韋宇紅

摘要：居家養(yǎng)老服務是在政府主導下社會參與推動的一項社會服務，財政投入在其中發(fā)揮著資金兜底的保障功能和資金引導的杠桿效應，建立健全財政投入機制是完善居家養(yǎng)老服務多渠道籌資機制、推動居家養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過20多年的探索與實踐，居家養(yǎng)老服務財政投入機制已基本形成，但距離機制建設的目標尚有較大差距，需要從建立參與主體責任分擔機制、強化財政投入制度化建設、用足財政投融資創(chuàng)新政策、健全服務管理機制四個方面著力，不斷完善居家養(yǎng)老服務財政投入機制，努力破解居家養(yǎng)老服務發(fā)展資金瓶頸。

關鍵詞：居家養(yǎng)老服務；財政資金；投入機制

中圖分類號：F812文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2022）01-0072-09

基金項目：國家社科基金項目“我國居家養(yǎng)老服務發(fā)展多元資金投入保障機制研究”（15BRK028）。

實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，是新時代我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略部署。貫徹落實這一國家戰(zhàn)略，必須加快健全社會保障體系、養(yǎng)老服務體系、健康支撐體系，讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年[1]。在黨的十九屆六中全會勝利閉幕之際，中共中央、國務院印發(fā)了《關于加強新時代老齡工作的意見》，這份指導新時代老齡工作的綱領性文件將健全養(yǎng)老服務體系列為首要重點任務，要求做好完善老齡事業(yè)發(fā)展財政投入政策和多渠道籌資機制的保障措施。在養(yǎng)老服務體系中居于基礎性地位的居家養(yǎng)老服務，從21世紀伊始在我國東部地區(qū)一些城市率先試點，到2008年開始在全國范圍內(nèi)全面推進，政府一直并將繼續(xù)發(fā)揮主導作用。財政投入是政府推進居家養(yǎng)老服務工作的關鍵性政策工具，具有資金兜底的保障功能和資金投入的乘數(shù)效應，建立健全居家養(yǎng)老服務財政投入機制是構建完善的居家養(yǎng)老服務多渠道籌資機制的關鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過20多年的探索與實踐，居家養(yǎng)老服務財政投入機制建設成效顯著，為推動居家養(yǎng)老服務全面發(fā)展提供了重要保障。但要形成不同資金來源協(xié)調(diào)配合的多渠道籌資機制，破解居家養(yǎng)老服務發(fā)展資金瓶頸，還需要著力完善居家養(yǎng)老服務財政投入機制。

《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號）印發(fā)，標志著堅持政府主導和社會參與的居家養(yǎng)老服務工作正式在全國范圍內(nèi)全面推進，文件提出“加大政府投入力度，合理配置資源”的保障措施，開啟了居家養(yǎng)老服務財政投入的機制化建設。國家第一部養(yǎng)老服務專項規(guī)劃《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》，首次系統(tǒng)提出多方資金籌措與多元資金投入支持養(yǎng)老服務體系建設的任務要求，其中關于財政資金籌措和投入的任務要求是：在財政專項資金上，中央設立專項補助投資，重點支持地方社區(qū)日間照料中心和老年養(yǎng)護機構設施建設，地方各級政府安排財政性專項資金，支持公益性養(yǎng)老服務設施建設；在福利彩票公益金上，民政部本級和地方各級的福彩公益金要優(yōu)先保障養(yǎng)老服務體系建設?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》將民政部本級和地方各級福彩公益金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的最低比例規(guī)定為50%。這些要求為各級政府明確其在居家養(yǎng)老服務工作中的公共支出責任提供了基本遵循，促進了居家養(yǎng)老服務財政投入機制的基本建成，主要體現(xiàn)在如下三個方面。

（一）中央財政資金對地方財政資金的投入引導通道穩(wěn)固

依照《中華人民共和國預算法》規(guī)定，財政資金包括各級政府的一般公共預算資金、政府性基金、國有資本收益和社會保險基金。納入政府性基金預算管理的福利彩票公益金與一般公共預算資金構成了居家養(yǎng)老服務財政資金兩大來源。中央財政資金引導地方財政資金投入居家養(yǎng)老服務已經(jīng)形成了中央預算內(nèi)投資和中央彩票公益金支出兩條相對穩(wěn)固的通道，資金用途主要是支持地方居家養(yǎng)老服務機構和設施建設。在中央財政資金的引導下，一般公共預算資金和彩票公益金發(fā)揮著財政資金投入居家養(yǎng)老服務發(fā)展的主渠道作用。根據(jù)《2020中國民政統(tǒng)計年鑒》，中央預算內(nèi)基本建設投資自2009年開始持續(xù)安排養(yǎng)老服務年度預算項目，當年項目資金2億元，2019年增加到32億元，“十一五”時期至“十三五”時期投資規(guī)模累計233億元，其中一部分投資涉及居家養(yǎng)老服務①；中央彩票公益金則從2006年開始正式將養(yǎng)老服務列為年度支出項目，當年支出規(guī)模1.6億元，2019年增加到22.2億元，“十一五”時期至“十三五”時期累計支出160.7億元，另外“十三五”時期每年安排10億元中央專項彩票公益金用于支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點。

