康衛(wèi)東

摘? ?要：隨著信息技術與金融業(yè)務的深度融合，金融科技呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢。金融科技在推動金融業(yè)態(tài)創(chuàng)新、促進普惠金融發(fā)展之余，也帶來諸多新類型風險，對我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的有效性和適應性造成肘腋之患?；诖耍疚脑谙到y(tǒng)梳理國內(nèi)外現(xiàn)有文獻研究與實踐經(jīng)驗的基礎上，提出未來我國應圍繞審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管三個維度，構(gòu)建更具專業(yè)性、穿透性與統(tǒng)一性的金融科技監(jiān)管體系，并從內(nèi)在邏輯與路徑選擇兩個方面闡釋了“為何”與“如何”構(gòu)建“三維一體”的金融科技監(jiān)管體系。

關鍵詞：金融科技;審慎監(jiān)管;功能監(jiān)管;行為監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.10.004

中圖分類號：F830.9? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1003-9031（2022）10-0033-12

一、引言

進入21世紀以來，計算機、智能手機、移動傳感器等現(xiàn)代通信設備快速普及，區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新興信息技術與金融業(yè)務加速融合，金融科技迎來了“黃金”發(fā)展期，逐漸滲透進支付結(jié)算、信貸融資、資產(chǎn)管理、智能投顧等金融領域，有效促進了金融服務效率的提升。特別是面臨新冠疫情沖擊，在部分依賴于物理經(jīng)營網(wǎng)點的傳統(tǒng)金融業(yè)務停擺的情況下，具有無接觸、不間斷特征優(yōu)勢的金融科技產(chǎn)品與服務為我國社會復工復產(chǎn)和人民生產(chǎn)生活提供了有力支撐。

然而，金融科技也是一把“雙刃劍”。金融科技發(fā)展帶來了金融從業(yè)門檻降低、業(yè)務邊界模糊、風險交叉嵌套等問題，使得金融科技風險更加隱蔽、更為復雜、更趨多變，對現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的有效性和適應性帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。因此，如何處理好穩(wěn)定與創(chuàng)新的關系、統(tǒng)籌好金融與科技的關系、協(xié)同好包容與審慎的關系、平衡好發(fā)展與為民的關系，進而實現(xiàn)對金融科技的有效監(jiān)管，成為全球金融監(jiān)管當局面臨的重要課題。

二、文獻綜述

在金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時代背景下，金融科技監(jiān)管成為一個全球普適性話題，國內(nèi)外學者圍繞金融科技風險與金融科技監(jiān)管進行了大量的理論與應用研究，為各國根據(jù)各自國情與發(fā)展道路建立完善金融科技監(jiān)管體系提供了理論支撐與經(jīng)驗借鑒。

（一）關于金融科技風險特征的研究方面

大多數(shù)研究認為金融科技是一把“雙刃劍”，一方面促進了金融資源配置效率的提升，另一方面帶來了諸多新型風險。朱太輝（2016）指出金融科技所帶來的風險具有較強的隱蔽性，須提防因此而引致的系統(tǒng)性金融風險。趙鷂（2016）認為相較于傳統(tǒng)金融，金融科技所帶來的風險似乎更具破壞性，且這種風險改變了傳統(tǒng)金融風險的分布特征。許多奇（2018）基于社會網(wǎng)絡學說，指出金融科技具有分散金融風險與集聚傳染金融風險的兩面性。

此外，一些學者在對金融科技風險產(chǎn)生原因進行多角度解構(gòu)的基礎上，對金融科技風險進行了分類。楊東（2018）將金融科技所帶來的風險劃分為技術性風險、操作性風險與系統(tǒng)性風險三類，其中技術性風險產(chǎn)生的主要原因是技術漏洞與編程錯誤，操作性風險主要由操作不當、內(nèi)控不佳、系統(tǒng)失靈與人工失誤引起，而系統(tǒng)性風險與前兩種風險的聚集息息相關。皮天雷（2018）提出了另外一種金融科技風險的分類，即技術風險、系統(tǒng)風險與監(jiān)管風險，他認為金融科技發(fā)展將帶動金融交易方式、產(chǎn)品設計邏輯與市場運作機制繼續(xù)革新，而現(xiàn)行金融監(jiān)管框架與專業(yè)技能儲備對金融科技監(jiān)管有效性造成桎梏，監(jiān)管風險不容小覷。

（二）關于金融科技監(jiān)管難點的分析方面

學界對于金融科技監(jiān)管難點和挑戰(zhàn)的認識整體上較為一致。張凱（2021）認為當前金融科技監(jiān)管的難點主要表現(xiàn)為五個方面：一是監(jiān)管法律法規(guī)不完善導致出現(xiàn)“法律瓶頸”，二是監(jiān)管科技發(fā)展滯后導致出現(xiàn)技術短板，三是信息不對稱加劇催生信息盲區(qū)，四是當前分業(yè)監(jiān)管模式不匹配，五是科技風險治理難度增加造成數(shù)據(jù)困境。魏煜軒和張勇民（2021）將金融科技監(jiān)管過程中存在的問題和難點分為三個部分：一是監(jiān)管政策法規(guī)與實施手段較為落后導致風險管控難度較大，二是金融科技監(jiān)管量化分析能力不足導致監(jiān)管效能低下，三是金融科技信息數(shù)據(jù)共享體系尚不完善導致信息孤島問題。

