丁建彪（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130012）

張倩倩（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，云南昆明 650221）

一、引言

隨著城市迅猛擴(kuò)張、人口急劇增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，“垃圾圍城”現(xiàn)象日趨惡化，并廣泛波及和嚴(yán)重影響生態(tài)文明、健康中國、土壤質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品安全等眾多領(lǐng)域。如何科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)這一棘手問題成為一項(xiàng)重要的公共政策議程。其中，垃圾分類政策不僅可以減少垃圾產(chǎn)出總量、降低處理成本、提升資源再利用水平，還具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文明等多方效應(yīng)?！袄诸愖鳛閷?shí)現(xiàn)垃圾資源化的重要管理手段逐步受到重視”［1］。2000 年6 月印發(fā)的《建設(shè)部城市建設(shè)司關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，試圖借助政策試點(diǎn)這項(xiàng)“各級(jí)政府探索解決問題方法的有效工具”［2］，有針對(duì)性地探索一條實(shí)現(xiàn)我國生活垃圾減量化、資源化、無害化處理以及循環(huán)再利用的可行之路。

該政策在試點(diǎn)城市推行的21 年來，始終面臨政策目標(biāo)模糊、過程舉步維艱和結(jié)果收效甚微等問題，造成該政策在試點(diǎn)城市執(zhí)行的廣度和深度受阻。究其原因，其根源在于生活垃圾分類政策在協(xié)同層面存在缺失，具體表現(xiàn)在“各環(huán)節(jié)脫節(jié)”［3］且“‘碎片化’狀況明顯，協(xié)同性不足，缺乏系統(tǒng)性治理是一個(gè)突出問題”［4］；“在具體管理過程中，存在著政府部門作為管理者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的‘三者合一’現(xiàn)象”［5］；“私人資本難以普遍引入、不同政府部門之間協(xié)調(diào)弱、居民分類習(xí)慣尚未養(yǎng)成”［6］等；“管理部門多，協(xié)調(diào)難度大。在垃圾分類處理的各項(xiàng)環(huán)節(jié)常常出現(xiàn)由于責(zé)任界限不清導(dǎo)致的責(zé)任互相推諉現(xiàn)象”［7］；“承擔(dān)配合職能的部門和牽頭部門之間的協(xié)同困境暴露出來，出現(xiàn)‘聯(lián)而不動(dòng)’的局面”［8］等一系列難題?，F(xiàn)實(shí)表明，我國生活垃圾分類政策尚未實(shí)現(xiàn)高度協(xié)同，亟須從“協(xié)同結(jié)構(gòu)”的視角來認(rèn)識(shí)、理解和把握這一政策全過程并提升其執(zhí)行力。一般意義上，“協(xié)同”是相關(guān)主體在價(jià)值層面達(dá)成共同認(rèn)知、在利益層面取得大致均衡、在集體行動(dòng)層面步調(diào)一致的客觀化描述。“結(jié)構(gòu)”作為一種相對(duì)靜態(tài)、客觀和穩(wěn)定的形態(tài)，具有層次性、過程性和復(fù)雜性等特征。針對(duì)復(fù)雜的政策議題，“協(xié)同結(jié)構(gòu)”不僅可以有效改變部門利益至上、各自為政的情形，有助于降低政策運(yùn)行成本，激活集體行動(dòng)和提升政策效能，還能夠促進(jìn)不同行動(dòng)者之間形成相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的穩(wěn)定形態(tài)以及揭示過程、發(fā)現(xiàn)問題和預(yù)測(cè)未來等。

有鑒于此，本文基于試點(diǎn)城市233 份生活垃圾分類政策文本，運(yùn)用內(nèi)容分析法，研究自2000 年以來這一政策在試點(diǎn)過程中呈現(xiàn)的協(xié)同結(jié)構(gòu)，深入剖析其具體內(nèi)容和存在的局限，并運(yùn)用4 個(gè)指標(biāo)測(cè)量其協(xié)同程度，最后在技術(shù)層面提出改進(jìn)策略，為優(yōu)化協(xié)同結(jié)構(gòu)和提高政策試點(diǎn)質(zhì)量供給理論資源和實(shí)踐智慧。