（二）財政資金引導社會資本參與的政策性投融資平臺初步搭建

國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）勾劃了養(yǎng)老服務資金政策體系的基本架構，強調(diào)通過完善投融資政策積極引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)。在這一架構下，政策性投融資工具的運用為居家養(yǎng)老服務項目融資開辟了新渠道。一是政府設立養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)引導基金。2015年以來，中央財政累計安排48億元作為吉林、山東、安徽等8個試點省份的種子基金[2]，引導地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設立基金平臺，為區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供資金支持；在試點地區(qū)的影響下，北京、天津、江蘇、福建、四川、貴州等?。ㄖ陛犑校┮蚕嗬^成立了政策性養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金。二是在養(yǎng)老服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，支持保障型基本養(yǎng)老服務項目和改善型中端養(yǎng)老服務項目建設。截至2021年底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中養(yǎng)老項目100個，項目投資總額615.8億元。三是鼓勵企業(yè)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，籌集養(yǎng)老服務設施設備建設和提供養(yǎng)老服務資金。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)發(fā)布的企業(yè)債發(fā)行公告統(tǒng)計，2016—2021年，累計有湖南、貴州、四川等13個省份25個市縣，以城投公司為代表的企業(yè)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債30只，發(fā)行總額245.1億元。

（三）財政資金扶持居家養(yǎng)老服務供需雙方的方式多樣

財政資金扶持居家養(yǎng)老服務供需雙方的方式可以劃分為直接投入和間接投入兩大類。直接投入即為政府向居家養(yǎng)老服務供需雙方提供一定數(shù)額的資金支持，具體而言就是政府部門從一般公共預算資金和福利彩票公益金中，以財政撥款、轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、財政獎勵、購買服務、發(fā)放服務券等方式，為居家養(yǎng)老服務機構建設和運營、居家養(yǎng)老服務從業(yè)人員培訓、困難老人居家養(yǎng)老服務費用支付、居家適老化改造等提供資金支持。間接投入即為政府部門不需要直接動用財政資金，而是通過實施優(yōu)惠政策的方式為居家養(yǎng)老服務供需雙方提供資金方面的支持，主要是對居家養(yǎng)老服務機構實行稅收優(yōu)惠政策、行政事業(yè)性收費減免政策和水電氣熱居民價格優(yōu)惠政策，降低居家養(yǎng)老服務成本和價格，從而增加居家養(yǎng)老服務供方運營收入、減輕居家養(yǎng)老服務需方服務費用支付。

（一）居家養(yǎng)老服務財政投入機制建設存在的問題

一個健全的居家養(yǎng)老服務財政投入機制能夠較好地保障基本居家養(yǎng)老服務發(fā)展資金需求，并且能夠充分挖掘和引導社會資金參與，促進各類資金資源在居家養(yǎng)老服務供需雙方之間、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間以及不同性質(zhì)的服務供方之間、不同收入水平的服務需方之間優(yōu)化配置，最終使居家養(yǎng)老服務發(fā)展獲得充足、穩(wěn)定、高效的資金保障。距離這一機制建設目標，居家養(yǎng)老服務財政投入機制還存在如下突出問題。

1.財政資金投入總量少且不穩(wěn)定

《中華人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定：“各級人民政府應當根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和老年人服務需求，逐步增加對養(yǎng)老服務的投入?！钡珜Ω骷壵绾温鋵嵅]有從法律法規(guī)上明確具體要求、作出硬性約束，政府普遍未將居家養(yǎng)老服務投入納入本級財政預算，造成居家養(yǎng)老服務財政投入不僅總量非常有限而且穩(wěn)定性不足。以中央財政投入為例，中央預算內(nèi)養(yǎng)老服務基本建設投資自2009年列支以來呈現(xiàn)波動式增長，而同期中央一般公共預算支出逐年穩(wěn)步增長（見圖1）；2014—2019年，中央預算內(nèi)養(yǎng)老服務基本建設投資增長波動較小，年均增長速度5.06%，僅約為同期中央一般公共預算支出年均增速（9.24%）的一半。中央彩票公益金養(yǎng)老服務項目支出自2006年固定列支以來同樣呈現(xiàn)波動式增長（見圖2），“十三五”開始，各級民政部門福利彩票公益金每年留存部分至少50%的比例用于養(yǎng)老服務體系建設的規(guī)定，使2012—2019年中央彩票公益金養(yǎng)老服務項目支出年均增速達到10.99%，是同期中央彩票公益金支出年均增速（4.41%）的2.5倍。但因中央彩票公益金養(yǎng)老服務項目支出規(guī)模受制于福利彩票的銷售，故并不能確保實現(xiàn)穩(wěn)步增長。本就有限的養(yǎng)老服務財政支出大部分投向了機構養(yǎng)老服務，用于居家養(yǎng)老服務的財政資金只占少部分。例如，2019年國家發(fā)展改革委牽頭啟動的城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動，中央預算內(nèi)投資14億元，支持全國64個城市119個項目建設，其中涉及居家養(yǎng)老服務的項目不到20項[3]。

