軍認為，公共危機協(xié)同治理是指由政府出面，制定相關的法律法規(guī)，使公眾和非政府組織與政府一道共同處理公共危機，發(fā)揮各界力量，補足政府在處理公共危機事件時的不足，達到社會各界與政府互補的目的[9]。沙勇忠等認為，危機協(xié)同治理是指在以網絡技術為代表的信息技術的支持下，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協(xié)調，針對潛在的和當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機，最終達到最大限度地維護和增進公共利益的目的。同時他們認為所謂的“協(xié)同”包括3個角度，即政府之間的協(xié)同、政府與公民社會的協(xié)同和公民社會之間的協(xié)同[10]。社會力量作為現(xiàn)代多元主體之一，在危機協(xié)同治理中扮演著重要角色。通過近年來國內一些重大危機、災難的應對處置可以發(fā)現(xiàn)，當大范圍危機爆發(fā)時，政府由于其行為選擇的“趨中性”，往往難以對危機作用對象實現(xiàn)全覆蓋，社會力量的補充作用就顯得格外重要[11]。如果能有效地實現(xiàn)協(xié)同、互動，危機治理將會更加科學、有效。

2 政府與社會力量的協(xié)同

根據公共危機協(xié)同治理的要義，結合社會力量與政府部門的對比分析，本文提出政府與社會力量的協(xié)同關系模型(圖1)。在這一模型中，社會力量對政府力量起到了補充作用，社會力量的自身建設十分重要，它是有效補充的前提；政府部門對社會力量的治理參與提供相應的保障；雙方在統(tǒng)一、高效的信息交互平臺上實現(xiàn)危機信息共享，以達到有效應對危機的共同目標。

圖1 政府與社會力量協(xié)同關系模型

在協(xié)同過程中，基于各自不同的特點和優(yōu)勢，政府與社會力量往往基于自身特點，有著不同的分工。政府與社會力量對比見表1。

表1 政府與社會力量對比

3 公共危機協(xié)同治理的案例分析——以新鄉(xiāng)市7·20抗洪搶險為例

3.1 新鄉(xiāng)市7·20抗洪搶險的基本概述

2021年7月下旬，受強對流天氣影響，河南省遭遇了特大洪澇災害，據8月9日河南省災后重建專題新聞發(fā)布會消息，截至8月9日7時，本次洪澇災害共造成150個縣(市、區(qū))1 664個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計1 481.4萬人受災，直接經濟損失達1 337.15億元。在河南省救災過程中，社會力量發(fā)揮了巨大作用。據不完全統(tǒng)計，河南省各級慈善組織、紅十字會共接收捐贈款物85.88億元，有192家社工機構參與防汛救災工作，參與社工7 580人，聯(lián)動志愿者28.2萬人次(3)數據來源于8月9日河南災后重建工作情況新聞發(fā)布會。。

新鄉(xiāng)市位于河南北部，是豫北重要中心城市。在河南省特大洪澇災害中，新鄉(xiāng)市處于重災區(qū)。自7月17日8時起，新鄉(xiāng)市出現(xiàn)特大暴雨，新鄉(xiāng)市防汛抗旱指揮部于7月19日17時啟動防汛Ⅳ級響應，后又分別于7月20日23時30分將防汛應急響應提升至Ⅱ級、7月21日10時30分將防汛應急響應提升至Ⅰ級，防汛形勢十分嚴峻。據新鄉(xiāng)日報消息，17日8時至22日6時，新鄉(xiāng)市小時雨強和累計降雨量均超過有觀測記錄以來的歷史極值，其中22日6時市區(qū)牧野鄉(xiāng)觀測點水量達514.6 mm，新鄉(xiāng)市多年平均降雨量為573 mm，一天內降雨量直逼全年降雨量。截至7月21日22時30分，新鄉(xiāng)市強降雨天氣共造成輝縣市、衛(wèi)輝市等地區(qū)58個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災，受災總人口478 981人，緊急避險人口13 025人，緊急轉移安置人口10 942人，農作物受災面積55 075.98 hm2，直接經濟損失20 468.13萬元(4)數據來源于新鄉(xiāng)日報，新鄉(xiāng)市防汛應急新聞發(fā)布會。。災情發(fā)生后，在新鄉(xiāng)市防汛抗旱指揮部領導下，新鄉(xiāng)市委市政府各職能部門、駐地解放軍、武警部隊、消防隊迅速投入到抗洪搶險行動中。與此同時，全國各地官方力量、社會力量迅速響應支援新鄉(xiāng)。據不完全統(tǒng)計，在新鄉(xiāng)市防汛救災過程中，有百余支民間救援隊、上萬人次志愿者參與到了抗洪搶險中。