二、研究方法、數(shù)據(jù)來源和分析框架

（一）研究方法

內(nèi)容分析法是一種挖掘信息并描述內(nèi)容特征的方法，可實(shí)現(xiàn)定性樣本的定量化解讀。“它被廣泛運(yùn)用于從報(bào)紙、網(wǎng)站、書籍、圖片、演講、政策等方面收集而來的數(shù)據(jù)研究”［9］。政策文本的用語、內(nèi)容、要點(diǎn)和著力點(diǎn)具有一定的權(quán)威性和規(guī)制力，對(duì)政府、其他組織以及公眾具有重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。這使得對(duì)政策文本的解讀成為反映不同時(shí)期政策制定者政策意圖的重要載體，同時(shí)也能依據(jù)政策文本的精神和原則進(jìn)行政策目標(biāo)確立、任務(wù)分解和事項(xiàng)梳理，有助于從靜態(tài)層面尋找問題根源，精準(zhǔn)而有效地提出改進(jìn)方案。

本研究采用內(nèi)容分析法，對(duì)相對(duì)穩(wěn)定和靜態(tài)的生活垃圾分類政策文本進(jìn)行解讀。借助Nvivo11plus軟件的文本搜索、詞頻統(tǒng)計(jì)和編碼功能，分析生活垃圾分類政策的執(zhí)行邏輯，研究其協(xié)同結(jié)構(gòu)。

（二）數(shù)據(jù)來源

借助“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，以“生活垃圾分類政策”為關(guān)鍵詞搜索2000—2020 年的政策文本，篩選出46 個(gè)試點(diǎn)城市①試點(diǎn)城市分別為北京、天津、上海、重慶、石家莊、邯鄲、太原、呼和浩特、沈陽、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、南京、蘇州、杭州、寧波、合肥、銅陵、福州、廈門、南昌、宜春、鄭州、濟(jì)南、泰安、青島、武漢、宜昌、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、南寧、?？凇⒊啥?、廣元、德陽、貴陽、昆明、拉薩、日喀則、西安、咸陽、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。的政策文本。試點(diǎn)城市名單以2017 年發(fā)布的地級(jí)及其以上城市名單為依據(jù)。同時(shí)，剔除詢問、函、復(fù)函、批復(fù)、答復(fù)、通報(bào)等非正式政策文本，以及廢止、失效、已被修改等政策文本，最終得到233 份有效樣本。

（三）分析框架

生活垃圾分類政策涉及前端分類、中端分類收集和運(yùn)輸、末端分類處理等環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)上一環(huán)節(jié)與下一環(huán)節(jié)高度協(xié)同的政策體系。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)21 年的政策試點(diǎn)，這一政策的協(xié)同結(jié)構(gòu)已現(xiàn)端倪。

1.“目標(biāo)—過程—結(jié)果”貫穿于政策全過程，構(gòu)成協(xié)同結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵內(nèi)容。目標(biāo)是政策制定者預(yù)期達(dá)到的效果，規(guī)定參與者的角色定位、職責(zé)劃分和資源投入程度，并為結(jié)果評(píng)價(jià)提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。過程是將目標(biāo)分解為具體任務(wù)，并運(yùn)用多重工具實(shí)現(xiàn)目標(biāo)向結(jié)果轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)。結(jié)果是目標(biāo)與過程的綜合產(chǎn)物，是目標(biāo)制定科學(xué)性、執(zhí)行過程有效性的最終體現(xiàn)和衡量依據(jù)?！澳繕?biāo)—過程—結(jié)果”三者間的高度協(xié)同，既能按照實(shí)際結(jié)果調(diào)整目標(biāo)并強(qiáng)化執(zhí)行力度，減少目標(biāo)偏離、執(zhí)行過程不力和結(jié)果失效等行為的發(fā)生，也能利用過程實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與結(jié)果的有機(jī)契合。生活垃圾分類政策以源頭減量化、資源化、無害化處理，以及循環(huán)再利用為總體目標(biāo)，引領(lǐng)政策全過程與結(jié)果產(chǎn)出，并依據(jù)目標(biāo)確定權(quán)責(zé)分工、行動(dòng)策略和選擇政策工具。在過程環(huán)節(jié)則利用協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的落地和結(jié)果產(chǎn)出。

