崔久富，郭貫成，2，韓 述，陳思媛

（1.南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.南京農業(yè)大學中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院， 江蘇 南京 210095）

土地作為一種稀缺的自然資源, 需要通過調節(jié)人與人的社會關系來實現(xiàn)稀缺資源的利用價值，產權的目的就是為了調節(jié)這種社會關系。當前，在農村集體承包地和宅基地的改革過程中，試點地區(qū)偏向于平等主體之間財產關系的調整，注重經營權和使用權財產功能的實現(xiàn)；相對淡化了農民個體與農民集體之間社會關系的維護，特別是承包權和資格權保障功能的實現(xiàn)，這制約著集體土地利用效率與公平的兼顧。因此，厘清農民與農民集體之間的社會關系，對持續(xù)深化農村集體土地制度改革具有一定的啟發(fā)意義。

農村集體土地①指農民集體所有的土地，承包地和宅基地是“三權分置”研究著重討論的地類。因此，本文的農村集體土地僅包括家庭承包地和農村宅基地。是農民賴以生存的家園，如何管理好、利用好和保護好農村承包地和宅基地，是中央和地方各級政府面臨的共同難題。為此，中共中央與國務院陸續(xù)出臺了一系列政策文件，指導承包地和宅基地產權制度改革，推進“三權分置”政策的落實。學術界圍繞著農民承包地和宅基地財產功能的實現(xiàn)，以經濟學理論或法學理論為依托，重點從農地確權登記[1]、農地規(guī)模流轉[2-3]、農地制度改革[4-5]、農村土地要素市場化改革[6]等方面進行了深入研究，取得了豐碩的理論成果。在農民承包地和宅基地保障功能實現(xiàn)的研究上，雖然部分學者對承包權和資格權的內涵、功能和實現(xiàn)形式[7-9]做出了積極探索，但在理論上缺乏較為完善的支撐。特別是該以何種理論闡明其合理性和科學性，如何體現(xiàn)產權設置與農民社會關系的耦合，以及如何優(yōu)化農村集體土地“三權分置”的實現(xiàn)形式，是該領域研究亟待突破和創(chuàng)新的關鍵。

基于此，本文引入社會學的“關系產權”理論，從農村集體經濟組織的視角出發(fā)，創(chuàng)新性地將承包地產權與宅基地產權納入同一分析框架，明晰產權的性質界定和理順產權的權能劃分，以期豐富農村集體土地“三權分置”的理論支撐，闡明農村集體經濟組織對實現(xiàn)“三權分置”和解決“三農問題”的重要作用，為新一輪農村集體土地產權制度改革提供參考。

1 “權利產權”的理論局限與實踐挑戰(zhàn)

農村集體土地產權制度改革的持續(xù)推進，需要完善的理論基礎作為支撐?！皺嗬a權”[10]理論在集體土地制度改革試點進程中，發(fā)揮著理論基石的重要作用，隨著改革進入“深水區(qū)”，“權利產權”的理論闡釋，也面臨著一些局限和挑戰(zhàn)。

1.1 “權利產權”的理論局限

1.1.1 產權性質界定有待商榷

承包權和經營權是承包地“三權分置”的重要構成，合理界定承包權和經營權分離后的權能范圍與權利屬性是“三權分置”的核心[11]，宅基地“三權分置”亦然?！皺嗬a權”理論在承包權、資格權的屬性闡釋方面存在較大的爭議和分歧。主要原因包括：一是承包權、資格權具有一定的“公共性”，即村集體組織成員某一個體的享有不影響組織內部其他成員的享有；二是資格權僅可以在集體組織內部繼承或退出，伴隨著戶口產生和遷移；三是承包權、資格權的退出，需征得農村集體經濟組織的同意，這些權屬事實違背了產權排他性和獨立性的基本特征。因此，資格權、承包權不是嚴格意義上的“權利產權”。同時，《土地管理法》規(guī)定農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理[12]，體現(xiàn)了集體土地所有權的公有制屬性，這影響著法理上所有權主體的明晰。