在實地了解中發(fā)現(xiàn)，洪災下的新鄉(xiāng)市不同區(qū)域面臨著不同的險情，將其分為危機核心、危機中心和危機邊緣地區(qū)(圖2)。危機核心即人口集聚的高危重災區(qū)、水域高危堤壩區(qū)、泄洪區(qū)等；危機中心區(qū)域則為核心周邊的、需要專業(yè)救援設備的一般淹沒區(qū)，次危堤壩等；危機邊緣地區(qū)則是交通狀況較好的倉庫、企業(yè)、場館等物資中轉地，學校、機關等臨時安置點，以及人口密度較低、受災情況輕微的一般受災區(qū)。

圖2 危機分區(qū)示意圖

在洪災爆發(fā)期，官方力量主要部署于核心區(qū)域，主要實施被困救援、緊急轉移、衛(wèi)河、共產主義渠等主要河流堤壩加固、下游破堤泄洪，及危險地區(qū)的受災群眾轉移等。主城區(qū)和河段要害部位力量較為充足，部分官方力量也投入到危機中心區(qū)域，但在居民分布零散的偏遠農村地區(qū)、城區(qū)次要害部位的河堤加固和物資收集轉運方面，官方救援力量和救災物資存在部分缺口。這時候部分社會救援力量和社會賑災物資直達危機邊緣，填補了救援空白，發(fā)揮了重要作用，同時少部分社會力量也補充進了危機中心乃至危機核心區(qū)域，協(xié)助官方力量開展救災活動。

3.2 社會力量危機參與的作用與價值分析

伴隨著協(xié)同治理模式的完善和社會力量的發(fā)展，社會力量在危機管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，其功能覆蓋領域也越來越廣泛，社會價值正逐漸發(fā)生變化。社會力量正從危機的邊緣走向危機全過程。在此次洪澇災害危機中，社會力量多角度發(fā)揮作用，提供了較大的應對價值。

3.2.1 社會力量危機參與的作用

傳統(tǒng)的危機階段分為事前、事中、事后3個階段，事前即危機爆發(fā)前，事中即危機爆發(fā)后，是主要的危機應對期，事后即危機結束后，是主要的恢復、評估期。在危機的不同階段，社會力量往往從事著不同的工作，發(fā)揮著不同的作用。從事前、事中、事后的角度來看，社會力量在第一個階段的功能主要是防災減災宣傳與組織功能建設，在事中、事后階段，則是積極參與應急救援、積極協(xié)助災后重建。社會力量作用分布見表2。

表2 社會力量作用分布

在本案例中，由于研究聚焦于危機參與，所以對社會力量的功能分析也集中于事中、事后兩個階段。在事中階段，即危機的應對階段，社會力量主要通過收攏原有人員、招募新成員，完成救災隊伍人員準備；通過多種渠道面向社會募集資金、物資，調配原有物資，協(xié)調運輸力量，將人員、物資、資金投送到災區(qū)，開展危機應對工作，以實現(xiàn)有效的危機參與；在事后階段，社會力量主要協(xié)助災區(qū)政府，完成受災居住區(qū)的清理洗消、交通恢復、受災群眾的二次轉移安置等工作，在基本工作完成之后，進行相應的總結評估工作。

3.2.2 社會力量危機參與的價值分析

社會力量在危機管理中有其獨特的價值。從其功能的性質角度來看，其價值主要體現(xiàn)在同質價值與異質價值兩個方面。所謂同質價值是指與官方力量所能提供的價值相同或類似的價值，社會力量在同質價值方面主要起到加強的作用，在原有的官方力量配比上加大人財物投入；而異質價值則是社會力量所能提供的、官方力量稀缺的價值，社會力量在異質價值方面主要起到補充的作用，彌補官方力量短板。