2.財政資金來源與投入結構不合理

（1）財政資金籌措壓力下沉，地方財政支出占比高。相對于上億老年人的居家養(yǎng)老意愿，中央財政對居家養(yǎng)老服務的資金投入可謂杯水車薪，居家養(yǎng)老服務發(fā)展資金主要靠地方各級政府籌措并引導社會資金參與。分稅制改革造成中央和地方的事權與財力不匹配，根據(jù)《2021中國統(tǒng)計年鑒》，2020年地方在一般公共預算收入中的占比是54.74%，而在一般公共預算支出中的占比高達85.71%。地方政府事權與財力的嚴重不對等，使地方財政對居家養(yǎng)老服務的投入往往處于捉襟見肘的困境，越是基層的政府其財力越是匱乏，居家養(yǎng)老服務財政支出越是少之又少。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務供給還得依靠村級財力，結果必然是村集體經(jīng)濟發(fā)達的地方居家養(yǎng)老服務工作開展較好，村集體經(jīng)濟落后的地方居家養(yǎng)老服務工作很難取得進展[4]。

（2）一般公共預算資金投入占比低，財政支出責任不實。福利彩票公益金支出在養(yǎng)老服務財政投入中一直占據(jù)非常重要的地位?！笆濉币詠恚瑥闹醒氲降胤蕉技哟罅损B(yǎng)老服務預算內(nèi)投資，2014—2018年中央財政資金對養(yǎng)老服務的年度投入金額，來自中央預算內(nèi)投入資金均超過中央彩票公益金支出（見圖1和圖2），2019年中央彩票公益金養(yǎng)老服務項目支出32.2億元，略高于中央預算內(nèi)養(yǎng)老服務基本建設投資（32.0億元）。然而在地方，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，福利彩票公益金仍然是養(yǎng)老服務財政投入最重要的資金來源。例如，根據(jù)《2021廣西民政統(tǒng)計年鑒》，2020年廣西民政部門養(yǎng)老服務支出19598.6萬元，其中53.4%來自彩票公益金支出，一般公共預算財政撥款支出只占36.1%。在居家養(yǎng)老服務財政投入上，財政預算內(nèi)投資比重通常更低。一般公共預算資金投入單薄，不僅造成居家養(yǎng)老服務財政資金投入規(guī)模有限、穩(wěn)定性不足，也不利于政府在推進居家養(yǎng)老服務發(fā)展中明確支出責任、規(guī)范支出行為。

（3）財政投入分配失衡，資金使用效益有待提高。有限的財政投入在居家養(yǎng)老服務的項目、對象、城鄉(xiāng)和區(qū)域等分配上存在著協(xié)調(diào)性不夠強、精準化不夠高的問題，財政資金未能充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿效應。其一，對居家養(yǎng)老服務設施建設與服務運營的投入不協(xié)調(diào)，政府購買服務項目對剛性服務需求關注不夠。財政資金側重于對居家養(yǎng)老服務設施建設的投入，對服務運營的投入嚴重不足，有設施無服務或服務水平與設施條件不匹配的問題比較普遍。政府購買服務是支持居家養(yǎng)老服務機構運營的重要政策，不僅購買資金規(guī)模小，購買項目也未能聚焦居家老人的剛性服務需求，文體娛樂活動項目支出占相當比例，擠占了對生活照料、康復照護、緊急救援等剛性服務需求項目的購買資金。其二，對居家養(yǎng)老服務供方與需方的投入不協(xié)調(diào)，在需方的支持上欠精準。從中央到地方，財政資金對居家養(yǎng)老服務供方的支持多，對需方的支持少：中央預算內(nèi)投資和中央彩票公益金支出的對象一般為居家養(yǎng)老服務機構；地方財政擔負困難老人居家養(yǎng)老服務補貼的支出責任，因不像養(yǎng)老床位數(shù)有具體考核目標，資金支持力度遠小于對居家養(yǎng)老服務機構的支持。在對居家養(yǎng)老服務需方極為有限的資金支持上，尚未建立起完善的指標體系科學地評估需方的經(jīng)濟負擔能力和生活自理能力，對需方本可以自行承擔的費用支付由財政包攬，而對保障真正困難的老年人能享受到基本居家養(yǎng)老服務的資金補助又極其微薄。根據(jù)《2020中國民政統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，2019年全國養(yǎng)老服務補貼和護理補貼平均每人每月分別為54元、104元，根本無法改善有養(yǎng)老服務需求的困難老人的生活質(zhì)量。其三，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的支持不協(xié)調(diào)。中央對地方居家養(yǎng)老服務發(fā)展的專項資金支持采取項目制方式，對通過申請的地區(qū)給予資金資助，而越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)越容易達到申報條件的要求，獲得的中央支持資金就越多，越是經(jīng)濟落后的地區(qū)尤其是農(nóng)村越難以爭取到中央專項資金支持。以“十三五”時期中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作為例，民政部和財政部分五批次確定的203個試點地區(qū)，每個省入選地區(qū)的次序基本遵循先省會城市或中心城市（區(qū)），然后再按經(jīng)濟實力和居家養(yǎng)老服務工作基礎排序依次入選，中央財政資金配置的“馬太效應”加劇了居家養(yǎng)老服務發(fā)展的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距。

