范恒山

區(qū)域問題是影響全局、關(guān)乎社會前途的重大問題。我國幅員遼闊，但地區(qū)發(fā)展很不平衡，運用國家戰(zhàn)略促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進而推動整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，是中國的一個創(chuàng)舉，其效果已為過去幾十年區(qū)域經(jīng)濟高速增長、日益協(xié)調(diào)的實踐所展示和證明?？梢哉f，區(qū)域戰(zhàn)略在國家發(fā)展中具有舉足輕重的地位。

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施與實踐效果

嚴格地說，我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施始于上世紀90 年代的中期。針對日益拉大且比較顯著的地區(qū)差距，黨的十四屆五中全會提出，“應(yīng)當(dāng)把縮小地區(qū)差距作為一條長期堅持的重要方針”，并強調(diào)“從‘九五開始，要更加重視支持中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，逐步加大解決地區(qū)差距繼續(xù)擴大趨勢的力度，積極朝著縮小差距的方向努力”。①自此開始，縮小不合理地區(qū)差距、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就提到了黨和政府的重要議事日程之上。

遵循這個指導(dǎo)思想，國家陸續(xù)出臺了一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略。到2006 年，形成了以東、中、西和東北四大區(qū)域板塊分類指導(dǎo)為特點的國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。針對“四大板塊”戰(zhàn)略覆蓋的空間尺度仍然比較寬、“一刀切”狀況依然是一定程度存在的事實，從2006 年起，政府著手縮小區(qū)域政策的空間單元，通過為一些典型地區(qū)量身制訂規(guī)劃和方案，進一步將“四大板塊”戰(zhàn)略的實施加以深化、細化和實化。

國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略即“四大板塊”戰(zhàn)略的實施，特別是對之深化、細化和實化帶來了十分明顯的效果，主要體現(xiàn)在三個方面：一是推動區(qū)域增長格局發(fā)生了革命性變化。所謂“革命性變化”，指的是前所未有的變化或根本性的變化。這個變化是，區(qū)域戰(zhàn)略的實施扭轉(zhuǎn)了長期以來東部地區(qū)經(jīng)濟增長一馬當(dāng)先、中西部與東部發(fā)展差距越拉越大的狀況。2007 年，西部地區(qū)的經(jīng)濟增長速度超過東部;而從2008 年起，中部、西部和東北地區(qū)的經(jīng)濟增長速度全面超過東部。今天經(jīng)濟運行相對困難的東北地區(qū)，實際上從實施振興東北戰(zhàn)略的2003 年起，一直到2012 年，都曾實現(xiàn)了超高速的經(jīng)濟增長。實踐表明，無論在計劃經(jīng)濟年代還是在市場經(jīng)濟時代，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展都有過輝煌的表現(xiàn)。有人對東北經(jīng)濟運行有些擔(dān)心甚至灰心，認為其發(fā)展難以出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)機，這種擔(dān)憂是缺乏科學(xué)依據(jù)的，東北經(jīng)濟是可以搞好的，關(guān)鍵取決于我們怎樣去做。

二是培育打造了一批重要的經(jīng)濟增長極。在京津冀、長三角、珠三角等東部地區(qū)的經(jīng)濟引擎能量得到進一步激發(fā)的同時，武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、成渝經(jīng)濟圈等一批中西部地區(qū)的增長極迅速崛起，顯示出蓬勃旺盛的增長活力。

三是有力促進了困難地區(qū)的轉(zhuǎn)型跨越。一批革命老區(qū)、集中連片貧困地區(qū)和資源枯竭型地區(qū)擺脫貧困，駛?cè)虢?jīng)濟發(fā)展的快車道，這得益于中央出臺的一大批直接服務(wù)于它們的政策文件與發(fā)展規(guī)劃。例如國務(wù)院《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》，從實地調(diào)研到制定出臺只用了90 天時間。且這一文件措施實在，具有很高的含金量。經(jīng)過這些年有針對性的扎實貫徹實施，贛南的發(fā)展面貌煥然一新，完全可以用“今非昔比”“翻天覆地”來形容。國家對烏蒙山、秦巴山等11 個貧困連片地區(qū)和新疆南疆地區(qū)等三個深度貧困地區(qū)制定了區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，這些扶持政策為貧困地區(qū)加快脫貧發(fā)揮了特別重要的作用。

