朱陸民，夏小宣

（湘潭大學(xué) 碧泉書(shū)院，湖南 湘潭 411100；湘潭大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

自然災(zāi)害是印度尼西亞（以下簡(jiǎn)稱(chēng)印尼）人民生活的一部分。印尼每年自然災(zāi)害頻發(fā)，海嘯、地震、洪水、火山、山體滑坡、颶風(fēng)、森林火災(zāi)等等，幾乎波及印尼的整個(gè)國(guó)土。印尼國(guó)家災(zāi)害管理局（BNPB）記錄了1815年至2014年的災(zāi)害。在此期間，發(fā)生最頻繁的災(zāi)害是洪災(zāi)，5204 次，造成18860 人死亡。之后是颶風(fēng)2879 次，造成292 人傷亡；山體滑坡2254 次，造成2035 人死亡；干旱1692 次，2 人受害。有些災(zāi)害發(fā)生的頻率不高，卻造成了巨大損失，如地震和海嘯。它們雖然只發(fā)生了10次，但造成的生命消亡卻高達(dá)167779人。災(zāi)難性的火山噴發(fā)126次，造成78627人死亡。

印尼政府不斷重視、加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害的管理，業(yè)已建立了健全的自然災(zāi)害管理體制，深入基層的社區(qū)參與救災(zāi)制度，從及完善的自然災(zāi)害管理法。印尼還不斷引入、開(kāi)發(fā)有關(guān)自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)、管理的高新技術(shù)，建立了先進(jìn)的自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。印尼政府在民間加強(qiáng)自然災(zāi)害教育，增多災(zāi)害演習(xí)，提高國(guó)民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。此外，印尼總統(tǒng)率先垂范，多次親自參與救災(zāi)、演習(xí)。如此種種，不僅樹(shù)立了印尼政府的良好信譽(yù)，還促使印尼形成了有凝聚力的災(zāi)害文化，為印尼在國(guó)際上樹(shù)立了良好形象，提升了印尼的軟實(shí)力。

軟實(shí)力（Soft Power）通常也翻譯成“軟權(quán)力”“軟力量”，最早是由美國(guó)哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈（Joseph S.Nye,Jr.）于1990年提出的。他的著作《軟實(shí)力：世界政治中的成功之道》將權(quán)力分為硬實(shí)力和軟實(shí)力。根據(jù)約瑟夫·奈的說(shuō)法，軟實(shí)力是以國(guó)家政策的合法性和這些政策的價(jià)值為基礎(chǔ)吸引其他國(guó)家的能力。約瑟夫·奈認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家要發(fā)揮其國(guó)際作用，必須有驅(qū)動(dòng)力和說(shuō)服力，軟實(shí)力是指一個(gè)國(guó)家通過(guò)說(shuō)服和吸引其他國(guó)家追隨其目標(biāo)而達(dá)到其目的的能力。就是說(shuō)，別國(guó)愿意執(zhí)行“我們”的愿望，是因?yàn)椤拔覀儭庇羞@個(gè)吸引力或說(shuō)服力，而不是通過(guò)暴力威脅。與軟實(shí)力不同，硬實(shí)力包括迫使或威脅其他國(guó)家屈服的各種階段或行動(dòng)。①Joseph S.Nye Jr.,Soft Power:The Means to Success in World Politics,New York:Public Affairs,2004,p.11.這些行動(dòng)包括軍事攻擊或經(jīng)濟(jì)禁運(yùn)（棍棒），威脅之后還可以進(jìn)行軍事保護(hù)或貿(mào)易威脅扣減（胡蘿卜）。

我國(guó)現(xiàn)有對(duì)“軟實(shí)力”進(jìn)行研究的文章大多聚焦于我國(guó)軟實(shí)力，如學(xué)者繆魯加、方力力認(rèn)為“人類(lèi)命運(yùn)共同體視角下的中國(guó)治理軟實(shí)力效應(yīng)產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理和外部表現(xiàn)，概括出信任力、認(rèn)同力與吸引力等軟實(shí)力效應(yīng)。這些效應(yīng)邏輯上層層遞進(jìn)，是中國(guó)積極參與全球治理的表現(xiàn)，也是中國(guó)話(huà)語(yǔ)權(quán)的表達(dá)方式，展現(xiàn)了中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的文化自信”②繆魯加、方力力：《人類(lèi)命運(yùn)共同體視角下的中國(guó)治理軟實(shí)力效應(yīng)》，《社會(huì)科學(xué)家》2021年第6期。。學(xué)者李家祥認(rèn)為“在中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)人民即將踏上現(xiàn)代化建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興的新征程，我們要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，并在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐中不斷推進(jìn)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，使各方面制度日趨成熟和完備，不斷夯實(shí)國(guó)家制度軟實(shí)力根基，中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步釋放和發(fā)揮，我國(guó)人民對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的制度自信會(huì)更加堅(jiān)定，推動(dòng)包括我國(guó)制度軟實(shí)力在內(nèi)的國(guó)家綜合實(shí)力的更大提升”①李家祥：《制度自信的生成邏輯與國(guó)家制度軟實(shí)力的提升》，《科學(xué)社會(huì)主義》2020年第4期。。譚文華教授認(rèn)為“中國(guó)應(yīng)深化文化體制改革，大力發(fā)展文化技術(shù)，建立開(kāi)放的文化發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代、民族與世界的統(tǒng)一，推進(jìn)各領(lǐng)域改革創(chuàng)新，推動(dòng)中華文化創(chuàng)新發(fā)展。增強(qiáng)中華文化軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的偉大目標(biāo)”②譚文華：《文化軟實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)、文化創(chuàng)新與我國(guó)文化軟實(shí)力提升策略》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。。

