○汪惠青魏天磊

1.北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100080 2.中國(guó)銀行研究院 北京 100032 3.國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心 北京 100837

引言

碳治理的本質(zhì)，是通過(guò)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)制度、法規(guī)和政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化，以盡可能低的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本實(shí)現(xiàn)碳減排。歐盟是全球最早開展碳治理的地區(qū)，在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域長(zhǎng)期處于領(lǐng)先地位。近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟及奉行氣候單邊主義，歐盟的氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力有所下降。充分汲取歐盟碳治理發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于提升我國(guó)碳治理的質(zhì)量與效率，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。

為探究歐盟碳治理的發(fā)展歷程，本研究對(duì)歐盟碳治理的政策框架與主要內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)梳理；結(jié)合歷史數(shù)據(jù)對(duì)歐盟碳治理取得的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)?？偨Y(jié)得出，完善的制度和法律保障體系、統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)、多方參與的政策制定機(jī)制、有效的市場(chǎng)化減排機(jī)制、開放的國(guó)際合作態(tài)度是歐盟碳治理取得成功的關(guān)鍵因素。但是，由于當(dāng)前缺乏有力的經(jīng)濟(jì)支撐、缺少有效的政治保障、奉行氣候單邊主義，歐盟碳治理發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)。歐盟碳治理的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)落實(shí)碳減排任務(wù)提供了有益參考。當(dāng)前中國(guó)正處于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵階段，在碳治理問(wèn)題上，應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低碳發(fā)展“兩手抓”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；堅(jiān)持碳達(dá)峰、碳中和工作“全國(guó)一盤棋”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展；堅(jiān)持政策和市場(chǎng)“兩手抓”，實(shí)現(xiàn)高效減排；堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，重視氣候公平；堅(jiān)持多邊主義，積極推動(dòng)全球氣候治理。

一、歐盟碳治理的提出背景與關(guān)鍵目標(biāo)

（一）歐盟碳治理的提出背景

1.應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的發(fā)展。在國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)知里，應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的發(fā)展經(jīng)歷了從現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)——由安全問(wèn)題過(guò)渡到科學(xué)問(wèn)題——逐漸融合政治因素的過(guò)程。早期氣候變化引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，是由于全球氣候變暖導(dǎo)致海平面上升，一些海洋島嶼國(guó)家開始意識(shí)到這一問(wèn)題的嚴(yán)重性。1979年在瑞士日內(nèi)瓦召開的第一次世界氣候大會(huì)上，科學(xué)家提出二氧化碳濃度的增加將導(dǎo)致地球升溫。與此同時(shí)，世界部分地區(qū)的武裝沖突、糧食減產(chǎn)等問(wèn)題不斷出現(xiàn)，也與極端氣候變化引起的環(huán)境惡化、資源短缺相關(guān)。由于關(guān)乎國(guó)際社會(huì)穩(wěn)定和安全，氣候問(wèn)題逐漸成為全球關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題之一。

隨著氣候問(wèn)題與安全問(wèn)題的融合不斷加深，國(guó)際社會(huì)開始從科學(xué)層面探討引起氣候變化的原因，并深刻反思人類歷史上的重大經(jīng)濟(jì)變革對(duì)氣候變化的影響。例如，工業(yè)革命導(dǎo)致的能源消耗變化、碳排放量變化和碳排放強(qiáng)度變化。到20世紀(jì)90年代，在國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候問(wèn)題關(guān)注度持續(xù)提高的過(guò)程中，氣候問(wèn)題已經(jīng)不單純是簡(jiǎn)單的安全問(wèn)題和科學(xué)問(wèn)題，而是融合了政治等因素的綜合性問(wèn)題，全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)逐漸發(fā)展成型。

1988年11月，世界氣象組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署共同成立政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC），對(duì)全球氣候變化領(lǐng)域的工作和成果進(jìn)行整理、評(píng)價(jià)，并提供政策建議（董亮，2020）。IPCC每5年左右出版一次綜合評(píng)估報(bào)告，對(duì)全球氣候變化相關(guān)問(wèn)題展開詳細(xì)梳理，并進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。IPCC的氣候變化綜合評(píng)估報(bào)告對(duì)各國(guó)制定氣候政策具有重要指導(dǎo)意義。在IPCC的影響下，氣候問(wèn)題引起越來(lái)越廣泛的關(guān)注，國(guó)際氣候合作政治局面逐漸形成。1990年的第二次世界氣候大會(huì)通過(guò)了《部長(zhǎng)宣言》，將二氧化碳排放、氣候保護(hù)等議題列為國(guó)際社會(huì)共同責(zé)任，呼吁各國(guó)積極推動(dòng)國(guó)際氣候合作。在此背景下，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)了一系列氣候變化談判。1992年在聯(lián)合國(guó)框架下，各國(guó)政府簽訂了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），成為全球氣候政治學(xué)發(fā)展的里程碑事件。作為一份影響深遠(yuǎn)的國(guó)際文件，《公約》確定了溫室氣體減排的目標(biāo)。1997年12月，各締約方經(jīng)過(guò)艱苦談判，通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約京都議定書》（以下簡(jiǎn)稱《京都議定書》），就《公約》確定的減排任務(wù)明確了具體實(shí)施細(xì)則，成為首份具有法律約束力的國(guó)際環(huán)保協(xié)議（Hulme and Mahony，2007）。

為了進(jìn)一步推動(dòng)《公約》的實(shí)施，并對(duì)《京都議定書》第二履約期之后（即2020年之后）的國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)作出框架性安排，2015年，《公約》近200個(gè)締約方在巴黎投票通過(guò)《巴黎氣候變化協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《巴黎協(xié)定》），提出“將全球平均氣溫較前工業(yè)化時(shí)期上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)，并努力將溫度上升幅度限制在1.5攝氏度以內(nèi)”的長(zhǎng)期目標(biāo)?！栋屠鑵f(xié)定》覆蓋的國(guó)家和地區(qū)空前廣泛，是全球氣候治理的一項(xiàng)歷史性成就（Falkner，2016）。2021年，在第二十六屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，各締約方最終就長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議的《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則達(dá)成共識(shí)，開啟全球應(yīng)對(duì)氣候變化的新征程。

2.歐洲生態(tài)環(huán)境的脆弱性特征。歐洲地理位置和生態(tài)環(huán)境較為特殊，對(duì)氣候變化帶來(lái)的環(huán)境變化更加敏感。歷史數(shù)據(jù)顯示，在全球氣候變暖的過(guò)程中，歐洲的氣溫上升幅度高于全球平均水平。據(jù)估算，在夏季溫度升高3攝氏度的情景下，阿爾卑斯山脈約80%的冰川將面臨消融風(fēng)險(xiǎn)①EEA,“Impacts of Europe's Changing Climate”,EEA Report No 2/2004,http://www.eea.europa.eu/publications/climate_report_2_2004.。此外，受氣候差異性影響，歐洲各地在氣候變化中面臨的威脅也不相同。隨著氣候變暖加劇，以地中海氣候?yàn)橹鞯臍W洲南部地區(qū)和地中海盆地將遭受更多的高溫和干旱天氣；阿爾卑斯山地區(qū)的積雪和冰川將大量融化；歐洲沿海地區(qū)可能遭受更多暴風(fēng)雨侵害，人口稠密的灘區(qū)會(huì)面臨強(qiáng)降雨和山洪暴發(fā)。歐洲的植被對(duì)氣候變化造成的環(huán)境變化也十分敏感。全球變暖將可能導(dǎo)致歐洲超過(guò)一半的植物物種面臨生存威脅。受氣候變暖影響，暴風(fēng)雨、海嘯、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)會(huì)嚴(yán)重威脅歐盟的社會(huì)穩(wěn)定（Bubeck and Dillenardt，2019）。由于農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和旅游業(yè)等重要產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出受氣候變暖影響較大，歐盟的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展也將受到阻礙（Grillakis et al.，2016）。