1.1.2 產權明晰內涵亟待廓清

產權明晰的概念內涵是什么？科斯、阿爾欽、德姆塞茨等著名新制度經濟學家對產權的概念、形成、性質、功能等作過詳細而深入的研究，但他們未明確提出產權清晰的概念內涵和判斷標準[13]。國內學者則依據(jù)產權制度改革的需要，對產權明晰的內涵和判斷標準進行了有益的探索，潘永認為產權清晰是指不同產權主體之間產權權屬關系的清晰，以產權主體和客體清晰為判斷標準[14]。袁慶明等則認為產權明晰不僅要看產權主體，還要看產權主體是否實現(xiàn)權、責、利的一致和對等[13]，這些理論成果在一定程度上為產權明晰提供了參考。但就集體土地所有權明晰而言，沒有將農民與農村集體經濟組織之間的產權關系納入考量范圍，普遍認為國家、集體等虛擬主體的產權是不清晰的。進而，在沒有明晰集體土地所有權主體的情況下，開展承包權、資格權的確權工作，這是有違產權明晰內涵本質要求的。

1.2 “權利產權”的實踐挑戰(zhàn)

1.2.1 土地確權引發(fā)矛盾顯化

農村土地確權工作的開展，是明晰集體土地產權的重要抓手。在農村集體土地確權過程中，因歷史遺留問題①人民公社時期，實行“三級所有，隊為基礎”的土地制度安排。，使長期存在的產權矛盾糾紛顯化，具體表現(xiàn)為：（1）農村集體經濟組織的所有權代表行使主體地位有待明確。雖然《民法總則》和《民法典》從法律上賦予農村集體經濟組織特別法人的地位，但由于區(qū)域經濟發(fā)展差異，部分農村集體經濟組織的獨立性不強，多與村民委員會的功能交叉混合，經營管理集體土地的能力十分有限。依據(jù)《土地管理法》第11條規(guī)定，村民委員會、村民小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織均為農村集體經濟組織之外的土地所有權代表行使主體，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民爭利留下了“尋租”的空間。（2）集體經濟組織的范疇和成員身份有待確認。從農村集體土地產權制度改革的實踐來看，“農村集體成員和農村集體經濟組織成員”范圍不明確，“集體土地所有權主體和集體土地所有權代表行使主體”待廓清等問題亟待解決。中國集體地權是一種嵌入社會關系的產權形態(tài)[15]，要充分考慮農民與農村集體經濟組織之間的關系。

1.2.2 產權交易市場發(fā)展緩慢

放活集體土地財產權，劃分權能構成，是推動集體土地有償使用，提高土地資源配置效率的重要途徑。《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”；“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。由此可見，集體土地所有權不能直接進入市場交易，承包地經營權和宅基地使用權應然為實現(xiàn)集體土地財產功能的重要權能。然而，當前產權交易市場發(fā)展緩慢，究其原因，可歸結為以下三個方面：首先，承包地經營權和宅基地使用權的權能不足，抵押、入股權能因標的（物）價值有限、缺乏法律規(guī)范而難以落地；其次，產權交易機制和交易平臺不健全，農戶與市場對接缺乏交易中介，增加了信息搜尋成本、談判成本和履約成本[16]；最后，農村集體經濟組織作為產權交易市場的重要參與方，因經營管理能力弱化而游離于市場之外。加之，農民自我意識強烈，集體觀念淡薄，這極大地限制了農村集體經濟組織的自我發(fā)展能力，使得承包地規(guī)?；洜I和宅基地使用權租賃受到挑戰(zhàn)。

2 “關系產權”理論的引入及學理分析

產權的性質界定和權能劃分，應以土地所有制為基礎[17]，從產權功能入手[11]，揭示產權背后的生產關系。這不僅符合馬克思產權理論的核心要義，也符合“關系產權”的適用情境。