2.政策過程協(xié)同涉及多個(gè)階段執(zhí)行主體的行為邏輯，構(gòu)成協(xié)同結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，并體現(xiàn)政策屬性。其主要包括發(fā)布、執(zhí)行、監(jiān)督與反饋等階段的協(xié)同。發(fā)布階段具有引導(dǎo)和規(guī)制作用，為其他階段的協(xié)同提供前端保障?！巴ㄟ^單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文的方式對(duì)接下來一段時(shí)間的城市生活垃圾管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范”［10］。生活垃圾分類政策涉及的事項(xiàng)復(fù)雜、流程繁多，發(fā)布階段的協(xié)同能夠促進(jìn)治理主體達(dá)成共識(shí)，減少政策制定的矛盾與分歧，為政策落實(shí)提供指引。執(zhí)行主體為達(dá)成政策目標(biāo)，必然要建立組織機(jī)構(gòu)、投入政策資源、運(yùn)用政策工具，實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容向政策結(jié)果的轉(zhuǎn)化。生活垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)性國家工程，“需要社會(huì)組織、社區(qū)、家庭、個(gè)人等的社會(huì)參與主體和政府及相關(guān)部門的共同合作參與，方能實(shí)現(xiàn)垃圾分類的有效運(yùn)作”［11］。在執(zhí)行階段，執(zhí)行主體的一項(xiàng)重要任務(wù)是選擇、組合和協(xié)同政策工具，并借助工具協(xié)同實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。地方政府依據(jù)中央要求、地方資源和自身能力，權(quán)衡政策工具的效用和可接受性進(jìn)行選取、配置和組合。生活垃圾分類的復(fù)雜性決定了政策工具的多樣化，而且只有實(shí)現(xiàn)多重政策工具組合運(yùn)用和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能精準(zhǔn)地解決該政策面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

在政策科學(xué)領(lǐng)域，“監(jiān)督”是對(duì)執(zhí)行主體職責(zé)、行動(dòng)、結(jié)果等開展檢查、督導(dǎo)與懲戒，使其感受到外部壓力而及時(shí)糾正各類執(zhí)行偏差，以減少責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、相互推諉和資源浪費(fèi)等行為；“反饋”是政策目標(biāo)群體將政策落實(shí)和結(jié)果方面的信息，傳遞給政策制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的一種行為過程。生活垃圾分類政策涉及的部門眾多且協(xié)調(diào)困難，面臨投入大、收效低、見效慢等現(xiàn)實(shí)難題。在這種背景下，監(jiān)督與反饋間的協(xié)同有助于形成“上行”傳遞與“下行”反饋的閉合鏈條，提升政策執(zhí)行力和效能感。

3.生活垃圾分類政策協(xié)同程度測(cè)量是其協(xié)同結(jié)構(gòu)的直觀體現(xiàn)，能夠發(fā)現(xiàn)并揭示政策協(xié)同的深層次邏輯。依據(jù)協(xié)同強(qiáng)度將測(cè)量指標(biāo)由弱到強(qiáng)界定為以下四個(gè)方面的內(nèi)容：