此外，全球氣候變暖會(huì)導(dǎo)致濕潤(rùn)地區(qū)的降水量增多，干旱地區(qū)的降水量更少。為了適應(yīng)氣候的變化，人們需要在食物消費(fèi)、能源消費(fèi)、交通出行、生活生產(chǎn)等方面做出調(diào)整，形成新的生活方式。盡管有些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能會(huì)因?yàn)闅鉁厣摺⒔邓龆嗟鹊挠绊懗霈F(xiàn)增產(chǎn)（例如高原地區(qū)、嚴(yán)寒地區(qū)等），但總體來(lái)看，氣候變暖給歐洲帶來(lái)的負(fù)面影響遠(yuǎn)超正面影響，歐洲大面積的宜居地區(qū)會(huì)面臨更頻繁的極端天氣和自然災(zāi)害。獨(dú)特的生態(tài)特征和環(huán)境使得歐洲在國(guó)際氣候變化中顯得更加脆弱和敏感。

3.歐洲民眾的強(qiáng)烈環(huán)保意識(shí)。歐洲是工業(yè)革命的發(fā)源地，在各大洲中最早開啟工業(yè)化進(jìn)程。由于在工業(yè)化早期采取粗放的生產(chǎn)模式，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以也最早嘗到環(huán)境破壞帶來(lái)的惡果。例如，1952年的“倫敦?zé)熿F事件”直接或間接造成了1.2萬(wàn)人死亡。意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的緊迫性，歐洲開始下大力氣進(jìn)行污染治理，通過(guò)積極出臺(tái)并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)環(huán)境治理法案，使生態(tài)環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)。整體來(lái)看，歐洲的環(huán)保意識(shí)在污染—惡化—治理—好轉(zhuǎn)的過(guò)程中逐漸培養(yǎng)起來(lái)，許多歐洲國(guó)家將環(huán)境保護(hù)寫入憲法，成為各大洲中環(huán)境保護(hù)的先鋒。

在國(guó)家政策和法律的引導(dǎo)下，歐洲民眾的環(huán)保意識(shí)也十分強(qiáng)烈。歐洲環(huán)保主義運(yùn)動(dòng)的興起和持續(xù)發(fā)展，就是歐洲民眾環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒的最佳證明。自20世紀(jì)60年代起，環(huán)境保護(hù)者就積極活躍于政治舞臺(tái)上。1968年法國(guó)巴黎“五月風(fēng)暴”后，部分青年學(xué)生運(yùn)動(dòng)向環(huán)保運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)型，促使歐洲的環(huán)境保護(hù)者登上政治舞臺(tái)，并成為環(huán)保主義的引領(lǐng)者。20世紀(jì)70至80年代，歐洲出現(xiàn)眾多綠色政黨。西歐的環(huán)保組織通過(guò)改組等方式成立政黨，宣揚(yáng)生態(tài)優(yōu)先價(jià)值觀，提倡以生態(tài)保護(hù)為核心理念，通過(guò)調(diào)整人類的生存和生活方式，使人與自然和諧相處。20世紀(jì)90年代，芬蘭、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)的綠色政黨通過(guò)與其他政黨合作的方式，參與各級(jí)競(jìng)選，宣傳環(huán)保理念和政治主張，甚至成為聯(lián)合執(zhí)政黨。在政治組織的引領(lǐng)下，環(huán)保主義在歐洲民眾心中扎根、萌芽并蓬勃生長(zhǎng)，歐洲民眾的環(huán)保意識(shí)逐漸變得根深蒂固。根據(jù)2009年歐盟開展的《歐洲人對(duì)氣候變化的態(tài)度》問(wèn)卷調(diào)查，歐盟27個(gè)成員國(guó)的民眾都認(rèn)為氣候變化已經(jīng)成為全球第二嚴(yán)峻的問(wèn)題。在對(duì)嚴(yán)重性的統(tǒng)計(jì)中，63%的歐洲民眾認(rèn)為最嚴(yán)重，24%認(rèn)為相當(dāng)嚴(yán)重，僅10%認(rèn)為不嚴(yán)重。

（二）歐盟碳治理的關(guān)鍵目標(biāo)

1.整體目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。歐盟碳治理的整體目標(biāo)可描述為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境共同可持續(xù)發(fā)展，即“能夠滿足當(dāng)前的需要又不危及下一代滿足其需要的能力的發(fā)展”。可持續(xù)發(fā)展理念來(lái)源于1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的《布倫特蘭報(bào)告》，并在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)發(fā)表的《里約宣言》中被擴(kuò)展為27條基本原則。歐共體和歐盟大力提倡可持續(xù)發(fā)展理念，早在1996年就頒布《阿姆斯特丹條約》，提出在歐盟一體化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并將環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上升為歐盟的統(tǒng)一戰(zhàn)略問(wèn)題。2011年，歐洲議會(huì)通過(guò)《關(guān)于聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展會(huì)議的歐盟共同立場(chǎng)的決議》，提出自然資源的利用必須與環(huán)境退化脫鉤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要步入綠色發(fā)展軌道，綠色增長(zhǎng)通過(guò)激勵(lì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)行業(yè)的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，并不會(huì)放緩增長(zhǎng)，而是將實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)保的雙贏。除了積極推廣可持續(xù)發(fā)展理念和行動(dòng)倡議，歐盟還極力爭(zhēng)取在國(guó)際可持續(xù)發(fā)展道路上的政治和外交地位。在2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上，歐盟提出多個(gè)重要立場(chǎng)，包括關(guān)注生態(tài)環(huán)境和氣候保護(hù)、推動(dòng)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)、強(qiáng)調(diào)在聯(lián)合國(guó)框架下推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的全球合作等。以提出的多個(gè)共同立場(chǎng)為基礎(chǔ)，歐盟進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的整體目標(biāo)，延續(xù)自身對(duì)于環(huán)境保護(hù)和碳治理多邊合作的態(tài)度，積極發(fā)揮碳治理的歐盟作用。2018年，歐盟委員會(huì)發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展融資行動(dòng)計(jì)劃》，以期通過(guò)推動(dòng)可持續(xù)金融發(fā)展將資本導(dǎo)向更具可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2019年，歐盟委員會(huì)發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》，提出歐洲要在2050年前建成全球首個(gè)“碳中和”的大洲，希望通過(guò)利用清潔能源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、抑制氣候變化、恢復(fù)生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

在可持續(xù)發(fā)展愿景下，歐盟推出一系列政策，并做出了有計(jì)劃的努力，服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略大局。歐盟認(rèn)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行模式，改變能源消耗和生產(chǎn)生活消費(fèi)方式，發(fā)展低碳綠色經(jīng)濟(jì)。

2.階段目標(biāo)——“五步走”。為更好地實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，歐盟將碳治理分成“五步走”的階段目標(biāo)，以更符合實(shí)際發(fā)展需求的路徑推動(dòng)各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型。

第一步，20世紀(jì)90年代初簽訂《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。當(dāng)時(shí)的歐共體提出2000年二氧化碳排放量穩(wěn)定在1990年的水平。第一步的目標(biāo)并沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定減排目標(biāo)和具體時(shí)間表，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》簽訂的時(shí)候各簽字國(guó)只是進(jìn)行了原則性承諾。

