竇靜雅

（中國(guó)鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 引言

邁入新發(fā)展階段以來(lái)，國(guó)家加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，打造軌道上的都市圈、城市群，將來(lái)我國(guó)的土地開(kāi)發(fā)逐步進(jìn)入以高質(zhì)量發(fā)展和存量用地規(guī)劃利用為主的開(kāi)發(fā)階段[1]。在此背景下，推進(jìn)鐵路站區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)、堅(jiān)持站城融合發(fā)展，是構(gòu)建都市圈一體化交通網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化節(jié)約集約用地、提高建設(shè)用地利用效率的重要舉措，對(duì)增強(qiáng)鐵路運(yùn)營(yíng)可持續(xù)能力、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

1 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提供良好借鑒

依托軌道交通推進(jìn)站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)有利于城市土地的集約利用和城市空間的有效拓展，對(duì)于交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用。在國(guó)外鐵路樞紐中，很多大型客站充分利用站內(nèi)站外空間和資源發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)，車(chē)站地區(qū)呈現(xiàn)出商場(chǎng)化的特征，依靠商業(yè)的繁榮車(chē)站可以取得經(jīng)營(yíng)或租賃的額外收入。

在高人口密度的國(guó)家日本，更是成功地采用了TOD 模式，實(shí)現(xiàn)了以軌道交通為導(dǎo)向的站城融合發(fā)展。所謂TOD 模式，就是把站房及鐵路設(shè)施的建設(shè)與所在城市區(qū)域的土地開(kāi)發(fā)合而為一，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施的開(kāi)發(fā)模式。在城市核心區(qū)進(jìn)行軌道交通樞紐高密度豎向復(fù)合疊加開(kāi)發(fā)的典型代表是東京地鐵澀谷站，“澀谷之光”TOD 項(xiàng)目在地鐵站上方建設(shè)了一座立體的城市綜合體，地上34 層，地下4 層，包含了零售、餐飲、文化創(chuàng)意、會(huì)展、劇院、空中客廳、辦公區(qū)等業(yè)態(tài)[2]，集交通和所有的城市功能為一體。該車(chē)站綜合體成為區(qū)域內(nèi)標(biāo)志性建筑物，車(chē)站及周邊地區(qū)人流密集、商業(yè)繁榮。

在國(guó)家政策的支持引導(dǎo)下，借鑒集成國(guó)內(nèi)外先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)在TOD 開(kāi)發(fā)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理、運(yùn)營(yíng)等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)很多地區(qū)積極推進(jìn)車(chē)站周邊區(qū)域的綜合開(kāi)發(fā)，一些地區(qū)已經(jīng)興起了站城融合開(kāi)發(fā)的熱潮。

2 我國(guó)鐵路站區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

2.1 國(guó)家積極支持，政策迭出

自2013 年鐵路體制改革以來(lái)，國(guó)務(wù)院和國(guó)家部委先后發(fā)布了一系列文件，為國(guó)鐵集團(tuán)加快鐵路建設(shè)、開(kāi)展以鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)為主的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)提供了政策支持。國(guó)家對(duì)于鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)給出了明確意見(jiàn)，支持盤(pán)活存量鐵路用地，支持對(duì)新建鐵路站場(chǎng)實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)，要求各地方政府和相關(guān)部委做好配套工作，健全相關(guān)工作的推進(jìn)機(jī)制[3]。各地地方政府也逐步出臺(tái)落實(shí)國(guó)家政策的配套文件，明確給予鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)在用地、規(guī)劃、融資等方面的具體支持。國(guó)家對(duì)于鐵路綜合開(kāi)發(fā)用地的支持力度遠(yuǎn)大于一般的存量建設(shè)用地，為鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)解決了一些關(guān)鍵問(wèn)題，破除了綜合開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期以來(lái)受限于劃撥用地使用權(quán)的障礙，如圖1 所示。