另有一些學者從創(chuàng)新視角提出了對金融科技監(jiān)管難點與挑戰(zhàn)的新認識?？死锼埂げ剪斈镜龋?019）通過分析美國實例，指出金融創(chuàng)新、市場誠信和規(guī)則簡單性之間存在三元悖論，即金融監(jiān)管在任何時間節(jié)點上僅能實現(xiàn)其中的兩項目標，而信息技術與金融業(yè)務結(jié)合所醞釀出的金融科技加劇了三元悖論中的權衡困境，金融收益與風險難以預料。因此，在對金融科技實施有效監(jiān)管的同時，如何解決好金融創(chuàng)新、市場誠信與監(jiān)管規(guī)則三者之間的關系，成為一項無法逃避的挑戰(zhàn)。

（三）關于全球金融科技監(jiān)管實踐的梳理方面

金融科技風險引起全球重視，各國監(jiān)管當局紛紛對現(xiàn)有的傳統(tǒng)金融監(jiān)管框架進行了些許功能性的調(diào)整，以滿足安全、高效發(fā)展金融科技的監(jiān)管要求。楊?。?019）的研究分析了美國為應對金融科技風險而在審慎監(jiān)管方面做出的加強措施：一是通過健全相應法律制度，來促進金融科技健康穩(wěn)定;二是通過建設完善征信系統(tǒng)，以此夯實信用體系基礎。張定法和劉誠（2019）分析了歐洲金融科技監(jiān)管的經(jīng)驗做法，認為我國應積極借鑒和采用歐洲在金融科技監(jiān)管頂層設計、跨國協(xié)調(diào)合作、監(jiān)管科技發(fā)展等方面取得的經(jīng)驗與成果。

另有一些研究表明，功能監(jiān)管、行為監(jiān)管等金融科技監(jiān)管的新理念、新模式、新方法在具體實踐中卓有成效，為優(yōu)化當前金融監(jiān)管體系提供了另一種思路。王兆星（2015）通過介紹功能監(jiān)管理念的肇始與美國“傘狀”監(jiān)管體系下功能監(jiān)管的實踐歷程，指出功能監(jiān)管能夠有效規(guī)避監(jiān)管套利與監(jiān)管真空，因此建議我國應在未來的監(jiān)管改革中繼續(xù)踐行功能監(jiān)管理念。廖岷（2012）在梳理英國、澳大利亞等國行為監(jiān)管實踐的基礎上，指出行為監(jiān)管是審慎監(jiān)管的必要補充，其能夠有效規(guī)范包括金融科技在內(nèi)的金融創(chuàng)新行為，進而實現(xiàn)消費者保護的目標。

（四）關于完善金融科技監(jiān)管框架的思考方面

隨著金融科技風險逐步顯現(xiàn)，關于風險治理的框架與機制研究成為學界研究的熱點，對此學界進行了大量理論研究與應用研究，為未來我國構(gòu)建金融科技監(jiān)管體系提供了多種參考。廖凡（2019）在闡釋金融科技基本內(nèi)涵與概念、梳理金融科技風險來源與潛在危害的基礎上，提出應從強化監(jiān)管協(xié)調(diào)、落實功能監(jiān)管、厘定央地權限三個方面重點著手優(yōu)化現(xiàn)行金融監(jiān)管體系，以實現(xiàn)對金融科技的包容審慎監(jiān)管。李敏（2017）從監(jiān)管基礎、監(jiān)管方法、監(jiān)管路徑等角度出發(fā)，對未來金融科技監(jiān)管框架如何實現(xiàn)遞進式監(jiān)管包容目標進行了具體闡述。周代數(shù)（2020）認為在探索金融科技監(jiān)管框架革新時，應遵循包容試錯、協(xié)同自律、敏捷高效、科技向善四個原則，以實現(xiàn)監(jiān)管框架良性運轉(zhuǎn)。劉繼兵和李舒譚（2018）通過分析我國金融科技發(fā)展中存在的問題與不足，提出要加快構(gòu)建多元化主體參與的金融科技監(jiān)管制度，落實功能監(jiān)管理念，推動行業(yè)自律，通過激勵監(jiān)管、政策引導等創(chuàng)新監(jiān)管方式形成金融科技監(jiān)管新秩序。

三、全球金融科技監(jiān)管實踐

（一）全球金融科技監(jiān)管模式

當前，全球各國的金融科技監(jiān)管模式主要沿襲于對傳統(tǒng)金融的監(jiān)管實踐，主要可分為分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管、雙峰監(jiān)管、功能監(jiān)管四種，各國根據(jù)自身金融資源稟賦與發(fā)展階段現(xiàn)狀選擇相應的模式。

1.分業(yè)監(jiān)管

分業(yè)監(jiān)管也稱多頭監(jiān)管，是指根據(jù)金融業(yè)務屬性劃定監(jiān)管邊界，不同監(jiān)管單位對不同行業(yè)實施獨立監(jiān)管的模式。根據(jù)監(jiān)管結(jié)構(gòu)的差異，分業(yè)監(jiān)管可分為雙線雙頭分業(yè)監(jiān)管和單線多頭分業(yè)監(jiān)管兩種模式。