在本次洪澇災害中，社會力量供給了大量的社會價值。從同質價值的角度看，社會力量基于原有的官方通道，提供了新的通道價值，開辟了集聚人財物的社會通道。這既是對官方通道的加強，又給社會各方提供了嶄新的渠道，對救災起到了巨大的作用。人財物對危機具有重大意義，新通道的開辟和原有通道的二次加強能貫通輸送鏈，使各方面力量迅速到達危機地域；社會力量還提供了直接救援價值，對一部分專業(yè)力量而言，擁有和官方力量相同或類似的技術、設備，因此可以直達災區(qū)最中心，參與到災區(qū)一線的救援工作中去。在此次抗洪搶險救援過程中，藍天救援隊、恩典救援、藍豹救援、退伍軍人志愿者等多方專業(yè)救援力量在專業(yè)設備支撐下直接參與了深水區(qū)群眾搜救、轉移工作。這就是同質價值的集中體現(xiàn)，這種價值在危機核心地區(qū)最為密集，由核心向邊緣遞減。

在異質價值方面，主要是利用社會力量的人數優(yōu)勢，在危機中心和危機邊緣提供人員密集型的志愿服務，主要包括物資的集散、受災群眾轉移、安置點日常服務等，這種功能是官方力量所稀缺的，由于受人員數量的影響，官方暫不能提供充足的人員以提供后方保障，社會力量則替補了這塊空白，起到了補充作用。在此次危機應對中，各級紅十字會、中國慈善聯(lián)合會、河南青年志愿者協(xié)會、自發(fā)志愿者等都積極參與了這方面的工作，打通了物資轉運的最后一公里，把物資直接分發(fā)到受災群眾手中，彌補了后方力量短板，為轉移安置等工作提供了強有力的人力保障。這種作用往往在危機核心較為少見，在危機中心、危機邊緣較為普遍，從危機中心向危機邊緣遞增，如圖3所示。

圖3 社會力量價值分布規(guī)律

3.3 社會力量在抗洪搶險中的問題與困境分析

2021年7月22日至26日，筆者作為抗洪搶險志愿者到達災區(qū)，先后參與了物資轉運、構筑堤壩、受災群眾轉移等工作，在這期間與社會志愿者組織、民間專業(yè)救援隊、保障場所和保障人員進行了充分的訪談。實際訪談中發(fā)現(xiàn)，在災區(qū)以外的互聯(lián)網社交平臺和災區(qū)內政府民政、應急管理等部門的協(xié)調下，社會力量較好地發(fā)揮了自身作用，部分專業(yè)性社會力量突破了傳統(tǒng)的“后援”范疇，在政府指導下直抵災情嚴重地區(qū)，直奔救災一線，在救災參與過程中發(fā)揮了很大作用，但也面臨著許多問題和困難。

基于本文的研究模型，在訪談設計環(huán)節(jié)將訪談對象設定為志愿者群體負責人、專業(yè)救援隊負責人、保障場所負責人，圍繞志愿者群體建設與保障、救援隊能力情況、任務對接與保障、保障工作具體開展等問題展開訪談。訪談設計表見表3。

表3 訪談設計表

在對不同對象進行訪談后，筆者結合訪談筆記，對訪談內容進行了詳細的歸納梳理，并結合前文構建的協(xié)同模型，對社會力量危機參與過程中的問題進行了分析與概括。

社會力量受自身組織結構、專業(yè)性等因素局限，在實際救援中面臨著一定的困難，主觀上主要體現(xiàn)為社會力量組織領導能力有限、組織性較弱、專業(yè)性有限等方面?？陀^上表現(xiàn)最突出的是物資保障以及信息平臺建設問題。這些困難與問題在一定程度上影響了救援的及時性、有效性、可持續(xù)性，也造成了一定的救援力量浪費。