3.政策性投融資平臺綜合籌資功能尚未有效發(fā)揮

無論是從理論還是從實踐看，重資產(chǎn)、服務集中度高的養(yǎng)老機構相比輕資產(chǎn)、服務分散的居家養(yǎng)老服務，更易受到社會資本的青睞，即便是政策性投融資平臺，其融通的資金也多是投向機構養(yǎng)老服務，尤其是熱衷于流向養(yǎng)老綜合體、養(yǎng)老社區(qū)甚至養(yǎng)老地產(chǎn)。以能公開查到信息的政府和社會資本合作（PPP）模式運用與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券為例，2021年底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫100個養(yǎng)老服務項目，明確包含居家養(yǎng)老服務內(nèi)容的只有4項，即江西贛州市章貢區(qū)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心項目、吉林長春市養(yǎng)老綜合項目、山東省蓬萊市智慧健康養(yǎng)老服務PPP項目和西安市蓮湖區(qū)“5930”多層級品質(zhì)化養(yǎng)老服務PPP項目，金額合計21.61億元，占養(yǎng)老服務PPP項目投資金額的3.51%；已經(jīng)發(fā)行的30只養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，募集資金用途涉及居家養(yǎng)老服務的只有湖南省的冷水江市婁底銻都投資發(fā)展有限公司養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券和郴州市新天投資有限公司養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，2只債券募集資金合計15.7億元，占養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券募集資金總額的6.41%。

（二）居家養(yǎng)老服務財政投入機制建設的制約因素

制約居家養(yǎng)老服務財政投入機制建設的因素，有居家養(yǎng)老服務發(fā)展的經(jīng)濟基礎不夠殷實、城鄉(xiāng)區(qū)域差距明顯等客觀因素，更為重要的因素還在于政府主導居家養(yǎng)老服務發(fā)展的能力尚有欠缺。

1.政府部門落實居家養(yǎng)老服務基礎性地位存在偏差

我國社會化的養(yǎng)老服務起源于福利院、敬老院、光榮院等收養(yǎng)性社會福利機構。20世紀80年代中期開啟的社會福利社會化改革，催生了社區(qū)老年服務，為傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務向社會養(yǎng)老服務轉(zhuǎn)變增添了有別于機構養(yǎng)老服務的新載體?！蛾P于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕6號）首次明晰了養(yǎng)老服務體系的基礎框架，明確了居家養(yǎng)老服務的基礎性地位。此后出臺的各項有關養(yǎng)老服務發(fā)展的文件，都始終強調(diào)居家養(yǎng)老服務的這一定位。然而在養(yǎng)老服務體系建設的具體實踐中，居家養(yǎng)老服務的基礎性地位卻長期被邊緣化，養(yǎng)老服務財政投入向機構養(yǎng)老服務傾斜、居家養(yǎng)老服務財政投入嚴重不足正是重要體現(xiàn)。究其原因，主要在于對居家養(yǎng)老服務基礎性地位的認識還不到位，對居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務和機構養(yǎng)老服務的合理布局缺乏科學規(guī)劃，以及不正確的政績觀作祟。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達縣鄉(xiāng)級地區(qū)，政府部門甚至對養(yǎng)老服務體系建設的重要意義都缺乏正確認識，要么仍以傳統(tǒng)的思維將其視為民政部門面向特殊群體的社會福利工作，財政資金只關注福利性養(yǎng)老機構的改擴建，居家養(yǎng)老服務工作嚴重滯后；要么以商業(yè)性思維引進社會資本建設高標準、高檔次的大型養(yǎng)老機構或養(yǎng)老社區(qū)，對單個投資規(guī)模小、政績不顯現(xiàn)的居家養(yǎng)老服務不重視，未將推進居家養(yǎng)老服務列入政府年度工作計劃，更不用說納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃中統(tǒng)籌部署。

2.政府部門精準施策基礎不夠牢

（1）開展居家養(yǎng)老服務工作的理論準備不夠充分。政府部門尚未能很好地厘清居家養(yǎng)老服務事業(yè)與居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)之間的關系，對社會力量參與居家養(yǎng)老服務發(fā)展的內(nèi)生動力和環(huán)境要求認識比較模糊，對基本居家養(yǎng)老服務的對象、內(nèi)容、標準不明確，對自身主導作用發(fā)揮的具體領域和方式方法也不是很清楚，在財政投入上出現(xiàn)分配失衡、效益不高的問題。

（2）居家養(yǎng)老服務基本數(shù)據(jù)調(diào)查缺位。做實居家養(yǎng)老服務基本數(shù)據(jù)的采集和分析，是做好資金資源籌集與配置、實現(xiàn)資金資源使用效益最大化的一項基礎性工作。然而養(yǎng)老服務統(tǒng)計框架尚未完整構建，諸如居家養(yǎng)老服務需求與供給方面的數(shù)據(jù)信息非常匱乏。關于居家養(yǎng)老服務需求的調(diào)查數(shù)據(jù)零星地散見于全國老齡辦、高校研究機構等單位組織的老年人相關社會調(diào)查中，如全國老齡辦開展的“中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查”、北京大學國家發(fā)展研究院主持實施的“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”。雖然民政部建立了居家養(yǎng)老服務機構和設施方面的統(tǒng)計制度，但統(tǒng)計指標設計不夠全面，尤其是對居家養(yǎng)老服務機構和設施分類指標的概念界定模糊，地方民政部門的理解五花八門，報送的數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范性。對各相關部門投入居家養(yǎng)老服務的資金更是缺乏制度化的統(tǒng)計要求。居家養(yǎng)老服務供需雙方基礎數(shù)據(jù)的缺失，既不利于政府部門科學規(guī)劃和精準施策，也不利于社會力量作出正確研判和投資決策。

