【摘要】城市韌性研究已經(jīng)有近50年的歷史，積累了一大批多學(xué)科取向的研究，為當(dāng)代城市應(yīng)對(duì)日益增加的不確定性、自然災(zāi)害、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)提供了豐富的洞見。從Meerow等人的“城市韌性”概念出發(fā)，整體性、綜合性和系統(tǒng)性被看作城市韌性的最大特點(diǎn)?；诖?，可以構(gòu)建一個(gè)城市應(yīng)急體系的理想型，并在整體論視角下的城市應(yīng)急體系建設(shè)思路中，討論其對(duì)中國城市應(yīng)急體系建設(shè)的啟示。

【關(guān)鍵詞】城市韌性? 應(yīng)急體系建設(shè)? 整體論? 理想型

【中圖分類號(hào)】C91? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.005

城市韌性：跨越50年的多學(xué)科研究

自從1973年C. S. Holling發(fā)表他的《生態(tài)系統(tǒng)的韌性和穩(wěn)定性》這一極具創(chuàng)意的論文（Holling， 1973）以來，韌性概念，尤其是城市韌性（urban resilience）和韌性城市（resilient city）這兩個(gè)意思極為接近的子概念，引導(dǎo)了高度全球化的世界對(duì)于高不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性—高危險(xiǎn)性外部擾動(dòng)和內(nèi)部沖擊的系統(tǒng)反思和理性應(yīng)對(duì)（Brantz and Sharma， 2020）。鑒于城市世界（the world of cities）的綜合性、系統(tǒng)性和整體性的特征，建立在韌性概念基礎(chǔ)上的城市治理研究必將引發(fā)多學(xué)科的研究興趣（Yamagata and Maruyama， 2016）。生態(tài)學(xué)、工程學(xué)、心理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、能源研究、災(zāi)害應(yīng)對(duì)研究、職業(yè)安全研究、城市規(guī)劃和景觀設(shè)計(jì)、城市地理學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和公共政策等學(xué)科，都從各自的學(xué)科立場(chǎng)出發(fā)，圍繞城市韌性進(jìn)行了深入的理論研究和經(jīng)驗(yàn)探討。

韌性的拉丁文詞源resilio，字面意思是“反彈回去”，是城市作為一個(gè)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)（SES）在遭受外部擾動(dòng)和沖擊（disturbances and impacts）之后，吸收沖擊力、適應(yīng)破壞性影響，并能迅速恢復(fù)原有功能和運(yùn)作機(jī)制的一種綜合能力，包含著濃郁的恢復(fù)和復(fù)原的含義在內(nèi)。國內(nèi)學(xué)術(shù)界也有將韌性翻譯為彈性的，因此韌性城市有時(shí)也被稱為“彈性城市”（李彤玥等，2014）。生態(tài)學(xué)和心理學(xué)是最早推動(dòng)使用韌性概念的兩大學(xué)科：前者將韌性看作是系統(tǒng)面臨重大威脅時(shí)的環(huán)境適應(yīng)能力，最終期待得到的是“可持續(xù)發(fā)展”這一理想結(jié)果（Kulig et al.， 2013），而后者則往往將韌性看作是經(jīng)歷極端社會(huì)處境的個(gè)體，在一個(gè)長時(shí)段內(nèi)抵抗壓力并適應(yīng)逆境的能力（Werner and Smith， 1982）。因此，在心理學(xué)取向的研究中，韌性也常常被翻譯為“抗逆力”。

即使同樣使用韌性這一概念，不同學(xué)科的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。最突出的是工程學(xué)的理解，它更多地將韌性定義為大型工程系統(tǒng)可以承受更大規(guī)模外部沖擊的能力，并提出了冗余量設(shè)計(jì)的概念，由此建筑物和工程設(shè)施就擁有了抵抗重大突發(fā)性災(zāi)害沖擊的內(nèi)在潛力（Mark and Clarkson， 2017）。而在管理學(xué)領(lǐng)域，韌性則被界定為“組織持續(xù)從企業(yè)職業(yè)安全實(shí)踐中同時(shí)學(xué)習(xí)到成功經(jīng)驗(yàn)并避免犯錯(cuò)的能力，持續(xù)監(jiān)控企業(yè)職業(yè)安全和健康風(fēng)險(xiǎn)管理行為的能力，以及對(duì)未來安全事件及其結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)并作出迅速反應(yīng)的能力”（Pecillo， 2016）。由于城市韌性的系統(tǒng)規(guī)劃和空間重塑必定會(huì)涉及多元利益相關(guān)方，因此政治學(xué)關(guān)于城市韌性研究的關(guān)注焦點(diǎn)就落在了這些利益相關(guān)方的互動(dòng)及其后果之上（Yao et al.， 2021），或韌性城市規(guī)劃和正義的關(guān)系（Fainstein， 2015），以及對(duì)韌性城市概念如何被新自由主義發(fā)展動(dòng)機(jī)所僭用的警醒（Wilson and Jonas， 2018）;而公共政策取向的城市韌性研究者，則將城市韌性看作是全球善治的一個(gè)重要主題。他們聯(lián)合關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的學(xué)者、城市地理學(xué)界和城市規(guī)劃界，一起將韌性城市建設(shè)變成了一個(gè)全球治理領(lǐng)域的公共倡議和社會(huì)運(yùn)動(dòng)（王江波等，2020）。具體地，對(duì)于公共政策界和城市規(guī)劃界來說，關(guān)于韌性城市的概念，實(shí)際上是一個(gè)具有良好適應(yīng)能力、能夠解決和抑制社會(huì)問題發(fā)生，同時(shí)具有可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ某鞘械耐x詞?？梢哉f，從概念上來看，韌性城市指的是能夠有效應(yīng)對(duì)和抵御各類自然災(zāi)害、風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)，并從中快速恢復(fù)起來的大型人類聚居空間。全球開展“韌性城市”建設(shè)的城市目前已經(jīng)增加到3000多個(gè)，其中早期行動(dòng)的代表，包括了美國的伯克利和荷蘭的鹿特丹。在國家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的協(xié)調(diào)下，我國的德陽、黃石成了第二批加入全球韌性100城市項(xiàng)目的非一線城市（邱愛軍等，2019），而北京、上海等特大都市，也都已經(jīng)發(fā)布了各自的韌性城市建設(shè)規(guī)劃。

