謝琛 夏立恒

科研項目實行“揭榜掛帥”，是黨中央面對科技革命與產(chǎn)業(yè)變革新形勢，推進科技管理體制機制改革的一項具有戰(zhàn)略意義的舉措。習近平總書記多次強調(diào)技術攻關可以搞“揭榜掛帥”。2016年4月19日召開的網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上，他就指出“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不問出處，誰有本事誰就揭榜”。2021年1月11日，在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上，習近平總書記再次強調(diào)，全面加強對科技創(chuàng)新的部署，集合優(yōu)勢資源，有力有序推進創(chuàng)新攻關的“揭榜掛帥”體制機制，加強創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈對接?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要明確提出，“改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行‘揭榜掛帥、‘賽馬等制度，健全獎補結合的資金支持機制?！弊鳛樾滦涂蒲薪M織模式，“揭榜掛帥”的核心是針對制約創(chuàng)新發(fā)展的重大科技難題，把攻關任務張榜公布，公開遴選具有相應能力的科學家承擔，具有目標清晰、需求明確、導向鮮明、開放參與等特點。

當前，全國各地、各部門在組織基礎研究、應用研究、前沿技術開發(fā)、關鍵核心技術攻關等任務時，積極探索“揭榜掛帥”的實施方式。國家層面和地方政府陸續(xù)出臺了圍繞“揭榜掛帥”制度的相關指導政策，在科技創(chuàng)新管理體制機制方面進行了一些有益探索和嘗試。

“揭榜掛帥”是推進自主科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略舉措

縱觀近幾十年國際經(jīng)濟的發(fā)展，我們可以發(fā)現(xiàn)，科學技術創(chuàng)新日益成為世界發(fā)展的主宰性力量。掌握核心技術在很大程度上意味著掌握了規(guī)則的制定權與游戲的話語權。習近平總書記指出，當今世界百年未有之大變局加速演進，國際環(huán)境錯綜復雜，世界經(jīng)濟陷入低迷期，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈面臨重塑，不穩(wěn)定性、不確定性明顯增加。新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，逆全球化、單邊主義、保護主義思潮暗流涌動?？萍紕?chuàng)新已成為國際戰(zhàn)略博弈的主要戰(zhàn)場，是影響和改變世界經(jīng)濟版圖的關鍵變量，圍繞科技制高點的競爭空前激烈，未來的國際競爭將主要集中在科技領域。

我國作為一個發(fā)展中國家，科技創(chuàng)新的基礎仍比較薄弱。過去很長一段時期內(nèi)，我國在科技創(chuàng)新領域還是一個“跟跑者”，技術創(chuàng)新的主要途徑是引進吸收再創(chuàng)新，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢；近年來隨著我國經(jīng)濟實力增強、科技創(chuàng)新基礎不斷積累，我國與發(fā)達國家在科技創(chuàng)新能力與水平上的差距逐漸縮小，正從科技創(chuàng)新的“跟跑者”向“并跑者”轉變，甚至在一些領域已成為“領跑者”。與此同時，美國頻繁利用各種借口打壓中國，對我國的戰(zhàn)略遏制、技術封鎖、貿(mào)易摩擦也隨之不斷增強，打壓的措施越來越細化和體系化。至2021年年底，美國政府及其職能部門把611家中國公司、機構及個人納入實體清單，頻繁地打壓中國核心頂尖的科技企業(yè)，維護其在全球的科技霸權，遏制阻擋我國技術進步和產(chǎn)業(yè)升級的步伐。

“揭榜掛帥”是我國不斷推進科技體制機制改革，探索支持科技創(chuàng)新政策及方式的產(chǎn)物，是全新的科研組織模式。它把根據(jù)論證需要攻關的重大科研項目進行張榜，讓有本事的科研人員來揭榜。這種體制和做法，不僅對突破一些重大科研難題和“卡脖子”技術有明顯的促進作用，而且對推動整個科技創(chuàng)新體制改革也有重大的影響。近年來，科技部、地方政府陸續(xù)發(fā)布的深化該機制的相關管理辦法，引導企業(yè)主動作為，通過“揭榜掛帥”等方式積極融入科技創(chuàng)新。

“揭榜掛帥”是針對目標明確的科技難題和關鍵核心技術，設立項目或給定研發(fā)經(jīng)費，向社會公開張榜征集科技攻關團隊或創(chuàng)新性科技成果的一種制度性安排。這是以重大需求為導向，以解決問題的成效為衡量標準，通過競爭機制激發(fā)創(chuàng)新活力的一種科研任務分派機制和激勵機制?！敖野駫鞄洝苯o出明確的目標要求和相應科研條件，以鼓勵更多能挑科技大梁的領軍人才、更多優(yōu)秀研發(fā)團隊脫穎而出?！敖野駫鞄洝辈粌H可直接應用于國家戰(zhàn)略需求的“卡脖子”重大科技攻關，而且直接從需求入手，是對傳統(tǒng)科技項目“申報制”的一種補充?！敖野駫鞄洝笔情_放的創(chuàng)新機制，所謂“榜”，就是企業(yè)或社會的客觀需求，通過張榜，提高了科技創(chuàng)新的針對性、精確性和時效性，實現(xiàn)了通過需求倒逼科技創(chuàng)新；所謂“帥”，就是組織內(nèi)外能夠解決問題或者突破核心技術的關鍵人才，體現(xiàn)了新的選才思想。