圖1 國(guó)家對(duì)鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的支持政策

2.2 國(guó)鐵集團(tuán)有序推進(jìn)，初顯成效

作為全國(guó)鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主體，國(guó)鐵集團(tuán)對(duì)于鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的推進(jìn)持續(xù)深化。加快推進(jìn)管理體制、投融資體制改革，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制等方面統(tǒng)籌安排，建立健全了土地綜合開(kāi)發(fā)組織管理體系，發(fā)布了《鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)實(shí)施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步明確土地綜合開(kāi)發(fā)有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于鐵路土地合資合作開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，出臺(tái)土地綜合開(kāi)發(fā)資金使用、股東借款等支持政策，形成“統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、集體審議、協(xié)作聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制[4]。

加快推進(jìn)站區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)研究和供地談判，對(duì)于新建鐵路項(xiàng)目獲取綜合開(kāi)發(fā)用地做了大量的前期工作。2020 年國(guó)鐵集團(tuán)累計(jì)完成126 個(gè)新建鐵路項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)研究，提出用地需求23 600.118萬(wàn)m2（35.4 萬(wàn)畝），簽訂用地框架協(xié)議19 000.095萬(wàn)m2（28.5萬(wàn)畝），確定四至范圍8 533.376 萬(wàn)m2（12.8 萬(wàn)畝），納入國(guó)土空間規(guī)劃3 000.015 萬(wàn)m2（4.5 萬(wàn)畝）。各鐵路局集團(tuán)公司建立開(kāi)發(fā)項(xiàng)目庫(kù)，加快推動(dòng)站區(qū)土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施，一批鐵路樞紐TOD 項(xiàng)目得到推進(jìn)（見(jiàn)表1）。

表1 鐵路TOD 項(xiàng)目推進(jìn)情況

2.3 站城融合發(fā)展的新模式——重慶沙坪壩站龍湖光年TOD 項(xiàng)目簡(jiǎn)析[5]

重慶沙坪壩站龍湖光年TOD 項(xiàng)目作為國(guó)內(nèi)首個(gè)高鐵TOD 綜合體，于2020 年底竣工投入運(yùn)營(yíng)。沙坪壩站TOD 項(xiàng)目位于重慶市沙坪壩區(qū)核心商圈，所在城市區(qū)域是傳統(tǒng)的商業(yè)與生活中心。項(xiàng)目伴隨著車(chē)站由普速站改建為高鐵站，同時(shí)與老舊城區(qū)改造相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了軌道交通樞紐和周邊城市區(qū)域的一體化開(kāi)發(fā)。

沙坪壩高鐵站TOD 項(xiàng)目由地方政府和成都鐵路局推動(dòng)立項(xiàng)，由重慶本土地產(chǎn)公司龍湖地產(chǎn)中標(biāo)開(kāi)發(fā)周邊地塊，同時(shí)引入了東京澀谷站TOD 的設(shè)計(jì)單位日建設(shè)計(jì)集團(tuán)。重慶市政府通過(guò)異地補(bǔ)償土地、原地移交房產(chǎn)等方式，給予鐵路部門(mén)利益補(bǔ)償。綜合體集成了高鐵客站、城軌和公交車(chē)、TOD 商業(yè)，運(yùn)營(yíng)分別由成都鐵路局、重慶市綜合交通樞紐集團(tuán)、龍湖地產(chǎn)公司三方各自負(fù)責(zé)。

車(chē)站采用立體綜合交通樞紐開(kāi)發(fā)方式，利用地面及七層地下交通空間將高鐵、地鐵、公交、地面交通、步行廊道貫通。高鐵站房上方建設(shè)TOD 綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，主體是裙樓商業(yè)和兩座高層雙子塔寫(xiě)字樓，提供包括大型購(gòu)物中心、酒店、辦公、公寓等復(fù)合設(shè)施服務(wù)，形成交通與物業(yè)融合開(kāi)發(fā)的復(fù)合型樞紐。