第二步，1997年簽訂《京都議定書》。當(dāng)時(shí)的歐盟15個(gè)成員國(guó)承諾在2008—2012年間溫室氣體排放水平相比1990年減少8%。第二步的目標(biāo)中，歐盟承諾了8%的減排目標(biāo)，減排要求高于在《京都議定書》框架內(nèi)其他發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家5.2%的減排要求。隨后歐盟成員國(guó)內(nèi)部按照減排要求，簽訂了責(zé)任分擔(dān)協(xié)議，將減排任務(wù)分配到各個(gè)責(zé)任國(guó)，內(nèi)部成員就減排第二階段目標(biāo)達(dá)成了一致，承諾聯(lián)合完成減排任務(wù)。在21世紀(jì)初歐盟擴(kuò)容的過(guò)程中，12個(gè)新加入的成員國(guó)不受8%減排目標(biāo)的限制，但是這些國(guó)家也紛紛向國(guó)際社會(huì)做出了符合自身情況的減排承諾。

第三步，2007年為了應(yīng)對(duì)全球變暖的威脅，歐盟提出了發(fā)達(dá)國(guó)家到2020年將溫室氣體排放相比1990年減少30%的目標(biāo)。第三步目標(biāo)分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)，第一階段歐盟帶頭將排放量削減20%，當(dāng)非歐盟發(fā)達(dá)國(guó)家積極響應(yīng)減排并落實(shí)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)等減排成果之后，第二階段歐盟將碳排放量繼續(xù)削減到30%。屆時(shí)，在能源結(jié)構(gòu)中可再生能源占比將大幅提高，達(dá)到20%左右。第三步目標(biāo)不但對(duì)碳減排做了整體規(guī)劃，也針對(duì)增加可再生能源比例、提高能源使用效率等提出了一攬子計(jì)劃，并希望除了歐盟之外的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家能夠在溫室氣體減排行動(dòng)中與歐盟共同努力。

第四步，2011年歐盟發(fā)布《歐盟2050低碳經(jīng)濟(jì)路線圖》，該路線圖提出減排的最終目標(biāo)——到2050年歐盟實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型，溫室氣體排放相比1990年減少80%—90%。第四步目標(biāo)分三個(gè)階段實(shí)現(xiàn)，第一階段2030年溫室氣體減排40%，第二階段2040年減排60%，第三階段2050年減排80%—90%。屆時(shí)，歐盟將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳發(fā)展，以自身極低的碳排放帶動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家整體實(shí)現(xiàn)減排50%。

第五步，2019年，歐盟發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)議》，鞏固歐洲近年來(lái)以技術(shù)革命為核心的綠色經(jīng)濟(jì)變革成果。該協(xié)議提出歐洲將于2050年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，成為全球首個(gè)碳中和地區(qū)。以《歐洲綠色協(xié)議》為契機(jī)，歐盟開始啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綠色引擎。

二、歐盟碳治理的政策框架與主要特征

（一）歐盟碳治理的政策框架

1.制定碳治理整體框架——?dú)W洲氣候變化計(jì)劃。為了落實(shí)《京都議定書》承諾的減排任務(wù)，歐盟在2000年和2006年先后啟動(dòng)了兩個(gè)“歐洲氣候變化計(jì)劃”，旨在通過(guò)制定碳治理整體框架、敲定具體減排方案、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化合作，幫助歐盟各成員國(guó)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。第一個(gè)“歐洲氣候變化計(jì)劃”（ECCPⅠ）于2000年6月啟動(dòng)。在此計(jì)劃中，歐盟委員會(huì)代表、各成員國(guó)政府代表、工業(yè)行業(yè)代表、環(huán)保非政府組織代表等各方共同努力，形成30多項(xiàng)應(yīng)對(duì)氣候變化的措施。主要包括：在能源領(lǐng)域提高清潔能源比例，提高能源使用效率，大力發(fā)展環(huán)保的電力和天然氣能源，減少煤炭開采中的甲烷排放，利用碳捕捉和碳封存技術(shù)收集二氧化碳注入地下等；在工業(yè)領(lǐng)域提高設(shè)備和工藝能效標(biāo)準(zhǔn)，減少工業(yè)二氧化碳排放，制定溫室氣體排放交易體系等；在服務(wù)領(lǐng)域改進(jìn)民用基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)清潔供暖等；在交通運(yùn)輸領(lǐng)域采用節(jié)能技術(shù)和節(jié)能燃料，運(yùn)用財(cái)政手段引導(dǎo)減排降低油耗，制定節(jié)能減排政策等。為了保證ECCPⅠ的順利執(zhí)行，歐盟專門建立相應(yīng)的指導(dǎo)委員會(huì)和工作組，評(píng)估和監(jiān)督政策落實(shí)的效果。第二個(gè)“歐洲氣候變化計(jì)劃”（ECCPⅡ）于2006年10月啟動(dòng)，目標(biāo)是在總結(jié)ECCPⅠ成果的基礎(chǔ)上，對(duì)下一階段的應(yīng)對(duì)氣候變化工作進(jìn)行整體規(guī)劃。主要包括完善碳排放、碳封存相關(guān)法律體系，加強(qiáng)碳捕捉和碳封存技術(shù)應(yīng)用，對(duì)航空業(yè)和汽車業(yè)排放規(guī)則進(jìn)行改進(jìn)等。

歐盟啟動(dòng)的兩個(gè)歐洲氣候變化計(jì)劃ECCPⅠ、ECCPⅡ有效加強(qiáng)了歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的合作能力，為實(shí)現(xiàn)《京都議定書》承諾的減排目標(biāo)制定了整體框架和實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)各成員國(guó)實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)協(xié)議規(guī)定的任務(wù)形成了有效監(jiān)督和約束。

2.探索碳治理市場(chǎng)化方案——?dú)W盟溫室氣體排放交易體系。歐盟碳排放交易體系是歐盟在以市場(chǎng)化方式開展碳治理行動(dòng)方面的一項(xiàng)重要成果，從初期探索到成熟運(yùn)行共經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段（見表1）。第一階段（2005—2007年），歐盟碳市場(chǎng)建立初期，碳排放權(quán)配額采取免費(fèi)發(fā)放+拍賣并行的分配方式，配額不允許結(jié)轉(zhuǎn)至下一階段使用。第二階段（2008—2012），由于受到全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)影響，歐盟碳市場(chǎng)的碳配額供大于求，配額交易價(jià)格一度低于5歐元/噸。第三階段（2013—2020年），吸取前期碳市場(chǎng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，歐盟在這一時(shí)期對(duì)碳市場(chǎng)配額總量、拍賣配額比例進(jìn)行了調(diào)整，將拍賣配額比例提高至57%，并提高了對(duì)超額排放的懲罰力度。在一系列改革的推動(dòng)下，歐盟碳市場(chǎng)金融化程度不斷提高，碳價(jià)發(fā)現(xiàn)功能逐漸增強(qiáng)，至2020年已提升到30歐元/噸以上。2021年起，歐盟碳市場(chǎng)步入發(fā)展的第四階段。為了更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)的碳定價(jià)功能，歐盟啟用市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制（MSR）對(duì)流通中的碳配額進(jìn)行整體調(diào)控（汪惠青，2021）。

表1 歐盟碳交易體系的發(fā)展歷程

3.推動(dòng)歐洲經(jīng)濟(jì)綠色化轉(zhuǎn)型——《歐洲綠色協(xié)議》。隨著氣候變化問(wèn)題愈演愈烈，歐洲意識(shí)到需要開展以技術(shù)革命為核心的綠色經(jīng)濟(jì)變革才能應(yīng)對(duì)氣候變化。此外，作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，綠色轉(zhuǎn)型能夠幫助歐洲走出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟的困境。在此背景下，歐盟委員會(huì)于2019年公布了《歐洲綠色協(xié)議》，旨在通過(guò)利用清潔能源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、抑制氣候變化、恢復(fù)生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率，幫助歐盟實(shí)現(xiàn)碳減排和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)（吳朝霞，2020）。根據(jù)《歐洲綠色協(xié)議》，歐盟確定了在2050年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”的愿景，并制定了詳細(xì)的碳治理路線圖和政策框架。在能源領(lǐng)域，《歐洲綠色協(xié)議》明確提出要加速歐盟能源領(lǐng)域減碳相關(guān)的立法、修法進(jìn)程，并將指導(dǎo)家庭和消費(fèi)者積極參與能源體系的低碳轉(zhuǎn)型。在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，歐盟以紡織、建筑、電子和塑料等資源密集型行業(yè)為重點(diǎn)出臺(tái)了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃”，并積極制定與廢棄物處理有關(guān)的法律法規(guī)和市場(chǎng)激勵(lì)措施。在建筑業(yè)領(lǐng)域，《歐洲綠色協(xié)議》要求將建筑物排放納入歐洲碳排放交易體系進(jìn)行管理，確保建筑物的建設(shè)和翻新符合綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，歐盟積極推進(jìn)公共充電樁和替代燃料相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并計(jì)劃通過(guò)交通系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行數(shù)字化和智能化改造，降低交通運(yùn)輸行業(yè)的碳排放。