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有對(duì)印尼自然災(zāi)害管理的研究為數(shù)不多，學(xué)者們主要聚焦于對(duì)印尼多發(fā)的自然災(zāi)害、自然災(zāi)害管理體制、防災(zāi)減災(zāi)能力以及對(duì)中國(guó)的啟示等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，認(rèn)為印尼的災(zāi)害管理體系在實(shí)踐中不斷完善。③賈群林、宋勁松：《印度尼西亞和泰國(guó)災(zāi)害管理體制的建立與發(fā)展》，《中國(guó)應(yīng)急救援》2014年第1 期，第48—51頁(yè)；韋曉：《印尼地震災(zāi)害及其啟示》，《生命與災(zāi)害》2010年第11期，第27—28頁(yè)；楊楓、陳寶勝：《印度尼西亞防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)及其啟示》，《中國(guó)減災(zāi)》2012年第17期，第56—57頁(yè)。學(xué)者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)完善政府防災(zāi)減災(zāi)管理體系，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)資金保障及管理，提升公民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，建設(shè)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等。④楊楓、陳寶勝：《印度尼西亞防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)及其啟示》，《中國(guó)減災(zāi)》2012年第17期，第56—57頁(yè)。國(guó)外專(zhuān)門(mén)研究印尼自然災(zāi)害管理的文章比較多，探討內(nèi)容也更為細(xì)化。印尼學(xué)者賓唐·薩斯曼特簡(jiǎn)要介紹了印尼的災(zāi)害預(yù)警和管理機(jī)制⑤賓唐·薩斯曼特：《印尼的災(zāi)害預(yù)防和管理機(jī)制》，《國(guó)外應(yīng)急管理》2010年8月版，第26頁(yè)。，哈斯布拉（Hasbullah）等學(xué)者詳細(xì)闡述了印尼自然災(zāi)害管理對(duì)公共政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響⑥Hasbullah,Muhammad Ahsan Samad,Muhammad Nur Ali,Maddukelleng,Muhammad Khairil,“Indonesian Disaster Governance:Public Policy and Social Economic Impact”, Ilkogretim Online - Elementary Education Online,2Vol 20 (Issue 5),2021,pp.73-88.，還有學(xué)者總結(jié)了印尼的社區(qū)參與救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，等等。學(xué)者們認(rèn)為印尼的災(zāi)害管理制度在不斷完善的同時(shí)，也存在不足，如國(guó)家災(zāi)害管理局和地方災(zāi)害管理局出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，在救災(zāi)的具體事宜上出現(xiàn)項(xiàng)目重疊。

綜上，國(guó)內(nèi)有不少文章研究軟實(shí)力，但都聚焦于如何提升我國(guó)的軟實(shí)力，不涉及印尼軟實(shí)力。有學(xué)者研究了印尼的自然災(zāi)害管理，但把自然災(zāi)害管理與印尼的軟實(shí)力聯(lián)系起來(lái)的文章暫時(shí)沒(méi)有。本文通過(guò)廣泛閱讀現(xiàn)有相關(guān)研究成果，分析印尼災(zāi)害管理體制、成效，論證印尼的自然災(zāi)害管理提升了印尼的軟實(shí)力，豐富現(xiàn)有的研究成果。

一、印尼在自然災(zāi)害管理上樹(shù)立了良好政府信譽(yù)

（一）印尼總統(tǒng)多次參與救災(zāi)

印尼總統(tǒng)在自然災(zāi)害管理問(wèn)題上率先垂范，有利于全國(guó)團(tuán)結(jié)一心抗災(zāi)。正如約瑟夫·奈說(shuō)：“政治領(lǐng)導(dǎo)人早就明白吸引力的力量?！雹呒s瑟夫·奈著，馬娟娟譯：《軟實(shí)力：權(quán)力，從硬實(shí)力到軟實(shí)力》，中信出版社2013年版，第9頁(yè)。

2004年印尼特大地震海嘯發(fā)生后，時(shí)任印尼總統(tǒng)蘇西洛·班邦·尤多約諾訪問(wèn)了遭受地震和海嘯襲擊的班達(dá)亞齊省的首府，指示各部門(mén)務(wù)必加大救災(zāi)力度。與此同時(shí)，他召開(kāi)了數(shù)次現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)議，指示各部門(mén)協(xié)調(diào)配合。當(dāng)人們向蘇西洛報(bào)告他們的困境時(shí)，蘇西洛立即指示有關(guān)各方安排軍用運(yùn)輸機(jī)安全撤離受害者。2010年10月，一系列自然災(zāi)害——海嘯、強(qiáng)烈地震和火山爆發(fā)——造成344人死亡，數(shù)百人失蹤。27日下午，正在越南首都河內(nèi)訪問(wèn)的蘇西洛提前結(jié)束訪問(wèn)行程，抵達(dá)西蘇門(mén)答臘省首府巴東，他與時(shí)任副總統(tǒng)布迪奧諾和其他最先抵達(dá)機(jī)場(chǎng)的官員就救災(zāi)問(wèn)題舉行了閉門(mén)會(huì)議。

