周微

（中國港灣工程有限責任公司 工程師，北京 100028）

1 TOD 基本概念

TOD（Transit-Oriented Development），即“以公共交通為導向的發(fā)展模式”，主張在人流密集的公共交通站點（如地鐵站、火車站等）400～800 m 半徑范圍內(nèi)，打造集商業(yè)、辦公、居住、文娛、醫(yī)療等為一體的混合功能區(qū)[1]，實現(xiàn)土地和空間資源的有效利用。

TOD 模式將土地利用和交通可達性合二為一[2]，通過“混合、高密度、人性化、無縫換乘、差異化”（5D）的設(shè)計原則將各類功能優(yōu)化組合，改變過去“攤大餅”式的無序擴張狀態(tài)，大幅提升土地使用效率，構(gòu)建城市發(fā)展新格局。同時，TOD 的開發(fā)促使站點區(qū)域產(chǎn)生“磁力效應”，將軌道交通客流轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟流，并利用土地增值收益反哺軌道交通的建設(shè)和運營，在土地開發(fā)、交通建設(shè)和城市發(fā)展之間創(chuàng)造了積極的反饋循環(huán)。

2 TOD理念在我國的應用現(xiàn)狀

2.1 香港地區(qū)

香港在20 世紀70 年代開始探索“軌道+物業(yè)”模式，是世界上應用該模式最成功的典范[3]。截至2020 年，香港地區(qū)共開通城市軌道交通13 條，運營里程262.6 km，擁有物業(yè)資產(chǎn)47 處（見表1）。

表1 香港地鐵公司軌道交通和物業(yè)資產(chǎn)現(xiàn)狀

根據(jù)港鐵公司歷年發(fā)布的企業(yè)年報，車站商業(yè)、物業(yè)開發(fā)和物業(yè)租賃管理在企業(yè)盈利結(jié)構(gòu)中占有絕對優(yōu)勢。相比之下，軌道運營業(yè)務(wù)在利潤結(jié)構(gòu)中的占比則不足四分之一，且呈逐年下降趨勢。尤其是2019 年和2020 年，香港本地交通運營業(yè)務(wù)出現(xiàn)虧損（-5.91 億港元和-54.08 億港元）。但是得益于車站商業(yè)、物業(yè)開發(fā)和物業(yè)租賃管理的超額收益，2019 年和2020 年港鐵公司仍然能夠保持可觀盈利，息稅前利潤分別達到135.01 億港元和66.74億港元[4]。

通過香港地區(qū)的例子可以看出，“軌道+物業(yè)”模式通過把軌道交通建設(shè)和沿線土地開發(fā)緊緊相扣，深入挖掘軌道交通物業(yè)的商業(yè)價值，進而通過沿線商業(yè)及土地開發(fā)反哺軌道交通建設(shè)，解決了軌道交通建設(shè)中的項目資金來源和后續(xù)持續(xù)發(fā)展問題，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和社會效益的“三贏”。

2.2 中國內(nèi)地

近些年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴張，隨之而來的用地資源短缺、資源過度集聚、環(huán)境污染嚴重等問題也越來越突出。作為一種先進的城市發(fā)展理念，TOD 在各大城市的規(guī)劃建設(shè)中得到廣泛應用，為城市發(fā)展帶來了“新視角”。根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會年報統(tǒng)計顯示，2010 年至2019 年我國進行TOD 綜合開發(fā)的城市由5 城增加至29 城。TOD 綜合開發(fā)面積也隨之增長，由2010 年的439 萬m2增至2019年的4 246 萬m2，規(guī)模增長近10 倍（見圖1）。

圖1 2010—2019 年累計TOD 綜合開發(fā)規(guī)模

3 軌道交通TOD+PPP 模式

3.1 TOD+PPP 的內(nèi)涵和特征

TOD 和PPP 模式均在軌道交通建設(shè)和土地綜合開發(fā)中起到重要作用。TOD 模式能夠促進站點區(qū)域的土地功能開發(fā)，捕獲沿線土地價值增長，然后通過土地增值反哺軌道交通的建設(shè)和運營。PPP 模式可以減輕政府資金壓力，提升公共服務(wù)水平，增加社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機會[2]。

TOD+PPP，即政府與社會資本通過伙伴式的合作關(guān)系，共同對軌道交通沿線的土地進行綜合開發(fā)。對于政府來說，TOD+PPP 有利于政府拓展多渠道融資方式，加快城市發(fā)展建設(shè)步伐，同時降低自身承擔的風險。對于企業(yè)來說，TOD+PPP 模式可以提高項目盈利能力，使企業(yè)獲得更好的投資收益，同時也可以改善企業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，打通投資、施工、運維、商業(yè)開發(fā)等于一體的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。