韌性城市的研究，對(duì)于國內(nèi)社會(huì)學(xué)界來說還是一個(gè)相對(duì)新穎的研究專題。國內(nèi)關(guān)于韌性城市的研究，更多地由災(zāi)害應(yīng)對(duì)、城市地理、景觀設(shè)計(jì)和城市規(guī)劃等學(xué)科所引領(lǐng)（孫麗輝等，2020;黃曉軍、黃馨，2015;李翅等，2020）。在社會(huì)學(xué)學(xué)科內(nèi)，我們目前更多地只是在社會(huì)工作這個(gè)更偏實(shí)務(wù)和應(yīng)用的分支學(xué)科中，看到以提升個(gè)體、家庭成員和社區(qū)成員應(yīng)對(duì)多元化風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力為主題的抗逆力研究（王軍健，2011;鄧瑋，2014;陳仁興，2020）。以公共管理為代表的相鄰學(xué)科，也逐漸進(jìn)入對(duì)城市中的基本社會(huì)單元——社區(qū)的韌性水平和韌性能力的研究之中，并將公共參與意愿和社會(huì)動(dòng)員能力看作是韌性社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容。在這一相對(duì)更為中觀水平的研究中，韌性社區(qū)就是以社區(qū)共同行動(dòng)為基礎(chǔ)，能鏈接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)，并從有害影響中恢復(fù)、保持彈性的學(xué)習(xí)能力，形成可持續(xù)發(fā)展的能動(dòng)社區(qū)（吳曉林、謝伊云，2018）。與此同時(shí)，韌性社區(qū)作為城市安全和社會(huì)建設(shè)的一個(gè)基本單元，既是國家應(yīng)急管理思維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的一個(gè)支點(diǎn)，也是韌性城市建設(shè)的一個(gè)有效尺度（吳曉林，2020）。此外，房亞明、周文藝兩位研究者從防災(zāi)防疫防風(fēng)險(xiǎn)的角度討論了社區(qū)動(dòng)員與社會(huì)韌性之間的關(guān)系，并將韌性社區(qū)建設(shè)與動(dòng)員機(jī)制優(yōu)化置于城市管理和應(yīng)急管理現(xiàn)代化的高度予以審視（房亞明、周文藝，2020）。

新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，圍繞抗疫行動(dòng)的社區(qū)韌性研究也開始出現(xiàn)：如陳濤、羅強(qiáng)強(qiáng)兩位研究者以他們2020年3月至2021年6月間針對(duì)W市J社區(qū)新冠肺炎疫情防控的田野調(diào)查為契機(jī)，對(duì)J社區(qū)應(yīng)急管理的縱向動(dòng)態(tài)過程進(jìn)行了深入的觀察，認(rèn)為采取“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合、全面關(guān)注脆弱性群體、積極吸納社會(huì)力量、拓展數(shù)字技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景等行動(dòng)策略，有效保證了基層應(yīng)急管理的整體效度（陳濤、羅強(qiáng)強(qiáng)，2021）;另兩位研究者尹學(xué)朋、陳思琪則提出了“雙重社區(qū)”的概念，認(rèn)為新冠肺炎疫情創(chuàng)造了“理念型社區(qū)”和“體驗(yàn)型社區(qū)”交織重疊的可能性，即在靜態(tài)管理模式下以居住社區(qū)為中心的社會(huì)行動(dòng)者的地理聚集，使得“立足于最新治理理念、規(guī)劃方向和政策邏輯”而成形的理念型社區(qū)，與作為“城市居民在日常生活中實(shí)際參與的生活樣態(tài)”的體驗(yàn)型社區(qū)合二為一，增加了社區(qū)的團(tuán)結(jié)和互助（尹學(xué)朋、陳思琪，2022）。

Meerow等的“城市韌性”定義：一個(gè)整體論的立場(chǎng)