佐科總統(tǒng)也多次參與救災(zāi)工作。2018年9月30日，佐科抵達(dá)帕盧，視察救災(zāi)工作并慰問(wèn)災(zāi)民。隨后，他訪問(wèn)了一個(gè)被地震夷為平地的居民區(qū)。佐科總統(tǒng)多次敦促救援人員爭(zhēng)分奪秒地搜索受災(zāi)地區(qū)并恢復(fù)秩序，告訴災(zāi)民在當(dāng)局幫助他們重建家園時(shí)要有耐心。2021年4月9日，熱帶氣旋引發(fā)的洪水已導(dǎo)致165人死亡，數(shù)十人失蹤，救援工作努力進(jìn)行，印尼總統(tǒng)佐科從雅加達(dá)乘專(zhuān)機(jī)飛往東部，當(dāng)天上午當(dāng)?shù)匕l(fā)生災(zāi)難，為了看望和慰問(wèn)被調(diào)查的受害者，佐科檢查了多處營(yíng)地。

印尼領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)自然災(zāi)害問(wèn)題高度重視，多次參與救災(zāi)管理，并多次親赴災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，鼓舞民心。印尼在災(zāi)害管理，特別是在減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力得到了認(rèn)可。印尼政府在自然災(zāi)害管理上樹(shù)立了良好信譽(yù)，提高了印尼政府的公信力，從而提升了印尼的軟實(shí)力。

（二）印尼健全的自然災(zāi)害管理體制提升了其制度軟實(shí)力

制度可以增強(qiáng)一個(gè)國(guó)家的軟實(shí)力①約瑟夫·奈著，馬娟娟譯：《軟實(shí)力：權(quán)力，從硬實(shí)力到軟實(shí)力》，中信出版社2013年版，第15頁(yè)。，即制度軟實(shí)力。制度軟實(shí)力是指在制度實(shí)施過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的治理效能，以及在此基礎(chǔ)上形成的制度感召力、整合力、凝聚力和本國(guó)民眾對(duì)制度的認(rèn)同與自信，還有這種制度、模式在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生的吸引力、影響力和美譽(yù)度。②李家祥：《制度自信的生成邏輯與國(guó)家制度軟實(shí)力的提升》，《科學(xué)社會(huì)主義》2020年第4期。目前，印尼已經(jīng)建立了包括行政系統(tǒng)、法律制度及架構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的三位一體的自然災(zāi)害管理體制。

1.印尼的自然災(zāi)害管理行政系統(tǒng)

在自然災(zāi)害管理上，印尼有三個(gè)行政管理級(jí)別：國(guó)家、省和市/縣。每一級(jí)政府都有自己的災(zāi)害管理組織、政策框架和預(yù)算，詳情見(jiàn)圖1。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，市/縣政當(dāng)局首先做出反應(yīng)，如果災(zāi)害的規(guī)模超過(guò)了他們能應(yīng)對(duì)的能力，國(guó)家和省級(jí)政府會(huì)提供一切可能的支持和援助。政府決定國(guó)家和地區(qū)/地方災(zāi)害的地位與級(jí)別，指標(biāo)是受害者人數(shù)、設(shè)施/基礎(chǔ)設(shè)施的損壞程度、財(cái)物的損失、對(duì)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)造成的影響。

圖1 印尼災(zāi)害管理體系

印尼建立了較為完善的自然災(zāi)害管理管理體系，形成了以國(guó)家災(zāi)害管理局(National Disaster Management Authority,BNPB)和地方災(zāi)害管理部門(mén)(Local Disaster Management Departments,BPBD)為核心的“中央-地方”災(zāi)害管理體系。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，不需要地方政府組建臨時(shí)救災(zāi)隊(duì)伍，也不需要各部門(mén)、上下級(jí)召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，避免耽誤時(shí)間，錯(cuò)過(guò)最佳救災(zāi)點(diǎn)。這種扁平化的組織結(jié)構(gòu)可以將決策權(quán)盡可能地轉(zhuǎn)移到下級(jí)組織，使下級(jí)單位和組織有充分的自主權(quán)，并對(duì)產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)責(zé)，效率很高，信息流的傳達(dá)和控制比較容易實(shí)現(xiàn)，自然災(zāi)害管理成效明顯提高。

2.法律制度及架構(gòu)

2007年，印尼政府出臺(tái)了《災(zāi)害管理法》，批準(zhǔn)了第24/2007 災(zāi)難管理法，該法案旨在開(kāi)發(fā)一個(gè)早期預(yù)警系統(tǒng)，以減少傷亡人數(shù)。法案規(guī)定了自然災(zāi)害管理的原則：精準(zhǔn)和及時(shí)性、優(yōu)先救災(zāi)、協(xié)調(diào)和完整性、效率和有效性、透明度和責(zé)任制、合作、無(wú)歧視、無(wú)特定傾向性。該法案不僅規(guī)定了中央政府、國(guó)家災(zāi)害管理局、地方政府的責(zé)任，還承認(rèn)了商業(yè)機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織的作用。此外，該法案還規(guī)定參與災(zāi)害管理行動(dòng)的商業(yè)組織需要根據(jù)政策管理行動(dòng)調(diào)整活動(dòng)，向政府和/或負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，遵循人道主義原則。印尼的第24/2007 災(zāi)難管理法第30條第1款保證了國(guó)際組織和外國(guó)非政府組織在災(zāi)害管理中的作用，第21/2008 號(hào)政府條例規(guī)定了自然災(zāi)害管理的基本運(yùn)作步驟，第22/2008 號(hào)政府條例規(guī)定了自然災(zāi)害援助中的籌資和管理原則，第23/2008號(hào)政府條例闡述了國(guó)際機(jī)構(gòu)和外國(guó)非政府機(jī)構(gòu)在災(zāi)害管理中的作用，第8/2008號(hào)總統(tǒng)條例明確規(guī)定建立國(guó)家發(fā)展機(jī)制。