實踐證明，基于適宜的空間板塊運用戰(zhàn)略規(guī)劃和政策文件實施分類指導(dǎo)，對加快縮小地區(qū)差別、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是十分有效的。這個過程不僅帶來了顯著的實踐效果，而且實現(xiàn)了理論上的重大突破，形成了一系列具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟理論和思想觀點，完全可以構(gòu)成一部中國獨創(chuàng)性的區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。

黨的十八大以后，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展得到進一步的重視，戰(zhàn)略謀劃實施達到了前所未有的高度，黨的最高層直接謀劃與推動，一批區(qū)域重大戰(zhàn)略陸續(xù)出臺。與此同時，在政策指導(dǎo)上體現(xiàn)出一些新的特點，較為突出的有兩個：一是更加注重跨區(qū)域、跨流域的經(jīng)濟區(qū)建設(shè)和一體聯(lián)動。京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等戰(zhàn)略，所涉空間范圍都是跨省域或跨區(qū)域、跨大流域的。二是更加注重聚力解決區(qū)域發(fā)展的突出矛盾和問題，最具標志性的就是實施扶貧攻堅戰(zhàn)。絕對貧困是導(dǎo)致地區(qū)差距懸殊、影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的首要問題。經(jīng)過艱苦努力，運用中國獨創(chuàng)的方式，這場攻堅戰(zhàn)成功實現(xiàn)了現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，在中華大地上第一次全面消除了絕對貧困，建立了全面小康社會。

今天，謀劃、制定與實施區(qū)域戰(zhàn)略和政策已列入各級黨委、政府的核心議事日程，成為名副其實的“一把手工程”，也成為各地方各部門的自覺行動。地區(qū)的新領(lǐng)導(dǎo)、新班子到位后無一例外都把謀劃區(qū)域發(fā)展格局作為優(yōu)先開展的重點工作，區(qū)域戰(zhàn)略與政策擁有的地位之高可謂前所未有。區(qū)域戰(zhàn)略具有很強的感召力、集聚度和時代性，集高品位、強影響和大實惠于一體，作用舉足輕重，成為推動高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)現(xiàn)代化國家的根本支撐與關(guān)鍵抓手。中央要求深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，促進東、中、西和東北地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。在今天，無論是短期謀劃還是長期部署，區(qū)域戰(zhàn)略與政策都成為當(dāng)之無愧的主角。

實現(xiàn)區(qū)域重大戰(zhàn)略協(xié)同聯(lián)動的重要意義

我國地域廣闊、情況復(fù)雜，尤其是區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡。在實行“全國一盤棋”部署的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域板塊的實際狀況進行分類指導(dǎo)是十分必要的，能夠大大提升區(qū)域戰(zhàn)略指導(dǎo)的精準性、匹配度和有效性。雖然從空間上看，十八大以來所推出的區(qū)域重大戰(zhàn)略是以跨省域或跨區(qū)域、跨大流域的，但從全國范圍看，這仍然是一種區(qū)別了四大板塊的另一種形式的分類指導(dǎo)。由于是一種基于較大地理空間的分類指導(dǎo)，換個角度看，它又是一種以自然地理為基礎(chǔ)的相關(guān)省份間的一體聯(lián)動，或者說是跨區(qū)域的一體聯(lián)動。這樣的一體聯(lián)動有利于促進資源要素在更大范圍流動和配置，從而能夠提高區(qū)域整體經(jīng)濟運行的協(xié)調(diào)性和效率性。如果有科學(xué)理性的區(qū)域規(guī)劃引領(lǐng)、堅強有力的組織機制推動、持之以恒的聯(lián)動舉措支撐等相配套，這種一體聯(lián)動無疑有利于縮小戰(zhàn)略覆蓋區(qū)域各省份之間的發(fā)展差距，加快推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國國情區(qū)情復(fù)雜性的表現(xiàn)之一是，即使以單個省份而論，其內(nèi)部各地區(qū)間的發(fā)展差距也是很大的。從這個角度看，任何基于較大地理空間的分類指導(dǎo)同時也是一種縮小版的“一刀切”。此外，一般的邏輯是，戰(zhàn)略覆蓋的空間范圍越寬，務(wù)實操作的難度就越大，不僅會因責(zé)任主體不清而影響工作力度，也容易導(dǎo)致實際操作淺嘗輒止、大而化之。這構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟理論中一對有趣的“矛盾”：從合作聯(lián)動角度看，空間范圍似乎越大越好;從分類指導(dǎo)角度看，空間范圍似乎越小越好，而它們又都是有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的。