追溯城市韌性研究的過往歷史，我們注意到，圍繞韌性和城市韌性概念形成的知識(shí)體系，本身也在隨時(shí)間變化而不斷演進(jìn)和成長：如從強(qiáng)調(diào)脆弱性到強(qiáng)調(diào)韌性;從強(qiáng)調(diào)恢復(fù)原狀，到強(qiáng)調(diào)可以發(fā)展到一個(gè)新的更加適應(yīng)環(huán)境的轉(zhuǎn)型狀態(tài);從強(qiáng)調(diào)韌性體系的技術(shù)性、工程性，到強(qiáng)調(diào)韌性體系的社會(huì)性和政治性;韌性城市研究的范式發(fā)展也經(jīng)歷了從工程韌性，到生態(tài)韌性，再到演進(jìn)韌性，直到社會(huì)韌性的多個(gè)階段。盡管如此，作為當(dāng)代韌性城市研究之方法論基礎(chǔ)的整體論思維，仍然需要更多的學(xué)界共識(shí)和努力才能達(dá)成。比如，早期的韌性城市研究更多針對(duì)的是海岸線城市、地震帶城市以及其他容易遭受自然災(zāi)害威脅的城市，對(duì)于其他類型的城市和其他類型的風(fēng)險(xiǎn)則缺乏相應(yīng)的重視。另一個(gè)結(jié)構(gòu)性趨勢(shì)則是，社會(huì)科學(xué)的韌性城市研究，由于學(xué)科隔離的原因（即自然和工程科學(xué)家往往有能力介入社會(huì)科學(xué)議題的討論，而社會(huì)科學(xué)家卻很難介入自然和工程科學(xué)的討論中），日益局限在對(duì)社會(huì)性因素的討論之中，而很難能夠延伸到對(duì)自然、工程和技術(shù)因素的討論中去。這為當(dāng)代城市應(yīng)急研究所能達(dá)到的整體性和系統(tǒng)性程度帶來了一定的損失。事實(shí)上，張偉等人關(guān)于湖北、四川和重慶等地抗擊新冠肺炎疫情的基層動(dòng)員的研究，已經(jīng)在社區(qū)韌性的層面上，部分地認(rèn)識(shí)到一個(gè)整體論視角的重要性。該研究團(tuán)隊(duì)通過對(duì)深度訪談文本和媒體采訪資料的扎根理論處理，一共識(shí)別出了影響社區(qū)韌性的三方面因素：來自于社區(qū)治理主體層面的管理創(chuàng)新能力、組織再造水平、信息治理能力、領(lǐng)導(dǎo)力、自治能力、政策執(zhí)行力、志愿參與水平和居民的自主適應(yīng)能力;來自于社區(qū)內(nèi)部環(huán)境層面的共識(shí)滲透率、對(duì)防控規(guī)范的內(nèi)化程度、協(xié)作氛圍和共同體文化;以及來自社區(qū)外部環(huán)境的資金、人力、物資和知識(shí)輸入（張偉等，2022）。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)研究揭示了，即使是在鄰里社區(qū)這樣的空間治理單位中，社區(qū)韌性的影響機(jī)制也是多元的、系統(tǒng)性的。

2016年，Meerow及其合作者在《景觀與城市規(guī)劃》雜志上發(fā)表了一篇回顧性和總結(jié)性的論文，不僅給出了一個(gè)更為系統(tǒng)、綜合的“城市韌性”定義，而且還特別提出了一個(gè)解釋韌性城市之構(gòu)成和運(yùn)行的整體論視角，對(duì)于我們此處討論由城市韌性概念所推進(jìn)的城市應(yīng)急體系建設(shè)具有重要的啟發(fā)性。Meerow等人首先指出，盡管學(xué)術(shù)界早已認(rèn)識(shí)到城市韌性概念對(duì)于處理諸如氣候變化、地質(zhì)侵害和社會(huì)動(dòng)蕩之類的環(huán)境，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治上的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)來說具有重要意義，但他們?nèi)匀粚?duì)迄今為止學(xué)界關(guān)于“城市韌性”的定義感到不滿。他們選擇Elsevier的Scopus數(shù)據(jù)庫和Thompson Reuters的Web of Science數(shù)據(jù)庫，使用“urban resilience”和“resilient city”兩個(gè)關(guān)鍵詞檢索了1973～2013年間發(fā)表的以英文為主的文獻(xiàn)，一共檢索到了172篇論文。研究團(tuán)隊(duì)仔細(xì)閱讀了這172篇論文，發(fā)現(xiàn)在這些論文中，一共出現(xiàn)了25種關(guān)于“城市韌性”的獨(dú)特定義。在仔細(xì)研讀上述定義的基礎(chǔ)上，Meerow等人給出了一個(gè)關(guān)于“城市韌性”的高度綜合性、系統(tǒng)性和整體性的定義：“城市韌性指的是某個(gè)城市系統(tǒng)以及所有構(gòu)成該系統(tǒng)的、跨越多個(gè)時(shí)空尺度的社會(huì)—生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)—技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，在面臨外部干擾時(shí)，維持或迅速恢復(fù)自己所期待行使的功能、適應(yīng)變化，并迅速改造那些對(duì)當(dāng)前或未來的適應(yīng)潛力產(chǎn)生限制的子系統(tǒng)的能力”（Meerow et al.， 2016）。

對(duì)于Meerow等人來說，這個(gè)定義一共涉及到六個(gè)理論維度，分別是：1）城市性的界定;2）均衡的本質(zhì);3）韌性概念的積極性或消極性;4）邁向韌性的途徑;5）關(guān)于適應(yīng)的理解;6）時(shí)間尺度：即恢復(fù)和轉(zhuǎn)型的速度。之前的25類定義，沒有一個(gè)對(duì)上述6個(gè)理論維度全部作出回應(yīng)，因此，Meerow等人的這個(gè)新定義，至少給出了我們后續(xù)持續(xù)利用城市韌性概念推進(jìn)相關(guān)研究的一個(gè)全方位視角：城市是由跨越多個(gè)時(shí)空尺度的社會(huì)—生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)—技術(shù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的系統(tǒng);均衡模型的核心是系統(tǒng)改造反效率或低效率子系統(tǒng)的潛力，而不僅只指向“恢復(fù)到原狀”的簡單均衡預(yù)期;韌性狀態(tài)總體上是一種積極的特性;邁向韌性的三種途徑，分別是持存、過渡和轉(zhuǎn)型（persistence， transition and transformation），對(duì)應(yīng)恢復(fù)原狀、細(xì)微調(diào)整和重大結(jié)構(gòu)性改造三種策略選項(xiàng);適應(yīng)也被理解為一般性的總體適應(yīng)能力（generic adaptability），而非某個(gè)特定領(lǐng)域的適應(yīng)性（specific adapted-ness）;最后，時(shí)間尺度上則強(qiáng)調(diào)韌性回應(yīng)的快速性（rapidity）（Meerow et al.， 2016）。