在雙線多頭分業(yè)監(jiān)管模式中，雙線是指在中央和地方設立兩級監(jiān)管機構(gòu)分別行使監(jiān)管權，中央監(jiān)管機構(gòu)具有相對權威性，負責總體金融監(jiān)管政策方向的把控，地方監(jiān)管機構(gòu)除執(zhí)行中央監(jiān)管政策外，在監(jiān)管規(guī)則制定與執(zhí)行上擁有較大的自主權;多頭是指在雙線架構(gòu)下，中央和地方根據(jù)分業(yè)監(jiān)管理念分別又設置多個監(jiān)管部門，來負責不同行業(yè)和領域的監(jiān)管職責。目前，實行雙線多頭分業(yè)監(jiān)管的主要為聯(lián)邦制國家，如美國、加拿大等。美國聯(lián)邦政府和各個州政府均負有金融監(jiān)管職權，聯(lián)邦政府金融監(jiān)管體系主要包括聯(lián)邦儲備委員會、貨幣監(jiān)理署、證券交易委員會、金融行業(yè)管理局、聯(lián)邦存款保險公司等，同時，各州政府也設立了州銀行和保險委員會等地方監(jiān)管部門，負責對管轄權內(nèi)的金融機構(gòu)進行監(jiān)管。

單線多頭分業(yè)監(jiān)管是指金融監(jiān)管權集中于中央層面的多個不同監(jiān)管單位，目前多數(shù)發(fā)展中國家采用該種模式。分業(yè)監(jiān)管模式分工相對明確，監(jiān)管單位僅需關注特定行業(yè)，有助于提升監(jiān)管的專業(yè)性，同時，也有助于節(jié)制權利壟斷，減少腐敗和權利尋租的可能。因此，在2008年金融危機前，分業(yè)監(jiān)管得到了全球多數(shù)國家的青睞。20世紀90年代以來，金融自由化思潮的興起，各國監(jiān)管當局普遍放松了管制、弱化了監(jiān)管，隨之帶來了業(yè)務交叉化和金融集團經(jīng)營化，由于人才儲備不足及監(jiān)管功能劃分限制，單一的監(jiān)管單位對一些金融創(chuàng)新領域無權監(jiān)管、不能監(jiān)管，進而產(chǎn)生了監(jiān)管的真空地帶，為監(jiān)管套利提供了土壤。隨著2008年金融危機的爆發(fā)，分業(yè)監(jiān)管的時代局限性逐步顯現(xiàn)，實行分業(yè)監(jiān)管模式的國家開始紛紛著手對其進行調(diào)整優(yōu)化。

2.統(tǒng)一監(jiān)管

統(tǒng)一監(jiān)管是指對不同金融機構(gòu)、金融領域“一視同仁”，設立統(tǒng)一的機構(gòu)負責監(jiān)管職責。在該模式下，監(jiān)管者既要在宏觀上考慮整個金融體系的安全平穩(wěn)運行，也要在微觀上履行金融監(jiān)管職能。目前，統(tǒng)一監(jiān)管在全球各地區(qū)有不同的擁躉者。在歐洲，1997年英國金融服務局作為英國金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)，正式開始行使維護金融穩(wěn)定、保護投資者利益、打擊金融犯罪、提振市場信息的法定職責，雖然英國統(tǒng)一監(jiān)管政策在2013年被雙峰監(jiān)管所取代，但其成功運行的15年里積累了大量的實踐經(jīng)驗，為經(jīng)濟金融基礎相對薄弱、有意實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家提供了框架指南。此外，在亞洲，日本、韓國、新加坡等國均采用統(tǒng)一監(jiān)管模式，監(jiān)管機構(gòu)分別為日本金融廳、韓國金融服務委員會、新加坡金融管理局。

相較于分業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管打破了監(jiān)管權限藩籬，也解決了多重監(jiān)管問題，一定程度上消除了監(jiān)管真空、遏制了監(jiān)管套利、降低了監(jiān)管成本。此外，統(tǒng)一監(jiān)管具有較強的適應性和包容性，能夠較好地應對信息技術與金融業(yè)務融合所帶來的金融科技監(jiān)管問題，有效避免監(jiān)管真空出現(xiàn)，進而降低了系統(tǒng)性金融風險發(fā)生概率。但與此同時，統(tǒng)一監(jiān)管也存在較為明顯的缺憾，一方面監(jiān)管權利的完全集中易導致官僚主義和過度監(jiān)管，進而造成權利尋租和創(chuàng)新抑制;另一方面“大而全”的統(tǒng)一監(jiān)管無法完全滿足金融創(chuàng)新“專而精”的監(jiān)管要求，即監(jiān)管專業(yè)性有限。