“揭榜掛帥”制的歷史來源

“揭榜掛帥”，也被稱為“揭榜制”“科技懸賞制”“任務導向型研究”“需求導向性研究”等。從歷史上看，“揭榜掛帥”方式在數(shù)學領域已經(jīng)有過非常成功的實踐。從某種意義上說，費馬大定理、哥德巴赫猜想、希爾伯特23個問題等公開的數(shù)學問題，就是一種“揭榜掛帥”，這些問題激勵了無數(shù)專家投身研究，推動了數(shù)學領域的發(fā)展，也使得以陳景潤、尤里·馬季亞謝維奇為代表的人才脫穎而出。

懸賞制古已有之。在我國，早在春秋戰(zhàn)國期間，官府通過物質(zhì)獎勵使民間百姓為其達成某種目標，即為“懸賞”。如立木為信，商鞅承諾并賞賜兌現(xiàn)給搬運木頭的人十金。楚漢爭霸時，劉邦懸賞項羽，開出“千金邑萬戶”的天價，引發(fā)漢將呂馬童、楊喜等人爭先恐后爭奪其尸體。袁紹在討伐曹操的檄文中提出：“其得操首爾，封五千戶侯，賞錢五千萬。”近代，洪仁玕在《資政新篇》中提到，以專利制度來獎勵科學技術的發(fā)明創(chuàng)造、鼓勵私人投資與資本積累。1898年，光緒皇帝在“百日維新”時期頒布了中國第一個鼓勵技術、工藝發(fā)明創(chuàng)造的科技獎勵法規(guī)——《振興工藝給獎章程》。

在國外，“揭榜掛帥”被稱為“科技懸賞”。早在1567年，西班牙王室為尋求測度海上經(jīng)度的方法而嘗試設置獎項；1714年，英國政府設立“經(jīng)度獎”，英國為找到海上定位經(jīng)度的精確方法，政府公開懸賞，出資2萬英鎊設立了“經(jīng)度獎”（Longitude Prize），英國人John Harison設計出航海鐘得以解決。1809年，法國設立“法國食物儲存技術獎”，政府專門出資1.2萬法郎，懸賞一種既簡單又高效的方法來保存大量食物。之后300多年間，科技懸賞獎作為政府主要的科研資助方式，在多個國家中被大量使用，包括美國、英國、德國和法國等；其涉及的領域囊括航空、航海、生物、醫(yī)藥、機械、化學和農(nóng)業(yè)等多個科學技術領域。其因突出問題導向、不設門檻、機會均等、唯成果兌獎等優(yōu)點，被越來越多的發(fā)達國家所認可并采納，成為政府科研管理和資助的重要手段。美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)先后設立百余項影響重大的“揭榜掛帥”獎，推動科技創(chuàng)新，有效提升政府科研經(jīng)費的使用效率。英國將“揭榜掛帥”作為解決重大關鍵技術難題的懸賞機制，2014年，英國政府再次啟動“經(jīng)度獎”，預計2022年結束?！敖?jīng)度獎”以解決國家戰(zhàn)略關鍵技術難題為目標，其特點是：戰(zhàn)略性強、獎金高、周期長，是非常態(tài)化的科研懸賞單項獎。美國將“揭榜掛帥”作為國防科研領域的項目管理機制，其國防科技組織管理的兩個代表性機構——國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計劃局（DARPA）都采取“揭榜掛帥”模式管理科技項目，吸引國防體系外的創(chuàng)新資源，保持技術優(yōu)勢。

“揭榜掛帥”以獨特優(yōu)勢助力科技創(chuàng)新攻關

我國科研課題立項和管理長期采用申報制，對科技進步產(chǎn)生了積極的推動作用，但也存在一些弊端，比如：申報過程、中期匯報檢查和評審過程，需要花費大量時間和精力；容易造成習慣性選人，能否拿到項目，很大程度上取決于申報人在某個學科領域的影響力；從結果上看，只需完成所申報項目的“規(guī)定作業(yè)”即可。而“揭榜掛帥”具有需求明確、導向清晰、參與面廣、效率更高等優(yōu)勢。相比較傳統(tǒng)的項目申報制，“揭榜掛帥”以突破核心技術為目的，做到引才用才來完成重大任務，更加體現(xiàn)契約精神，先有目標、有責任，再有奮斗、有擔當，繼而完成成果、兌現(xiàn)獎勵。不僅是創(chuàng)新的一種科研管理制度，也是與激勵密切聯(lián)系融合的一種良好手段。主要體現(xiàn)在以下幾點：