《歐洲綠色協(xié)議》的發(fā)布，展示了歐盟碳治理的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略布局，也體現(xiàn)了歐盟希望通過(guò)綠色低碳轉(zhuǎn)型啟動(dòng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略愿景。對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期低迷的歐盟而言，綠色轉(zhuǎn)型所需的大量資金，是當(dāng)前《歐洲綠色協(xié)議》實(shí)施面臨的最大挑戰(zhàn)。

4.為碳治理提供法律保障——《歐洲氣候法》。積極將碳減排相關(guān)政策措施納入法律保障，是歐盟開展碳治理的工作重點(diǎn)。為適應(yīng)不斷提升的減排目標(biāo)，歐盟于2020年9月提出《歐洲氣候法》的立法提案。2021年6月，歐洲理事會(huì)正式通過(guò)《歐洲氣候法》，標(biāo)志著歐洲2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)被寫入法律（郝海青和樊馥嘉，2021）。根據(jù)《歐洲氣候法》，歐洲主要通過(guò)歐盟內(nèi)部減排實(shí)現(xiàn)凈零碳排放，這一法案是指導(dǎo)歐盟未來(lái)一切政策與行動(dòng)措施的新原則。此外，為保障落實(shí)碳減排政策，歐盟將成立獨(dú)立的“氣候變化技術(shù)委員會(huì)”，對(duì)各成員國(guó)的碳減排效果進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)，并將負(fù)責(zé)對(duì)《歐洲氣候法》進(jìn)行必要的修改和補(bǔ)充。

《歐洲氣候法》是歐盟碳減排承諾的法律體現(xiàn)，為歐盟碳治理提供了有效的法律保障。在此之前，歐洲的氣候法律政策較分散，不利于歐盟碳減排工作的統(tǒng)一開展，削弱了歐盟碳治理的效力。而《歐洲氣候法》將歐盟各成員國(guó)的碳減排工作置于統(tǒng)一的評(píng)估與監(jiān)督體制之下，是歐盟碳治理的一項(xiàng)重要突破。

5.關(guān)注國(guó)際貿(mào)易中的碳排放——碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)《歐洲綠色協(xié)議》提出的“到2030年溫室氣體排放量相較1990年減少55%”“到2050年成為第一個(gè)實(shí)現(xiàn)碳中和的大陸”等減排目標(biāo)，2021年7月，歐盟圍繞該協(xié)議發(fā)布了“應(yīng)對(duì)氣候變化一攬子方案”②又稱“Fit for 55”，是歐盟委員會(huì)落實(shí)《歐洲綠色協(xié)議》的核心政策，包括一系列跨部門的立法舉措，旨在從根本上改革歐盟的氣候政策框架，并使歐盟實(shí)現(xiàn)到2030年二氧化碳排放量較1990年減少55%的目標(biāo)。，提出了建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡(jiǎn)稱CBAM）等多項(xiàng)法案（朱文娟，2021）。根據(jù)相關(guān)提案，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將通過(guò)對(duì)鋼鐵、水泥、化肥、鋁和電力等高碳排放行業(yè)的相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅實(shí)現(xiàn)，因此又被稱作“碳關(guān)稅”或“碳邊境稅”。在碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制下，歐盟的進(jìn)口商需向特定的管理機(jī)構(gòu)登記申報(bào)進(jìn)口產(chǎn)品的總量和產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放量，并以歐盟碳交易市場(chǎng)的配額拍賣價(jià)格為參考，為進(jìn)口商品的超限排放量購(gòu)買證書。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，隨著歐盟提高氣候目標(biāo)，如果非歐盟國(guó)家繼續(xù)實(shí)行相對(duì)寬松的環(huán)境和氣候政策，將會(huì)產(chǎn)生巨大的“碳泄漏”風(fēng)險(xiǎn)。

但是，由于各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)存在差異，歐盟內(nèi)部對(duì)于實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制并未達(dá)成一致意見。德國(guó)工業(yè)界代表認(rèn)為，對(duì)于以汽車和機(jī)械設(shè)備為主要出口產(chǎn)品的德國(guó)而言，鋼材是重要的工業(yè)原材料，對(duì)鋼鐵行業(yè)實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本增加，進(jìn)而削弱其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。此外，還有部分成員國(guó)擔(dān)心碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的貢獻(xiàn)有限，且可能招致其他國(guó)家的關(guān)稅報(bào)復(fù)。世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織對(duì)碳關(guān)稅持保留態(tài)度，認(rèn)為其違反WTO規(guī)則，還有諸多法律事項(xiàng)需要進(jìn)一步研究。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制普遍持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)增加綠色貿(mào)易壁壘，違反了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，并且可能會(huì)造成價(jià)值鏈扭曲。

（二）歐盟碳治理的主要特征

1.“政策+市場(chǎng)”雙輪驅(qū)動(dòng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，碳排放具有典型的負(fù)外部性。碳治理屬于公共物品范疇，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制容易出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，需要通過(guò)政府“有形的手”進(jìn)行干預(yù)和矯正。根據(jù)科斯定理，利用市場(chǎng)機(jī)制將外部性問(wèn)題內(nèi)部化，可以有效降低解決外部性問(wèn)題的成本，優(yōu)化資源配置。歐盟的碳治理框架正是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理性選擇的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了“政策+市場(chǎng)”兩種治理手段的高效結(jié)合。

一方面，歐盟充分發(fā)揮政府在碳治理中的引導(dǎo)和支持作用，將碳治理問(wèn)題作為政治生活的一項(xiàng)重要內(nèi)容，積極推動(dòng)碳減排相關(guān)政策制定和立法工作（見表2），以“自上而下”的行政手段為碳減排提供強(qiáng)有力的保障。此外，為提高碳減排政策的治理效果，歐盟針對(duì)關(guān)鍵行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特征部署了《推動(dòng)氣候中性經(jīng)濟(jì)：歐盟能源體系一體化戰(zhàn)略》《可持續(xù)交通·歐洲綠色協(xié)議》《歐盟2030年新森林戰(zhàn)略》等特色鮮明的行業(yè)減排措施，并配套布局了多樣化的科技研發(fā)支持（例如，《歐洲綠色協(xié)議》研發(fā)招標(biāo)、“LIFE計(jì)劃”下的環(huán)境與氣候行動(dòng)等）和財(cái)政金融保障（例如，“歐洲可持續(xù)投資計(jì)劃”、能源現(xiàn)代化基金、《多年期財(cái)政框架》等），逐步完善碳治理政策思路和框架。