一是溝通與互動(dòng)。溝通與互動(dòng)是通過協(xié)商對(duì)話實(shí)現(xiàn)信息反饋、事項(xiàng)溝通和任務(wù)落實(shí)的過程，有助于各方獲取全面、準(zhǔn)確和平衡的信息。在信息不對(duì)稱普遍存在的情形下，各主體間缺乏溝通會(huì)產(chǎn)生信息障礙、信息過濾和逆向選擇等問題。二是分工與配合。分工與配合是在溝通與互動(dòng)基礎(chǔ)上，確定不同主體承擔(dān)的具體事項(xiàng)、職責(zé)和任務(wù)，并通過履行各自職責(zé)和緊密配合完成整體工作?！胺止ぁ笔锹鋵?shí)目標(biāo)和取得結(jié)果的中樞環(huán)節(jié)，因?yàn)槿魏螐?fù)雜的事項(xiàng)都需要具體的機(jī)構(gòu)和人員落實(shí)與行動(dòng)，從而有利于將復(fù)雜事項(xiàng)簡(jiǎn)單化；“配合”是在分工基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)與整合的過程，有助于將靜態(tài)分工轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)行動(dòng)。生活垃圾分類的跨界性決定了任何單一部門難以一次性完成，需要各主體間的分工與配合。三是組織與保障。組織與保障是協(xié)同結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵載體，借助組織優(yōu)勢(shì)和保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)個(gè)體力量有序化和穩(wěn)定化以及分工與配合的制度化和機(jī)制化?！敖M織”不僅是利用權(quán)威和權(quán)力等中樞神經(jīng)貫徹落實(shí)組織意圖的一種靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也是將各類資源、力量和部門納入常態(tài)化、穩(wěn)定性治理的動(dòng)態(tài)安排；“保障”是投入資源、資金、人力和信息等要素的過程，為政策實(shí)施提供支撐。生活垃圾分類政策涉及橫向、縱向的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，離不開組織和保障的支持。四是集體行動(dòng)。在復(fù)雜政策網(wǎng)絡(luò)中，不同行動(dòng)者依賴各自的認(rèn)識(shí)、利益和偏好，選擇有利于自身的行動(dòng)邏輯，容易在集體行動(dòng)中出現(xiàn)“搭便車”行為?！坝欣硇缘摹で笞晕依娴膫€(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”［12］。生活垃圾分類政策要求化解不同利益主體間的矛盾，共同解決政策問題，形成協(xié)同治理的合力。

結(jié)合上述要素及運(yùn)行邏輯，本文構(gòu)建了我國生活垃圾分類政策協(xié)同結(jié)構(gòu)的分析框架，如圖1 所示。

三、生活垃圾分類政策協(xié)同的具體內(nèi)容、協(xié)同程度測(cè)量及其協(xié)同結(jié)構(gòu)的局限

在分析框架引領(lǐng)下，本文從我國生活垃圾分類政策過程協(xié)同、協(xié)同程度測(cè)量、協(xié)同結(jié)構(gòu)存在的局限等三個(gè)方面，客觀、全面地進(jìn)行了定量分析和定性描述相結(jié)合的研究，為生活垃圾分類政策協(xié)同提供了事實(shí)支撐和內(nèi)容呈現(xiàn)。

（一）政策過程協(xié)同

1.發(fā)布階段的協(xié)同

在當(dāng)代中國的治理模式中，相關(guān)主體的發(fā)文具有權(quán)威性、合法性和規(guī)制性。依據(jù)聯(lián)合發(fā)文情況研究發(fā)布主體間的協(xié)同具有較高的穩(wěn)定性和科學(xué)性，結(jié)果見表1。

就政策發(fā)文類型看，數(shù)據(jù)表明，試點(diǎn)城市單一主體發(fā)文比例最高，達(dá)91.85%，多主體聯(lián)合發(fā)文僅占8.16%，呈現(xiàn)嚴(yán)重不均衡的狀態(tài)。其中，2 個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文占比為5.15%，3 個(gè)和4 個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文各占1.29%，10 個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文僅占0.43%。具體來看，絕大多數(shù)政策主體介入生活垃圾分類政策發(fā)文過程中。其中，人民政府、人民政府辦公廳（辦公室）作為主導(dǎo)、協(xié)調(diào)和溝通機(jī)構(gòu)，單獨(dú)發(fā)文的占比最高，達(dá)41.20%。政府職能部門發(fā)文加總在一起居于次位，占比為35.62%。此外，諸如生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組、生活垃圾分類減量推進(jìn)工作聯(lián)席會(huì)議等綜合性領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)發(fā)文占比為7.30%。

聯(lián)合發(fā)文表明生活垃圾分類政策不僅在項(xiàng)目立項(xiàng)、分類設(shè)施建設(shè)、財(cái)政資金支持、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可降解塑料袋使用、宣傳普及等方面實(shí)現(xiàn)一定程度的協(xié)同，還在生活垃圾分類投放、分類收集和分類運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)也實(shí)現(xiàn)一定的協(xié)同。10 個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文表明該試點(diǎn)城市將涉及生活垃圾分類的重要職能部門納入其中，既體現(xiàn)了較高的政策文本質(zhì)量，也體現(xiàn)了發(fā)布階段對(duì)該政策協(xié)同的高度重視。