Meerow等人緊接著開始描述他們心目中的運(yùn)行良好的韌性城市：它由四個(gè)圖層疊加而成，分別是——城市基礎(chǔ)設(shè)施或物質(zhì)形式（建成環(huán)境）、網(wǎng)絡(luò)化的物資流和能量流（城市新陳代謝）、社會(huì)動(dòng)力機(jī)制（解釋城市社會(huì)生態(tài)進(jìn)程及其結(jié)果的穩(wěn)定因果關(guān)系）和治理網(wǎng)絡(luò)（擁有決策權(quán)的行動(dòng)者和法人組織的互動(dòng)關(guān)系和空間分布）（Meerow et al.， 2016）。這四個(gè)疊加圖層令人印象深刻，因?yàn)檫@是一個(gè)極具整體論色彩的描?。核殉鞘形飸B(tài)基礎(chǔ)、象征城市運(yùn)行活力的要素流、自然人和法人行動(dòng)者間的互動(dòng)博弈，以及決定城市人類后果和福利的理論因果性這四個(gè)因素自然而然地納入同一個(gè)場(chǎng)域之中。前兩者深刻闡述了靜和動(dòng)、空間和時(shí)間、形式和內(nèi)容之間的關(guān)系，后兩者則昭示了具形行動(dòng)和抽象機(jī)制之間的關(guān)系;而前兩者和后兩者之間的關(guān)系，則又是技術(shù)—物理過程和社會(huì)—政治過程之間的一個(gè)類比關(guān)系。本文認(rèn)為，在我國城市應(yīng)急體系的建設(shè)過程中，應(yīng)該特別借鑒Meerow及其合作者關(guān)于城市世界的這一整體論看法，從而有助于突破社會(huì)科學(xué)和自然—工程科學(xué)之間的隔閡，并且使得城市應(yīng)急體系從一個(gè)專門性的技術(shù)單位，最終演變成為一個(gè)綜合性的戰(zhàn)略指揮中心。

整體論視角下的城市應(yīng)急體系建設(shè)思路

如上所述，根據(jù)Meerow等人2016年給出的關(guān)于城市韌性的完整定義，以及該研究團(tuán)隊(duì)關(guān)于城市韌性體系的四個(gè)疊加圖層的描摹，我們可以建構(gòu)起一個(gè)城市應(yīng)急體系的理想型。需要指出的是，在本文中，應(yīng)急體系建設(shè)是一個(gè)更為整合性的概念，即將預(yù)防、處置和應(yīng)對(duì)城市危機(jī)事件的責(zé)任和指揮權(quán)統(tǒng)一交給城市應(yīng)急體系，因此，這里的應(yīng)急體系概念，非常接近一般所說的城市安全體系的意涵，不僅僅是和預(yù)警體系、預(yù)防體系和恢復(fù)重建體系相并列的一個(gè)子模塊（李迅，2020），而是包容所有模塊在內(nèi)的大體系。之所以這么理解，是因?yàn)槿绻麑?yīng)急與預(yù)警、預(yù)防和恢復(fù)重建等模塊并置，或相互割裂開來的話，那么就與城市韌性概念所隱含的宏觀性、整體性、綜合性和系統(tǒng)性相背離。接下來，我們將對(duì)城市應(yīng)急體系的理想型所應(yīng)具備的構(gòu)成要素和工作原則，依次作出說明。

應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的全譜系管理。城市應(yīng)急部門應(yīng)該持一個(gè)大應(yīng)急的概念，把全譜系的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)都納入在內(nèi)。從應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的構(gòu)成來看，大致可以分為以下三種類型。

第一，幾乎完全由自然因素和生態(tài)因素造成的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。這一類城市風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)與人類行為、城市運(yùn)行狀態(tài)無直接關(guān)聯(lián)或關(guān)聯(lián)較小，如氣候變遷、海岸線侵蝕、地質(zhì)沉降、地震災(zāi)害、泥石流、極端氣候的短時(shí)沖擊（熱浪和寒潮襲擊）等。這是以生態(tài)學(xué)、工程學(xué)、城市規(guī)劃等學(xué)科為主的早期韌性城市研究所重點(diǎn)關(guān)注的一類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

第二，由生態(tài)—物理因素和人類行為共同作用導(dǎo)致的城市危機(jī)，主要包括高層建筑火災(zāi)、有害氣體泄漏、核物質(zhì)泄漏、危險(xiǎn)化學(xué)品和固體廢棄物危機(jī)、公共傳染?。ㄈ缈袢。┖凸残l(wèi)生危機(jī)、有害動(dòng)植物入侵、建筑物垮塌、城市內(nèi)澇等。人類行為在其中扮演了觸發(fā)的作用（如制度疏忽、設(shè)計(jì)缺憾或錯(cuò)誤操作），但危機(jī)的機(jī)理則仍然主要是物理—化學(xué)的，生物—生理的，或工程—技術(shù)的。