3.雙峰監(jiān)管

雙峰監(jiān)管是指由兩家功能互補、隸屬平行的監(jiān)管機構(gòu)分別執(zhí)行審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的監(jiān)管模式。該模式發(fā)軔于20世紀90年代，最早由英國學者邁克爾泰勒提出，在誕生之初被視為未來監(jiān)管改革的方向。在雙峰監(jiān)管中，審慎監(jiān)管當局通過制定政策和強化措施，負責金融市場穩(wěn)定和系統(tǒng)性金融風險防范化解工作;行為監(jiān)管當局聚焦于對金融機構(gòu)的經(jīng)營行為進行合規(guī)監(jiān)管，通過打擊不正當競爭等行為，實現(xiàn)對金融消費者合法權益的有效保護。在實行雙峰監(jiān)管的國家方面，除上文提及英國由統(tǒng)一監(jiān)管改革為雙峰監(jiān)管外，西班牙、澳大利亞、新西蘭等國家也較早開始了雙峰監(jiān)管改革實踐。其中，澳大利亞雙峰監(jiān)管框架較為成熟，得到政學兩界的推崇。有觀點認為，澳大利亞經(jīng)濟金融在2008年金融危機中波動較小，相當程度上要歸因于其相對成熟的雙峰監(jiān)管體系。

雙峰監(jiān)管的提出代表著監(jiān)管理念的革新，在此之前，不論是分業(yè)監(jiān)管還是統(tǒng)一監(jiān)管，都側(cè)重于金融機構(gòu)監(jiān)管，即關注于持牌機構(gòu)本身與業(yè)務所帶來的衍生風險;雙峰監(jiān)管不再僅關注金融機構(gòu)自身，而是將監(jiān)管矛頭指向了泛金融領域的整體風險。綜合來看，雙峰監(jiān)管的優(yōu)點不言而喻，其能夠更好地滿足金融混業(yè)經(jīng)營時代實現(xiàn)高效、全面監(jiān)管的需要，也能夠更好地保護金融消費者的合法權益。但同時，雙峰監(jiān)管在實踐中也暴露出一些短板，主要是雙峰監(jiān)管維度設計較為簡單，在金融創(chuàng)新加快、金融業(yè)務去邊界化的趨勢下，很難做到全覆蓋式監(jiān)管。

4.功能監(jiān)管

“功能監(jiān)管”一詞濫觴于美國經(jīng)濟學家羅伯特莫頓的文章——《功能視角下的金融體系運營與監(jiān)管》，是指對功能相同、法律關系相似的業(yè)務按照同一規(guī)則由同一監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管的模式。莫頓認為，在金融創(chuàng)新持續(xù)推進的過程中，金融產(chǎn)品與服務的范圍在不斷變化，金融機構(gòu)與金融市場的邊界在不斷擴展，導致監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空共存的尷尬局面無法緩解，因此，基于提升監(jiān)管效率的考量，他認為傳統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管將是不可避免的趨勢，主張對金融市場中相似業(yè)務與金融活動實施標準統(tǒng)一的監(jiān)管。例如，如果一個金融控股集團想要從事信貸類業(yè)務，就必須獲得銀行業(yè)相關牌照并接受銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，如果其還想從事保險業(yè)務的話，也需要獲得保險業(yè)牌照并接受專業(yè)監(jiān)管。在監(jiān)管實踐方面，美國在繼續(xù)實行分業(yè)監(jiān)管的同時，開展了功能監(jiān)管實踐，形成了獨具特色的傘狀監(jiān)管。

功能監(jiān)管雖然理論上可以彌補金融創(chuàng)新給金融監(jiān)管帶來的制度豁口，但隨著金融科技發(fā)展，金融混業(yè)經(jīng)營模式下金融產(chǎn)品和服務逐漸呈現(xiàn)出高度專業(yè)化、復雜化發(fā)展趨勢，這就要求監(jiān)管機構(gòu)要具備極高的專業(yè)水平，能夠在沒有具體、清晰的規(guī)則指導的情況下，精準、快速判定出新業(yè)務是否涉及金融業(yè)務、涉及哪些金融業(yè)務、該由誰來監(jiān)管。現(xiàn)階段看來，發(fā)達國家對此尚無法熟練應用掌握，對于金融監(jiān)管實踐薄弱、技術手段單一的發(fā)展中國家而言，僅僅依賴于功能監(jiān)管一種模式無疑是不現(xiàn)實的。

（二）重構(gòu)我國金融科技監(jiān)管體系的必要性與可行性

1.必要性分析

綜合來看，金融科技的快速發(fā)展導致金融業(yè)務邊界泛化、信息不透明，作為20世紀初便已步入主流的監(jiān)管模式，傳統(tǒng)“雙線多頭”和“單線多頭”式分業(yè)監(jiān)管體系缺陷逐漸顯現(xiàn)，在監(jiān)管目標設定、監(jiān)管過程實現(xiàn)、監(jiān)管技術儲備等方面已無法適應金融科技應用帶來的交叉式、穿透式金融創(chuàng)新監(jiān)管需要。