3.3.1 主觀方面

1)領導指揮力量薄弱，組織穩(wěn)定性較差。社會救援力量成員大部分是非專業(yè)救援人員，其組織者、領導者救災實戰(zhàn)經驗與危機管理、應急指揮、應急協(xié)調等能力存在短板，在實際救援中存在力量編制、調配不合理，任務識別和分配脫離實際等問題，實際救援行動與最終救援成果有限。以某志愿者團隊為例，該團隊負責人負責指揮約50名志愿者，在任務區(qū)域選定上缺乏科學性，“往往帶隊出發(fā)一上午什么事也沒做，要么是去的地方已經不需要人了，要么是到地方了發(fā)現(xiàn)所攜帶的物資裝備派不上用場?！蓖瑫r社會力量還存在組織不穩(wěn)定的問題，缺乏對成員的有效約束。除部分比較專業(yè)的社會救援隊外，大部分社會救援力量和有組織的志愿者群體、自發(fā)性志愿者群體都是由臨時募集的志愿者組成，他們缺乏相關規(guī)章制度的制約，行動主觀隨意性較大。例如某救援隊志愿者到達任務區(qū)域后穿上救生衣跳進水里拍照后返回、任務區(qū)域和隊員想去的地域不一致或任務分配達不成共識時隊員私自離隊等。救援過程中管理不嚴格、人員流動較大，不利于組織的有效救援，達不成隊伍效用最大化。

2)專業(yè)性技能缺乏，專業(yè)性設備不足。不同的危機情景需要不同的專業(yè)技能和專業(yè)設備。對于本次洪災害來講，與之相對應的技能有游泳、水域救援、醫(yī)療、船艇車輛駕駛等，相應的設備則包括沖鋒艇、救生艇，可涉深水的重型車輛、抽水設備、高空照明設備、極端條件下的通信設備等。這些技能、設備對社會救援力量而言都是比較匱乏的。

在實際了解中發(fā)現(xiàn)，就專業(yè)技能而言，最缺乏的是醫(yī)療和船艇駕駛人員，但這兩類技能對洪澇災害救援而言是非常重要的。遂行任務過程中，專業(yè)醫(yī)療人員既可以對深入災區(qū)、失去后援的救援隊提供保障，又可以及時救助因災致病致傷群體；船艇駕駛員可以利用既有設備深入災區(qū)，擔負起投送救援隊和物資、轉移群眾等重要作用。這兩類人員的缺乏導致隊伍出現(xiàn)功能不足。最缺乏的物資是船只和醫(yī)療物品。除部分專業(yè)水上救援隊以外，其他志愿群體沒有大型涉水設備和船只，只能抵達災區(qū)邊緣，無法通過外圍淹沒區(qū)進入核心區(qū)域。在這種情況下，部分力量只能在后方從事物資性、信息性工作。顯而易見，專業(yè)性物資設備缺乏會導致直接救援力量不足。

在社會救援隊中，救援技能分布不充分、不均衡，就可能導致社會救援組織人數達標、力量編成不達標的問題；救援設備、物資不足，則可能出現(xiàn)到達受災地域后無法投送到求救區(qū)域、無法實施實地救援、不能持續(xù)救援等問題。社會力量自身存在的問題導致其在對政府力量進行補充的時候出現(xiàn)力量短板，不能發(fā)揮出應有的作用，甚至在某些情況下會成為被救援對象。

3.3.2 客觀方面

1)生活保障有缺口。部分社會救援力量的生活物資缺乏可靠保障，基本生活面臨問題。在新鄉(xiāng)洪災救援中，大部分社會救援力量是跨區(qū)域機動，離開所屬地域后，部分救援隊的吃、喝、住、行等都面臨問題，救援力量的后勤保障充滿未知。在訪談中發(fā)現(xiàn)，一部分社會救援力量對進入災區(qū)后的生活保障沒有明確的安排與對接，后期他們的保障一部分來自政府部門統(tǒng)籌的保障力量，另外一部分來自從微信群等平臺獲取的災區(qū)群眾自發(fā)保障，這種保障雖然可以解決問題，但因其自愿性、主觀性等原因而不具備穩(wěn)定性、必然性。以某酒店為例，該酒店在抗洪搶險期間為近千人次的救援隊提供了住宿、餐飲、洗浴等保障以及物資中轉場所，但這一切的起源是“酒店當時只剩下兩間空房間了，想免費提供給救援隊，就把可提供住宿的信息和聯(lián)系方式發(fā)布到了網上，沒想到一經發(fā)布手機就被打爆了，然后酒店開始緊急安排調配更大型的場所來滿足救援隊的需要?！?/p>