該項(xiàng)目首次實(shí)現(xiàn)了以分層確權(quán)的方式對(duì)鐵路線上空間進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，同時(shí)采用了鐵路方將鐵路站場(chǎng)、站房委托地方代建的模式。通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)有效提升了車(chē)站與周邊商業(yè)、社區(qū)的交互性，改變了以往鐵路車(chē)站對(duì)城市空間的割裂，模糊了車(chē)站與城市的邊界，提升了人流步行、騎行至車(chē)站商業(yè)地區(qū)的便捷性和區(qū)域商業(yè)的凝聚力，使鐵路站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的價(jià)值得到進(jìn)一步凸顯。

3 我國(guó)鐵路站區(qū)TOD 開(kāi)發(fā)進(jìn)展緩慢成因分析

我國(guó)內(nèi)地約有2 200 多座辦理旅客乘降業(yè)務(wù)的鐵路客運(yùn)站（不包括乘降所），可供開(kāi)發(fā)的站區(qū)資源十分豐富。自2013 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)政策鼓勵(lì)鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)利用以來(lái)，至2020 年又提出“加大市域（郊）鐵路沿線和站點(diǎn)及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，合理確定綜合開(kāi)發(fā)規(guī)模和實(shí)施方案，統(tǒng)籌地上地下空間復(fù)合利用，積極推廣地下空間開(kāi)發(fā)、軌道交通上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等節(jié)約用地的技術(shù)和模式，打造站城融合綜合體”[6]。政策導(dǎo)向和發(fā)展目標(biāo)十分明確。但是目前我國(guó)已建成的高鐵TOD 綜合體僅有2020年底開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的重慶沙坪壩站龍湖光年項(xiàng)目，鐵路站城融合開(kāi)發(fā)仍處于起步階段，發(fā)展進(jìn)程較為緩慢，究其原因有以下幾點(diǎn)：

3.1 用地獲取工作繁復(fù)

站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)第一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是開(kāi)發(fā)用地的獲取，開(kāi)發(fā)用地的確認(rèn)、整合和土地增值收益分配是前期談判中的主要議題。在鐵路客站及周邊區(qū)域，鐵路用地與地方用地大多交織混雜，鐵路內(nèi)部土地歸屬權(quán)還存在國(guó)鐵集團(tuán)直接管轄及地方鐵路局或基層運(yùn)輸站段管轄的差異。站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)必須對(duì)站前廣場(chǎng)、鄰近市政設(shè)施等進(jìn)行整體的規(guī)劃整合，鐵路配置資源和政府調(diào)控資源之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度十分大。而且，綜合開(kāi)發(fā)用地的獲取與鐵路建設(shè)用地的獲取是兩個(gè)體系，國(guó)家審批鐵路建設(shè)用地的各項(xiàng)流程和規(guī)則已經(jīng)較為成熟完善，但是綜合開(kāi)發(fā)用地涉及諸多利益關(guān)聯(lián)方，面臨的情況各不相同，站房建設(shè)用地的劃撥較為容易，但是綜合開(kāi)發(fā)用地的增加就困難重重。

同時(shí)，現(xiàn)行城市規(guī)劃對(duì)站場(chǎng)土地規(guī)劃用途基本上是鐵路用地或城市公建配套用地，不具備綜合開(kāi)發(fā)條件。對(duì)鐵路站區(qū)進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，需要調(diào)整原有的土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)土地使用性質(zhì)、容積率、建筑密度等重要硬性指標(biāo)的修訂、調(diào)整和報(bào)批程序繁瑣，對(duì)于綜合開(kāi)發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃建設(shè)的時(shí)限要求形成挑戰(zhàn)。

3.2 主體眾多權(quán)益交錯(cuò)

鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)的一個(gè)初衷是推進(jìn)鐵路投融資體制改革，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)收益反哺鐵路主業(yè)，緩解鐵路資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高的壓力。從這個(gè)功能來(lái)講，應(yīng)該支持鐵路企業(yè)作為開(kāi)發(fā)主體，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)收益”的原則來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目。

鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)涉及鐵路運(yùn)輸、投資運(yùn)營(yíng)等復(fù)雜界面，需要地方政府、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和鐵路部門(mén)配合，地方政府又包括發(fā)改、規(guī)劃、交通、交管、住建、市政等多個(gè)部門(mén)，相關(guān)利益方較多。土地作為地方政府的重要資源，地方政府可以憑借自身的資源條件圍繞站點(diǎn)周邊進(jìn)行開(kāi)發(fā)，與鐵路合作的內(nèi)在動(dòng)因不足。因此常見(jiàn)的高鐵新城基本上由地方主導(dǎo)，鐵路往往很難參與其中。雖然國(guó)家和地方政府多次發(fā)文支持鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)，但任何支持政策也沒(méi)有強(qiáng)制性地規(guī)定國(guó)鐵集團(tuán)在其中的角色定位和相應(yīng)的權(quán)、責(zé)、利，實(shí)際上約束性并不強(qiáng)。目前地方政府在與商業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)發(fā)土地方面已經(jīng)經(jīng)驗(yàn)豐富，地鐵站上蓋商場(chǎng)也十分常見(jiàn)，但是進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，涉及的利益博弈更加復(fù)雜，“路地”雙方在鐵路土地開(kāi)發(fā)的收益歸屬、開(kāi)發(fā)范圍等方面分歧巨大，平衡利益十分困難。

3.3 結(jié)構(gòu)復(fù)雜設(shè)計(jì)難度大

站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)需要全面系統(tǒng)的前期規(guī)劃作為保障。對(duì)于鐵路來(lái)說(shuō)，目前普遍存在著綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)能力不足的問(wèn)題，特別是缺乏TOD 綜合體開(kāi)發(fā)的專(zhuān)業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)。

TOD 綜合體開(kāi)發(fā)包括對(duì)地上和地下豎向空間的一體化開(kāi)發(fā)，綜合開(kāi)發(fā)的建筑工程設(shè)計(jì)實(shí)施需要與鐵路站房工程同步展開(kāi)。TOD 上蓋開(kāi)發(fā)與站房建設(shè)聯(lián)系緊密，上蓋開(kāi)發(fā)的空間結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，并且在上蓋空間出讓前就需要確認(rèn)工程結(jié)構(gòu)條件。建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)要合理引導(dǎo)客流、車(chē)流、商業(yè)流，滿(mǎn)足地上和地下的空間對(duì)接和功能銜接，也要滿(mǎn)足商家入場(chǎng)后的業(yè)態(tài)布局需求，對(duì)于不同類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目要具備一定的通用性。融合車(chē)站交通功能與綜合開(kāi)發(fā)商業(yè)功能，同時(shí)還要與周邊城市街區(qū)打通和銜接，TOD 綜合開(kāi)發(fā)對(duì)建筑設(shè)計(jì)的要求非常高。因此我們看到，重慶沙坪壩站TOD 綜合體在前期做了大量方案的情況下，最終仍然選擇引進(jìn)了具有實(shí)際開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的日建設(shè)計(jì)集團(tuán)。

同時(shí)，站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)還面臨方案審查周期長(zhǎng)的問(wèn)題。鐵路綜合開(kāi)發(fā)涵蓋鐵路與地方兩個(gè)方面的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工協(xié)作，包括的管理部門(mén)和主體眾多，方案設(shè)計(jì)上有鐵路與地方各自審批的部分，也有空間交叉需要雙方聯(lián)合審批的部分，導(dǎo)致協(xié)調(diào)時(shí)間周期長(zhǎng)、審查周期長(zhǎng)。