2.執(zhí)行階段的協(xié)同

依據(jù)執(zhí)行主體的參與情況和協(xié)同形式以及政策工具配置情況和組合方式，研究執(zhí)行主體和政策工具的協(xié)同。借鑒趙新峰和蔡天?。?3］的方法，應(yīng)用文本編碼將政策工具按照強(qiáng)制性程度劃分為管制型、市場(chǎng)型和自愿型等三類。管制型政策工具來源于政府的行政權(quán)力，對(duì)參與主體行為起到規(guī)范和約束作用，具有干預(yù)直接、手段明確、管控有力、短期見效等特點(diǎn)，包括目標(biāo)責(zé)任化、標(biāo)準(zhǔn)制定、禁令、規(guī)定、整改和處罰等。市場(chǎng)型政策工具是采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)，并借助價(jià)格、稅收等途徑，引導(dǎo)市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，包括積分兌換、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)出者付費(fèi)、政府購買、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、區(qū)域環(huán)境補(bǔ)償?shù)?。市?chǎng)型政策工具旨在增加行動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)成本而不是借制裁達(dá)到目的。自愿型政策工具指公共行政管理者運(yùn)用信息、平等協(xié)商、誘因管理、激勵(lì)等非強(qiáng)制工具實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的途徑和方法［14］，如志愿參與分類和服務(wù)、分類培訓(xùn)和宣傳引導(dǎo)等，見表2。當(dāng)然，單一政策工具會(huì)面臨一些各自的不足，如管制型政策工具面臨成本高，市場(chǎng)型政策工具可能帶來更多垃圾產(chǎn)出總量，自愿型政策工具可預(yù)期性和穩(wěn)定性有限，等等。

表2 試點(diǎn)城市生活垃圾分類政策執(zhí)行主體協(xié)同及政策工具組合

在執(zhí)行主體中，政府職能部門占比54.55%，社區(qū)和社會(huì)組織占比分別為12.03%和6.68%，企業(yè)和居民占比分別為20.05%和6.68%。就執(zhí)行主體的占比而言，政府職能部門參與執(zhí)行程度遠(yuǎn)高于其他主體。就執(zhí)行主體協(xié)同而言，領(lǐng)導(dǎo)小組占比46.35%，聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合會(huì)分別為19.31%和9.87%；聯(lián)合資金池尚未出現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)小組占比最高，表明高規(guī)格的組織機(jī)制為政策執(zhí)行保駕護(hù)航。

在政策工具中，管制型工具占比44.57%，處于主導(dǎo)地位；市場(chǎng)型工具和自愿型工具占比分別為25.90%和29.52%。管制型工具中的“標(biāo)準(zhǔn)制定”比例明顯較低，而這恰恰是生活垃圾分類政策能夠有效執(zhí)行的一個(gè)重要內(nèi)容；市場(chǎng)型工具主要集中于積分兌換等簡(jiǎn)單舉措，而環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)占比明顯偏低；自愿型工具主要集中于宣傳引導(dǎo)，而公眾正確分類指導(dǎo)、分類培訓(xùn)、志愿服務(wù)等不足，尤其是居民正確分類占比僅為2.21%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這一政策有效執(zhí)行和結(jié)果產(chǎn)出的最低要求。就政策工具組合而言，管制型和市場(chǎng)型工具、管制型和自愿型工具占比分別為20.17%和23.18%；市場(chǎng)型和自愿型工具占比21.89%；這表明，兩種政策工具之間組合的比例較為均衡。管制型、市場(chǎng)型和自愿型工具三者組合占比13.73%，這一比例較之兩種政策工具組合明顯偏低，這表明政府有形之手、市場(chǎng)調(diào)節(jié)無形之手和公眾自愿之手結(jié)合力道不足，但政策工具協(xié)同并不是簡(jiǎn)單的組合，而是需要充分考慮每個(gè)政策工具的優(yōu)劣，防止政策工具沖突、交叉和重疊，這樣才能發(fā)揮其協(xié)同效應(yīng)。