相較于行業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管雖然能夠較為有效地規(guī)避監(jiān)管真空、監(jiān)管套利等問題，但也存在兩大問題：一是監(jiān)管權過度集中容易引致腐敗與權利尋租等行為，造成腐敗、監(jiān)管失信與創(chuàng)新抑制;二是統(tǒng)一監(jiān)管在法律基礎與金融環(huán)境方面與我國國情存在沖突，我國要實行統(tǒng)一監(jiān)管首先就要面臨對現(xiàn)行法律體系與機構(gòu)布局進行顛覆性改革，而在現(xiàn)階段，這種改革并不一定會帶來預期成效，反而有可能造成監(jiān)管無序與混亂。相較于前二者，雙峰監(jiān)管與金融科技時代金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的耦合性更佳，能夠較好地協(xié)調(diào)金融科技發(fā)展、金融穩(wěn)定、消費者保護三者間的關系。但其監(jiān)管維度設定較為簡單，在監(jiān)管權責劃分上存在不足，有可能造成監(jiān)管真空和重復監(jiān)管并存的窘境，進而影響監(jiān)管效率。功能監(jiān)管按照“同樣業(yè)務、同樣監(jiān)管”的原則可實現(xiàn)對金融監(jiān)管權責的清晰劃分，進而有效遏制監(jiān)管套利、提升金融監(jiān)管效率。但其執(zhí)行難度較大，需要通盤考量金融業(yè)務屬性、交叉業(yè)務比重、監(jiān)管稟賦差異等諸多因素，才能做出正確的監(jiān)管權屬劃分。因此，功能監(jiān)管可以作為未來構(gòu)建我國金融科技監(jiān)管體系的一個維度，而不能直接拿來套用。

綜上所述，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管、雙峰監(jiān)管、功能監(jiān)管在應對金融科技風險過程中存在不同程度的局限性，任意一種監(jiān)管模式無法勝任對金融科技的有效監(jiān)管。因此，亟需從新的監(jiān)管維度出發(fā)構(gòu)建適合我國國情、與國際接軌的金融科技監(jiān)管體系。

2.可行性探究

在我國經(jīng)濟由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展階段，重構(gòu)我國金融科技監(jiān)管體系應平衡金融穩(wěn)定、監(jiān)管效率與社會倫理之間的不同訴求。

在實現(xiàn)金融穩(wěn)定方面，審慎監(jiān)管通過在資本充足率、風險控制、內(nèi)部管理、流動性約束、資產(chǎn)質(zhì)量、損益補償?shù)确矫嬷贫ūO(jiān)管規(guī)則，促進了金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營與金融系統(tǒng)的總體穩(wěn)定，實現(xiàn)了對金融科技風險負外部溢出的有效控制。因此，作為巴塞爾協(xié)議的核心原則，審慎監(jiān)管理念依然是當前世界各國政府實現(xiàn)金融穩(wěn)定目標的不二之選。在追求監(jiān)管效率方面，當前金融混業(yè)經(jīng)營趨勢下，功能監(jiān)管打破了傳統(tǒng)監(jiān)管權屬設定的固有思維，實現(xiàn)了對同類金融業(yè)務跨行業(yè)監(jiān)管權屬的清晰、科學劃分，相對有效避免了重復監(jiān)管和監(jiān)管真空的產(chǎn)生。與此同時，功能監(jiān)管在降低監(jiān)管成本與遏制監(jiān)管套利之余，其相對清晰、明確的監(jiān)管規(guī)則也有助于消除市場對監(jiān)管不確定性的擔憂，進而激發(fā)金融創(chuàng)新活力。故在對我國傳統(tǒng)金融分業(yè)監(jiān)管的改革中應秉持功能監(jiān)管理念，以提升金融科技監(jiān)管的效率。在關注社會倫理方面，行為監(jiān)管通過對金融機構(gòu)的行為進行全周期監(jiān)管，可以有效促進金融市場公平競爭、提高金融市場透明度、強化金融領域誠信建設、褫除金融犯罪土壤，進而實現(xiàn)對金融消費者合法權利的保護。因此，在優(yōu)化金融科技倫理治理的進程中，行為監(jiān)管當是首要選擇。

綜上，本文認為未來我國金融科技監(jiān)管體系應包含審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管三個維度。

四、未來我國金融科技監(jiān)管的三維邏輯

在搭建包含審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管的“三位一體”金融科技監(jiān)管體系過程中，審慎監(jiān)管可以看作是“縱向”監(jiān)管維度，因為其更加關注金融科技機構(gòu)與金融科技風險從“出生”到“死亡”的全過程，而功能監(jiān)管和行為監(jiān)管可以被看作“橫向”監(jiān)管的兩個維度，分別主要關注特定時間節(jié)點監(jiān)管權屬的劃分與金融科技行為的規(guī)范。

（一）以審慎監(jiān)管為基礎：促進穩(wěn)健經(jīng)營與金融穩(wěn)定

在未來我國“三維一體”的金融科技監(jiān)管體系中，審慎監(jiān)管應扮演“醫(yī)者”的角色，負責對金融領域局部與系統(tǒng)風險“疾病”進行從“生”到“死”的預防與“治療”。

在微觀層面，一是要強調(diào)審慎監(jiān)管依然是應對市場扭曲與失靈的有效措施，在具體實施過程中應堅持包容審慎原則，即平衡好金融創(chuàng)新與監(jiān)管之間的關系，最小化地介入傳統(tǒng)金融機構(gòu)、金融科技公司等市場主體的日常運營過程，以此避免對金融科技市場參與者造成額外運營合規(guī)成本;二是要在總結(jié)傳統(tǒng)金融業(yè)微觀審慎監(jiān)管實踐經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)金融科技公司、互聯(lián)網(wǎng)金融平臺型企業(yè)等新型金融服務提供者的特點，制定與之匹配的微觀審慎監(jiān)管規(guī)則，重申對從業(yè)資本金、流動性管理、市場風險管理、信貸集中度、關聯(lián)交易、杠桿率等方面的監(jiān)管要求，落實持牌經(jīng)營理念。