約瑟夫·奈認(rèn)為，如果一個(gè)國(guó)家的文化和意識(shí)形態(tài)具有吸引力，其他國(guó)家自然會(huì)效仿；如果一個(gè)國(guó)家能夠制定符合自己利益和價(jià)值觀的國(guó)際規(guī)則，那么它的行為在其他國(guó)家眼中就會(huì)更加合法。①約瑟夫·奈著，馬娟娟譯：《軟實(shí)力：權(quán)力，從硬實(shí)力到軟實(shí)力》，中信出版社2013年版，第15頁(yè)。鑒于印尼自然災(zāi)害管理法的完整性，緬甸政府請(qǐng)求印尼協(xié)助制定《緬甸災(zāi)害管理法》。印尼政府的第24/2007災(zāi)難管理法中近70%的內(nèi)容被改編為緬甸的災(zāi)害管理法。這表明，印尼的災(zāi)害管理法律得到了另一個(gè)國(guó)家的贊賞，成為印尼與緬甸之間有效的外交軟實(shí)力。

3.自然災(zāi)害管理結(jié)構(gòu)

（1）國(guó)家災(zāi)害管理局（BNPB）。國(guó)家災(zāi)害管理局直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，下設(shè)審計(jì)、秘書(shū)處、應(yīng)急反應(yīng)、教育培訓(xùn)中心、減災(zāi)備災(zāi)、恢復(fù)重建、后勤裝備以及數(shù)據(jù)信息中心等單位機(jī)構(gòu)。BNPB非部級(jí)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人等同于部長(zhǎng)，由指導(dǎo)和執(zhí)行部門(mén)組成。其任務(wù)如下：①為救災(zāi)工作提供指導(dǎo)和方向，包括防災(zāi)、應(yīng)急、恢復(fù)和重建，以公平和公正的方式進(jìn)行。②根據(jù)法律法規(guī)建立規(guī)范的災(zāi)害管理程序和實(shí)施程序。③向社區(qū)傳達(dá)有關(guān)災(zāi)害管理活動(dòng)的信息。④正常情況下，災(zāi)害管理情況每月向總統(tǒng)報(bào)告一次。在緊急狀態(tài)下，隨時(shí)向總統(tǒng)報(bào)告災(zāi)害管理情況。⑤合理使用國(guó)際捐贈(zèng)并承擔(dān)國(guó)家/國(guó)際捐贈(zèng)/援助的責(zé)任。⑥負(fù)責(zé)國(guó)家預(yù)算資金的使用。⑦依照法律法規(guī)履行運(yùn)行義務(wù)。⑧制定建立區(qū)域?yàn)?zāi)害管理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)則。

（2）省級(jí)災(zāi)害管理局（BPBD）。省級(jí)災(zāi)害管理局的負(fù)責(zé)人由指揮和執(zhí)行人員組成，分設(shè)四名副主席，下設(shè)執(zhí)行秘書(shū)處、預(yù)防和準(zhǔn)備主任、緊急情況下的外勤和后勤主管、恢復(fù)和重建主任四個(gè)部門(mén)。

（3）地區(qū)級(jí)災(zāi)害管理局。區(qū)域?yàn)?zāi)害管理結(jié)構(gòu)與省級(jí)災(zāi)害管理結(jié)構(gòu)基本一致。按照國(guó)家法律和地方法規(guī)設(shè)立地方災(zāi)害管理部門(mén)，其中省級(jí)災(zāi)害管理部門(mén)33個(gè)，地市級(jí)災(zāi)害管理部門(mén)500個(gè)。

根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、區(qū)域管理”的原則，地方各級(jí)政府是本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急管理的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)各類(lèi)突發(fā)自然災(zāi)害的應(yīng)急處置工作。各級(jí)地方政府部門(mén)都建立了相應(yīng)的應(yīng)急管理組織，在常態(tài)下進(jìn)行應(yīng)急規(guī)劃與平臺(tái)建設(shè)、應(yīng)急演練、預(yù)案管理、科普宣教、應(yīng)急培訓(xùn)等工作，并同時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)預(yù)警分析、隱患排查以及應(yīng)急組員保障工作；在發(fā)生災(zāi)害時(shí)，不僅可以為上級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)提供決策支持，還可以確保上級(jí)的管理決策、應(yīng)急處置和救援能夠及時(shí)在各部門(mén)實(shí)施。

（三）印尼深入基層的社區(qū)參與救災(zāi)制度凝聚當(dāng)?shù)刂腔?/h3>

基于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)了解當(dāng)?shù)鼐唧w情況，擁有當(dāng)?shù)刂腔?，印尼政府大力倡?dǎo)社區(qū)參與救災(zāi)，不斷完善社區(qū)災(zāi)害管理制度。