表2 歐盟碳治理政策和法律文件梳理

另一方面，歐盟十分重視發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化資源配置中的作用，積極探索以市場(chǎng)化方式促進(jìn)碳減排，降低碳治理成本。2005年，歐盟碳排放權(quán)交易體系（European Union Emissions Trading System，EU ETS）開始運(yùn)行。在碳排放權(quán)交易機(jī)制下，所覆蓋行業(yè)企業(yè)的碳排放總量受到嚴(yán)格監(jiān)管約束，企業(yè)的碳排放權(quán)配額包括政府免費(fèi)分配和市場(chǎng)有償拍賣兩類。企業(yè)根據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和排放情況，在碳市場(chǎng)上自由交易碳配額（可出售盈余碳配額或?yàn)槌~排放購(gòu)買碳配額）。由于碳排放需要承擔(dān)相應(yīng)成本，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中節(jié)能減排的積極性更高。歐盟碳排放權(quán)交易體系是目前全球最成熟的碳交易市場(chǎng)，覆蓋了約45%的歐盟碳排放，是以市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)碳治理的典范。

2.“內(nèi)部+國(guó)際”相輔相成。歐盟碳治理的政策涉及各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多方面，覆蓋幾乎所有的經(jīng)濟(jì)部門和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，減排任務(wù)難度大，政策效果復(fù)雜。為協(xié)調(diào)內(nèi)部各成員國(guó)的立場(chǎng)和行動(dòng)，并推動(dòng)內(nèi)部成員國(guó)與非歐盟國(guó)家碳治理的合作，歐盟碳治理采取“內(nèi)部+國(guó)際”相輔相成的策略框架。

從內(nèi)部碳治理來(lái)看，為了完成歐盟在國(guó)際上承諾的減排整體目標(biāo)及各個(gè)階段目標(biāo)，優(yōu)化內(nèi)部資源配置及加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)配合，歐盟非常注重內(nèi)部成員國(guó)在減排立場(chǎng)上的統(tǒng)一。在內(nèi)部談判及政策制定的過(guò)程中，歐盟委員會(huì)廣泛爭(zhēng)取各成員國(guó)的支持，并積極協(xié)調(diào)各成員國(guó)利益，推動(dòng)出臺(tái)碳治理政策的統(tǒng)一路線并制定一體化行動(dòng)方案；通過(guò)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，消除碳治理政策中的分歧，擴(kuò)大碳治理政策的積極影響；通過(guò)利益和信息共享，形成內(nèi)部碳治理的合力，有效改變了各國(guó)碳治理政策各自為政的局面，使歐盟碳治理的整體有效性大大提升。在清晰的目標(biāo)指引下，歐盟十分重視內(nèi)部成員國(guó)間的相互配合與分工協(xié)作，將減排任務(wù)按成員國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)分工，并輔以嚴(yán)格的考核監(jiān)督，打造出碳治理路線中的整體閉環(huán)。

從國(guó)際碳減排合作來(lái)看，歐盟基于自身碳治理的清晰路線和豐富經(jīng)驗(yàn)，不斷加強(qiáng)與外部的聯(lián)系，積極搭建國(guó)際合作政策框架。一方面，歐盟總結(jié)并宣傳自身在環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化方面豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)，以開放的態(tài)度為國(guó)際碳治理提供了借鑒。另一方面，在各成員國(guó)達(dá)成減排一致目標(biāo)并形成行動(dòng)方案后，歐盟積極推動(dòng)國(guó)際氣候談判，努力爭(zhēng)取排放大國(guó)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的支持，促成國(guó)際減排協(xié)議的達(dá)成。在國(guó)際碳治理相關(guān)的談判中，歐盟利用自身政治、經(jīng)濟(jì)影響力，以及先期治理獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，積極宣傳自身觀點(diǎn)和主張，擴(kuò)大歐盟的碳治理全球影響力。在全球碳治理事務(wù)中，歐盟不僅重視與發(fā)達(dá)國(guó)家的合作，而且積極推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家碳治理進(jìn)程，使自身始終處于國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化工作的中心。

在“內(nèi)部+國(guó)際”相輔相成政策框架內(nèi)，歐盟碳治理的政策目標(biāo)更加清晰明確。通過(guò)有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)，歐盟碳減排政策工具的作用得以充分發(fā)揮，各經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門能夠嚴(yán)格執(zhí)行碳治理方案，碳治理政策效果不斷提升。在鞏固自身碳治理效果的同時(shí)，歐盟將碳治理政策自然延伸和推廣至國(guó)際合作中，不斷加強(qiáng)歐盟與外部的碳減排交流，推動(dòng)形成碳治理的國(guó)際合作框架，為全球碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)夯實(shí)基礎(chǔ)。

三、歐盟碳治理取得的成效

（一）歐盟整體減排效果

整體來(lái)看，隨著一系列減排政策相繼實(shí)施，歐盟溫室氣體排放明顯下降。根據(jù)BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，1965年歐盟的二氧化碳排放總量約為26.16億噸，1979年達(dá)到歷史最高值39.91億噸，2020年歐盟的二氧化碳排放總量已降至1965年以來(lái)的最低值25.50億噸（如圖1所示）。

分階段來(lái)看，歐盟的二氧化碳排放量經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期的變化：

第一階段（1965—1973年）：歐盟二氧化碳排放量快速增長(zhǎng)。二戰(zhàn)后直至1973年，歐洲進(jìn)入經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展的黃金時(shí)代。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)增長(zhǎng)影響，二氧化碳排放呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢(shì)。

第二階段（1974—2004年）：歐盟二氧化碳排放量在波動(dòng)中實(shí)現(xiàn)小幅下降。一方面，在歐盟各國(guó)能源結(jié)構(gòu)和工業(yè)結(jié)構(gòu)的共同影響下，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)相繼在20世紀(jì)80年代前達(dá)到二氧化碳排放峰值。另一方面，20世紀(jì)70年代氣候科學(xué)家發(fā)現(xiàn)溫室氣體會(huì)產(chǎn)生“溫室效應(yīng)”，并開始關(guān)注這一現(xiàn)象可能導(dǎo)致的全球氣候變化問(wèn)題。與此同時(shí)，西歐國(guó)家的環(huán)保組織和政黨逐步興起，積極推動(dòng)歐盟政治經(jīng)濟(jì)的綠色化發(fā)展。

第三階段（2005年至今）：歐盟二氧化碳排放量整體大幅下降。2005年，全球首個(gè)限制溫室氣體排放的法律文件《京都議定書》正式生效。作為《京都議定書》的主要支持者，歐盟在《京都議定書》簽訂后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)扮演著應(yīng)對(duì)氣候變化“全球領(lǐng)軍者”的角色。為了幫助成員國(guó)實(shí)現(xiàn)減排承諾③根據(jù)《京都議定書》，在2008—2012年的第一個(gè)履約期期間，歐盟15個(gè)簽署議定書的成員國(guó)應(yīng)實(shí)現(xiàn)“溫室氣體排放量在1990年的基礎(chǔ)上降低8%”的目標(biāo)。，歐盟于2005年開始啟動(dòng)碳排放交易體系。這一體系在隨后的15年間為歐盟實(shí)現(xiàn)碳減排做出了重大貢獻(xiàn)。

（二）歐盟主要成員國(guó)減排情況

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，歐盟各成員國(guó)減排情況存在較大差異（如圖2所示）。從排放量來(lái)看，英國(guó)④2020年1月30日，歐盟正式批準(zhǔn)了英國(guó)“脫歐”。2020年起，英國(guó)的二氧化碳排放量不再計(jì)入歐盟。、法國(guó)、德國(guó)、意大利等老牌工業(yè)國(guó)占據(jù)了歐盟約60%以上的二氧化碳排放。其中，德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)自20世紀(jì)90年代初相繼實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰后，二氧化碳排放逐漸減少，為歐盟碳減排做出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年德國(guó)二氧化碳排放量約6.05億噸，較1990年下降39.97%；2020年法國(guó)二氧化碳排放量約2.51億噸，較1990年下降31.68%；2019年英國(guó)二氧化碳排放量約3.17億噸，較1990年下降36.52%。但是，受人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，西班牙、土耳其等歐盟成員國(guó)的二氧化碳排放量出現(xiàn)大幅上漲，一定程度上抑制了歐盟整體的減排成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1990—2020年，土耳其的二氧化碳排放量由1.36億噸增加到3.69億噸，漲幅高達(dá)171.18%；西班牙的二氧化碳排放量也上漲了2.63%。碳減排措施在這些國(guó)家推行受阻，不僅使歐盟碳治理的成效大打折扣，也嚴(yán)重削弱了歐盟碳治理的國(guó)際影響力。