在宏觀層面，對金融科技的監(jiān)管要順應金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，根據(jù)金融科技業(yè)態(tài)發(fā)展，革新審慎監(jiān)管法律基礎與政策制度，積極利用技術手段來應對技術融合應用所帶來的風險，做好“救死扶傷”工作，實現(xiàn)金融創(chuàng)新、風險防控與金融穩(wěn)定的有機統(tǒng)一。其中，要重點關注金融科技公司、互聯(lián)網(wǎng)金融平臺型企業(yè)等易造成的系統(tǒng)性金融風險，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術建立風險預警與監(jiān)測平臺，實現(xiàn)對金融科技行業(yè)數(shù)據(jù)的集中采集、統(tǒng)一分析，有效甄別并及時化解交叉嵌套深、外溢性強的金融科技應用風險。

（二）以功能監(jiān)管為導向：確保監(jiān)管權責劃分科學高效

在未來我國“三維一體”的金融科技監(jiān)管體系中，作為“裁判”的功能監(jiān)管將遵循“同樣業(yè)務、同樣監(jiān)管”原則，判定相關金融科技產(chǎn)品與服務是否屬于金融范疇、該由誰來監(jiān)管。

基于監(jiān)管理念創(chuàng)新視角而言，功能監(jiān)管是對微觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的機構(gòu)監(jiān)管理念的一種補充，有別于后二者，功能監(jiān)管聚焦的對象是金融科技產(chǎn)品與業(yè)務，而非名字中包含“金融”二字或持有金融牌照的機構(gòu)，因此，其在監(jiān)管目標、監(jiān)管手段、監(jiān)管技能等方面與后二者間具有較為明顯的差異。

在監(jiān)管目標上，功能監(jiān)管最主要是為了在確保監(jiān)管有效性的基礎上實現(xiàn)監(jiān)管的高效性，即以最小的監(jiān)管成本將各項金融科技產(chǎn)品與業(yè)務納入監(jiān)管范圍，并盡可能地減少監(jiān)管重疊現(xiàn)象。

為了實現(xiàn)監(jiān)管目標，功能監(jiān)管需要選擇合適的監(jiān)管手段與監(jiān)管技能。首先，要明確各類業(yè)務監(jiān)管邊界。在未來我國“三維一體”的金融科技監(jiān)管體系中，人民銀行除負責對大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、5G、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等信息技術在金融領域的應用制定相關法律法規(guī)與政策標準外，還需運用“監(jiān)管沙盒”等工具加強對其它金融科技新業(yè)態(tài)的研究和監(jiān)管;銀保監(jiān)會、證監(jiān)會依然按照現(xiàn)有分工，分別負責對具有其行業(yè)屬性的金融科技進行監(jiān)管;國務院金融委承擔監(jiān)管責任隸屬的動態(tài)調(diào)整工作，根據(jù)金融科技業(yè)態(tài)演變情況及時調(diào)整“一行兩會”的監(jiān)管范圍。其次，要暢通監(jiān)管機構(gòu)之間的信息共享渠道。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會分別負責收集相應金融科技應用與監(jiān)管方面的各類信息，并以此作為搭建金融科技應用風險監(jiān)控平臺的數(shù)據(jù)基礎，為各個監(jiān)管機構(gòu)與市場主體提供精準的金融科技風險定位與預警功能，實現(xiàn)金融科技風險的早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早處理。最后，要建立政策協(xié)調(diào)和風險處置機制。在國務院金融委牽頭協(xié)調(diào)下，加強“一行兩會”間的協(xié)調(diào)配合，注重提升監(jiān)管的效率和適宜性，對于不同行業(yè)的金融科技應用案例，要實行強度相對統(tǒng)一的監(jiān)管，盡量避免政策沖突與割裂對實現(xiàn)功能監(jiān)管“科學高效”目標所帶來的不確定性。

（三）以行為監(jiān)管為重點：強化金融科技倫理治理

在未來我國“三維一體”的金融科技監(jiān)管體系中，行為監(jiān)管的作用映射到現(xiàn)實社會分工中應是“警察”一職，主要負責對金融科技主體不法行為做出及時“懲處”，以切實保護消費者在享用金融科技產(chǎn)品與服務過程中的全面知悉權、自主選擇權、公平交易權、合法索賠權等權益。

在具體操作中，監(jiān)管機構(gòu)應圍繞行為監(jiān)管對象（金融機構(gòu)、金融科技公司、互聯(lián)網(wǎng)金融平臺型企業(yè)等）特征，制定相應的規(guī)范經(jīng)營要求并對執(zhí)行情況予以監(jiān)督。一是落實信息披露要求。任何金融科技產(chǎn)品與服務提供者都必須清晰有效提供自身產(chǎn)品與服務的價格設定依據(jù)、風險等級、運作方式、風險緩沖措施等信息，確保消費者在選擇使用產(chǎn)品與服務前能夠完整、準確知悉該項產(chǎn)品或服務的真實情況。二是提供多種選擇方式。金融科技產(chǎn)品與服務在研發(fā)過程中需充分考慮潛在服務人群多樣化需求，特別是老年人、農(nóng)村居民等“技術弱勢”群體的迫切需要，在產(chǎn)品類型、服務方式、獲取金額、持有周期等方面提供細分選項，不斷提升金融科技產(chǎn)品與服務的廣度、深度與溫度。三是倡導誠信經(jīng)驗理念。以平臺型企業(yè)為主的金融科技產(chǎn)品與服務提供者需恪守誠信、合規(guī)經(jīng)營原則，自覺擯棄投機經(jīng)營思想，全面解決自身業(yè)務領域的算法歧視、算法黑箱與數(shù)據(jù)濫用問題，在實現(xiàn)互信的前提下穩(wěn)妥有序推動自身金融科技業(yè)務的發(fā)展。四是做好投訴爭議處理。不論是傳統(tǒng)金融機構(gòu)還是金融科技公司，都要積極回應消費者合法訴求，并配合監(jiān)管機構(gòu)做好調(diào)查取證與爭議處理。