1.社區(qū)參與災(zāi)害管理的重要性

社區(qū)民眾最了解當(dāng)?shù)氐那闆r，沒(méi)有外人能像他們那樣了解當(dāng)?shù)氐臋C(jī)會(huì)和制約因素。他們需要參與確定和解決災(zāi)害的脆弱性問(wèn)題。社區(qū)與救災(zāi)直接相關(guān)，是當(dāng)?shù)刭Y源的主要來(lái)源，有動(dòng)力和能力開(kāi)展當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)。社區(qū)非常關(guān)注他們賴(lài)以生存的地方事務(wù)，因此，信息的產(chǎn)生應(yīng)該采用社區(qū)能夠理解的語(yǔ)言和方式。中央一級(jí)的管理和應(yīng)對(duì)方案往往不能真實(shí)評(píng)估社區(qū)的需求、當(dāng)?shù)刭Y源和救災(zāi)潛能，在某些情況下甚至可能錯(cuò)估人們的脆弱性。

2.社區(qū)災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)

印尼的第24/2007災(zāi)難管理法除規(guī)定了中央政府、地方政府、國(guó)家災(zāi)害管理局的責(zé)任，還承認(rèn)其他各方的作用，如商業(yè)機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織。第24/2007災(zāi)難管理法第28條規(guī)定商業(yè)機(jī)構(gòu)在災(zāi)害管理行動(dòng)中單獨(dú)或與其他各方共同發(fā)揮的作用。此外，參與災(zāi)害管理行動(dòng)的商業(yè)組織需要根據(jù)政策管理行動(dòng)調(diào)整活動(dòng)，向政府和/或負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，遵循人道原則。第24/2007災(zāi)難管理法第30條第1款保證了國(guó)際組織和外國(guó)非政府組織在災(zāi)害管理中的作用。

3.社區(qū)參與自然災(zāi)害管理

公眾參與是應(yīng)對(duì)災(zāi)難的一個(gè)關(guān)鍵因素。印尼在第24/2007災(zāi)難管理法和關(guān)于2010—2014年國(guó)家災(zāi)害管理計(jì)劃（Renas-PB）的第13/2010號(hào)國(guó)家災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)條例中，以及關(guān)于2010—2012年國(guó)家減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)計(jì)劃（RAN-PRB）的第5/2010號(hào)國(guó)家災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人法令中，明確指出了社區(qū)、非政府組織、包括國(guó)際社會(huì)參與的重要性。有社區(qū)參與的災(zāi)害管理的實(shí)施將：①與易受災(zāi)地區(qū)的社區(qū)一起設(shè)立相關(guān)的預(yù)防措施減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；②避免在易受災(zāi)害地區(qū)出現(xiàn)新的脆弱性和依賴(lài)性社會(huì)；③災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理是發(fā)展進(jìn)程和自然資源管理的一個(gè)組成部分，以便在災(zāi)害易發(fā)地區(qū)維持生命，④采用多部門(mén)、多學(xué)科、多文化的方法。①賈群林、宋勁松：《印度尼西亞和泰國(guó)災(zāi)害管理體制的建立與發(fā)展》，《中國(guó)應(yīng)急救援》2014年第1期，第49頁(yè)。法令進(jìn)一步指出，災(zāi)難中的人們有以下權(quán)利：①災(zāi)害管理業(yè)務(wù)方面的教育、培訓(xùn)和技能；②以書(shū)面或口頭形式獲取災(zāi)害管理政策方面的信息；③參與規(guī)劃、運(yùn)行和維護(hù)方案，獲得包括社會(huì)心理支持在內(nèi)的健康服務(wù)；④參與災(zāi)害管理的決策，特別是與自己和社區(qū)有關(guān)的決策；⑤按照為實(shí)施災(zāi)害管理而設(shè)定的機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)在災(zāi)害管理中的義務(wù)包括：①維護(hù)和諧的社會(huì)生活，維護(hù)平衡、和諧和和睦，保護(hù)環(huán)境；②從事災(zāi)害管理工作。

以應(yīng)急準(zhǔn)備為重點(diǎn)，以基層社區(qū)為基礎(chǔ)，采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方法開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理，已成為印度尼西亞人民的共識(shí)。印尼政府大力推行以社區(qū)為基礎(chǔ)的防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)，推廣自我預(yù)防和自救，其中以“自然災(zāi)害志愿者”項(xiàng)目最為知名。該項(xiàng)目由印度尼西亞社會(huì)事務(wù)部發(fā)起，成員具有一定的技術(shù)知識(shí)。目前，這個(gè)項(xiàng)目的志愿者已遍布全國(guó)。他們一方面向社區(qū)或村莊宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，開(kāi)展各種培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)技能培訓(xùn)；另一方面，他們成為地震等災(zāi)害發(fā)生后的先遣隊(duì)伍，及時(shí)參與救災(zāi)救援。

綜上所述，印尼健全的自然災(zāi)害管理體系是一種重要的軟實(shí)力。印尼政府、社會(huì)組織和社區(qū)共同努力，構(gòu)建了多層次的防災(zāi)救災(zāi)體系和多方參與而非政府運(yùn)作的自然災(zāi)害管理體系平臺(tái)。這樣既可以幫助受災(zāi)地區(qū)最大限度地恢復(fù)系統(tǒng)平衡狀態(tài)，又可以為社區(qū)特別是貧困社區(qū)的脆弱性控制提供可行的指導(dǎo)。

二印尼普及全民的防災(zāi)減災(zāi)教育和演習(xí)贏得了多國(guó)的認(rèn)可

（一）普及全民的防災(zāi)減災(zāi)教育提高了印尼民眾的防災(zāi)意識(shí)