3.4 謹(jǐn)慎保守動(dòng)力不足

鐵路車(chē)站資產(chǎn)一般屬于鐵路局或合資公司，作為產(chǎn)權(quán)主體這些鐵路部門(mén)對(duì)站房綜合開(kāi)發(fā)的積極性并不高，開(kāi)發(fā)意愿和開(kāi)發(fā)能力稍顯不足。首先是企業(yè)內(nèi)部長(zhǎng)久以來(lái)存在重運(yùn)輸輕經(jīng)營(yíng)的思想，對(duì)于站房上蓋開(kāi)發(fā)并沒(méi)有明確的責(zé)任落實(shí)和硬性考核，也沒(méi)有獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。鐵路客站在保證旅客運(yùn)輸?shù)目旖?、安全、高效以外，認(rèn)為綜合開(kāi)發(fā)勢(shì)必會(huì)增加客站安全、路風(fēng)等方面風(fēng)險(xiǎn)和管理難度。第二是綜合開(kāi)發(fā)后期運(yùn)營(yíng)壓力較大。開(kāi)發(fā)企業(yè)需要對(duì)綜合開(kāi)發(fā)全生命周期負(fù)責(zé)，不僅負(fù)責(zé)前期工程建設(shè)和投資籌措，還要關(guān)注運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效，關(guān)注項(xiàng)目的財(cái)務(wù)盈利能力和投資回報(bào)，經(jīng)營(yíng)壓力導(dǎo)致企業(yè)對(duì)土地綜合開(kāi)發(fā)采取了謹(jǐn)慎、保守態(tài)度。第三是資金壓力大。TOD上蓋開(kāi)發(fā)較一般房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資強(qiáng)度更大，需要雄厚的資金支持，鐵路局集團(tuán)公司利用自籌資金開(kāi)發(fā)的話(huà)壓力較大。第四，缺乏專(zhuān)業(yè)人才和開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，自主開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較大。

4 加快推進(jìn)鐵路站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的建議

4.1 爭(zhēng)取支持，建立路地共贏模式

爭(zhēng)取土地開(kāi)發(fā)主動(dòng)權(quán)，在鐵路項(xiàng)目土地審批階段爭(zhēng)取配建綜合開(kāi)發(fā)用地，推進(jìn)鐵路用地在客站周邊就地整合、就地開(kāi)發(fā)。在土地收儲(chǔ)、土地出讓、規(guī)劃調(diào)整、財(cái)稅征收、融資合作、物業(yè)銷(xiāo)售等方面主動(dòng)與地方政府對(duì)接，爭(zhēng)取優(yōu)惠政策，加快審批流程。積極把握地方政府因老城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施更新帶來(lái)的土地整合、開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，積極參與客站周邊規(guī)劃制定，加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與民生改善工程協(xié)同規(guī)劃。發(fā)揮鐵路及地方政府各自資源和影響力優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)與地方政府形成戰(zhàn)略合作機(jī)制，探索建立路地雙方合作共贏模式，有效平衡各方利益訴求。推進(jìn)綜合開(kāi)發(fā)一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建，設(shè)計(jì)審查協(xié)同報(bào)批，構(gòu)建合作方式與融資方式互惠互利融通創(chuàng)新模式。

4.2 加強(qiáng)保障，制定綜合開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

TOD 的核心理念就是把軌道交通站點(diǎn)建設(shè)與城市街區(qū)規(guī)劃建設(shè)融為一體，在具體設(shè)計(jì)和實(shí)際施工上，綜合開(kāi)發(fā)與鐵路工程會(huì)有很多相互重疊甚至相互掣肘的部分，但是目前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)站房上蓋的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)范，鐵路建設(shè)與物業(yè)開(kāi)發(fā)各自具有不同的建設(shè)規(guī)范、消防技術(shù)審批等。建議鐵路協(xié)同規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)，加快推動(dòng)站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)相關(guān)建設(shè)規(guī)范和技術(shù)規(guī)范的制定，盡快形成管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善路、地協(xié)同報(bào)批的審查流程，為項(xiàng)目設(shè)計(jì)審查提供依據(jù)，避免由于“誰(shuí)先審查、誰(shuí)后審查”而延長(zhǎng)審查周期，為綜合開(kāi)發(fā)與鐵路項(xiàng)目同步規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工提供制度保障。