五、“三維一體”金融科技監(jiān)管體系構(gòu)建路徑選擇

（一）處理好穩(wěn)定與創(chuàng)新的關系，進一步強化金融科技監(jiān)管頂層設計

金融穩(wěn)定與以金融科技為代表的金融創(chuàng)新之間存在對立統(tǒng)一關系，要想達到金融穩(wěn)定的目標就必然要對金融創(chuàng)新進行適度監(jiān)管，金融創(chuàng)新野蠻生長必然會動搖金融穩(wěn)定的根基。面對這種情況，為處理好二者間“微妙”的平衡，首先就需要對頂層設計進行適時革新與合理優(yōu)化。一是完善相關政策法規(guī)。近年來，我國相繼頒布了《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》，為金融科技領域技術、數(shù)據(jù)等關鍵要素的規(guī)范應用框定了法律邊界，有效規(guī)范了金融科技發(fā)展行為。但從總體上看，我國金融科技領域政策與法律基礎依然還需強化，需要在金融科技安全風控、技術應用、基礎設施、認證測試、市場準入、消費者保護等方面制定專業(yè)政策與法規(guī)，也要積極探索在細分領域與法律不適用領域出臺相應金融標準，為構(gòu)建審慎監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管“三維一體”的金融科技監(jiān)管體系提供更為完備的法律制度基礎。二是提升橫向協(xié)作效率。首先，要在國務院金融委的統(tǒng)籌指導下，加強人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會以及金融行業(yè)協(xié)會等金融業(yè)內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)之間的橫向配合協(xié)作;其次，金融科技蘊含金融與科技兩個要義，因此，金融科技的全面健康發(fā)展離不開金融監(jiān)管機構(gòu)與工信部等技術管理部門的緊密協(xié)作;最后，要繼續(xù)加強國家金融政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，為金融科技監(jiān)管提供統(tǒng)一的政策環(huán)境。三是暢通縱向協(xié)同渠道。目前，得益于我國“一行兩會”在央地之間實行的垂直管理模式，貨幣政策與金融監(jiān)管較好地保持了獨立性，但這種獨立性也對“一行兩會”與地方金融管理部門之間的溝通協(xié)作造成了障礙，此外，“一行兩會”的監(jiān)管資源（人力、物力與智力）不足以應對金融科技十分龐雜的業(yè)態(tài)體系，容易造成監(jiān)管“疲態(tài)”。因此，要在國家層面厘清金融科技監(jiān)管的央地分工，發(fā)揮好地方金融監(jiān)管部門的作用，優(yōu)化金融科技監(jiān)管的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“一行兩會”與地方金融管理部門之間的高效縱向協(xié)同。

（二）統(tǒng)籌好金融與科技的關系，進一步加強金融科技監(jiān)管能力建設

金融科技是金融與科技跨界融合的產(chǎn)物，既具有金融業(yè)務固有屬性，也表現(xiàn)出信息技術獨有特性。因此，要實現(xiàn)對金融科技的有效監(jiān)管，就必須轉(zhuǎn)變工作思路，在統(tǒng)籌金融業(yè)務和科技內(nèi)涵的基礎上，進一步強化金融科技監(jiān)管的手段與能力。一是落實持牌經(jīng)營。金融行業(yè)是國民經(jīng)濟的核心，具有較高的敏感性和外部性特征，因此，從事金融業(yè)務必須設立門檻，金融科技產(chǎn)品和業(yè)務的提供者必須持有金融監(jiān)管機構(gòu)頒發(fā)的牌照。不論是針對傳統(tǒng)金融機構(gòu)還是金融科技公司，都要落實功能監(jiān)管理念，按照業(yè)務屬性開展市場準入管理。如同一個機構(gòu)在開展資產(chǎn)證券化、第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)保險等金融科技業(yè)務前，要嚴格按照監(jiān)管要求，分別向證監(jiān)會、人民銀行、銀保監(jiān)會進行報備，在獲取相應經(jīng)營牌照后方可上線銷售相關產(chǎn)品或提供相關服務。二是做好風險隔離。金融科技發(fā)展推動了金融業(yè)務泛化、邊界特征淡化、風險矛盾激化，因此，做好風險隔離是控制風險肆意蔓延、規(guī)避系統(tǒng)性風險發(fā)生的必要選擇?？梢怨膭罱鹑诳萍际袌鲋黧w通過設立子公司、投資控股專業(yè)金融科技企業(yè)等方式建立金融科技風險的防火墻，促進金融科技業(yè)務與傳統(tǒng)金融業(yè)務、表內(nèi)業(yè)務與表外業(yè)務、經(jīng)營前臺與生產(chǎn)中后臺等之間的風險隔離，進而最大限度避免金融科技風險跨市場、跨部門、跨周期傳播。三是加強信息披露。雖然金融科技的誕生，在一定程度上要歸因于傳統(tǒng)金融領域信息不對稱所導致的融資難融資貴困局，但金融科技的發(fā)展并未消除金融領域的信息不對稱，反而為其賦予了新的科技特征。因此，要從技術、算法、數(shù)據(jù)三個方面建立健全金融科技信息披露制度，金融科技產(chǎn)品在發(fā)布時要向監(jiān)管部門提供核心技術文檔、向金融消費者公布算法定價原理，盡量消除金融科技產(chǎn)品與服務提供商、監(jiān)管部門、消費者之間的信息不對稱問題。