2.1 “關系產權”的內涵闡釋

關系產權最早由周雪光提出，旨在以不同于“權利產權”的視角，從社會學制度學派的邏輯出發(fā)，強調“產權是一束關系”的中心命題。這一思路的基本觀點是，一個組織的產權結構和形式是該組織與其環(huán)境（包括其他組織、制度環(huán)境，或者組織內部不同群體）之間穩(wěn)定的交往聯(lián)系[10]。它著眼于人與人或者組織與組織之間通過產權融合形成的“關系圈”，注重組織所建構的適用環(huán)境機制和自主治理機制[18]。本文“關系產權”的內涵是指，在農村集體土地利用過程中，農民與農民以及農民與農村集體經濟組織之間一切社會關系的集合。

2.2 “關系產權”的學理分析

“關系產權”的理論內涵起初是以公司（或企業(yè)）這類組織形式的具體案例進行詮釋的。后來，部分學者又對理論內涵和適用范圍進行了相應的豐富和拓展，主要包括地權研究[15]、中國經濟轉型研究[19]、獨立學院產權研究[20]以及農民專業(yè)合作社治理[21]等。其中，就地權研究而言，臧得順突出了非正式制度對地權分配方式的影響，卻忽略了正式制度的影響[15]；劉銳凸顯了“關系地權”中的人—人關系，卻未闡述其運行的制度邏輯[22]；石騰飛明確了“關系產權”的適用環(huán)境與自主治理機制，卻沒有厘清“關系產權”的邊界[23]。由此可見，在探討“關系產權”理論的應用之前，首先開展“關系產權”的學理分析是十分必要的。本文著重從“關系產權”的理論思路、產權特性、測量維度和適應機制4個方面，把握其適用情境。

2.2.1 理論思路與產權特性

基于經濟學和法學的視角，“權利產權”內涵的基本出發(fā)點是“產權是一束權利”，其理論思路關注經濟人的獨立性、排他性和主體性，強調產權權利對人們的激勵作用。“關系產權”則從社會學的視角，以社會學的思路引導我們關注組織對非經濟環(huán)境的依賴，凸顯組織與環(huán)境之間相互關聯(lián)、相互依賴的關系，這一關系類似于“差序格局”中的血緣關系與地緣關系[24]，是通過產權建立和維系的一種極端強關系：（1）它具有長期穩(wěn)定的持續(xù)性特征，不能任意改變；（2）它又是雙邊性或多邊性的對稱，必須在產權雙方的互動中加以解釋；（3）它的穩(wěn)定性源于法律制度的維系和社會認知的制約。產權關系的社會學思路，旨在闡明“產權是一束關系”這一基本命題。

2.2.2 測量維度與適應機制

關系產權的測量維度主要包括以下4個方面：關系產權的廣度、集中程度、明晰程度、穩(wěn)定性①關系產權測量4個維度具體是指：一是關系產權的廣度，即參與產權結構的人員或者組織數(shù)量；二是集中程度，即參與產權的人員或組織，擁有決策權的集中程度；三是明晰程度，即產權結構規(guī)定組織擁有的決策權、分配權以及自主權與實際應用中的差別；四是穩(wěn)定性，即產權結構穩(wěn)定性的持續(xù)時間或變動周期。。關系產權主要通過資源獲取途徑、企業(yè)身份和制度環(huán)境三個方面來考察企業(yè)的組織行為和應對環(huán)境的適應機制：（1）關系產權可作為資源獲取的渠道，通過出讓產權、融合產權等方式，形成自己的“圈內歸屬”，以便組織間或組織內部建立長期穩(wěn)定的關系；（2）關系產權可為組織提供明確的身份或角色，保證“圈內歸屬”的穩(wěn)定性，為組織間建立各種關系奠定基礎；（3）關系產權界定了一個組織和制度環(huán)境之間的穩(wěn)定關系，通過正式制度與非正式制度等因素對組織行為產生影響。

本文遵循周雪光提出“關系產權”的理論思路、產權特性、測量維度以及適應機制等學理內容，將“關系產權”引入到農村集體土地所有權歸屬的明確，承包權、資格權的性質界定和權能劃分的研究之中，闡明“三權分置”制度設計的合理性。

3 農村集體土地“三權分置”的邏輯審視

雖將承包地“三權分置”與宅基地“三權分置”（以下簡稱“兩類三權”）納入同一分析框架，并不意味著“兩類三權”完全相同。厘清“兩類三權”的區(qū)別與聯(lián)系，對于闡明農村集體地權關系十分有益。