第三，主要由人類行為或人為因素導(dǎo)致的城市危機(jī)。這一類城市危機(jī)包括急性大面積食物中毒事件、重大安全生產(chǎn)事故、大型環(huán)境污染事件、大型車禍和踩踏事件、反社會(huì)爆炸案、惡性槍擊事件、城市騷亂和破壞性群體性事件、城市恐怖主義襲擊等。在這一類危機(jī)中，制度約束失敗、特定負(fù)面人類動(dòng)機(jī)的激發(fā)和人類行為的相互感染等成為主因，其應(yīng)對(duì)和處置也更多地涉及不同社會(huì)行動(dòng)主體之間的互動(dòng)博弈，以及理性、效率和正義原則的互相平衡。

盡管不同應(yīng)急事件所涉及的專業(yè)性不同，承擔(dān)專業(yè)回應(yīng)的部門也各不相同，我們?nèi)匀豢梢栽O(shè)想，如果將一個(gè)城市所可能遭遇到的全部應(yīng)急需求納入到同一個(gè)大體系當(dāng)中，各個(gè)專業(yè)應(yīng)急部門、專家力量、物態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和要素流管理都由一個(gè)高度授權(quán)的、統(tǒng)合式的高政治—行政級(jí)別的指揮中心來加以統(tǒng)領(lǐng)的話，那么我們的城市應(yīng)急反應(yīng)的速度和效率將會(huì)大大提升。目前，這一全譜系管理的思路，已經(jīng)在部分城市政體的規(guī)劃實(shí)踐中得到了體現(xiàn)，如浦東新區(qū)（滕五曉等，2018），但具體實(shí)施的細(xì)節(jié)化程度尚有待加強(qiáng)。這種整體論思維的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的：首先，它將極大地提升物態(tài)資源的利用效率;比如，地震和建筑物垮塌之后將會(huì)啟用的城市應(yīng)急避災(zāi)場(chǎng)所，能否用于大型踩踏事件應(yīng)急處置中的傷者簡易醫(yī)學(xué)處置（急救、前端分類和醫(yī)療空間派遣）的首選空間呢？毫無疑問，當(dāng)然可以。其次，各種類型的重大應(yīng)急事件處置一定都會(huì)遇到物資供給的問題，因此，需要一個(gè)高效的物資管理和調(diào)配功能，得以將上述三類應(yīng)急危機(jī)處置中所需要的全部資源（要素）類型都納入統(tǒng)一管理和調(diào)配的目錄當(dāng)中。因此，全譜系應(yīng)急危機(jī)管理實(shí)際上也指向了應(yīng)急資源和要素的系統(tǒng)化、整體化管理，而這恰恰是我們的第二個(gè)建議。

應(yīng)急資源和要素的系統(tǒng)化、整體化管理。應(yīng)急資源和要素在這里主要指有助于應(yīng)急反應(yīng)和危機(jī)控制的物態(tài)資源和要素流資源，前者包括了各類功能性建筑物、特定專用設(shè)施、道路路網(wǎng)、倉儲(chǔ)設(shè)施、電子通信網(wǎng)絡(luò)、輸電網(wǎng)、自來水管和燃?xì)夤艿?、避?zāi)中心等，后者則包括了各類應(yīng)急物資、傳輸中的電、水、燃?xì)?、互?lián)網(wǎng)接入服務(wù)和運(yùn)行中的媒介信息流（如由廣播、電視和傳單等傳遞的信息）。從理論上來說，城市應(yīng)急體系（在法定授權(quán)的基礎(chǔ)上，以及在災(zāi)時(shí)、疫時(shí)和戰(zhàn)時(shí)征用制度的背書下）將掌控關(guān)于上述物態(tài)資源和要素流的分布態(tài)勢(shì)與運(yùn)行情況的知情權(quán)、統(tǒng)計(jì)權(quán)、規(guī)劃權(quán)和處置權(quán)，以及特種人才（如各類專家）和特種知識(shí)（如應(yīng)急手冊(cè)和撤離方案）的儲(chǔ)備權(quán)、動(dòng)員權(quán)和征用權(quán)。備災(zāi)物資中心和配送網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，備災(zāi)物資總賬冊(cè)的建立，儲(chǔ)備物資有效期的自動(dòng)預(yù)警，針對(duì)某一物資需求的最經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸路徑的規(guī)劃，電力的調(diào)度、特種設(shè)備的調(diào)用計(jì)劃等，都是一個(gè)中心化的應(yīng)急資源和要素系統(tǒng)的應(yīng)有功能。容志、陳志宇（2022）以新冠肺炎疫情處置為背景，論述了應(yīng)急物流和應(yīng)急供應(yīng)鏈的系統(tǒng)化和整體化管理的重要性。在該文中，應(yīng)急物流被界定為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件以及軍事沖突等突發(fā)事件而對(duì)物資、人員、資金的需求進(jìn)行緊急保障的一種特殊物流活動(dòng)，涉及到應(yīng)急物資空間儲(chǔ)存、調(diào)配、運(yùn)輸和送達(dá)等環(huán)節(jié)，具體則涉及應(yīng)急物資存儲(chǔ)設(shè)施的選址、物流運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和路徑選擇，以及最后一公里的送達(dá)等技術(shù)問題。對(duì)于特定城市來說，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體與轄區(qū)外經(jīng)濟(jì)主體之間的物資和要素交易關(guān)系，如果涉及應(yīng)急體系所列應(yīng)急物資和要素的話，那么該信息應(yīng)該自然而然地被納入城市戰(zhàn)略應(yīng)急指揮中心的視野當(dāng)中，而要做到這一點(diǎn)，則建立在城市大腦基礎(chǔ)之上的應(yīng)急信息集中化便成了先決條件。