（三）重點(diǎn)行業(yè)減排效果

電力、建筑、制造和交通運(yùn)輸行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是歐盟最主要的二氧化碳排放來(lái)源，占據(jù)了歐盟70%以上的二氧化碳排放。為實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，歐盟針對(duì)上述重點(diǎn)行業(yè)出臺(tái)了一系列減排措施。

歐盟堅(jiān)持將能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型作為經(jīng)濟(jì)脫碳的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力，以電力行業(yè)為實(shí)現(xiàn)減排突破的抓手，積極推動(dòng)電力系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)Climate Watch統(tǒng)計(jì)，1990—2018年，歐盟電力行業(yè)的碳排放量由1465.11百萬(wàn)噸下降至1108.45百萬(wàn)噸，降幅達(dá)24.34%（如圖3所示）；電力行業(yè)碳排放占?xì)W盟碳排放總量的比例由39.03%下降至36.11%，且自2010年以后呈現(xiàn)加快下降的趨勢(shì)。在2020年發(fā)布的《推動(dòng)氣候中性經(jīng)濟(jì)：歐盟能源系統(tǒng)一體化戰(zhàn)略》中，歐盟提出將采取六大關(guān)鍵行動(dòng)推動(dòng)電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，包括構(gòu)建注重循環(huán)再利用的能源系統(tǒng)、加速能源電氣化、提高可再生能源和低碳燃料在難以脫碳行業(yè)的使用比例、提高能源市場(chǎng)的兼容性、構(gòu)建一體化的能源基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建創(chuàng)新型能源數(shù)字化系統(tǒng)（董利蘋等，2021）。

建筑業(yè)的二氧化碳排放約占?xì)W盟碳排放的15%，是歐盟第二大排放來(lái)源。歐盟建筑行業(yè)碳減排措施的重點(diǎn)是降低建筑能耗。例如，積極推廣被動(dòng)能耗住宅，這類建筑采用防止熱量流失的特殊保溫材料層，能夠通過(guò)人的體溫、陽(yáng)光和電器運(yùn)行散發(fā)的熱量維持屋內(nèi)的基本溫度，大幅降低建筑物能源消耗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990—2020年，歐盟建筑業(yè)的碳排放量由600.12百萬(wàn)噸下降至435.04百萬(wàn)噸，降幅27.51%（如圖3所示）；但建筑行業(yè)碳排放占?xì)W盟碳排放總量的比例僅由15.99%下降至14.17%。2021年7月，歐洲科學(xué)院科學(xué)咨詢委員會(huì)發(fā)布《建筑業(yè)脫碳：為了氣候、健康和就業(yè)》報(bào)告，提出包括建筑工程、建筑材料（混凝土、鋼材等）、建筑運(yùn)行在內(nèi)的建筑業(yè)全生命周期溫室氣體排放量都應(yīng)該納入考慮。

制造業(yè)是目前歐盟碳治理成效最佳的行業(yè)。1990—2018年，歐盟制造業(yè)的碳排放量由669.72百萬(wàn)噸下降至378.83百萬(wàn)噸，降幅達(dá)43.43%（如圖3所示）；制造業(yè)碳排放占?xì)W盟碳排放總量的比例由17.84%下降至12.34%。從排放量和排放占比來(lái)看，歐盟制造業(yè)的碳減排效果都遠(yuǎn)超其他行業(yè)。歐盟制造業(yè)減排取得較好成效主要得益于歐盟碳市場(chǎng)的發(fā)展和低碳技術(shù)政策的支持。歐盟碳市場(chǎng)覆蓋了鋼鐵、水泥、玻璃、石化等制造業(yè)中的高碳排放行業(yè)，以市場(chǎng)化手段激勵(lì)相關(guān)行業(yè)企業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型。此外，“研發(fā)框架計(jì)劃”“地平線2020”“歐洲基礎(chǔ)設(shè)施和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型計(jì)劃”等為低碳技術(shù)的發(fā)展提供了大量的資金和科研支持，使歐盟在低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)業(yè)方面長(zhǎng)期處于領(lǐng)先地位。為了繼續(xù)保持在工業(yè)低碳發(fā)展方面的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，歐盟發(fā)布了《我們對(duì)人人共享清潔地球的愿景：工業(yè)轉(zhuǎn)型》報(bào)告，從提高能源效率、降低能源進(jìn)口依存度、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型享受先發(fā)優(yōu)勢(shì)、持續(xù)提高可再生能源占比、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、將技術(shù)創(chuàng)新聚焦于電遷移六個(gè)方面描述了歐洲實(shí)現(xiàn)工業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的愿景（董利蘋等，2021）。

交通運(yùn)輸業(yè)是目前歐盟碳治理面臨的一大難題，也是歐盟實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。交通運(yùn)輸業(yè)是歐盟第四大碳排放行業(yè)，且從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，歐盟交通運(yùn)輸業(yè)的碳排放量仍處于增長(zhǎng)階段（如圖3所示）。1990—2020年，歐盟交通運(yùn)輸業(yè)的碳排放量由158.72百萬(wàn)噸上升至259.59百萬(wàn)噸，增幅達(dá)63.55%；交通運(yùn)輸業(yè)碳排放占?xì)W盟碳排放總量的比例由4.23%上升至8.46%。交通運(yùn)輸業(yè)對(duì)歐盟GDP的貢獻(xiàn)超過(guò)5%，對(duì)歐洲企業(yè)乃至全球供應(yīng)鏈的穩(wěn)定發(fā)展有重要意義。綜合環(huán)境和經(jīng)濟(jì)因素考慮，歐盟碳治理需要在交通運(yùn)輸領(lǐng)域采取更有效的措施，加快推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)《可持續(xù)交通·歐洲綠色協(xié)議》，歐盟制定了到2050年將交通運(yùn)輸業(yè)溫室氣體排放量減少90%的目標(biāo)，將通過(guò)加大新興技術(shù)的運(yùn)用和創(chuàng)新，推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)減排。具體措施包括建設(shè)數(shù)字化交通管理系統(tǒng)、提高交通運(yùn)輸業(yè)的能源效率；減少或取消航空業(yè)和化石燃料的補(bǔ)貼；建設(shè)100萬(wàn)座（目前14萬(wàn)座）公共充電站和加油站，完善可持續(xù)的燃料供應(yīng)體系等（董利蘋等，2021）。

四、歐盟碳治理的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題

（一）歐盟碳治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.完善的制度和法律保障體系。為確保碳治理政策能夠順利落實(shí)，歐盟積極推動(dòng)減排制度體系建設(shè)并加快應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法進(jìn)程。通過(guò)賦予碳減排相關(guān)工作強(qiáng)制性和合法性，提高政策的減排效果。在制度層面，歐盟將提高能源利用效率、減少二氧化碳排放納入各類政策目標(biāo)文件和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃中，使碳減排上升為戰(zhàn)略層面的重大問(wèn)題。在法律層面，歐盟不僅出臺(tái)了大量的條例、指令、決定等硬性法律法規(guī)，要求各成員國(guó)落實(shí)減排任務(wù)，而且發(fā)布了諸多行動(dòng)計(jì)劃、路線圖、建議等“軟法”，指導(dǎo)和引導(dǎo)各成員國(guó)完成減排目標(biāo)。在制度和法律的保障下，歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)形成了有據(jù)可循、有法可依的良性循環(huán)，有效提高了歐盟碳治理的成效。