3.監(jiān)督與反饋階段的協(xié)同

在生活垃圾分類政策收益有限、約束力和強(qiáng)制力較弱的背景下，監(jiān)督與反饋間的協(xié)同尤為關(guān)鍵和不可或缺，見表3。

表3 試點(diǎn)城市生活垃圾分類政策監(jiān)督與反饋主體及其協(xié)同情況

數(shù)據(jù)表明，多重主體均介入生活垃圾分類政策監(jiān)督與反饋的過程中，既有威懾性強(qiáng)的紀(jì)檢監(jiān)察和追責(zé)問責(zé)，也有政府系統(tǒng)的督查督辦和受理投訴舉報(bào)，還有第三方機(jī)構(gòu)、大眾媒體、公眾等主體。政黨系統(tǒng)中紀(jì)檢監(jiān)察和追責(zé)問責(zé)占比分別為4.66%和4.15%；政府系統(tǒng)督查督辦和受理投訴舉報(bào)分別占比為47.67%和11.92%；第三方機(jī)構(gòu)、大眾媒體、公眾分別占比為9.33%、12.95%和9.33%。政府系統(tǒng)在監(jiān)督與反饋階段的占比接近60%，這表明該政策主要在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督與反饋。作為最末端的公眾卻占比不高，原因在于政策文本沒有對(duì)公眾權(quán)利行使提供明確的保障和規(guī)定?！拔茨軐?duì)處于源頭端的生產(chǎn)經(jīng)營消費(fèi)者的反饋權(quán)利與能力做出規(guī)制，由此導(dǎo)致了生活垃圾分類政策的信息反饋渠道不健全”［15］。在二者協(xié)同方面，電話熱線占比最高，為7.30%，其他形式的比例明顯偏低，督辦件辦理甚至尚未出現(xiàn)。

（二）協(xié)同程度測(cè)量

借助詞頻統(tǒng)計(jì)對(duì)衡量溝通與互動(dòng)、分工與配合、組織與保障和集體行動(dòng)的指標(biāo)進(jìn)行累加，以測(cè)量每年的政策協(xié)同程度。在通讀文本的基礎(chǔ)上，以“信息傳遞”“信息共享”“信息系統(tǒng)”等指標(biāo)衡量溝通與互動(dòng)；以“職責(zé)分工”“各司其職”“互相配合”等指標(biāo)衡量分工與配合；以“領(lǐng)導(dǎo)小組”“聯(lián)席會(huì)議”“生活垃圾分類管理辦公室”“聯(lián)合資金池”“聯(lián)合會(huì)”等指標(biāo)衡量組織與保障；以“彼此互助”“合作推進(jìn)”“齊抓共管”等指標(biāo)衡量集體行動(dòng)。指標(biāo)頻數(shù)越大，表明該政策的協(xié)同程度越高，測(cè)量結(jié)果，如圖2 所示。

在試點(diǎn)城市生活垃圾分類政策實(shí)施的21 年間，協(xié)同程度呈現(xiàn)階段式波動(dòng)特征：

第一階段（2000—2010 年），這一時(shí)期該政策的協(xié)同程度一直處于低位，表明其政策協(xié)同尚未引起關(guān)注。在試點(diǎn)初期，鮮有城市發(fā)布生活垃圾分類政策并積極落實(shí)，即便有的城市發(fā)布，其內(nèi)容也非常籠統(tǒng)模糊，缺乏詳盡的協(xié)同舉措。一些城市的生活垃圾分類政策停留在依靠文件傳遞文件的虛設(shè)狀態(tài)，甚至還有個(gè)別地方取消了這一政策。

第二階段（2011—2014 年），這一時(shí)期該政策的協(xié)同程度不穩(wěn)定且總體水平不高。自2011 年起，青島、成都、廣州等城市相繼加入試點(diǎn)范圍，促進(jìn)了這一政策協(xié)同程度的提升但并未出現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，表現(xiàn)為2012 年和2013 年下降較為明顯。

第三階段（2015—2018 年），這一時(shí)期該政策的協(xié)同程度急遽攀升。2015 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求在協(xié)同理念指導(dǎo)下加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度，“強(qiáng)制”首次出現(xiàn)在政策文本中。各城市在制定生活垃圾分類政策時(shí)，“領(lǐng)導(dǎo)小組”“監(jiān)督考核”“職責(zé)分工”“協(xié)作配合”等詞匯頻繁出現(xiàn)。普遍推行的垃圾分類政策，為垃圾分類實(shí)現(xiàn)減量化、資源化、無害化處理提供了行動(dòng)指南。各部門開始制訂相關(guān)政策方案，尤其是2017 年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》的出臺(tái)，帶動(dòng)了試點(diǎn)城市中生活垃圾分類政策協(xié)同程度爆發(fā)式提高，并在2018 年達(dá)到最高點(diǎn)。