不少學(xué)者的研究成果表明，近些年在地區(qū)分化加劇的同時，地區(qū)間的發(fā)展差距又有所擴大，其產(chǎn)生的具體原因是什么，需要做進一步的研究?？偨Y(jié)“十一五”及以后一個時期通過縮小政策指導(dǎo)空間單元帶來的區(qū)域差距逐步縮小的成功經(jīng)驗，可以認定，秉持這樣一種操作策略也是極為必要的，即在實施跨省域或跨區(qū)域、跨大流域的區(qū)域重大戰(zhàn)略的同時，應(yīng)著眼于一些空間尺度較小的特殊地帶，量身打造具有針對性的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策舉措。這種基于區(qū)域板塊細分的分類指導(dǎo)，能夠彌補縮小版的“一刀切”或操作中“大而化之”帶來的缺陷，從而有力地推動一些特殊地帶擺脫困境、實現(xiàn)跨越發(fā)展。當(dāng)然，這類基于較小空間板塊的分類指導(dǎo)并非都需要由中央政府直接開展，其大部分應(yīng)該是在國家指導(dǎo)下由省級行政區(qū)進行決策和實施。為了遏制區(qū)域差距擴大的勢頭，這項工作應(yīng)與區(qū)域重大戰(zhàn)略的謀劃實施共同持續(xù)推進。

鑒于區(qū)域重大戰(zhàn)略的獨特功效和作用，必須促進各區(qū)域重大戰(zhàn)略間的有機銜接和一體協(xié)同。這個問題如果處理不好，也會直接影響到對抑制不合理地區(qū)分化和縮小地區(qū)間發(fā)展差距所做出的各種努力。

區(qū)域重大戰(zhàn)略是依特定區(qū)域的自然環(huán)境、當(dāng)前基礎(chǔ)、主要矛盾、基本需求等基本因素而制定的，其所體現(xiàn)的基本目標、戰(zhàn)略定位、主要任務(wù)、基本政策安排等各不相同。這種不同是“因區(qū)制宜”的必然選擇，也是體現(xiàn)其實施效果的必由之路。但有著明確區(qū)域指向的區(qū)域戰(zhàn)略，也為各戰(zhàn)略間的相互隔斷提供了潛在條件，如果對其進行封閉性實施就有可能形成兩種情形：一是各自為戰(zhàn)。各自獨立貫徹所涉區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略成了一件十分自然也非常正確的事情，但這也使一些地區(qū)囿于圈中而跌入自我循環(huán)境地。從宏觀層面審視，這就是一種地區(qū)間的戰(zhàn)略分割，準確地說，是在相互獨立運作中使戰(zhàn)略差別演變成為戰(zhàn)略分割。二是各司其政。實施不同的政策成為相關(guān)地區(qū)的當(dāng)然職責(zé)，也相應(yīng)阻礙了相關(guān)政策在地區(qū)間的融通和靈活運用，形成了地區(qū)間的政策極差。