2.統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。歐盟各成員國(guó)對(duì)全球氣候變化達(dá)成的深刻共識(shí)，使歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上擁有相對(duì)強(qiáng)的凝聚力。各成員國(guó)積極在政策和法律層面達(dá)成對(duì)碳治理的一致意見，采取聯(lián)合行動(dòng)落實(shí)碳減排任務(wù)，并建立統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，提高減排效率。首先，歐盟各成員國(guó)積極履行自身減排任務(wù)，通過(guò)完成國(guó)內(nèi)的減排任務(wù)支持歐盟實(shí)現(xiàn)碳減排整體目標(biāo)，維護(hù)歐盟在氣候變化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。其次，歐盟各成員國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域采取開放的合作態(tài)度，使碳減排資金和相關(guān)技術(shù)能夠在各成員國(guó)間實(shí)現(xiàn)較順暢的融通和交流。最后，歐盟各成員國(guó)在市場(chǎng)化手段推進(jìn)碳減排方面較早達(dá)成一致，率先建立起統(tǒng)一的碳市場(chǎng)來(lái)提高減排的有效性。

3.多方參與的政策制定機(jī)制。歐盟的碳治理政策由多方參與制定，有利于充分適應(yīng)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段變化和應(yīng)對(duì)氣候的新目標(biāo)。從決策機(jī)制來(lái)看，歐盟氣候變化政策的決策系統(tǒng)包含眾多參與者，例如歐盟的代表機(jī)構(gòu)、成員國(guó)的代表機(jī)構(gòu)、各利益團(tuán)體代表和相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)等。根據(jù)不同氣候決策事項(xiàng)的需要，這些機(jī)構(gòu)會(huì)被賦予不同的投票和監(jiān)督權(quán)力，以起到互相促進(jìn)和制衡的作用。從決策程序來(lái)看，歐盟對(duì)內(nèi)氣候決策和對(duì)外氣候決策采取不同的程序。對(duì)內(nèi)的氣候政策由歐盟成員國(guó)共同決策，首先由歐盟委員會(huì)提交相關(guān)立法提案，經(jīng)過(guò)投票、修改、調(diào)節(jié)等環(huán)節(jié)，最終由歐洲議會(huì)投票表決。對(duì)外的氣候政策涉及歐盟各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、能源安全等多方面利益，需由各成員國(guó)政府共同參與國(guó)際氣候行動(dòng)的相關(guān)談判。由于碳治理政策的制定過(guò)程包含眾多參與者，歐盟的碳減排政策通常是各方利益平衡的產(chǎn)物，這也使得相關(guān)政策在實(shí)施過(guò)程中面臨的阻力較小，政策落實(shí)更加順利。

4.有效的市場(chǎng)化減排機(jī)制。歐盟的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是全球發(fā)展最早、體系最成熟、覆蓋范圍最廣的碳市場(chǎng)，也是市場(chǎng)化減排機(jī)制的成功典范。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年歐盟碳市場(chǎng)的交易金額約為5600億歐元，碳配額交易量約100億噸，占全球碳交易總量的四分之三以上。歐盟認(rèn)為碳市場(chǎng)的金融化發(fā)展能夠提高碳市場(chǎng)的有效性和流動(dòng)性，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)在價(jià)格發(fā)現(xiàn)、引導(dǎo)預(yù)期、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的作用。因此，在碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，歐盟吸引了商業(yè)銀行、投資銀行、政府主導(dǎo)的碳基金、私募股權(quán)投資基金等各類金融機(jī)構(gòu)廣泛參與，積極推動(dòng)碳金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，使市場(chǎng)化減排機(jī)制的效率大大提升。

5.開放的國(guó)際合作態(tài)度。在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，歐盟長(zhǎng)期秉持著開放共享的態(tài)度，積極推動(dòng)國(guó)際碳治理交流與合作。歐盟在節(jié)能減排立法、政策、行動(dòng)和技術(shù)等方面具有較大的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，一直以應(yīng)對(duì)氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)者自居，在聯(lián)合國(guó)氣候談判和各類國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化合作交流中表現(xiàn)相對(duì)積極。從實(shí)際來(lái)看，不僅《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》等全球氣候治理體系的建立得益于歐盟的積極斡旋，全球各國(guó)在低碳能源、綠色工業(yè)、綠色金融等方面的標(biāo)準(zhǔn)制定也主要以歐盟的相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為參考藍(lán)本。

（二）歐盟碳治理存在的問(wèn)題

1.缺乏有力的經(jīng)濟(jì)支撐。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是碳治理的能力基礎(chǔ)。全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)爆發(fā)后，歐盟的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程一直較為緩慢，尤其是2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，使歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展雪上加霜。歐盟碳減排政策的實(shí)施和行動(dòng)的落實(shí)需要大量資金支持，用于自身氣候治理和對(duì)外援助。歐盟疲軟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)使自身在新能源政策、減排政策的落實(shí)中不可避免地陷入資金不足的尷尬境地。

歐盟在巴黎氣候大會(huì)前曾宣布提供3.5億歐元資金，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行氣候治理。根據(jù)歐委會(huì)的估算，在創(chuàng)新清潔能源技術(shù)方面，歐盟需要投入超過(guò)100億歐元的資金。無(wú)論是內(nèi)部應(yīng)對(duì)氣候變化路線的施行，還是在國(guó)際場(chǎng)合做出的對(duì)外援助的決定，都需要?dú)W盟持續(xù)投入巨額資金，這對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。因此，歐盟多次呼吁更多的環(huán)境和氣候變化基金加入氣候治理行動(dòng)，在多個(gè)場(chǎng)合通過(guò)多種渠道為實(shí)現(xiàn)2050氣候中性目標(biāo)募集資金。此外，歐盟各成員國(guó)對(duì)于氣候治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也持有不同觀點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)支撐不足，使歐盟在全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者地位開始動(dòng)搖。

2.缺乏有效的政治保障。堅(jiān)實(shí)有效的政治保障對(duì)落實(shí)碳治理政策至關(guān)重要。歐盟的碳治理政策雖然有較完善的制度和法律保障體系支持，但受歐盟政治架構(gòu)影響，在政治保障方面存在不足。歐盟委員會(huì)是歐盟唯一有權(quán)起草法令的機(jī)構(gòu)，也是碳治理政策的發(fā)起者。由于氣候政策涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，歐盟委員會(huì)需要在各個(gè)總司之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。由各成員國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)組成的理事會(huì)需要在各自國(guó)家政策和實(shí)際情況的基礎(chǔ)之上對(duì)歐盟委員會(huì)發(fā)起的減排政策進(jìn)行評(píng)估，得到全體一致通過(guò)后方能生效執(zhí)行。由于涉及各成員國(guó)的利益，在歐盟當(dāng)前的政策制定體制下，碳治理政策制定過(guò)程十分漫長(zhǎng)，大多數(shù)政策經(jīng)過(guò)舉步維艱的談判和各方妥協(xié)才最終達(dá)成。這樣的減排政策往往是各利益團(tuán)體經(jīng)過(guò)博弈的成果，減排的效力遠(yuǎn)不及政策發(fā)起之初的愿景。此外，在國(guó)際氣候治理框架中，歐盟通常作為一個(gè)整體參與國(guó)際氣候談判。但內(nèi)部僵硬的政治制度使歐盟代表團(tuán)在談判桌上的立場(chǎng)相對(duì)固定，無(wú)法靈活應(yīng)對(duì)談判形勢(shì)。制度的劣勢(shì)使歐盟在國(guó)際談判中喪失主動(dòng)，削弱了歐盟在國(guó)際氣候治理框架內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