第四階段（2019—2020 年）。自2019 年起，生活垃圾分類政策協(xié)同程度并未按照前一階段的慣性持續(xù)上升，而是出現(xiàn)了下滑，尤其是2020 年下滑勢(shì)頭明顯。一方面，由于前期方案、制度和法規(guī)的大量出臺(tái)，這一政策的協(xié)同結(jié)構(gòu)基本定型，后續(xù)任務(wù)更多地聚焦于政策落地和選擇有效的政策工具等行動(dòng)層面；另一方面，前一階段生活垃圾分類政策協(xié)同程度的提升源于“政府以空前力度完善垃圾分類政策，‘強(qiáng)制’推行生活垃圾分類”［16］，當(dāng)外在壓力在一定程度上減弱時(shí)，政策協(xié)同程度就會(huì)下降。

（三）協(xié)同結(jié)構(gòu)存在的局限

從深層次看，我國生活垃圾分類政策協(xié)同結(jié)構(gòu)存在一些局限，主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

1.生活垃圾分類政策目標(biāo)較為宏觀，停留在減量化、資源化和循環(huán)再利用等模糊層面，缺乏對(duì)總目標(biāo)的細(xì)化和再分解。一方面，模糊的政策目標(biāo)既造成政策主體難以清晰地把握政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，又無法對(duì)照可操作的目標(biāo)精準(zhǔn)地選擇和配置合理的政策工具，帶來了行動(dòng)層面的粗線條；另一方面，難以依據(jù)明確的政策目標(biāo)對(duì)實(shí)際結(jié)果進(jìn)行量化式的科學(xué)評(píng)價(jià)，尤其是居民分類正確率不高的根本問題始終無法得到及時(shí)矯正、約束和規(guī)范，從根本上限制了該政策的執(zhí)行力和效能感。

2.政策過程及其協(xié)同方面存在需要完善的重要方面。聯(lián)合發(fā)文數(shù)量占比不高且多部門聯(lián)合發(fā)文的政策文本數(shù)量太少。試點(diǎn)城市的“城管局”作為生活垃圾分類政策執(zhí)行的主要部門，因與其他部門存在地位平等、利益掣肘、信息封閉等問題，導(dǎo)致與其他部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量較少。試點(diǎn)城市的國土資源、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門實(shí)質(zhì)性介入聯(lián)合發(fā)文的力度不足，使得垃圾分類設(shè)施就近選址、相關(guān)企業(yè)監(jiān)督和運(yùn)行帶來較大困難。在執(zhí)行主體方面，企業(yè)作為重要主體，其參與位于第二位，雖然在生活垃圾分類運(yùn)輸環(huán)節(jié)的作用得以強(qiáng)化，但在技術(shù)改進(jìn)、管理創(chuàng)新和模式優(yōu)化等方面的作用不明顯。社會(huì)組織作為開展公益服務(wù)和志愿活動(dòng)的潛在重要力量，利用組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)參與分類活動(dòng)的空間有限；社區(qū)作為一線管理和調(diào)度單元參與執(zhí)行程度不足，致使動(dòng)員居民分類、企業(yè)分類運(yùn)輸和處理等方面監(jiān)督和服務(wù)等作用受限；居民作為生活垃圾的生產(chǎn)者，擔(dān)負(fù)著分類的初始責(zé)任，但分類積極性不高且正確率有限，在源頭上削弱了該政策的執(zhí)行力。

在協(xié)同方面，聯(lián)席會(huì)議方式占比不高加大了跨部門溝通的難度，不宜化解實(shí)際工作中的沖突和矛盾，從而降低了政策執(zhí)行效率；聯(lián)合資金池缺失難以為集體行動(dòng)提供根本支持，造成部門間缺乏穩(wěn)定、長(zhǎng)期協(xié)同的資金保障；除了領(lǐng)導(dǎo)小組以外，其他協(xié)同形式有限，造成組織保障失去了發(fā)揮功能的支點(diǎn)；督辦件辦理作為實(shí)現(xiàn)反饋者信息上報(bào)與監(jiān)督者及時(shí)跟進(jìn)的重要措施使用不足。這些情形造成高強(qiáng)度的監(jiān)督未能帶來高效能的結(jié)果，出現(xiàn)政策執(zhí)行“上熱下冷、上動(dòng)下靜”的局面。