（3）研判居家養(yǎng)老服務需求的意識和能力不強?？茖W判斷和預測服務需求是規(guī)劃并推進居家養(yǎng)老服務發(fā)展的重要前提工作。政府部門對這項工作并沒給予應有重視，對居家養(yǎng)老服務的意愿需求和有效需求分別有多大、居家老人急難愁盼的養(yǎng)老服務需求有哪些、居家養(yǎng)老服務供需缺口的現(xiàn)狀與走勢等基本問題缺乏認真思考和系統(tǒng)研究，容易誤判居家養(yǎng)老服務需求的規(guī)模與重點，造成居家養(yǎng)老服務資金資源配置不精準，居家養(yǎng)老服務供給與需求不匹配。

3.政府部門管理不到位

完善的法規(guī)制度是規(guī)范政府居家養(yǎng)老服務工作、健全居家養(yǎng)老服務財政投入機制的重要制度基礎。目前中央層面有關居家養(yǎng)老服務的專項法規(guī)，除了《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，還有商務部發(fā)布的國家行業(yè)標準《居家養(yǎng)老服務規(guī)范》，以及國家衛(wèi)生健康委辦公廳、國家中醫(yī)藥管理局辦公室《關于加強老年人居家醫(yī)療服務工作的通知》（國衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2020〕24號），住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、民政部等《關于推動物業(yè)服務企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務的意見》（建房〔2020〕92號），民政部、國家發(fā)展改革委、財政部等《關于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》（民發(fā)〔2020〕86號）3個專項政策文件。這些文件均為部門規(guī)章，法規(guī)的位階相對低，對政府部門推進居家養(yǎng)老服務工作的權責尤其是財政支出責任的約束力不夠強，并且政策的碎片化問題比較突出。

居家養(yǎng)老服務起步于民政部倡導并推動的社區(qū)服務，民政部門理所當然地成為政府推進居家養(yǎng)老服務工作的主力軍。伴隨居家養(yǎng)老服務內(nèi)容的豐富、業(yè)態(tài)的多樣、模式的創(chuàng)新，參與居家養(yǎng)老服務工作的政府部門逐漸增加。在居家養(yǎng)老服務財政投入來源上，不僅有財政部門、民政部門的福彩公益金支出、發(fā)展改革部門的預算內(nèi)投資，還有商務部門的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、衛(wèi)健部門的醫(yī)養(yǎng)結合資金、人社部門的康養(yǎng)職業(yè)技能培訓資金等。居家養(yǎng)老服務財政資金的多部門投入和管理，雖然有利于鼓勵政府各相關部門積極參與居家養(yǎng)老服務工作，增加居家養(yǎng)老服務財政投入規(guī)模，但各部門各自為政、分項投入，缺乏信息交流與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易造成資金投入交叉、資金監(jiān)管成本增加，影響財政資金的精準投放和使用效率。

（一）建立居家養(yǎng)老服務參與主體責任分擔機制

《關于加強新時代老齡工作的意見》明確提出“在黨委領導下，充分發(fā)揮政府在推進老齡事業(yè)發(fā)展中的主導作用，社會參與，全民行動，提供基本公益性產(chǎn)品和服務”的要求。作為老齡事業(yè)重要構成的居家養(yǎng)老服務，參與主體包括政府、市場、社會和家庭，根據(jù)其在居家養(yǎng)老服務中的角色分工和職能定位，需要科學地建立起各類參與主體的責任、權利與資金投入相互對應的責任分擔機制，具體包括居家養(yǎng)老服務供方與需方之間、政府部門與非政府部門之間、中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府之間和中央到地方各級政府不同部門之間的責任分擔機制。其中，明確財政資金的主導職責和投入原則是關鍵。各級政府要準確把握中央關于健全養(yǎng)老服務體系在實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略中的決策部署，堅持“盡力而為、量力而行”基本原則，切實落實居家養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務體系中基礎性地位的定位要求；要明確政府居家養(yǎng)老服務職責和支出責任，有效保障基本居家養(yǎng)老服務資金需求，財政投入遵循“需求導向”原則和“?；?、兜底線”原則，既要注重財政資金分配的精準性和公平性，又要避免“大包大攬”的投入模式；要充分引導公益性居家養(yǎng)老服務和市場化居家養(yǎng)老服務協(xié)調(diào)發(fā)展，財政投入既要強調(diào)對社會資源的撬動效應和帶動效應，也要注意避免與社會資本爭利，要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實現(xiàn)資金投入與居家養(yǎng)老服務發(fā)展良性互動。

（二）強化居家養(yǎng)老服務財政投入制度化建設

居家養(yǎng)老服務財政投入制度化建設的實質(zhì)在于將政府部門對居家養(yǎng)老服務的財政投入以制度的形式固定下來，形成穩(wěn)定性、規(guī)范性、強制性的投入范式。重點要抓好居家養(yǎng)老服務財政投入穩(wěn)定增長機制、財政投入結構優(yōu)化機制、財政投入績效管理機制的建設。