應(yīng)急信息集中化：城市大腦數(shù)據(jù)共享體系的真正搭建。在Meerow等人（2016）的框架中，城市的物態(tài)形式（分布和狀態(tài)）和要素流（時(shí)空特征和數(shù)量特征）都是顯而易見的關(guān)鍵應(yīng)急信息，而在應(yīng)急行動(dòng)展開的實(shí)踐過程中，還會(huì)有一系列突生的狀態(tài)信息、特征信息、空間分布信息，以及與人力動(dòng)員和組織交接相關(guān)的信息生產(chǎn)出來，以供城市戰(zhàn)略應(yīng)急指揮中心作為決策的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。目前來看，國內(nèi)各主要城市基本上都開展了諸如智能城市/智慧城市或城市大腦之類的信息集成工作，具體表現(xiàn)為將以個(gè)體公民、家戶、社會(huì)—經(jīng)濟(jì)組織、不同層級(jí)的地域空間單位（從社區(qū)到整個(gè)都市）為分析單位的特征、行為和狀態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行集成采集和動(dòng)態(tài)/可視化展示。

以新冠肺炎疫情為例，全國范圍內(nèi)的健康碼/行程碼信息系統(tǒng)，就是以個(gè)體公民為分析單位，以其空間流動(dòng)軌跡為判斷依據(jù)的一個(gè)大型全時(shí)段快速分類體系，最近又增加了顯示核酸檢測(cè)、疫苗注射狀態(tài)和分類彈窗功能。城市大腦建設(shè)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的理想型是，在獲得法定數(shù)據(jù)授權(quán)后，通過將個(gè)體公民的身份證號(hào)、人臉識(shí)別信息和手機(jī)號(hào)等作為多元身份標(biāo)記（三者之間可以交互檢驗(yàn)），使得原先分布在不同管理部門數(shù)據(jù)體系（如國際國內(nèi)旅行、交通工具注冊(cè)登記、物業(yè)持有、金融活動(dòng)、電信業(yè)務(wù)、醫(yī)療服務(wù)）中的隨時(shí)間變動(dòng)的數(shù)據(jù)都可以放在同一個(gè)公民的賬戶之下。這便是全國社會(huì)信用體系建設(shè)的思路。法人組織也同樣如此，可以根據(jù)組織編號(hào)來進(jìn)行法人組織注冊(cè)信息、狀態(tài)信息和活動(dòng)信息的集成。地域空間同樣如此：個(gè)體公民數(shù)據(jù)的累加可以成為地域空間單位的特征數(shù)據(jù)，如人口普查單位的地域累計(jì)數(shù)據(jù);以地域空間單位為身份標(biāo)記的數(shù)據(jù)還包括了本地域空間內(nèi)物態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、要素流和組織資源的狀態(tài)統(tǒng)計(jì)和空間標(biāo)定，如根據(jù)新冠肺炎疫情的技術(shù)分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將高、中、低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的身份狀態(tài)賦予每一個(gè)基礎(chǔ)地理單位。

學(xué)術(shù)界早就認(rèn)識(shí)到，基于大數(shù)據(jù)的社會(huì)治理信息集成是完全可行的。以物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、3S技術(shù)以及云計(jì)算為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)，可以為城市應(yīng)急體系提供實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)（如杭州智慧交通對(duì)杭州整個(gè)城市進(jìn)行分析，自動(dòng)調(diào)配公共資源，修正城市運(yùn)營中出現(xiàn)的問題等），包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、流動(dòng)人口聚集數(shù)據(jù)以及疫情病毒傳播和擴(kuò)散的軌跡數(shù)據(jù)等（劉璐，2019）。此外，我們期待的應(yīng)急信息集中化的另一個(gè)重要特征，就是在設(shè)置分化的信息接入權(quán)限之后，無論是戰(zhàn)略性的應(yīng)急信息，還是基礎(chǔ)性的或戰(zhàn)術(shù)性的應(yīng)急信息，可以跨越應(yīng)急單位、部門和主體的邊界實(shí)現(xiàn)高度的分享。可以說，當(dāng)代技術(shù)的演進(jìn)，為應(yīng)急信息的集中化奠定了很好的基礎(chǔ)。當(dāng)前我們?nèi)狈Φ氖怯行畔⒎窒頇C(jī)制，以及應(yīng)急體系的理念和原則上的準(zhǔn)備和改進(jìn)。接下來，本文希望圍繞三個(gè)有助于整體性應(yīng)急體系建設(shè)的改進(jìn)理念和原則，作進(jìn)一步的討論。