3.1 “兩類三權”的區(qū)別與聯(lián)系

（1）區(qū)別。承包地和宅基地是農村集體土地的重要組成部分，在產權制度設計上，二者的區(qū)別表現(xiàn)為：一是集體土地調整周期的差異，承包地體現(xiàn)在承包權上，根據(jù)《農村土地承包法》 21條，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30～50年，林地的承包期為30～70年，耕地承包期屆滿后再長30年；而宅基地體現(xiàn)在資格權上，目前相關法律未就集體成員的宅基地使用資格年限做出實質規(guī)定，一般具有“永久”資格使用。二是集體土地經營上的差異，承包地主要承擔生產功能，是農業(yè)生產經營活動的重要載體；而宅基地主要承擔生活功能，是農民安居樂業(yè)的重要保障。

（2）聯(lián)系。承包地與宅基地同為“三權分置”形式，具有相似的權利結構和權利分置方式。在所有權方面，均為農民集體所有，這是農村集體土地制度改革不可突破的底線；承包權和資格權，皆派生于集體土地所有權，其權利的獲取或退出需經農民集體組織同意。經營權和使用權是實現(xiàn)農民集體土地財產權利的重要表達，需充分發(fā)揮市場配置的決定性作用。

3.2 “兩類三權”的邏輯審視

學術界之所以擺脫不了地權問題研究的困境，根本原因是簡化了農村地權關系的復雜性[25]，未能將農民與農村集體經濟組織之間的社會關系充分納入考量。基于此，本文將“關系產權”理論，引入到“兩類三權”的研究領域，融合“權利產權”的理論優(yōu)勢，重新審視中國語境下的集體土地產權體系（圖1）。

圖1 農村集體土地“三權分置”的邏輯Fig.1 The logic of “tripartite entitlement system” of rural collective land

3.2.1 集體土地所有權兼顧公平效率

明晰集體土地所有權的產權性質和產權主體，是農村集體土地產權制度改革的基礎。從“關系產權”理論來看，農民集體是集體土地所有權主體，農村集體經濟組織是集體土地所有權的代表行使主體，這與《民法典》的文義解釋具有一致性。首先，農民個體是構成農民集體的基本單位，農民集體是農民個體的集合，是個體與整體的關系?！睹穹ǖ洹返?60條、261條規(guī)定，“集體所有的土地屬于本集體成員集體所有”，體現(xiàn)了集體土地所有權的公有制屬性。其次，農村集體組織包括村集體經濟組織、村民委員會、村民小組以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織等類型?！睹穹ǖ洹返?62條規(guī)定，集體經濟組織作為集體土地所有權的代表行使主體，體現(xiàn)了集體土地所有權主體與所有權代表行使主體的劃分，推動了農村集體組織政治功能與經濟功能的分離，有助于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)籌。

“土地所有權”是土地占有與使用的經濟問題[26]，而“集體土地所有權”還被賦予一定的政治功能，著重體現(xiàn)公平，彰顯社會公平的國家意志[27]，即集體土地在占有上強調公平，在使用上突顯效率。

3.2.2 承包權與資格權擔負保障功能

承包權、資格權是極具中國特色的土地產權，形象準確地闡明了集體土地的產權關系。從“關系產權”理論來看，承包權與資格權的設置源于農民與農村集體經濟組織穩(wěn)定的社會關系。一是基于承包權與資格權的獲取方式，兩者可界定為成員權?！锻恋爻邪ā返?條、第5條規(guī)定，“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式”，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地”，即承包權僅限于本集體經濟組織成員享有，具有明顯的“圈子邊界”，保證了“圈內歸屬”的穩(wěn)定性。宅基地資格權雖尚未納入《土地管理法》和《民法典》等法律法規(guī)中，但依據(jù)相關政策的判別，資格權也僅限于本集體經濟組織成員享有。二是按照承包關系長久不變和宅基地“永久”使用的原則，承包權和資格權設置的初始目的是保障集體經濟組織成員基本的生產、生活。