1.建立居家養(yǎng)老服務財政投入穩(wěn)定增長機制

推進政府間關于居家養(yǎng)老服務事權與財力分配改革，科學界定各級政府承擔的職責范圍，合理增加中央財政在居家養(yǎng)老服務財政投入中的比重，緩解地方政府尤其是縣鄉(xiāng)級政府居家養(yǎng)老服務事權與財力不匹配的矛盾。

按照公共財政預算管理的要求，明確居家養(yǎng)老服務工作本級政府負責支出的常規(guī)項目內(nèi)容，并納入財政預算；嚴格按照近年《政府收支分類科目》新增“養(yǎng)老服務”單列科目設置，扎實做好居家養(yǎng)老服務財政預決算編制工作，扭轉(zhuǎn)以福利彩票公益金為主的居家養(yǎng)老服務地方財政投入模式，建立和完善中央與地方一般公共預算資金和福利彩票公益金共同持續(xù)穩(wěn)定投入機制。

要明確兩個比例。一是明確財政預算經(jīng)費增長與財政收入增長和居家養(yǎng)老服務發(fā)展資金需求增長之間的遞增比例，確保居家養(yǎng)老服務財政投入保持穩(wěn)定增長趨勢；二是明確地方各級政府居家養(yǎng)老服務財政支出責任和界限，科學量化財政資金配置的分擔比例，為推動居家養(yǎng)老服務發(fā)展部署層層落地夯實財政保障。

2.建立居家養(yǎng)老服務財政投入結構優(yōu)化機制

國務院辦公廳《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）提出“改善結構，突出重點”的基本原則，要求“將養(yǎng)老資源向居家社區(qū)服務傾斜，向農(nóng)村傾斜，向失能、半失能老年人傾斜”。這為各級政府合理分配養(yǎng)老服務財政資金提供了基本遵循，具體而言應以居家養(yǎng)老服務需方為導向，以建立健全政府購買養(yǎng)老服務制度、養(yǎng)老服務補貼制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度為主要抓手，優(yōu)化居家養(yǎng)老服務財政投入結構，加快補齊居家養(yǎng)老服務短板。

政府購買養(yǎng)老服務制度要徹底轉(zhuǎn)變粗放型購買投入思維和模式，在扎實調(diào)研和科學研判的基礎上，聚焦居家老人最緊迫的養(yǎng)老服務需求，按照輕重緩急統(tǒng)籌開展政府購買服務；要盡快建立老年人經(jīng)濟能力、自理能力綜合評估制度，確保政府購買服務政策優(yōu)先惠及經(jīng)濟困難的失能、孤寡、殘疾、高齡老年人群體；要將失能老年人家庭成員照護的技能培訓、“喘息服務”、心理咨詢等納入政府購買養(yǎng)老服務目錄，由中央財政設立家庭照料者服務專項資金，帶動地方財政鼓勵和支持家庭成員照料老年親屬。

養(yǎng)老服務補貼制度在養(yǎng)老服務供方補貼上，要將對養(yǎng)老機構建設和運營的補貼政策向居家養(yǎng)老服務機構延伸，突出對居家養(yǎng)老服務機構運營的補貼力度，補貼標準要與服務流量和服務質(zhì)量掛鉤，引導和鼓勵居家養(yǎng)老服務機構提質(zhì)增效；要制定實施居家養(yǎng)老服務從業(yè)人員職業(yè)培訓補貼和從業(yè)年限崗位補貼政策，以及護理人員特崗津貼政策，提高居家養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性。在養(yǎng)老服務需方補貼上，要加強面向老年人的高齡津貼、護理補貼、適老化改造補貼、基本康復輔具補貼等補貼政策的精細化設計與統(tǒng)籌，做好老年人綜合評估，將補貼資金精準投向有服務需求的困難老年人群體。

財政轉(zhuǎn)移支付制度既要重視加強農(nóng)村居家養(yǎng)老服務投入力度，不斷縮小基本居家養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)差距，同時也要關注區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性所導致的基本居家養(yǎng)老服務發(fā)展差距，根據(jù)政府財力與事權相匹配的原則，對經(jīng)濟實力弱、居家養(yǎng)老服務需求大的地區(qū)給予專項資金補助，促進基本居家養(yǎng)老服務區(qū)域均等化發(fā)展。

3.建立居家養(yǎng)老服務財政投入績效管理機制

將居家養(yǎng)老服務財政支出列為政府公共財政支出績效管理重點，針對居家養(yǎng)老服務財政資金使用特征，制定專門的財政支出評價管理辦法。根據(jù)財政部印發(fā)的項目支出績效評價共性指標體系框架，從項目立項、資金落實、財務管理、業(yè)務管理、項目產(chǎn)出、項目效益等六個方面開展科學評估。其中，項目立項評價務必做好項目投入的績效成本預算和預期收益評估，從源頭上增強財政資金的科學配置；項目效益評價要采取自我評價與外部評價相結合的綜合評價方式，外部評價須重視對服務對象滿意度的調(diào)查，在提高評估結果公信度的同時，促進居家養(yǎng)老服務財政支出實現(xiàn)社會福利最大化目標。在績效評價結果應用上，在抓好及時整改的同時要重視績效激勵與問責機制建設，將績效評價結果與政府部門履職評價和新增資金分配結合起來。通過加強績效管理，督促政府部門不斷提升居家養(yǎng)老服務預算編制和執(zhí)行水平，增強財政資金使用效益。