地質(zhì)學(xué)家表示，印尼大部分土地可能會(huì)受到地震襲擊，印尼應(yīng)該培養(yǎng)危機(jī)文化，為危機(jī)做好準(zhǔn)備。②顧小成：《印尼防災(zāi)減災(zāi)做法及啟示》，《防災(zāi)博覽》2013年2月，第64頁(yè)。加強(qiáng)地震科普知識(shí)的宣傳普及，公民具備良好的災(zāi)害知識(shí)素養(yǎng)，是減輕災(zāi)害、減少傷亡的重要途徑。近年來(lái)，印尼政府加強(qiáng)了防災(zāi)減災(zāi)教育。2007年12月，時(shí)任印尼總統(tǒng)蘇西洛主持了一場(chǎng)大規(guī)模的防海嘯和地震演習(xí)，以紀(jì)念2004年印度洋海嘯的遇難者。這次演習(xí)的主要目的是提高公眾的警惕性，一方面公眾要對(duì)地震保持警惕，另一方面也要對(duì)地震引起的火災(zāi)、泥石流、流行病等次生災(zāi)害保持警惕；其次，演習(xí)可以讓廣大公眾知道，當(dāng)災(zāi)難來(lái)臨時(shí)如何有效應(yīng)對(duì)，及時(shí)逃生。不斷加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)教育，極大地提高了印度尼西亞社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。這是蘇西洛獲得世界首個(gè)“聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”的重要原因。③楊楓、陳寶勝：《印度尼西亞防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)及其啟示》，《中國(guó)減災(zāi)》2012年第17期，第56—57頁(yè)。蘇西洛指示地方政府盡快建立地震或海嘯警報(bào)的既定程序，并進(jìn)行持續(xù)的防災(zāi)培訓(xùn)。他還要求地方政府建立與人民及時(shí)溝通的機(jī)制，并設(shè)立24小時(shí)警報(bào)站，持續(xù)監(jiān)測(cè)和收集地震和海嘯信息。

自2008年以來(lái)，印度尼西亞政府努力將減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)納入教育主流。教育和文化部在專(zhuān)注于教育和減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的各個(gè)部門(mén)支持下，安排了減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的主流課程，課程可作為教師解釋威脅、減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的基本知識(shí)、備災(zāi)和其他方面的指南。印尼還參加了“一百萬(wàn)所安全學(xué)校和醫(yī)院”這項(xiàng)全球運(yùn)動(dòng)，印尼的13500所學(xué)校和133家醫(yī)院承諾建立安全的學(xué)校和醫(yī)院。政府對(duì)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的承諾體現(xiàn)在近五年來(lái)增加了減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的資金。

（二）印尼舉辦的多次國(guó)際救災(zāi)演習(xí)促成了多國(guó)在災(zāi)害管理上的合作

2008年5月，東盟地區(qū)論壇首次以印尼為東道國(guó)舉行減災(zāi)桌面演習(xí)。2011年3月當(dāng)海嘯襲擊日本時(shí)，印尼作為聯(lián)合東道國(guó)，和日本在萬(wàn)鴉佬（現(xiàn)名為美娜多）進(jìn)行了一次國(guó)際災(zāi)難演習(xí)（ARF DiReX）。共有3575人參加了演習(xí)，演習(xí)分為實(shí)地演練、桌面演練和人道主義援助三個(gè)部分。實(shí)地演習(xí)包括城市搜索和救援以及各種陸?？招袆?dòng)。印尼向日本提供了人道主義援助，對(duì)外援助本身就是一種軟實(shí)力的輸出。在接下來(lái)的三個(gè)月里，印尼總統(tǒng)還訪問(wèn)了日本的福島完善區(qū)（一個(gè)受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)）。

2011年7月，印尼與新加坡共同舉辦東盟首次軍事人道主義救援減災(zāi)桌面演習(xí)。2012年，印尼與澳大利亞和美國(guó)舉行了聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)。印尼政府希望通過(guò)各種國(guó)際聯(lián)合演習(xí)和活動(dòng)，提高本國(guó)防災(zāi)減災(zāi)能力，承擔(dān)在防災(zāi)減災(zāi)方面的國(guó)際責(zé)任，同時(shí)尋求國(guó)際社會(huì)的支持和援助。在聯(lián)合國(guó)的幫助下，印尼發(fā)布了世界上第一張減災(zāi)地圖。印尼的減災(zāi)地圖顯示了不同省份的災(zāi)害類(lèi)型和城市的未來(lái)規(guī)劃信息，以避免地方政府在災(zāi)害易發(fā)地區(qū)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。如果發(fā)展是不可避免的，項(xiàng)目建筑必須能夠滿(mǎn)足適當(dāng)?shù)慕ㄖ?biāo)準(zhǔn)，以抵御自然災(zāi)害。

2012年5月29日至6月1日，印尼在西蘇門(mén)答臘省巴東舉辦了國(guó)際搜索與救援咨詢(xún)團(tuán)（INSARAG）亞太地震災(zāi)害應(yīng)急演習(xí)。該演習(xí)模擬了一場(chǎng)8.9級(jí)地震的情景，掩埋了大量人員，房屋倒塌，基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，演習(xí)的主要目的是落實(shí)聯(lián)合國(guó)地震應(yīng)急小組和災(zāi)害評(píng)估委員會(huì)關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)的框架和方法，并促進(jìn)國(guó)際社會(huì)根據(jù)其程序?qū)Φ卣馂?zāi)害的應(yīng)急反應(yīng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。參加人員主要包括聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)（UNDAC）隊(duì)員、主辦國(guó)當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理機(jī)構(gòu)（LEMA）、各國(guó)國(guó)際救援隊(duì)管理層，以及來(lái)自國(guó)際人道主義合作伙伴（IHP）組織、敦豪物流集團(tuán)（DHL）等合作伙伴的技術(shù)人員。來(lái)自37個(gè)國(guó)家和組織的214名參與者參加，這是國(guó)際搜索與救援咨詢(xún)團(tuán)（INSARAG）近年來(lái)創(chuàng)造的新紀(jì)錄。