2)救援保障不充足。社會力量的救援裝備物資缺乏保障，持續(xù)救援能力較弱?？购閾岆U是一項持續(xù)性工作，需要救援力量有較強的可持續(xù)救援能力。但社會救援力量往往因為缺乏充足的救援物資儲備、專業(yè)的救援設備維修人員等原因，在參與救援不久后便因為專業(yè)物資缺乏、車船故障等失去救援能力。這時候就需要政府的有效保障。某救援隊負責人在訪談中說道，“油料問題是最突出的問題，我們的車、船都需要加油，但是卻沒有發(fā)現(xiàn)政府部門提供的加油的地方。”作為具有區(qū)域內綜合協(xié)調能力的屬地政府，如果能把儲備的物資信息對接給有需要的社會救援隊，既能提高物資使用率，也能增強救援能力。

3.3.3 信息平臺建設

不管是社會救援力量還是官方救援力量，在投入救援前都必須做好信息工作?；谏鐣仍α康淖园l(fā)性、非官方性等特點，信息對其危機決策、應急救援等尤為重要。信息是危機決策的重要基礎和核心要素，只有有效掌握與危機爆發(fā)區(qū)域的官方對接信息、災情通報信息、受災群眾的求助信息，救援組織、志愿群體才能夠精準開展有效救援和志愿服務[12]。同時，救援組織對情景的共同認知對其有效的聯(lián)合救援起著決定性作用[13]。在對志愿者團隊和社會救援隊伍的訪談中，發(fā)現(xiàn)了以下問題：

1)官方機構對接渠道不暢。與官方的有效對接可以做好“入口”管理，使救援力量第一時間編入災區(qū)救援力量中，方便統(tǒng)一調度指揮、合理利用。但在洪災爆發(fā)后，受災范圍迅速擴大，受災群眾群體規(guī)模不斷增長，常規(guī)的“110”“119”“12345”以及應急管理部門的通信渠道長時間爆滿；同時，少數地方政府部門集體行動支援一線，政府機構內只有少數留守值班人員，基于這些原因，救援力量不能及時有效地聯(lián)系到官方，這就導致部分社會救援力量零散化，各自為戰(zhàn)，不能形成有效的救援協(xié)同。

2)缺乏社會力量可用的統(tǒng)一信息供求平臺。當危機發(fā)生時，信息平臺求救信息、救援力量信息、物資支援信息、物資需求信息等都是事關危機應對的重要信息，求救信息與物資需求信息的及時發(fā)出、救援隊伍、物資支援信息的即時駐入，實現(xiàn)信息在統(tǒng)一的平臺上有效進行交互利用，有著巨大的意義。然而在現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的信息平臺建設中，只提到了“結合市綜合網格化管理,建立健全市縣鄉(xiāng)村四級綜合性災害信息員隊伍,暢通災情信息報送渠道?！辈]有把各方面要素統(tǒng)籌進來，也沒有顯示社會力量可以獲取這些信息。社會救援力量面對的平臺多種多樣，平臺的建設方是否與官方有著有效的對接也無法確定。就新鄉(xiāng)市洪災而言，最主要的信息平臺為新鄉(xiāng)日報發(fā)布的、黃河網信搭建的“新鄉(xiāng)汛情求助救援服務平臺”。該平臺內部有兩個入口，其中實用性較強的是專業(yè)救援隊伍、志愿者查詢、救援信息及物資專用入口，該入口內設“我要求助”“我要支援”“救援隊上報”3個模塊，基本滿足了求助信息、支援信息的交互和救援結果的反饋。由新鄉(xiāng)市應急大數據中心(科研機構)組建的“新鄉(xiāng)救災信息統(tǒng)計志愿者群”，根據公開資料顯示，截至8月2日，該中心志愿者群共登記救援隊62組，接收各類求助信息1 256條，調配支援信息733條，整理并發(fā)布信息1 961條，對接物資捐助430起，金額達數千萬元(5)數據來源于新浪網。；由線上志愿者發(fā)起的“河南暴雨互助超話”平臺，該平臺可以在新浪微博上發(fā)布求助信息，并由線上志愿者進行收集、擴散，其擴散效果較好，截至8月4日，該平臺共有相關帖子1.6萬條，相關志愿人員1.3萬人次，但數據的有效對接和救援落實有待考證(6)數據來源于微博平臺。。除以上兩個平臺外，社會救援力量廣泛使用的還有由志愿者發(fā)起的各種救援信息微信群、在線文檔等。這些平臺的規(guī)模不一、數量較多，信息擴散較快，但其組成人員通常為社會志愿者，信息傳遞到官方部門、傳遞到救援力量的過程具有一定的遲滯性，信息傳遞的有效性有待提高。在各種信息平臺廣泛建設的同時，不可避免地會出現(xiàn)信息核實難和信息重復問題。另外在各種信息平臺中的一個極為普遍的問題就是過時求救信息和已派送物資信息不能及時清理更新，已完結的求救信息和物資需求信息、已派出的救援隊信息和已送到災區(qū)的物資供給信息依然出現(xiàn)在信息池中。

