申傲 姜澤慧

【摘 要】 為有效行使緊追權(quán)，維護(hù)我國海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國，在我國現(xiàn)行法律體系下，分析在特定條件下海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)、漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對外國籍船舶行使國際法上的緊追權(quán)的不同分工。在海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)的情形下，建議根據(jù)“誰發(fā)現(xiàn)，誰負(fù)責(zé)”的原則確定具體行使緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)建議有關(guān)部門通過聯(lián)合出臺部門規(guī)章的方式對協(xié)助緊追的問題作出規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】 緊追權(quán);海警機(jī)構(gòu);海關(guān);海事管理機(jī)構(gòu);漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

0 引 言

國際法上的緊追權(quán)是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）賦予沿海國有效行使管轄權(quán)、維護(hù)國家海洋權(quán)益的一項(xiàng)重要權(quán)利。我國擁有1.8萬多km大陸海岸線、1.4萬多km島嶼岸線、300萬km2主張管轄海域，擁有廣泛的海洋戰(zhàn)略利益。有效行使緊追權(quán)對維護(hù)我國海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國具有重要意義。隨著中國特色社會主義法律體系的日臻完善，我國關(guān)于緊追權(quán)的行使機(jī)構(gòu)逐漸明晰，但在多個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)時(shí)，緊追權(quán)應(yīng)當(dāng)如何行使并未明確。為解決該問題，助力加快建設(shè)海洋強(qiáng)國，筆者梳理現(xiàn)行法律，就緊追權(quán)行使的分工和協(xié)調(diào)展開討論。

1 緊追權(quán)的概念

國際法上的緊追權(quán)是指沿海國主管當(dāng)局有充足理由認(rèn)為外國籍船舶在其管轄海域內(nèi)違反該國法律和規(guī)章時(shí)，在一定條件下，可將該外國籍船舶追至公海，并拿捕及強(qiáng)制帶至沿海國港口的權(quán)利。按“公海自由”的原則，船旗國以外的國家對公海上航行的船舶沒有管轄權(quán)。但為了保證沿海國在其管轄領(lǐng)域行使有效的管轄權(quán)，國際法上將緊追權(quán)作為“公海自由”原則的例外賦予沿海國。[1] 1958年《公海公約》在第23條中確認(rèn)了緊追權(quán)及其相關(guān)規(guī)則。1982年《海洋法公約》第111條對《公海公約》第23條內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充和修改。我國作為《海洋法公約》的締約國，先后在《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中進(jìn)一步重申和規(guī)定了緊追權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定，緊追權(quán)只可由軍艦、軍用船舶或者其他有清楚標(biāo)志可以識別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機(jī)行使。沿海國行使緊追權(quán)應(yīng)當(dāng)滿足3個(gè)條件：（1）外國籍船舶違反了該沿海國的法律和規(guī)章;（2）開始實(shí)施緊追時(shí)，被追逐的外國籍船舶應(yīng)當(dāng)在沿海國的管轄海域內(nèi);（3）行使緊追權(quán)的船舶或者航空器應(yīng)當(dāng)發(fā)出追逐的信號。[2] 緊追開始后，不得中斷。如果中斷，沿海國即喪失其緊追權(quán)。緊追權(quán)在被追逐的船舶進(jìn)入其本國領(lǐng)?；虻谌龂I(lǐng)海時(shí)立即終止。

2021年2月1日實(shí)施的《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》）為中國海警機(jī)構(gòu)開展緊追等海上維權(quán)執(zhí)法活動提供了法律依據(jù)?！逗＞ā返?8條規(guī)定的緊追權(quán)不僅包括沿海國對外國籍違法船舶進(jìn)行緊追，還包括船旗國對本國違法船舶進(jìn)行緊追。但是，船旗國對本國違法船舶行使的緊追權(quán)并不是國際法意義上作為“公海自由”原則例外的緊追權(quán)，而是基于船旗國對本國船舶的國籍管轄權(quán)而依法享有的追緝或者追逐的權(quán)利。正因如此，船旗國對本國違法船舶進(jìn)行“緊追”時(shí)不需要滿足國際法上關(guān)于緊追權(quán)行使的嚴(yán)格條件，而沿海國對外國籍違法船舶進(jìn)行緊追時(shí)則需要遵守該國締結(jié)、參加的國際條約的有關(guān)規(guī)定。筆者主要對國際法意義上的緊追權(quán)的行使及協(xié)調(diào)進(jìn)行討論。

2 有權(quán)行使國際法意義上的緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)

在現(xiàn)行法律體系下，有權(quán)行使國際法意義上的緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)包括海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)及漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

2.1 海警機(jī)構(gòu)

《海警法》第18條、第24條、第36條及第41條明確規(guī)定海警機(jī)構(gòu)享有緊追權(quán)。海警機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)的對象是在其執(zhí)行海上安全保衛(wèi)任務(wù)、開展海上行政執(zhí)法任務(wù)或者辦理海上刑事案件時(shí)依法登臨、檢查時(shí)現(xiàn)場逃跑的船舶。海上安全保衛(wèi)是指維護(hù)海上安全和秩序;海上行政執(zhí)法是指對違反海上治安、海關(guān)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等法律、法規(guī)、規(guī)章的組織和個(gè)人，依法實(shí)施包括限制人身自由在內(nèi)的行政處罰、行政強(qiáng)制或者法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。