應(yīng)急預(yù)案的前瞻性、復(fù)雜性和高回應(yīng)性。2005年卡特里娜颶風(fēng)襲擊了美國新奧爾良，對(duì)該城市造成了巨大的破壞。新奧爾良的應(yīng)急救災(zāi)遲緩也引發(fā)了美國社會(huì)和學(xué)術(shù)界的極大爭論，美國社會(huì)學(xué)界甚至展開了一場(chǎng)“公共社會(huì)學(xué)”的學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)，以抗議美國高層治理者對(duì)諸如救災(zāi)之類的公共性議題的漠視（Burawoy， 2005）。Berke與其合作者也指出，雖然新奧爾良颶風(fēng)災(zāi)害為該城市設(shè)計(jì)更具韌性的社區(qū)重建計(jì)劃創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但是，重建計(jì)劃的復(fù)雜性也值得重建計(jì)劃的主導(dǎo)者加以重視：僅以災(zāi)后緊急安置為例，不但需要建設(shè)臨時(shí)住所，對(duì)社區(qū)內(nèi)房屋設(shè)施的損害情況進(jìn)行評(píng)估，清除災(zāi)后建筑垃圾，恢復(fù)公用設(shè)施，還需要為災(zāi)民頒發(fā)重回原住址的許可，并且明確重建的優(yōu)先順序;而對(duì)災(zāi)區(qū)更大范圍的重建行動(dòng)來說，則還要考慮到受災(zāi)戶房產(chǎn)按揭的延期償還、重災(zāi)區(qū)的重建規(guī)劃、再安置時(shí)的安全選址問題等（Berke and Campanella， 2006）。兩位作者還提到，如果在災(zāi)情發(fā)生之前，災(zāi)后安置和重建的規(guī)劃草案能夠以恰當(dāng)?shù)男问脚c社區(qū)居民見面，并且征詢他們的意見的話，那么這一事先的災(zāi)前溝通工作將使得受災(zāi)民眾更加理解和支持災(zāi)后安置和重建計(jì)劃。這個(gè)案例充分展示，一個(gè)整體性的應(yīng)急預(yù)案不僅需要具有前瞻性，其在規(guī)劃和制定的過程中，也涉及技術(shù)細(xì)節(jié)、制度細(xì)節(jié)和社會(huì)互動(dòng)細(xì)節(jié)的復(fù)雜性。以新冠肺炎疫情為例，當(dāng)某個(gè)城市進(jìn)入靜默或封控的狀態(tài)時(shí)，哪些重要的人類需求滿足將會(huì)因?yàn)殪o默或封控而受到干擾，從而危及個(gè)體、家庭和組織的正常功能維續(xù)，應(yīng)該有一個(gè)事先的模擬和判斷，從而能夠適時(shí)推出應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)急方案，這便是前瞻性概念的應(yīng)有之義。但是，社會(huì)工程中又往往隱含著很多變數(shù)，而各個(gè)因素之間又是相互聯(lián)系的，牽一發(fā)而動(dòng)全身。比如，由于新冠肺炎疫情本身的演變（如無癥狀感染率的上升提升了風(fēng)險(xiǎn)的閾限，而檢測(cè)或診斷標(biāo)準(zhǔn)也將隨疫情變化而不斷更新），原有的預(yù)案很可能無法實(shí)施或受到嚴(yán)重干擾，那么就需要針對(duì)性地調(diào)整應(yīng)急方案，作出建立在理性和公平原則上的新的政策供給。這便是復(fù)雜性和高回應(yīng)性的應(yīng)有之義，也是前面我們談到邁向韌性的三條途徑中，后兩條途徑（transition和transformation）的潛在含義。

演繹邏輯和歸納邏輯的同時(shí)應(yīng)用。在這里，演繹邏輯主要是從理論前提出發(fā)，自然而然地對(duì)治理的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)（此處指應(yīng)急體系的細(xì)節(jié)安排）作出規(guī)定和約束。而歸納邏輯則更關(guān)注將歷史經(jīng)驗(yàn)中出現(xiàn)的系統(tǒng)要素進(jìn)一步整合和融入原有的應(yīng)急體系之中。演繹原則凸顯了理論預(yù)想和理論引導(dǎo)的重要性，而歸納原則則體現(xiàn)了社會(huì)實(shí)踐在能指表達(dá)上的多樣性，以及這一多樣性對(duì)城市應(yīng)急體系的內(nèi)部調(diào)整和擴(kuò)充的貢獻(xiàn)。舉例來說，容志、陳志宇（2022）通過引入“個(gè)人選擇/集體選擇”和“分散供給/集中供給”兩個(gè)理論維度，建立了應(yīng)急物資保障的四種模式，并論述了每一種模式的優(yōu)缺點(diǎn)。延續(xù)他們的研究思路，本文認(rèn)為可以按照物資種類的供給水平和需求等級(jí)，分別將它們納入不同的保障模式，如將嬰幼兒奶粉列入兜底保障的類型之中。這樣，邏輯演繹原則在這里面扮演的角色就是提前預(yù)知四種應(yīng)急物資保障模式的出臺(tái)，以及建立在分類原則基礎(chǔ)上的物資戰(zhàn)略地位和管理待遇的分配（即每一種應(yīng)急物資都將由某一種或多種物資保障模式來加以調(diào)配、規(guī)范和管理），而歸納原則扮演著特定應(yīng)急情境下，究竟哪些應(yīng)急物資可以從某一類型的保障模式中，轉(zhuǎn)換到另一種保障模式之中。如伴隨著供給的緊張和物資應(yīng)急功能的地位上升，某一種物資（如消毒劑）從市場(chǎng)配置（個(gè)體選擇和分散供給）轉(zhuǎn)為了統(tǒng)一配置（集體選擇和集中供給）。還是以新冠肺炎疫情為例：當(dāng)危機(jī)中的醫(yī)療秩序代替常規(guī)醫(yī)療秩序時(shí)，常規(guī)醫(yī)療需求（慢性病人、腫瘤康復(fù)期患者、孕產(chǎn)婦和其他門診醫(yī)療需求）將受到抑制，這是我們從演繹邏輯可以迅速得出的一個(gè)結(jié)論，因此，應(yīng)急秩序中的一個(gè)回應(yīng)方向，就是從常規(guī)醫(yī)療需求的應(yīng)急回應(yīng)這個(gè)抽象概念出發(fā)，考慮到理性、公平、效率和資源約束等因素，事先做好應(yīng)急預(yù)案。這是演繹邏輯可以做到的。那么歸納原則在這里起什么作用呢？歸納原則就是在特定時(shí)空框架下，在真實(shí)第一手?jǐn)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，診斷出某個(gè)真實(shí)人類社區(qū)常規(guī)醫(yī)療需求中的地方性特色——如高聚集的透析病人需求，或者由兒童骨髓移植專業(yè)醫(yī)療設(shè)施而吸引的特殊患者的并行醫(yī)療需求。