2012年10月，印尼再次作為東道國(guó)舉辦了第五屆亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（AMCDRR）。此次會(huì)議參加者高達(dá)65個(gè)，其中，11個(gè)亞太國(guó)家訪問(wèn)了印尼國(guó)家災(zāi)害管理局，并要求印尼在雅加達(dá)建立災(zāi)害信息系統(tǒng)和提供技術(shù)援助。印尼還通過(guò)諒解協(xié)議或諒解備忘錄與一些國(guó)家在災(zāi)害管理領(lǐng)域進(jìn)行了合作。①Ratih Herningtyas，“Natural Disaster Management as Soft Power on Diplomacy”，筑波學(xué)院大學(xué)紀(jì)要第13集，p28.

如上所述，普及全民的防災(zāi)減災(zāi)教育提高了印尼民眾的防災(zāi)意識(shí)，在全體國(guó)民中培養(yǎng)了“危機(jī)文化”。印尼舉行的多次國(guó)際救災(zāi)演習(xí)，推動(dòng)了各國(guó)在自然災(zāi)害領(lǐng)域的合作，印尼在此過(guò)程中輸出了良好的“危機(jī)文化”。

三、印尼先進(jìn)的早期預(yù)警系統(tǒng)提升了其科技軟實(shí)力

印尼利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)對(duì)自然災(zāi)害進(jìn)行早期預(yù)警。目前印尼已經(jīng)建立了先進(jìn)的海嘯預(yù)警系統(tǒng)（InaTEWS）、火山爆發(fā)預(yù)警系統(tǒng)和地震預(yù)警系統(tǒng)（EEW）。在印尼，與災(zāi)難性事件的早期通知有關(guān)的數(shù)據(jù)傳達(dá)已經(jīng)融入了基于互聯(lián)網(wǎng)的生活。這些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)是印尼軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。

（一）印尼先進(jìn)的海嘯預(yù)警系統(tǒng)驚艷全球

2004年12月的大亞齊海嘯證明了在印度洋建立一個(gè)成功的海嘯早期預(yù)警系統(tǒng)的必要性。因此，海嘯預(yù)警系統(tǒng)在印尼迅速發(fā)展成為一個(gè)成熟的系統(tǒng)。當(dāng)海下發(fā)生地震或海下山體滑坡導(dǎo)致地層移動(dòng)，引發(fā)海浪到海岸時(shí)，海嘯預(yù)警系統(tǒng)（InaTEWS）就會(huì)啟動(dòng)預(yù)測(cè)程序。海嘯預(yù)警系統(tǒng)（InaTEWS）能監(jiān)測(cè)引起海嘯的各方指標(biāo)，當(dāng)預(yù)測(cè)到海嘯到來(lái)時(shí)，安裝在海上的傳感器就會(huì)向海嘯預(yù)警系統(tǒng)（InaTEWS）管理中心提供傳感器記錄的信息。海嘯預(yù)警系統(tǒng)（InaTEWS）在地震發(fā)生后8分鐘內(nèi)就能預(yù)測(cè)海嘯。

印尼的災(zāi)害數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)（DIBI）被認(rèn)為是亞洲最好的災(zāi)害信息系統(tǒng)，并成為其他國(guó)家的典范。②Ratih Herningtyas，“Natural Disaster Management as Soft Power on Diplomacy”，筑波學(xué)院大學(xué)紀(jì)要第13集，p29.印尼作為自然災(zāi)害管理實(shí)驗(yàn)室，已成為世界的標(biāo)桿。許多國(guó)家的代表來(lái)到印尼，學(xué)習(xí)印尼的防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)和自然災(zāi)害管理技巧，有的甚至直接采用印尼的方法。這表明“擁有先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的國(guó)家往往對(duì)其他國(guó)家人民產(chǎn)生極強(qiáng)的吸引力和誘惑力”①郭繼文：《科學(xué)技術(shù)視閾下的文化軟實(shí)力》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。。事實(shí)上，印尼在自然災(zāi)害管理上研究的這一系列造福人類(lèi)的高科技，也是蘇西洛榮獲全球第一個(gè)“聯(lián)合國(guó)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”的最主要原因之一。②Ratih Herningtyas，“Natural Disaster Management as Soft Power on Diplomacy”，筑波學(xué)院大學(xué)紀(jì)要第13集，p.28.

（二）印尼火山爆發(fā)預(yù)警系統(tǒng)最大限度地減少人員傷亡

火山爆發(fā)會(huì)將大量的火山灰噴射到大氣中，對(duì)火山附近的居民造成嚴(yán)重威脅。這種事件的突然發(fā)生需要快速反應(yīng)和適當(dāng)?shù)幕鹕轿ｋU(xiǎn)評(píng)估。印尼的火山預(yù)警系統(tǒng)包括火山監(jiān)測(cè)、火山填圖、建立警報(bào)和通信系統(tǒng)、制定火山災(zāi)害法。火山爆發(fā)預(yù)警系統(tǒng)在活火山山腳周?chē)牡卣饍x和傾角儀上使用傳感技術(shù)，如果感應(yīng)到火山活動(dòng)，這個(gè)傳感器將發(fā)出信號(hào)，而后在安裝在居民區(qū)中心的揚(yáng)聲器的幫助下，以警告的形式播報(bào)給民眾，這就讓公眾能及時(shí)了解火山活動(dòng)的狀況。火山觀測(cè)站也能接收到這些傳感器發(fā)出的信號(hào)，之后信號(hào)被翻譯回來(lái)，譯為火山內(nèi)部發(fā)生的火山運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。當(dāng)下印尼的數(shù)百座活火山正在被一個(gè)名為MAGMA（印尼地質(zhì)災(zāi)害緩解和評(píng)估多平臺(tái)應(yīng)用程序）的應(yīng)用程序進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，所有數(shù)據(jù)都可以在線訪問(wèn)。