3.政策協(xié)同程度呈現(xiàn)階段式波動(dòng)的特征，帶來資源重復(fù)投入和結(jié)構(gòu)性內(nèi)耗。生活垃圾分類政策協(xié)同程度在21 年間呈現(xiàn)先升后降、來回反復(fù)和波動(dòng)不定等特征，造成執(zhí)行主體難以按照統(tǒng)一和穩(wěn)定的協(xié)同結(jié)構(gòu)進(jìn)行時(shí)間、精力、資源配置和投入，甚至在特定階段還需要從頭開始，導(dǎo)致資源的大量浪費(fèi)。不穩(wěn)定的政策協(xié)同程度實(shí)質(zhì)上是結(jié)構(gòu)性內(nèi)耗的表現(xiàn)，意味著不同地區(qū)和部門往往基于自身認(rèn)識(shí)、資源、付出和行動(dòng)來行事，存在“聯(lián)而不動(dòng)、動(dòng)而不力”的深層次問題。

四、結(jié)論與建議

生活垃圾分類政策是一項(xiàng)覆蓋范圍廣、關(guān)聯(lián)主體多、涉及環(huán)節(jié)長(zhǎng)、技術(shù)要求高、公眾參與強(qiáng)的復(fù)雜性公共政策，具有社會(huì)性、公益性和生態(tài)性等屬性，并受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、設(shè)施完善與智能程度、居民文明水平等多因素影響，而且存在投入多、見效慢、經(jīng)濟(jì)收益低等問題。在此背景下，生活垃圾分類政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然要依賴穩(wěn)定的協(xié)同結(jié)構(gòu)。經(jīng)過21 年的變遷和完善，這一政策具有清晰且穩(wěn)定的協(xié)同結(jié)構(gòu)，但也存在一些局限，形成了“一體兩面”的特征。

在后續(xù)的政策完善和推廣過程中，應(yīng)從如下五個(gè)方面深入推進(jìn)：一是有效規(guī)避“階段式波動(dòng)”帶來的不利后果。在后續(xù)執(zhí)行過程中，應(yīng)分區(qū)域、分階段、分事項(xiàng)進(jìn)行政策要素協(xié)同，以確保協(xié)同結(jié)構(gòu)的連貫性和完整性，防止資源浪費(fèi)；二是著力制定清晰、可分解的政策目標(biāo)以提高政策過程的精確性和可操作性，同時(shí)完善政策結(jié)果評(píng)價(jià)的定量指標(biāo)，避免執(zhí)行流于形式；三是提高多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量占比和質(zhì)量，在發(fā)布階段應(yīng)避免發(fā)布主體割裂化和碎片化，尤其應(yīng)重視財(cái)政部門在資金整合過程中的中樞性作用；四是提升部門聯(lián)動(dòng)、企業(yè)介入和社會(huì)參與的一體化協(xié)同程度，重點(diǎn)圍繞政府號(hào)召、企業(yè)搭橋、社會(huì)響應(yīng)來解決面臨的渠道堵塞、協(xié)同不暢等問題；五是充分釋放管制型、市場(chǎng)型和自愿型工具的協(xié)同效應(yīng)，尤其應(yīng)提高自愿型工具的作用和地位，使居民認(rèn)可、支持和參與該政策的執(zhí)行，從根本上提高生活垃圾分類的積極性和正確率。

本研究從協(xié)同結(jié)構(gòu)這一視角出發(fā)，系統(tǒng)、客觀、全面地呈現(xiàn)生活垃圾分類政策中不同要素間的協(xié)同，并剖析了具體內(nèi)容和分析了蘊(yùn)含其中的核心邏輯。在未來研究中，應(yīng)聚焦這一結(jié)構(gòu)釋放的實(shí)際成效，從而實(shí)現(xiàn)從政策文本向政策質(zhì)量和結(jié)果的轉(zhuǎn)化。