信息的遲滯會導致災區(qū)求救不能及時走進救援力量視野，不能及時得到救援；信息的重復、過時信息剔除不及時會造成在實際救援中多個救援隊到達同一救援點、非必要地區(qū)救援力量過剩、部分地區(qū)物資過剩的問題和已派送物資、人員的重復無效聯(lián)系問題。這在一定程度上導致了救援機會成本的提高、造成寶貴的救援力量、通信力量、救援時間的浪費。

3)信息平臺缺乏危機情境考慮。我們必須認識到一個問題，在洪災發(fā)生后，大部分受災嚴重的地區(qū)通信設施是處于故障狀態(tài)，部分災區(qū)網絡中斷，嚴重的地區(qū)甚至通信信號中斷，常見常用的信息平臺多依靠網絡或年輕化通信交流平臺，甚至有的需要較復雜的操作，這樣的平臺對處于嚴重災區(qū)、以中老年受災群體為主的偏遠農村地區(qū)來說，信息收集基本上是無效的。同時，在這種依靠網絡建設的平臺下，進入災區(qū)后的社會救援力量也可能無法通過網絡及時獲取求救信息，無法及時開展救援活動，信息利用效率也比較低。

4 對策與建議

社會救援力量群體龐大、潛力巨大，如果能進行有效的整合提升，并配置以相應的保障，將在危機應對中發(fā)揮巨大作用。基于上文的問題分析，依據“協(xié)同關系”模型，提出以下對策與建議。

4.1 加強自身組織性、專業(yè)性建設

4.1.1 有效、穩(wěn)定的組織是救援組織發(fā)揮作用的前提和基礎

救援力量任務特殊，成員復雜，必須進行清晰的組織設計，加強組織建設。志愿者是組織的最基本成員，在志愿者招募方面，不能實行“無門檻”制，要把好志愿者素質關，拍照打卡的形式化救援志愿者堅決不能引入；在領導指揮體制建設上，要堅持民主與能力相結合的原則，選出具備領導能力的指揮員，構建合理高效的指揮體制；要建立相應的規(guī)章制度，對成員行為進行約束，成員的隨意流動會造成部分板塊力量短缺，成員不聽從指揮會導致任務失敗，因此，必須通過規(guī)章制度建設，使成員和組織之間達成穩(wěn)定契約。只有吸收到合格的成員、選拔出優(yōu)秀的指揮員、并配置以科學的領導指揮體制和制約機制，組織才能發(fā)揮出最大作用，在危機協(xié)同治理中做出更大的貢獻。

4.1.2 加強專業(yè)技能儲備，完善專業(yè)設備配備

技能越全面、越充分，救援力量就可能越強大。作為社會救援力量，在成員選拔時要有針對性地引入具備不同技能的成員，使組織技能分布均衡、充足；同時在平時要定期開展技能培訓，提高組織成員專業(yè)性，平時多一次訓練救援中就可能多一分勝算；在專業(yè)設備配備上，要通過面向社會籌措、與基金會對接、與政府部門對接爭取政府扶持等方式不斷引進裝備、設備，健全面向多災種的裝備配備體系，同時要做好裝備相關的備用物資儲備和維修技術人員配備，確保裝備到達災區(qū)后零件可換、故障可修，提升裝備可持續(xù)作業(yè)能力。