4.3 激發(fā)動(dòng)能，建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制

鐵路站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)涉及鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)口的國(guó)鐵集團(tuán)管理部門(mén)包括運(yùn)輸相關(guān)部門(mén)、鑒定設(shè)計(jì)部門(mén)、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)部門(mén)及計(jì)劃統(tǒng)計(jì)部門(mén)等，大部分情況需要這些部門(mén)之間的共同管理。站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)從本質(zhì)上來(lái)看仍然屬于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，鐵路方的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體可以是鐵路投資公司以及路局所屬的房地產(chǎn)企業(yè)。為了加快站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)，要堅(jiān)持國(guó)鐵集團(tuán)的主導(dǎo)地位，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)策略的頂層設(shè)計(jì)和項(xiàng)目落實(shí)的總體布局；不斷激發(fā)各部門(mén)的主觀能動(dòng)性，明確管理部門(mén)、產(chǎn)權(quán)主體、開(kāi)發(fā)主體三方的權(quán)利和責(zé)任；理順運(yùn)輸業(yè)與非運(yùn)輸業(yè)之間的協(xié)作機(jī)制和收益分配機(jī)制[7]，針對(duì)綜合開(kāi)發(fā)建立責(zé)任目標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制相結(jié)合的績(jī)效考核制度。土地綜合開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化程度已經(jīng)很高，必須打破僵化的管理體制，把權(quán)力交給市場(chǎng)主體，讓鐵路企業(yè)放開(kāi)手腳，在權(quán)利允許的范圍內(nèi)創(chuàng)造鐵路用地的最大價(jià)值。

4.4 打破傳統(tǒng)，創(chuàng)新投融資模式和商業(yè)模式

TOD 綜合開(kāi)發(fā)工程量巨大，其投融資模式既要短期內(nèi)籌集到大量開(kāi)發(fā)資金，又要能夠?qū)崿F(xiàn)綜合開(kāi)發(fā)持續(xù)收益反哺鐵路運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。創(chuàng)新投融資模式，充分利用資本市場(chǎng)、信貸市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，研究通過(guò)金融機(jī)構(gòu)貸款、PPP 模式、產(chǎn)業(yè)基金模式、資產(chǎn)證券化模式拓寬融資渠道[8]，引入保險(xiǎn)、信托、證券等各類(lèi)融資工具開(kāi)展融資創(chuàng)新，加大股權(quán)合作，積極爭(zhēng)取社會(huì)資本參與鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)，將站城融合作為撬動(dòng)社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目的重要突破口。依托重大項(xiàng)目，推進(jìn)“鐵路+地方政府+社會(huì)資本”合資合作商業(yè)模式，與政府合作獲取土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)開(kāi)發(fā)及物業(yè)權(quán)益，與社會(huì)資本合作解決資金難題、學(xué)習(xí)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)。建立綜合開(kāi)發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展思路，挖掘業(yè)態(tài)資源，打造多元化盈利途徑。

4.5 重視人才，組建培養(yǎng)綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)

鐵路站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)需要大量的策劃、設(shè)計(jì)、營(yíng)銷(xiāo)、開(kāi)發(fā)、管理方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，這正是鐵路企業(yè)目前最缺少的。堅(jiān)持人才強(qiáng)企戰(zhàn)略，引進(jìn)人才和培養(yǎng)人才相結(jié)合。短期內(nèi)，可以采取引進(jìn)高端專(zhuān)業(yè)人才和與外部企業(yè)合作的方式；長(zhǎng)期看，必須加強(qiáng)鐵路自身經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)人才的培養(yǎng)，通過(guò)實(shí)踐鍛煉培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，分層分類(lèi)組建一批土地綜合開(kāi)發(fā)骨干人才隊(duì)伍。進(jìn)一步完善相關(guān)人才的評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)、考核機(jī)制，為站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)提供人才保障。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今社會(huì)正在經(jīng)歷深刻的發(fā)展變革，鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)所驅(qū)動(dòng)的資源和價(jià)值不斷提升，社會(huì)、公眾和城市管理者對(duì)鐵路站區(qū)同時(shí)兼顧交通功能、商業(yè)功能、城市開(kāi)發(fā)功能的要求也越來(lái)越高。加快推動(dòng)鐵路站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)，既是實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是促進(jìn)鐵路與城市融合發(fā)展、良性互動(dòng)的有效途徑。鐵路企業(yè)要凝心聚力、突破創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)鐵路資產(chǎn)資源的空間利用，使鐵路客站在提供更好的運(yùn)輸服務(wù)的同時(shí)，也可以獲取更大的投資收益。