2.2 海 關(guān)

《中華人民共和國海關(guān)法》（以下簡稱《海關(guān)法》）第6條第（六）項(xiàng)規(guī)定：“進(jìn)出境運(yùn)輸工具或者個(gè)人違抗海關(guān)監(jiān)管逃逸的，海關(guān)可以連續(xù)追至海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)以外，將其帶回處理”。雖然該條款沒有明確使用“緊追權(quán)”的概念，但該條款確實(shí)是關(guān)于海關(guān)具有緊追權(quán)的規(guī)定。[3] 海關(guān)行使緊追權(quán)的對象是違抗海關(guān)監(jiān)管逃逸的進(jìn)出境運(yùn)輸工具或者個(gè)人。

2.3 海事管理機(jī)構(gòu)

2021年4月29日修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）第92條第2款規(guī)定：“外國籍船舶違反中華人民共和國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的，海事管理機(jī)構(gòu)可以依法行使緊追權(quán)”。該條款為此次修訂《海上交通安全法》時(shí)新增加的內(nèi)容。在此之前，交通運(yùn)輸部出臺的《外國籍商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)對違法逃逸的外國籍商船實(shí)施緊追。海事管理機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)的對象是違反我國海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的外國籍船舶。

2.4 漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

《中華人民共和國管轄海域外國人、外國船舶漁業(yè)活動管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《漁業(yè)活動管理暫行規(guī)定》）第11條第2款規(guī)定：“中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其檢查人員在必要時(shí)，可以對外國船舶采取登臨、檢查、驅(qū)逐、扣留等必要措施，并可行使緊追權(quán)。”《漁業(yè)活動管理暫行規(guī)定》屬于部門規(guī)章，不屬于法律或者行政法規(guī)，其法律層級較低，賦予漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的緊追權(quán)與《海警法》《海關(guān)法》《海上交通安全法》分別賦予海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)的緊追權(quán)相比，明顯遜色。建議在修改《中華人民共和國漁業(yè)法》時(shí)，直接在該法中賦予漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)緊追權(quán)。

3 有關(guān)機(jī)構(gòu)間行使國際法意義上的緊追權(quán)的協(xié)調(diào)

通過比較海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)及漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)的條件可以發(fā)現(xiàn)，在某些情形下，海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理局可能同時(shí)享有國際法意義上的緊追權(quán)。此時(shí)，緊追權(quán)是應(yīng)當(dāng)由其中某一機(jī)構(gòu)行使，還是由兩個(gè)機(jī)構(gòu)共同行使，法律并未明確。

筆者認(rèn)為，當(dāng)海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰發(fā)現(xiàn)，誰負(fù)責(zé)”的原則確定緊追權(quán)的具體行使機(jī)構(gòu)。多個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)的情形與兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對行政處罰都有管轄權(quán)的情形類似?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規(guī)定此時(shí)應(yīng)由“最先立案”的行政機(jī)關(guān)管轄;當(dāng)對管轄存在爭議時(shí)，則通過協(xié)商解決或者報(bào)請共同的上一級行政機(jī)關(guān)指定管轄。在行使緊追權(quán)的過程中，與行政處罰中“立案”環(huán)節(jié)類似的應(yīng)當(dāng)是有關(guān)機(jī)構(gòu)“發(fā)現(xiàn)”特定船舶存在違法行為這個(gè)環(huán)節(jié);因此，將“發(fā)現(xiàn)”作為確定哪個(gè)機(jī)構(gòu)具體行使緊追權(quán)的標(biāo)志具有合理性。國際法中緊追權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)滿足緊迫性原則，追逐必須是立即的。[4]也就是說，享有緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)在相信外國籍船舶有違法行為后應(yīng)當(dāng)立即采取行動實(shí)施緊追，如果緊追不是即時(shí)的，緊追就不再是緊迫的，緊追權(quán)因此而終止，追逐船舶必須放棄繼續(xù)追逐。[5]緊追權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)滿足緊迫性條件，不應(yīng)當(dāng)允許各機(jī)構(gòu)通過類似《行政處罰法》關(guān)于確定行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的規(guī)則采用協(xié)商或者報(bào)請上級的方式來確定緊追權(quán)具體行使機(jī)構(gòu)。而且，根據(jù)“誰發(fā)現(xiàn)，誰負(fù)責(zé)”的原則確定緊追權(quán)具體行使機(jī)構(gòu)的做法與《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》對于發(fā)生在共管區(qū)、疊區(qū)的漁業(yè)違法行為適用“誰查獲、誰處理”的原則來確定管轄權(quán)的做法具有異曲同工之意。