1.不設門檻、公開公平。傳統(tǒng)模式下，由于對項目有非常具體甚至是限定的要求，導致科技項目在一定范圍內(nèi)優(yōu)選，甚至是向具備特定資質(zhì)的單位定向發(fā)布信息。“揭榜掛帥”制的核心是“誰能干讓誰干”，不設門檻?？萍柬椖吭诟蠓秶鷥?nèi)公布，競爭者可獲取公平競爭的機會。同時，以市場“賽馬機制”選取或整合最好的標的及方案，交由不同的團隊獨立或聯(lián)合攻關，實現(xiàn)創(chuàng)新價值最大化。

2.結果導向、目標明確?！敖野駫鞄洝弊冞^程管理為結果管理，重點對結果考核。一方面，揭榜方可以根據(jù)研究情況修改研究方法和技術路線，適應了科技創(chuàng)新的不可預測性特點并給予支持，給了揭榜者充分的自主權，減少束縛，為科技創(chuàng)新解綁。另一方面，其評議過程不以申報人、前期成果為重，而是當期工作方法、科研成果為重，充分體現(xiàn)了“英雄不論出處”。

3.契約管理、激勵聯(lián)動。傳統(tǒng)的科研項目申報制下，申報項目和評獎分屬不同環(huán)節(jié)。先申報項目，再研究通過立項，如能獲得成果再報獎。而“揭榜掛帥”是兩個階段合二為一，承接項目與項目對應的獎勵都固化到任務書（“軍令狀”）中，以成果兌獎。

4.寬進嚴出、效率提高。從競爭拿項目到競爭出成果，“揭榜掛帥”唯成果兌獎，重點激勵成果最快最好的科研團隊。關注重點從立項“入口”競爭移到產(chǎn)出“出口”競爭。不是“廣種薄收”，而是“競相涌現(xiàn)”，減少了人為干預的因素，成果兌現(xiàn)獎勵，提高了資金使用效率。

在實踐中進一步探索完善“揭榜掛帥”

“揭榜掛帥”需要更完善的機制保障。“揭榜掛帥”在技術項目和科研領域的應用仍在持續(xù)探索，還需進一步完善制度和運行機制。完善“揭榜掛帥”項目管理機制，“揭榜掛帥”基礎在“榜”，核心在“帥”，關鍵在“機制”。

目標設定考驗頂層設計水平

榜單設計主要集中在前沿科技領域和重大應急攻關項目，聚焦國家發(fā)展戰(zhàn)略和技術戰(zhàn)略發(fā)展重大需求?，F(xiàn)實中“榜單設置”有可能會出現(xiàn)違背科學發(fā)展規(guī)律、貪大喜功的傾向，特別是在目標設定時會出現(xiàn)任務模糊不清、技術指標不明、目標過大等問題。在目標設定過程中，應在充分調(diào)研、研討論證的基礎上，經(jīng)過幾上幾下的方式，明確任務目標邊界，使技術指標進一步量化可考核。

門檻降低導致管理成本加大

“揭榜掛帥”打破了用人桎梏，拓寬了選擇渠道和范圍，也導致了各類人員都來參與競爭。一方面，較多的參與者對同一個項目進行預研，不可避免會做重復性勞動，無形中增加了項目運行管理成本；另一方面，要篩查出勝任者，避免干擾，評選時是比拼方案還是成果，揭榜項目與揭榜方之間如何配置，前期選拔與后期監(jiān)管應用的關系處理也需要高度重視。

容錯機制和利益補償機制尚待探索

揭榜者獲得任務后，有較強的項目自主權，同時又有較大的管理責任。應建立高效的監(jiān)督考核機制，在給揭榜者更大自主權的同時，又使其更有緊迫感和責任感，最大程度地保證科研實施效果。此外，科技創(chuàng)新相較于其他工作來說，更具有方式隨意性、研究復雜性和結果難預測等特點，對于揭榜者應該建立有效的容錯機制，需要科學設定揭榜失敗的利益補償機制，為創(chuàng)新保駕護航。

人才激勵方式還需進一步豐富

科研管理對象往往是復雜群體，其目標和訴求常常多元，系統(tǒng)性激勵才能激發(fā)最大效能。單純給予科研人員合理獎勵，有時并不能完全調(diào)動起科研人員的積極性，還需要滿足他們強烈的成就感和自我價值的實現(xiàn)。應充分把握好“掛帥”的作用，以項目鍛煉人，以項目培養(yǎng)人，提供科研人員充分施展個人才能的空間。只有將物質(zhì)因素和精神因素結合起來共同發(fā)揮作用，才能使科研人員的需求得到全面滿足，才能持久激發(fā)科研人員的工作積極性。

（編輯 尚鳴）