時(shí)空尺度的拓展。當(dāng)代應(yīng)急處置體系必須有寬廣的時(shí)空視野。從空間尺度上來說，韌性城市的空間關(guān)系涉及四類空間單元的互動(dòng)：城市核心區(qū)、城市低密度區(qū)、城市郊區(qū)和緊鄰城市的鄉(xiāng)村地區(qū)。城市核心區(qū)和城市低密度區(qū)的關(guān)系主要是階級(jí)性的，意味著應(yīng)急資源空間分布的不均衡性;而城市核心區(qū)和低密度區(qū)與郊區(qū)和毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)之間的關(guān)系，則主要是物資生產(chǎn)和供給地與物資消費(fèi)地之間的關(guān)系。將上述四類空間納入城市應(yīng)急體系的總體圖景當(dāng)中，既解決了資源的空間分布正義問題，又明確了要素流移動(dòng)的方向性的問題。

時(shí)間尺度方面，更強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急事件發(fā)生之前—應(yīng)急事件發(fā)生之時(shí)—應(yīng)急事件發(fā)生之后的全流程預(yù)警、處置和評(píng)估的整個(gè)循環(huán)。舉例來說，在論述社區(qū)應(yīng)急管理的時(shí)間維度時(shí)，吳曉林建議構(gòu)建一個(gè)“全周期管理機(jī)制”，構(gòu)建社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，通過社區(qū)自身和第三方評(píng)估形成風(fēng)險(xiǎn)地圖，摸清社區(qū)內(nèi)資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、空間布局等情況，通過大數(shù)據(jù)和“吹哨人”等方式持續(xù)監(jiān)測(cè)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn);分類制定并實(shí)施社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控策略和預(yù)案，遇到風(fēng)險(xiǎn)迅速形成“風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)工作網(wǎng)絡(luò)”、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度轉(zhuǎn)入不同的應(yīng)急狀態(tài);而社區(qū)應(yīng)急中心的建設(shè)、災(zāi)害保險(xiǎn)參與的鼓勵(lì)、社區(qū)安全教育、救援培訓(xùn)和應(yīng)急演練的預(yù)先到位，都是所謂的“全周期管理機(jī)制”的應(yīng)有之義（吳曉林，2018）。又如，在應(yīng)急供應(yīng)鏈管理當(dāng)中，拓寬的時(shí)間尺度也不但強(qiáng)調(diào)危機(jī)狀況發(fā)生之后的應(yīng)急物流，還包括了如何在前危急時(shí)刻，能夠誘導(dǎo)出充足的物資供給（即生產(chǎn)者在常態(tài)時(shí)的應(yīng)急物資供給動(dòng)機(jī)的維持），以及在危機(jī)時(shí)刻，應(yīng)急物流體系中人力資源的自持和可持續(xù)性的問題，如應(yīng)急物資運(yùn)輸人員本身的安全保障、工作狀態(tài)的維持和流動(dòng)性許可的獲得等（容志、陳志宇，2022）。而劉璐也提出了大數(shù)據(jù)助力全時(shí)段應(yīng)急管理的設(shè)想：在事前監(jiān)測(cè)預(yù)警階段，借助物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，從海量數(shù)據(jù)中提取相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化邏輯分析及前饋干預(yù)決策，預(yù)測(cè)事件發(fā)展態(tài)勢(shì);在事中響應(yīng)階段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)增強(qiáng)信息采集挖掘能力，在不同地域不同部門之間打通信息共享通道，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源自動(dòng)化管理配置，提高事中應(yīng)急效率;在事后恢復(fù)階段，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)，通過網(wǎng)絡(luò)或監(jiān)控設(shè)備，整合篩選救援信息，及時(shí)傳達(dá)給工作人員（劉璐，2018）。閆晨等人在論及歷史街區(qū)的防火韌性時(shí)，也指出宜從災(zāi)情發(fā)生之前系統(tǒng)面對(duì)火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的壓力、系統(tǒng)自身在受災(zāi)時(shí)的狀態(tài)、災(zāi)后系統(tǒng)作出的應(yīng)急響應(yīng)3個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)估，并采用專家訪談法得出了由36個(gè)指標(biāo)組成的歷史街區(qū)防火韌性評(píng)估體系（閆晨等，2020）。

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責(zé) 編∕趙鑫洋

劉能，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)中國社會(huì)與發(fā)展研究中心副主任。研究方向?yàn)樯鐣?huì)運(yùn)動(dòng)和群體性事件、城市研究。主要著作有《聯(lián)手的力量：中國紅十字基金會(huì)5.12救災(zāi)公開招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)估》《中國民生發(fā)展報(bào)告·2012》等。