在《海警法》出臺和《海上交通安全法》修改前，對于緊追權(quán)應(yīng)當(dāng)由誰行使的問題，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)同時(shí)賦予海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)緊追權(quán)。理由是，如果我國法律僅僅將緊追權(quán)賦予海警機(jī)構(gòu)，那么當(dāng)海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)一艘外國籍船舶在我國管轄海域從事違法行為時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)并不能及時(shí)對該違法船舶進(jìn)行緊追，而只能報(bào)給海警機(jī)構(gòu)由海警機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)。這樣的做法極易導(dǎo)致外國籍違法船舶逃離違法區(qū)域，等到海警機(jī)構(gòu)趕到時(shí)，可能已經(jīng)不具有緊追的即時(shí)性。[6] 《海警法》出臺和《海上交通安全法》修改后，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)均享有緊追權(quán)，而且在某些情形下，二者會同時(shí)享有緊追權(quán)。此時(shí)，如果規(guī)定只能由某一機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)，就會發(fā)生該機(jī)構(gòu)沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)海上違法行為而喪失行使緊追權(quán)所具備的緊迫性的條件，從而因不能行使緊追權(quán)而造成國家海洋權(quán)益的損害。另外，如果規(guī)定兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同時(shí)行使緊追權(quán)，雖然能夠在最大程度上保護(hù)國家海洋權(quán)益，但是可能會造成海上執(zhí)法資源的浪費(fèi)。因此，“誰發(fā)現(xiàn)，誰負(fù)責(zé)”原則不僅具有正當(dāng)性、合理性，而且有利于保護(hù)國家海洋權(quán)益，避免海上執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

同時(shí)，為了解決某一執(zhí)法部門在具體行使緊追權(quán)時(shí)因執(zhí)法力量不足而造成緊追困難的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定某一機(jī)構(gòu)在已經(jīng)行使緊追權(quán)的情況下，及時(shí)通知其他享有緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)，并可以請求其予以協(xié)助，被請求的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合?！逗＞ā返?9條已對執(zhí)法協(xié)助制度作出規(guī)定，允許海警機(jī)構(gòu)因開展海上維權(quán)執(zhí)法工作需要向有關(guān)部門提出協(xié)助請求，有關(guān)部門在職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)配合。但是，其他相關(guān)法律還沒有關(guān)于海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)、漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在行使緊追權(quán)時(shí)可以請求享有緊追權(quán)的海警機(jī)構(gòu)予以協(xié)助的規(guī)定。相關(guān)部門可以通過聯(lián)合出臺部門規(guī)章的方式對協(xié)助緊追的問題作出規(guī)定。應(yīng)當(dāng)注意的是，在協(xié)助對外國籍船舶實(shí)施緊追的情形下，需要退出緊追的船舶或飛機(jī)必須在接替者到達(dá)后才可退出，否則構(gòu)成緊追的中斷。[7]此外，某一機(jī)構(gòu)在已經(jīng)行使緊追權(quán)的情況下，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)向外交部通報(bào)，以利對外交涉。

以上是筆者提出的“誰發(fā)現(xiàn)，誰負(fù)責(zé)”原則的第一層含義，即當(dāng)兩個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由先發(fā)現(xiàn)違法船舶的機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)，該機(jī)構(gòu)可以請求其他享有緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)予以協(xié)助?！罢l發(fā)現(xiàn)，誰負(fù)責(zé)”原則還包含第二層含義，即該具體行使緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)（“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)對其緊追行為負(fù)責(zé)。國際法規(guī)定，如果沿海國不當(dāng)行使緊追權(quán)，沿海國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家責(zé)任。沿海國對外承擔(dān)了國家責(zé)任后，其在國家內(nèi)部可以進(jìn)一步追究不當(dāng)行使緊追權(quán)的“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)的責(zé)任。另外，如果“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)因過錯(cuò)或者疏忽而沒有追上違法船舶，盡管沿海國不需要承擔(dān)國際法上的國家責(zé)任，但其也可以追究“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)履職過錯(cuò)或者履職疏忽的責(zé)任。即使有其他機(jī)構(gòu)協(xié)助緊追，也不得轉(zhuǎn)移“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)的責(zé)任。同時(shí)，為避免同時(shí)享有緊追權(quán)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)為推卸責(zé)任均不行使緊追權(quán)，在兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)行使而均未行使緊追權(quán)的情況下，應(yīng)當(dāng)同時(shí)追究兩個(gè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

4 結(jié) 語

通過以上分析，可以得出以下結(jié)論：

（1）沿海國針對外國籍船舶行使的緊追權(quán)是“公海自由”原則的例外，而船旗國對本國違法船舶實(shí)施的緊追則是基于國籍管轄權(quán)而對其依法享有的追緝或者追逐的權(quán)利。

（2）在我國現(xiàn)行法律體系下，海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)及漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均可在特定條件下對違反我國相關(guān)法律的外國籍船舶行使國際法上的緊追權(quán)。

（3）在海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)的情形下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰發(fā)現(xiàn)，誰負(fù)責(zé)”的原則確定具體行使緊追權(quán)的機(jī)構(gòu);同時(shí)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)合出臺部門規(guī)章的方式對協(xié)助緊追的問題作出規(guī)定。

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