（三）用足養(yǎng)老服務財政投融資創(chuàng)新政策

國家相關主管部門對所出臺的養(yǎng)老服務財政投融資創(chuàng)新政策要做好宣傳和指導，通過解讀政策、組織培訓、經(jīng)驗交流、實地考察等方式，引導地方政府用好用活各項新政策、新工具。地方政府也要主動研究國家關于養(yǎng)老服務財政投融資創(chuàng)新政策，積極學習和借鑒先行地區(qū)的成功經(jīng)驗，及時出臺本地的政策落實措施，充分放大財政資金的杠桿效應。

1.發(fā)揮地方財政資金引導功能，構建多元資金融合的政策性投融資平臺

對全國養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)引導基金試點省區(qū)和非試點省區(qū)的經(jīng)驗進行梳理總結和比較分析，研究和把握養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)引導基金與居家養(yǎng)老服務的對接方式及規(guī)律，出臺專項政策文件，鼓勵有條件的省、市一級政府積極探索成立養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)引導基金，發(fā)揮地方財政資金引導功能，廣泛吸納社會資本，構建多元資金融合的政策性投融資平臺，為適合于產(chǎn)業(yè)化的居家養(yǎng)老服務項目提供資金支持。

2.支持地方城投公司引領發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債

支持地方城投公司引領發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債，為具有較強投資成長性的居家養(yǎng)老服務項目提供期限長、成本低的資金籌集渠道。地方發(fā)展改革部門要主動關注那些制定有中長期養(yǎng)老服務項目規(guī)劃并且政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展穩(wěn)健的地區(qū)，指導當?shù)爻峭豆鞠驀野l(fā)展改革委申請發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債籌集項目資金，為推進地方居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)與債券市場對接創(chuàng)造條件、積累經(jīng)驗。

3.推廣政府和社會資本合作（PPP）模式在居家養(yǎng)老服務領域的應用

絕大多數(shù)省份在公共服務領域PPP融資模式上都取得一定成績，完全具備加快居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)與PPP項目對接的條件，關鍵工作是在項目甄選儲備和運營管理上下功夫。既要向社會資本提供具有投資吸引力的居家養(yǎng)老服務項目，又要注重營造良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境，培育居家養(yǎng)老服務項目成熟的商業(yè)模式。

（四）健全居家養(yǎng)老服務管理機制

1.加強居家養(yǎng)老服務法規(guī)建設

目前居家養(yǎng)老服務國家層級的立法尚未出臺，但地方立法加快了探索步伐。2015年1月全國首部居家養(yǎng)老服務地方立法《北京市居家養(yǎng)老服務條例》發(fā)布后，河北、寧波以及蘇州、烏魯木齊等14個省級和市級立法機關也相繼出臺了當?shù)鼐蛹茵B(yǎng)老服務專門條例，對居家養(yǎng)老服務的基本框架、參與主體、服務內(nèi)容、服務保障和監(jiān)督管理等方面作出規(guī)定[5]，通過立法確立政府主導居家養(yǎng)老服務工作的權責，督促政府引導居家養(yǎng)老服務向制度化、規(guī)范化、專業(yè)化的方向發(fā)展。地方居家養(yǎng)老服務條例在推進政府加快建立健全居家養(yǎng)老服務財政投入機制上成效顯著。例如，北京市自2015年5月實施條例以來，政府將77%的養(yǎng)老服務專項資金投入居家養(yǎng)老，有力推進了“政府購買服務、引導市場服務、激活社會服務”的居家養(yǎng)老服務供給模式構建[6]。居家養(yǎng)老服務地方性法規(guī)的接踵出臺，反映了建立全國統(tǒng)一《居家養(yǎng)老服務條例》的必要性，同時也為這一工作的開展奠定了基礎、提供了經(jīng)驗。國家出臺的《居家養(yǎng)老服務條例》應從法律權利義務的角度明確居家養(yǎng)老服務各參與主體的職責界限，并對居家養(yǎng)老服務的規(guī)劃與建設、扶持保障、監(jiān)督管理等方面作出法律規(guī)定。其中，要注意明確基本居家養(yǎng)老服務的內(nèi)涵與外延，以及各級政府主導居家養(yǎng)老服務發(fā)展的具體事權，對居家養(yǎng)老服務財政投入保障措施作出詳細規(guī)定，以法治思維推動居家養(yǎng)老服務財政投入機制建立健全。