火山爆發(fā)預(yù)警系統(tǒng)的使用提高了公眾和政府的意識(shí)，最大限度地減少了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害受害者數(shù)量，保障了人民的生命安全。印尼的火山爆發(fā)預(yù)警系統(tǒng)非常先進(jìn)，24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，能及時(shí)監(jiān)測(cè)巖漿上升的情況。2017年印尼阿貢火山爆發(fā)前，火山爆發(fā)預(yù)警系統(tǒng)警戒不斷升級(jí)，成功傳送信息，11月25日當(dāng)噴發(fā)柱升至火口上方1.5千米時(shí)，8個(gè)進(jìn)港航班和13個(gè)出港航班隨即取消，隨后滯留旅客2087人被安置在224個(gè)避難所。11月26日當(dāng)噴發(fā)柱升至4千米時(shí)，一些國(guó)家的航空公司已經(jīng)取消了往返巴厘島的航班，島上的烏拉萊國(guó)際機(jī)場(chǎng)隨時(shí)可能關(guān)閉。11月27日濃密的火山灰柱最高達(dá)火山口上方6千米時(shí)，巴厘島登巴薩國(guó)際機(jī)場(chǎng)當(dāng)即關(guān)閉，38678位難民得到妥善安置。30日，中國(guó)南方航空公司一架飛機(jī)載著213名滯留的中外游客從巴厘島返回深圳機(jī)場(chǎng)。③王佳龍、張進(jìn)奎、鄒穎：《近期阿貢火山（巴厘島，印尼）噴發(fā)警戒等級(jí)已升至最高級(jí)》，《國(guó)際地震動(dòng)態(tài)》2018年第2期。

（三）印尼地震預(yù)警系統(tǒng)凝結(jié)著中國(guó)和印尼的友誼

印尼的地震預(yù)警系統(tǒng)開(kāi)發(fā)得相對(duì)較晚，是中國(guó)和印尼長(zhǎng)期合作的成果。2019年8月15日，印尼氣象氣候和地球物理局（BMKG）與中國(guó)成都高新減災(zāi)研究院在印尼首都雅加達(dá)共同舉行了印尼地震預(yù)警系統(tǒng)啟動(dòng)儀式。成都高新減災(zāi)研究院正式向印尼氣象氣候和地球物理局移交地震預(yù)警系統(tǒng)設(shè)備。這個(gè)系統(tǒng)的傳感器被安裝在幾個(gè)被認(rèn)為是震中或移動(dòng)板塊的地方。地震預(yù)警是傳遞地面震動(dòng)的警報(bào)或警告，它與地震預(yù)測(cè)的區(qū)別在于提供可探測(cè)的地面運(yùn)動(dòng)。

此外，印尼正在利用衛(wèi)星監(jiān)測(cè)地震、改進(jìn)災(zāi)害信息收集和傳播系統(tǒng)等領(lǐng)域與一些國(guó)家合作，以提高準(zhǔn)確性，并確保及時(shí)和有效地開(kāi)展救援和救濟(jì)工作。印尼積極參與空間技術(shù)和災(zāi)害領(lǐng)域的國(guó)際合作，與亞洲備災(zāi)中心、《國(guó)際減災(zāi)憲章》機(jī)制、亞洲哨兵計(jì)劃等組織都有合作，是東南亞災(zāi)害管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心的一支重要力量。2013年，印尼與聯(lián)合國(guó)外層空間事務(wù)委員會(huì)簽署了一項(xiàng)合作協(xié)議，并正式成為聯(lián)合國(guó)災(zāi)害管理和應(yīng)急天基信息平臺(tái)(UN-SPIDER)的區(qū)域辦事處。

綜上所述，印尼在應(yīng)災(zāi)過(guò)程中不斷突破技術(shù)，這些先進(jìn)的災(zāi)難預(yù)警系統(tǒng)不僅較精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)了印尼本國(guó)的災(zāi)難，給印尼人民降低了損失，也吸引了國(guó)際合作，造福世界人民。

四、結(jié)語(yǔ)

可以說(shuō)，印尼既是自然災(zāi)害的受害者，也是得益者。為提高應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，最大限度減少自然災(zāi)害造成的人員損失，印尼政府積極參與自然災(zāi)害管理，建立了健全的自然災(zāi)害管理體制、完善的社區(qū)參與救災(zāi)制度，普及災(zāi)害教育和演習(xí)，提高國(guó)民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，并積極采用高新技術(shù)，建立了有效的早期預(yù)警系統(tǒng)，為本國(guó)及世界減災(zāi)做出了積極貢獻(xiàn)。政府有效的自然災(zāi)害管理得到了世界的認(rèn)可，吸引了國(guó)際合作，有利于印尼在世界上樹(shù)立良好形象，提升了印尼的軟實(shí)力。