3.2 TOD+PPP 模式收益回饋機制

軌道交通建設(shè)往往伴隨著公益性強、資金需求量大、投資回收期長等問題，給地方政府和軌道交通企業(yè)帶來巨大的資金壓力。實際上，軌道交通沿線具有相對良好的土地儲備和升值條件。一方面，軌道交通的高可達性可以吸引人流、物流、信息流聚集，促進站點和毗鄰地區(qū)的混合開發(fā)和復合利用；另一方面，通過功能完善、布局合理的多元復合業(yè)態(tài)，提升區(qū)域商服水平和經(jīng)濟吸引力，從而進一步吸引更多客流，形成更高的集聚和聯(lián)動效應，使土地進一步得到升值。

在TOD+PPP 模式下，軌道交通項目的收益主要有客票、廣告、物業(yè)銷售、物業(yè)租賃等[5]。這些收益除了可以用來維持軌道交通的日常運營外，還可以用來補償項目的開發(fā)建設(shè)成本。此外，政府部門也可以通過財政補貼、稅費優(yōu)惠等方式減輕項目建設(shè)和運營壓力，從而進一步提高項目收益率，增加社會資本參與的積極性（見圖2）。

圖2 TOD+PPP 模式的收益回饋機制

4 TOD+PPP 開發(fā)方案和投資評價案例分析

結(jié)合以往項目經(jīng)歷，以我國長三角區(qū)域一條正在建設(shè)的城際鐵路為基礎(chǔ)，通過案例分析的形式對TOD+PPP 綜合開發(fā)的運作模式、開發(fā)方案和經(jīng)濟效益進行介紹。

4.1 項目運作模式與結(jié)構(gòu)組成

該條城際鐵路采用市場化模式運作建設(shè)，由中國鐵路總公司、地方政府和社會資本共同出資成立合資公司。合資公司作為項目建設(shè)單位，負責項目的籌資、建設(shè)及沿線土地開發(fā)。地方政府（地方鐵路集團代為執(zhí)行）、中國鐵路總公司和社會資本三方出資比例為60 ∶19 ∶21（見圖3）。

圖3 項目結(jié)構(gòu)組成

4.2 沿線站點綜合開發(fā)方案

該城際鐵路項目沿線共經(jīng)過7 個城市，計劃在7 座車站周邊實施土地綜合開發(fā)，總用地面積235.79 hm2。根據(jù)每個城市的社會經(jīng)濟狀況，各地塊施行不同的開發(fā)方案，并進行分期開發(fā)。各站用地分布及綜合開發(fā)成本如表2 所示。

表2 沿線各站開發(fā)用地規(guī)模及成本

4.3 綜合開發(fā)經(jīng)濟效益分析

4.3.1 投資評價指標

財務(wù)凈現(xiàn)值（FNPV）：

式中：CI 為現(xiàn)金流入；CO 為現(xiàn)金流出；(CI-CO)t為第t 年的凈現(xiàn)金流量；n 為計算期年數(shù)；iC為基準收益率。

財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）：

投資回收期（Pt）：

4.3.2 項目財務(wù)評價

該項目土地綜合開發(fā)總投資為403.77 億元，根據(jù)委托方意見，項目資本金和債務(wù)資金各占50%，債務(wù)資金全部來源于銀行貸款?？紤]項目建成后的各項收入和成本費用，整個計算周期內(nèi)的剩余可供分配利潤為3 972 779 萬元。根據(jù)政府前期開發(fā)意向，其中50%的利潤用于彌補鐵路運營。在無綜合開發(fā)利潤補貼、有綜合開發(fā)利潤補貼兩種情況下，該城際鐵路項目財務(wù)評價指標計算結(jié)果如表3 所示。

表3 財務(wù)評價盈利能力指標表

財務(wù)評價計算結(jié)果表明，在考慮50%土地綜合開發(fā)利潤補貼后，該鐵路項目的各項財務(wù)評價指標均有較大幅度提升，項目整體收益水平得到提高，有效緩解項目建設(shè)和運營壓力。

5 關(guān)于TOD 開發(fā)模式的思考和建議

在實際建設(shè)中，TOD 開發(fā)涉及方面過于廣大，需要政府、企業(yè)以及相關(guān)單位多方合作、持續(xù)推進才能達到最佳效果。在TOD+PPP 模式中，軌道交通企業(yè)既要充分利用自身優(yōu)勢，探索和拓展業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，也要和其他領(lǐng)域的企業(yè)深耕合作，整合各領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源，創(chuàng)新實施思路，快速實現(xiàn)廣泛的產(chǎn)業(yè)落地和規(guī)模發(fā)展。同時，在開發(fā)過程中應結(jié)合自身條件、資源狀況、市場環(huán)境等因素，對項目成本、投資收益和潛在風險進行充分論證，確保項目執(zhí)行期間能夠取得合理且穩(wěn)定的投資回報。