2.建立居家養(yǎng)老服務相關部門協(xié)作機制

我國首部養(yǎng)老服務專項政策文件《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2006〕6號）提出“各有關部門要加強協(xié)調(diào)，密切配合，認真解決養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中的問題”，《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》（全國老齡辦〔2008〕4號）強調(diào)“各有關部門要加強配合，積極支持居家養(yǎng)老服務的發(fā)展”。在全面推進居家養(yǎng)老服務工作中，越來越多的地方重視加強政府部門之間協(xié)調(diào)配合的制度化建設。最早是上海市于2013年成立社會養(yǎng)老服務體系建設領導小組，明確由各區(qū)縣政府、市政府有關委辦局主要領導組成領導小組，初步構建了養(yǎng)老服務體系協(xié)調(diào)推進平臺。2014年以來，青海、貴州、四川、山西、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)）的政府辦公廳先后下文建立省級養(yǎng)老服務工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌推進全省養(yǎng)老服務。但從全國范圍看，許多地方尚未啟動部門協(xié)調(diào)配合機制建設，造成居家養(yǎng)老服務工作中的堵點、痛點、斷點等問題未能得到較好地解決。2019年8月，經(jīng)國務院同意，由民政部牽頭、21個部門和單位組成的養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度建立，為各地各級政府部門強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度化建設增強了行政推力。地方政府部門要積極行動起來，以建立健全養(yǎng)老服務工作領導小組或部門聯(lián)席會議制度為抓手，一方面督促各成員單位把居家養(yǎng)老服務工作重點任務納入重要議事日程，納入本系統(tǒng)相關規(guī)劃；另一方面建立各成員單位聯(lián)動機制，協(xié)同發(fā)力破解居家養(yǎng)老服務發(fā)展中的各種難題頑癥，其中要重點關注跨部門居家養(yǎng)老服務財政資金統(tǒng)籌使用機制建設，通過建立部門預算編制溝通協(xié)商平臺，協(xié)商各部門居家養(yǎng)老服務項目的設立和資金的預算，避免重復交叉或相互脫節(jié)，增強居家養(yǎng)老服務財政資金資源的精準高效配置。

3.建立居家養(yǎng)老服務基本數(shù)據(jù)調(diào)查和共享機制

結合“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，加快建立居家養(yǎng)老服務基本數(shù)據(jù)調(diào)查和共享機制，構建居家養(yǎng)老服務大數(shù)據(jù)信息服務平臺，為政府部門科學謀劃居家養(yǎng)老服務發(fā)展路徑和精準施策提供全面準確的基礎數(shù)據(jù)支撐，同時為市場、社會、家庭參與居家養(yǎng)老服務的理性決策和行動提供優(yōu)質(zhì)的大數(shù)據(jù)信息服務。統(tǒng)計部門和民政部門是居家養(yǎng)老服務數(shù)據(jù)庫建設的主要機構。國家統(tǒng)計局要建立老年人口專項調(diào)查制度，對失能、殘疾、空巢、高齡、經(jīng)濟困難等特殊老年人群體的基本人口信息，以及包括健康老人在內(nèi)的不同老年人群體的養(yǎng)老服務需求與支出能力等方面內(nèi)容定期開展摸底調(diào)查。民政部要建立健全居家養(yǎng)老服務供給調(diào)查制度。一是細化居家養(yǎng)老服務機構認定辦法，完善居家養(yǎng)老服務設施統(tǒng)計分類標準，制定居家養(yǎng)老服務財政投入統(tǒng)計口徑標準；二是拓展居家養(yǎng)老服務統(tǒng)計指標范圍，將場地來源、法人資質(zhì)、醫(yī)養(yǎng)結合、運營管理等居家養(yǎng)老服務提供機構的基本信息，以及財政、發(fā)展改革委、民政、工商等部門對居家養(yǎng)老服務的資金投入納入數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計范圍；三是指導地方民政部門規(guī)范數(shù)據(jù)采集、整理、匯總、報送等流程，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。

①由于政府部門尚未將養(yǎng)老服務資金投入統(tǒng)計作為制度化的常態(tài)工作，即使是零星公布的相關數(shù)據(jù)也鮮有專門針對居家養(yǎng)老服務的，故本研究在盡可能搜集居家養(yǎng)老服務有關資金數(shù)據(jù)的基礎上，運用所能搜集到的養(yǎng)老服務資金數(shù)據(jù)補充居家養(yǎng)老服務資金數(shù)據(jù)的匱乏。

[1]國新辦舉行《關于加強新時代老齡工作的意見》發(fā)布會[EB/OL].（2021-12-09）[2021-12-10]. http：//www.scio.gov.cn/m/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/ 47548/index.htm.

[2]安迪.養(yǎng)老服務質(zhì)量明顯提高老年人獲得感不斷增強[EB/OL].（2018-10-30）[2021-10-10]. http：//gongyi.people.com.cn/n1/2018/1030/c151132-30372071.html.

[3]國家發(fā)改委社會發(fā)展司.城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動2019年中央預算內(nèi)投資項目清單[EB/ OL].（2019-06-04）[2021-10-10].https：//www.ndrc. gov.cn/fzggw/jgsj/shs/sjdt/201906/t20190604_1121573. html？code=&state=123.

[4]張松彪，成鵬飛.中國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務發(fā)展困境及破解路徑研究[J].湖南行政學院學報，2019（1）：81.

[5]蘇煒杰.我國地方居家養(yǎng)老服務條例評析與完善——基于22件法律文本的分析[J].老齡科學研究，2020（5）：67.

[6]北京市居家養(yǎng)老服務條例養(yǎng)老服務先行者[J].中國民政，2016（7）：61.

責任編輯莫仲寧