3.奉行氣候單邊主義。歐盟奉行的氣候單邊主義為氣候治理全球合作帶來(lái)困難。歐盟在2008年推出的航空碳稅，以及在2021年提出的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制就是氣候單邊主義的典型代表。2008年11月19日，歐盟單方面通過(guò)將國(guó)際航空納入歐盟碳排放交易體系（ETS）的法案，對(duì)所有抵達(dá)或離開歐盟成員國(guó)境內(nèi)機(jī)場(chǎng)的航班都進(jìn)行征稅，這一舉措遭到了包括美國(guó)、中國(guó)、印度等眾多國(guó)家的反對(duì)。表面上看，航空碳稅的推行是借助于航空業(yè)傳播特性，把碳治理方案擴(kuò)展到全球范圍，但實(shí)質(zhì)上這是歐盟奉行氣候單邊主義的表現(xiàn)。首先，從國(guó)際法出發(fā)，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等多邊機(jī)制下，應(yīng)通過(guò)國(guó)際合作共同應(yīng)對(duì)氣候變化，不應(yīng)單邊行動(dòng)。其次，歐盟單邊提出征收航空碳稅，違反了《京都議定書》中“共同但有區(qū)別責(zé)任”的條款。無(wú)差別向所有國(guó)家航空公司航班征收航空碳稅，侵犯了發(fā)展中國(guó)家和域外國(guó)家航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的權(quán)利。并且歐盟有可能將稅收補(bǔ)貼給區(qū)域內(nèi)航空公司碳減排的業(yè)務(wù)和行動(dòng)，是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)。再次，在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的過(guò)程中，航空碳稅的推行也增加了全球航空業(yè)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。因此，航空碳稅的推出遭到眾多國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)和抵制，歐盟不得不在2012年11月宣布暫停對(duì)進(jìn)出歐盟的民用航班征收航空碳稅的措施。

碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個(gè)行業(yè)的相關(guān)進(jìn)口商品進(jìn)行征稅，使進(jìn)口商品與本土商品承擔(dān)相同的碳排放成本，這也是歐盟氣候單邊主義的做法。將碳治理問(wèn)題放大到國(guó)際貿(mào)易中，會(huì)對(duì)自由貿(mào)易體系造成嚴(yán)重沖擊。首先，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制違反了WTO規(guī)則，不符合《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》，以及《京都議定書》中“共同但有區(qū)別責(zé)任”的條款，是助長(zhǎng)單邊主義、傷害應(yīng)對(duì)氣候變化各方積極性的行為。其次，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將使出口到歐盟的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥產(chǎn)品承擔(dān)更多的成本，尤其是對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生更大的不利影響，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成損害。

4.全球領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。隨著中國(guó)及其他國(guó)家的碳治理力度加大、路線更加清晰、能力不斷增長(zhǎng)，歐盟在全球碳治理中的領(lǐng)導(dǎo)者地位受到挑戰(zhàn)。全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力包括對(duì)議題的塑造和設(shè)定能力、在國(guó)際氣候談判中解決問(wèn)題的能力，以及自身碳治理資金能力、技術(shù)能力等。歐盟由于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度保障、治理立場(chǎng)等方面的原因，在全球碳治理中的領(lǐng)導(dǎo)力出現(xiàn)下降。巴黎氣候變化大會(huì)的問(wèn)卷調(diào)查顯示，歐盟領(lǐng)導(dǎo)力認(rèn)可指數(shù)在2015年下降到41，比2008年下降了約1/3，而同期中國(guó)和美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力認(rèn)可指數(shù)分別為54和59。中國(guó)開展碳治理既順應(yīng)國(guó)際氣候治理進(jìn)程，也是自身發(fā)展的需求所在。在2020年提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)之后，中國(guó)在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面的力度不斷加大，節(jié)能減排措施相繼出臺(tái)，為中國(guó)參與全球氣候治理創(chuàng)造了更好的基礎(chǔ)和條件，也使得國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)在國(guó)際碳治理中發(fā)揮更重要的作用充滿期待。中國(guó)及其他國(guó)家氣候治理的意愿、需求和能力不斷提升，給歐盟全球領(lǐng)導(dǎo)者的地位帶來(lái)挑戰(zhàn)。

五、思考與建議

歐盟碳治理的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，為中國(guó)落實(shí)碳減排任務(wù)提供了有益參考。當(dāng)前中國(guó)正處于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵階段，可以從以下幾個(gè)方面提高碳治理成效，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境效率的有機(jī)統(tǒng)一。

第一，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低碳發(fā)展“兩手抓”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。從辯證法的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低碳發(fā)展不是矛盾對(duì)立的關(guān)系,而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低碳發(fā)展的目的是統(tǒng)一的，都是為了滿足人民的美好生活需要。從歐盟的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，工業(yè)革命早期，歐美國(guó)家為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)犧牲環(huán)境的做法得不償失；近年來(lái)，歐盟疲弱的經(jīng)濟(jì)難以支持碳治理政策的落實(shí)。中國(guó)的碳治理應(yīng)從“綠水青山就是金山銀山”中找答案，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低碳發(fā)展“兩手抓”，既不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也不突破經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的底線搞“一刀切”的運(yùn)動(dòng)式減碳。

第二，堅(jiān)持碳達(dá)峰、碳中和工作“全國(guó)一盤棋”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。碳減排行動(dòng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面。從歐盟的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳治理既需要科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃布局，也需要結(jié)合實(shí)際、因地制宜的行動(dòng)方案。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，中國(guó)尚處于工業(yè)化發(fā)展后期，工業(yè)領(lǐng)域?qū)μ寂欧趴偭咳杂幸欢ㄐ枨螅茉聪M(fèi)在一段時(shí)期內(nèi)還將保持剛性增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的時(shí)間緊、任務(wù)重。因此，需要處理好整體與局部的關(guān)系，以各地區(qū)戰(zhàn)略定位、發(fā)展水平、資源稟賦等為依據(jù)，統(tǒng)籌規(guī)劃碳減排整體和階段目標(biāo)。

第三，堅(jiān)持政策和市場(chǎng)“兩手抓”，實(shí)現(xiàn)高效減排。實(shí)現(xiàn)碳減排需要依靠政府提供強(qiáng)有力的政策保障，同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)。從歐盟碳治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完善的減排制度和法律體系能夠促進(jìn)減排行動(dòng)的落地，以歐盟碳交易市場(chǎng)為代表的市場(chǎng)化減排機(jī)制不僅提高了減排效率，也緩解了減排的資金短缺問(wèn)題。中國(guó)碳減排需要堅(jiān)持“政策+市場(chǎng)”的原則，一方面通過(guò)政策的強(qiáng)制力保障減排整體和階段任務(wù)達(dá)標(biāo)，另一方面重視發(fā)揮市場(chǎng)作用，為碳治理吸引更充足的資金來(lái)源，為各參與主體提供更低成本的減排方案。

第四，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，重視氣候公平。堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，是全球氣候治理的基石。從全球歷史碳排放積累來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)起更多的減排責(zé)任，彌補(bǔ)其在工業(yè)革命早期高耗能經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式造成的氣候影響。從公平的角度出發(fā)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)等多方面的支持。發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)切實(shí)履行減排承諾，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型，將應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際援助用到實(shí)處。在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，中國(guó)應(yīng)始終堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，充當(dāng)氣候公平的貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。

第五，堅(jiān)持多邊主義，積極推動(dòng)全球氣候治理。應(yīng)對(duì)氣候變化是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，單邊主義和保護(hù)主義不僅會(huì)加劇全球氣候治理的“信任赤字”，而且會(huì)降低一國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。各國(guó)應(yīng)本著公平合理、合作共贏的原則，在不同國(guó)情和利益訴求間尋求平衡。在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)定地堅(jiān)持多邊主義，盡己所能幫助其他發(fā)展中國(guó)家提升應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，積極與發(fā)達(dá)國(guó)家開展碳減排技術(shù)交流和合作，以實(shí)際行動(dòng)為解決全球氣候危機(jī)作出表率。