“戰(zhàn)略分割”將導(dǎo)致要素自由流動直接受到限制，一些基于先行先試所形成的經(jīng)驗與做法得不到及時擴展，而規(guī)則、規(guī)制、管理標準等制度性要素開放也面臨障礙等后果;而“政策極差”必然帶來地區(qū)發(fā)展環(huán)境的差異、所得紅利的懸殊，造成各地區(qū)發(fā)展機會的不均等和發(fā)展權(quán)利的不平等。也就是說，戰(zhàn)略分割和政策極差都可能給區(qū)域發(fā)展帶來新的不平衡，也可能會帶來不合理的地區(qū)分化。這個問題往往被人們所忽視，包括被區(qū)域經(jīng)濟研究者所忽視。大家更多關(guān)注的是區(qū)域戰(zhàn)略本身對促進區(qū)域發(fā)展和國民經(jīng)濟發(fā)展的正面作用，而區(qū)域戰(zhàn)略本身的顯著作用是毋庸置疑的。區(qū)域戰(zhàn)略本身并不存在問題，但如何避免封閉性實施則是一個值得重視的問題。解決這個問題正確的思路是，大力推動并實現(xiàn)區(qū)域重大戰(zhàn)略間的協(xié)同聯(lián)動。

推動并實現(xiàn)區(qū)域重大戰(zhàn)略的協(xié)同聯(lián)動要關(guān)注開發(fā)性和平衡性：一是最大限度保持區(qū)域戰(zhàn)略間措施實施的開放性。除了存在較大社會風(fēng)險的先行先試項目、地域特性很強的發(fā)展改革舉措、需要中央特殊授權(quán)或特別審批的事項這三種類型，各區(qū)域戰(zhàn)略中所涉及的改革發(fā)展安排原則上都應(yīng)對所有地區(qū)開放。一些體現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟本質(zhì)要求的制度規(guī)則，尤其應(yīng)允許各地相互借鑒和自主移植。二是最大限度保持區(qū)域戰(zhàn)略間直接政策紅利的平衡性。除了對特殊困難地區(qū)明確給予的政策優(yōu)惠，原則上不應(yīng)通過戰(zhàn)略規(guī)劃等直接給予特定地區(qū)優(yōu)惠性財政金融政策支持，對處于經(jīng)濟發(fā)展高位的發(fā)達地區(qū)尤其如此。對這些地區(qū)的直接支持主要應(yīng)集中在賦予其深化改革開放的先行先試權(quán)利上，而這種賦權(quán)又主要應(yīng)集中于風(fēng)險很大、成本較高、前景不明的試驗項目上。一旦試驗成功，應(yīng)該及時向全國其他地區(qū)開放，防止因固化政策差別而形成或強化“馬太效應(yīng)”。

強化區(qū)域重大戰(zhàn)略協(xié)同聯(lián)動的探索空間

任何實踐活動的推進都需要理論的引領(lǐng)和支持，區(qū)域重大戰(zhàn)略的研究、制定、實施是如此，促進區(qū)域重大戰(zhàn)略的協(xié)同聯(lián)動也是如此。作為理論工作者，我們要有強烈的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)和嚴謹?shù)闹螌W(xué)精神，在研究探索中應(yīng)當(dāng)把握住這樣的導(dǎo)向或原則，即不僅要敢于批判，更要善于建設(shè);不僅要講否定什么，更要講提倡什么;不僅要告訴不能做什么，而且要告訴應(yīng)當(dāng)怎么做;不僅要強調(diào)應(yīng)當(dāng)是什么，還要闡述只能做什么?？傊?，最為關(guān)鍵的是，既要提出問題，更要結(jié)合實際提出解決問題的思路與方案。

應(yīng)當(dāng)把推進區(qū)域重大戰(zhàn)略間的協(xié)同聯(lián)動作為一項重要使命，為之提供深刻的、源源不斷的理論成果和政策建議。例如，各區(qū)域戰(zhàn)略間的融合對接應(yīng)秉持怎樣的原則，可融合對接的主要內(nèi)容有哪些，如何在實行戰(zhàn)略開放中保障其直接覆蓋地區(qū)必要的排他性探索權(quán)利，實現(xiàn)戰(zhàn)略間協(xié)同聯(lián)動需要構(gòu)建怎樣的體制機制，如何實現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略探索獨特性和政策公平性的有機統(tǒng)一。與此相關(guān)值得研究的課題還有：不同層級區(qū)域戰(zhàn)略實施對地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響、戰(zhàn)略覆蓋區(qū)域與非覆蓋區(qū)域發(fā)展效應(yīng)的差異、重大探索成果復(fù)制推廣的原則與路徑、區(qū)域戰(zhàn)略協(xié)同聯(lián)動的平臺建設(shè)與運行，等等。