4.2 以緊急動員、倉儲調配等方式為社會救援力量做好后勤保障

基于社會救援力量后勤保障能力不足、持續(xù)作業(yè)能力不強的問題，政府應該及時進行救災動員，通過號召群眾，發(fā)動部分群眾參與到社會救援力量保障中去；通過政府購買，調配相應的倉庫及餐飲、酒店、企業(yè)、加油站等做好飲食、住宿、裝備維修、油料供給等各方面的保障，并把相應的倉庫、場地、企業(yè)等分級分類編入應急預案，在危機發(fā)生時，根據不同的響應等級啟用對應的保障場所、機構，并依托統(tǒng)一信息平臺和媒體及時對外發(fā)布，便于救援隊獲取和使用，在危機過后，根據相關法律、法規(guī)等對提供保障的單位、企業(yè)等進行補償，對倉庫物資消耗情況進行統(tǒng)計，及時補充。

4.3 建設統(tǒng)一、高認知度的一體化信息平臺，實現(xiàn)信息共享、合理調度

信息是救災工作的依據，信息平臺建設是危機應對的重要依托，危機信息共享就是要實現(xiàn)促使危機產生的信息以及危機管理所需要的信息在所有相關主體間實現(xiàn)共享[14]。要進行全過程的危機信息管理，統(tǒng)籌收集、分析、共享工作，為科學決策提供信息支撐[15]。因此，解決好信息問題，對整個組織的協(xié)調效果極為重要。

統(tǒng)一的、高社會認知度的信息平臺能夠在第一時間匯總所有的災區(qū)供求信息，形成一個巨大的信息池，物資信息、氣象水文信息、路況信息和官方及非官方的救援人員、裝備信息在這里匯入，求救信息和物資需求信號向這里發(fā)出，信息經核實后，平臺利用合適的算法，并輔之以相應的人力支撐，由指揮中樞根據供需情況和位置進行合理匹配，把最合適的救援力量和災區(qū)需要的不同類型的物資任務匹配給官方或社會力量端，以保證把救援保障送到最需要的地方。同時，在信息輸入端應充分考慮受災情況，采用災區(qū)可達的手段進行輸入。一體化信息平臺示意圖如圖4所示。

圖4 一體化信息平臺示意圖

在匹配完成后，及時將過期的供求信息清除，這樣可以避免信息重復、遲滯、過時，實現(xiàn)信息有效交互和資源、力量合理調配。同時在信息源輸入方式上，必須考慮到災區(qū)通信中斷或不穩(wěn)定的現(xiàn)實情況，增加信息收發(fā)方式、擴充信息輸入渠道。

政府部門要利用平臺做好聯(lián)絡渠道擴容等工作，引導社會力量統(tǒng)編統(tǒng)派。政府部門除了直接到一線參與應對危機，還必須認識到充分履行自身職能的重要性，尤其是對外聯(lián)絡職能、對其他救援力量的統(tǒng)籌指揮職能。當災害發(fā)生時，信息會爆炸式增長，通信信道會出現(xiàn)擁堵，因此必須在第一時間對聯(lián)絡方式、渠道、對象進行擴容，并通過有影響力的平臺對外發(fā)布，擴大傳播面，實現(xiàn)傳播覆蓋最大化，這樣就可以打通溝通渠道，放開信息入口。根據掌握的信息對外來的社會支援力量要進行合理統(tǒng)籌，對不同能力水平的隊伍進行區(qū)別分組，編入應急力量中去，并根據實時情況合理調派，實現(xiàn)多主體合力，實現(xiàn)社會救援力量的效用最大化。

平臺還應具備高認知度。信息平臺的高認知度需要靠廣泛的普及來實現(xiàn)。要想達到危機爆發(fā)后社會各界立馬想到利用該平臺的效應，在加強平臺建設、設立制度規(guī)范的基礎上還要做好平臺的宣傳普及工作。

5 總結與展望

黨的十八屆三中全會把推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。構建政府與社會聯(lián)動的公共危機協(xié)同治理體系是危機管理現(xiàn)代化的重要趨勢，也是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。伴隨著各類規(guī)章制度的健全和社會救援力量的自發(fā)壯大，社會救援力量將在未來的危機應對、災害救援中發(fā)揮越來越重要的作用。社會力量要不斷加強自身建設，政府相關部門和社會救援力量要做好信息支撐與共享，做好政府對社會救援力量的保障，確保社會救援力量對官方危機應對體系的有效補充，構建官方主體與社會力量聯(lián)動的多元危機應對新格局。