（三）協(xié)同好包容與審慎的關系，進一步推動創(chuàng)新監(jiān)管工具應用

作為新興業(yè)態(tài)，金融科技既表現(xiàn)出旺盛的生命力，又流露出敏感的脆弱性。因此，對于金融科技的監(jiān)管，既要包容也要審慎。在傳統(tǒng)監(jiān)管工具力有不逮的情況下，創(chuàng)新監(jiān)管工具的合理應用，將有望為此提供破困之道。一是大力發(fā)展監(jiān)管科技。關于監(jiān)管科技為何能夠更好地處理包容與審慎二者的關系，本文認為主要因為監(jiān)管科技與金融科技的底層架構(gòu)均為區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術，基于這種相同的“基因”，監(jiān)管科技能夠以更小的監(jiān)管成本推動金融科技健康發(fā)展。具體實施中，監(jiān)管機構(gòu)要通過運用基于大數(shù)據(jù)與人工智能技術的計算機視覺、模型識別、影音視頻處理等前沿技術，實現(xiàn)對金融科技風險的精準甄辨與有效處理，同時，金融科技產(chǎn)品與服務提供者也要利用監(jiān)管科技推動自身產(chǎn)品與業(yè)務的合規(guī)。二是加快推廣監(jiān)管沙盒。近年來，我國監(jiān)管沙盒實踐不斷深化，繼央行版監(jiān)管沙盒——中國人民銀行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點后，2021年11月22日，證監(jiān)版監(jiān)管沙盒——資本市場金融科技創(chuàng)新試點（北京）正式發(fā)布，標志著我國監(jiān)管沙盒試點發(fā)展格局由單頭牽引向多頭并進的轉(zhuǎn)變。未來，應在國務院金融委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，建立監(jiān)管沙盒工作合作機制，繼續(xù)擴大監(jiān)管沙盒的覆蓋，在符合條件的省市探索打造區(qū)域性監(jiān)管沙盒試點，在安全可控的情況下，簡化項目管理流程、縮短項目運行周期。

（四）平衡好發(fā)展與為民的關系，進一步提升金融消費者權益保障水平

發(fā)展金融科技的初心理應是“為民”，但近年來，“大數(shù)據(jù)殺熟”、數(shù)據(jù)非法采集使用等科技倫理問題與網(wǎng)絡金融詐騙、網(wǎng)貸暴力催收等社會倫理問題頻繁出現(xiàn)，嚴重傷害了金融科技消費者的合法權益，也對金融科技行業(yè)的發(fā)展造成了不良影響。因此，在下一階段工作中應加強主動作為，倡導“金融為民”理念，將惠民便民利民根植于金融科技發(fā)展的“血液”中。一是提升行為監(jiān)管質(zhì)效。行為監(jiān)管不能止于表面，也不能僅僅依靠于監(jiān)管機構(gòu)。首先要通過建立健全行為監(jiān)管現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管工作體系，加大行為監(jiān)管的處罰力度，增強對金融科技違法犯罪行為的威懾力;其次要發(fā)揮行業(yè)自律、社會監(jiān)督作用，鼓勵金融科技市場主體誠信合法經(jīng)營，暢通金融科技違法行為監(jiān)督、投訴、舉報渠道，形成多方參與的金融科技行為監(jiān)管治理局面。二是完善風險補償機制。金融科技風險領域不斷外延、特征不斷變化，要完全消除風險是不可能的。因此，為了最大限度降低金融科技風險對普通消費者造成的負外部性，應加快完善金融科技風險補償體系，制定切實可行的風險補償計劃，“一行兩會”等監(jiān)管部門要和消費者保護組織、相關行政部門保持密切溝通，為消費者合法合理獲得風險補償“保駕護航”，履行好金融消費者保護的職責。三是加強消費者教育。金融科技知識、風險辨別能力和糾紛申訴方式是金融科技消費者教育的重點。“一行兩會”等監(jiān)管機構(gòu)應承擔起金融科技消費者教育的主體責任，利用數(shù)字新媒體與傳統(tǒng)媒體兩種渠道，面向包括農(nóng)村居民、殘障人士在內(nèi)的消費者或潛在消費者開展金融科技知識宣傳教育，提升金融科技知識的普及率與針對性，幫助廣大消費者樹立“收益自享、風險自擔”的意識，切實提升消費者的金融科技素養(yǎng)。

（責任編輯：孟潔）

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