承包權、資格權擔負著社會保障的功能，是農民與農村集體經濟組織產權關系的一種表達。其創(chuàng)設目的在于維護公平，保障集體組織內部成員最基本生活條件的權利，是一種帶有身份性的權利。

3.2.3 經營權與使用權激活財產功能

《民法典》第378條規(guī)定，土地承包經營權和宅基地使用權同屬用益物權，經營權人和使用權人對土地依法享有占有、使用和收益的權利。在農村集體土地所有權、承包權和資格權不能直接進入市場交易的制度背景下，從“權利產權”理論來看，經營權與使用權應然成為實現(xiàn)集體土地財產功能的重要產權，市場機制與豐富權能實然成為實現(xiàn)集體土地財產功能的有效途徑。（1）借助供求、價格和競爭等市場機制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過流轉、租賃、入股、抵押和退出等交易方式，達成土地資源到土地財產的轉化。（2）賦予承包地經營權和宅基地使用權更加豐富、完善的權能，特別是抵押權和租賃權等權能，盤活“沉睡資產”，釋放財產活力，進而提高集體土地利用效率。

承包地經營權和宅基地使用權是實現(xiàn)農村集體土地財產功能的重要產權，通過流轉、退出、抵押和入股等途徑，完成土地資源與土地市場的對接，將土地資源轉換為土地財產，激活農村集體土地的財產功能。

3.3 小結

綜上所述，集體土地“三權分置”是扎根于集體土地所有制的產權制度設計，是中國特色地權關系的精確表達。在兼顧土地社會保障功能的基礎上，不斷放活土地的財產功能，推動了財產功能與保障功能的劃分，突顯了農村集體經濟組織的重要地位，實現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)籌，這是符合農村集體土地所有制形式的產權制度創(chuàng)新。

4 農村集體土地“三權分置”的實現(xiàn)形式

“三農問題”是中國語境下地權關系的外在表現(xiàn)，農村集體土地是解決“三農問題”的重要抓手，農村集體經濟組織是解決“三農問題”的中堅力量。因此，本文從農村集體經濟組織的視角，將農村集體土地“三權分置”的實現(xiàn)形式與“三農問題”結合起來，增強“農民共同富裕—農村安定有序—農業(yè)農村現(xiàn)代化”的協(xié)同性（圖2）。

圖2 農村集體土地“三權分置”的實現(xiàn)形式Fig.2 The realization form of “tripartite entitlement system” of rural collective land

4.1 明確集體所有，還權于民，促進農民共同富裕

基于農民與農村集體經濟組織的關系，明晰承包地和宅基地所有權歸屬，是還權于民和實現(xiàn)農民共同富裕的前提。鑒于不同區(qū)域農村集體經濟組織發(fā)展程度的差異，明確承包地和宅基地所有權代表行使主體地位的關鍵，在于健全農村集體經濟組織，發(fā)展新型農村集體經濟。具體措施包括：（1）要在堅持“尊重歷史、承認現(xiàn)實和群眾認可”原則的基礎上，推動集體組織“政經分離”，將農村集體土地所有權確權到不同層級的農村集體組織，并確定各級代表行使土地所有權的農村集體經濟組織；（2）鼓勵有條件的地區(qū)①江蘇省改革經驗推廣須具備的條件包括：（1）擁有一定價值的集體經營性資產；（2）農民積極參與；（3）政府政策推動與幫扶；（4）外部資源的合理利用。發(fā)展農村股份經濟合作社，可借鑒江蘇省南京市的試點經驗，發(fā)揮農民個體與農民集體經濟組織的雙重能動性，將農村集體土地折股量化給本集體經濟組織成員，同時保留集體經濟組織的統(tǒng)一支配權，這樣既保證農民直接獲得集體經營性土地的增值和剩余收益[28]，又能避免集體資產流失；（3）地方政府要遵循國土空間規(guī)劃、確權登記制度等規(guī)定，承擔服務于農村集體經濟組織的職責（如農業(yè)社會化服務、基礎設施建設等），而非直接干預甚至取代集體經濟組織的決策權。

4.2 完善社保功能，劃分權能，保障農村安定有序

承包權、資格權的邏輯表明，二者皆是成員權，一種帶有身份性的權利，承擔社會保障的功能，具有“實現(xiàn)即滅失”的特點。因此，農村集體經濟組織成員權的實現(xiàn)要從以下三個方面著手：一是成員資格的認定標準，依據(jù)廣東省、湖北省和浙江省等地成員資格認定的實踐探索，不同地方的認定條件差異較大，但結合戶籍制度、農民社會保障制度等的規(guī)定，以“戶籍+長期生產生活在集體+土地的生存保障功能”成為當前農村集體經濟組織成員認定的一個主流標準[29]。二是成員權利的內容，建議主要包含社會保障權能（如居住權等），保護集體成員享有“勞有所得、住有所居”這一基本生活條件的權利[15]。無論是自愿退出還是因征地等形式“被迫”退出農村集體經濟組織，都是放棄土地保障功能，實現(xiàn)土地退出收益和征地補償?shù)呢敭a功能，與成員權本身承擔的保障功能無關。從成員資格認定主流標準也可以發(fā)現(xiàn)，成員權是保障真正以土地為生的那一部分農民。三是承包權和資格權的實現(xiàn)方式，往往在與所有權主體和經營權主體、使用權主體雙方的互動中實現(xiàn)，表現(xiàn)為雙邊性對稱。如，賦予—退出；流轉—返還；收回—監(jiān)管。

4.3 放活財產功能，賦能強能，推動農業(yè)農村現(xiàn)代化

經營權、使用權是實現(xiàn)農村集體土地財產功能的核心產權，放活集體土地財產功能，需要發(fā)揮市場機制的決定作用，更好發(fā)揮政府作用以及增強農村集體經濟組織的自我發(fā)展能力。首先，擴大財產權權能構成，不斷賦予二者更加完整的用益物權權能，包括占有、使用和收益的全部權能[11]。其次，落實不動產登記制度和市場監(jiān)管制度等，搭建市場交易平臺，完善經營權和使用權抵押、入股等流轉形式，推動市場交易方式的多元化。在承包地方面，廣東南海的土地股份合作和陜西楊凌的農村土地銀行等地方實踐極具特色。前者由村集體推動，農戶將土地承包權轉化為股權，流轉給村集體經濟組織或企業(yè)統(tǒng)一經營，年底按成員股份分紅；后者由政府主導，將農戶閑置或不愿耕種的土地存入土地銀行，經整合后再貸出，并定期支付利息[30]。在宅基地方面，沿海地區(qū)的“宅基地換房”模式、四川汶川震后“聯(lián)建”模式以及重慶“地票”模式[31]，都為放活集體土地財產功能積累了寶貴經驗。再次，壯大農村集體經濟，鼓勵村集體圍繞農業(yè)產業(yè)化，大力發(fā)展農業(yè)規(guī)模化經營和鄉(xiāng)村旅游，實現(xiàn)一二三產業(yè)融合，努力提高農村集體經濟的“造血能力”，以全面推動農業(yè)農村現(xiàn)代化進程。

5 結論與討論

本文以中國農村集體土地產權制度改革為時代背景，深入分析集體土地“三權分置”制度，在關注人—地關系的基礎上，更加側重于農村集體土地利用過程中的人—人關系的產權表達形式和實現(xiàn)形式。主要結論如下：（1）“關系產權”理論符合中國特色地權關系的適用情境，豐富了“三權分置”制度的理論支撐。在承包權和資格權的闡釋中，突顯了農民與農村集體經濟組織的社會關系。（2）“權利產權”理論是實現(xiàn)集體土地財產功能、增加農民財產性收入的理論基石。在經營權和使用權市場化的配置過程中，強化了土地資源與土地市場的連接，顯化了集體土地的價值。本文的研究貢獻在于在肯定“權利產權”理論貢獻的基礎上，引入“關系產權”的新視角，解釋承包權和資格權的生成邏輯。值得注意的是，為了將“兩類三權”納入同一分析框架，本文偏重于“求同存異”，對于“兩類三權”的差異化實現(xiàn)，有待進一步區(qū)分和更加深入的探討。