秦中春

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部， 北京 100010)

我國(guó)糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)具有復(fù)雜性和艱巨性。近10年我國(guó)糧食總消費(fèi)量和總進(jìn)口量增長(zhǎng)超過(guò)以前預(yù)期。截至2021年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)18年豐收，連續(xù)7年站穩(wěn)1.3萬(wàn)億斤臺(tái)階，為經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)保持和諧穩(wěn)定夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但從中長(zhǎng)期看，我國(guó)的糧食產(chǎn)需總體是供不應(yīng)求的。在新的發(fā)展階段，我國(guó)還需統(tǒng)籌抓好各重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完整、準(zhǔn)確和全面保障國(guó)家糧食安全。

一、新時(shí)代我國(guó)糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)復(fù)雜艱巨

我國(guó)是人口眾多的世界大國(guó)，能否解決好糧食安全問(wèn)題，關(guān)系重大。隨著人口持續(xù)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高，糧食消費(fèi)需求也不斷增長(zhǎng)。據(jù)有關(guān)測(cè)算， 2020/2021年我國(guó)糧食總消費(fèi)量約8.22億噸，比10年前增長(zhǎng)40.4%(1)時(shí)間為市場(chǎng)年度(上年7月到當(dāng)年6月)，按我國(guó)糧食全口徑粗略測(cè)算，其中小麥、粗糧、大米和大豆消費(fèi)數(shù)來(lái)源于美國(guó)農(nóng)業(yè)部《世界農(nóng)業(yè)供求展望報(bào)告》(2011年12月、2021年12月)，大米折算為稻谷。。同期，我國(guó)糧食總進(jìn)口量約1.67億噸，比10年前增長(zhǎng)194.8%。這兩個(gè)數(shù)據(jù)均大大超過(guò)預(yù)期。在工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展中，我國(guó)的糧食生產(chǎn)存在諸多問(wèn)題：農(nóng)村水土資源不足，國(guó)內(nèi)資源環(huán)境有限，糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上漲，農(nóng)民種糧收益相對(duì)較低，各年度之間還存在波動(dòng)，等等。自2004年以來(lái)，我國(guó)集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的投入，深化糧食流通體制改革，實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策、糧食生產(chǎn)大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策等，不斷健全、完善和強(qiáng)化扶持糧食生產(chǎn)發(fā)展的政策，幫助種糧農(nóng)民增加收入。在國(guó)家政策扶持下，全國(guó)糧食生產(chǎn)已經(jīng)連續(xù)10多年實(shí)現(xiàn)豐收，糧食增產(chǎn)潛力不斷釋放，而糧食生產(chǎn)的發(fā)展在客觀上存在放松或波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，國(guó)際經(jīng)貿(mào)投資形勢(shì)復(fù)雜多變，國(guó)際糧食市場(chǎng)供求很不穩(wěn)定，國(guó)際糧食及食品市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，防范并化解糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，意義重大，形勢(shì)復(fù)雜，任務(wù)艱巨。

二、習(xí)近平總書記關(guān)于保障糧食安全的系列重要論述

糧食安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)[1]，確保糧食安全必須有系統(tǒng)思維。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻分析新時(shí)代新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，提出新的國(guó)家糧食安全觀，統(tǒng)一全黨重農(nóng)抓糧的思想，引領(lǐng)并推動(dòng)糧食安全的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，為防范并化解糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)提供了基本遵循。做好新時(shí)代糧食安全工作，既要維護(hù)國(guó)家安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危；也要有系統(tǒng)思維，講求統(tǒng)籌謀劃。習(xí)近平總書記指出，我國(guó)有13億多人口，糧食安全是頭等大事[2]。如果糧食出了問(wèn)題誰(shuí)也救不了我們，只有把飯碗牢牢端在自己手中才能保持社會(huì)大局穩(wěn)定[3]。保障糧食安全，關(guān)鍵是要保糧食生產(chǎn)能力，確保需要時(shí)能產(chǎn)得出、用得上[4]。糧食生產(chǎn)根本在耕地，命脈在水利，出路在科技，動(dòng)力在政策，這些關(guān)鍵點(diǎn)要一個(gè)一個(gè)抓落實(shí)、抓到位，努力在高基點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)新突破[5]。

第一，看糧食要深。習(xí)近平總書記指出，雖然我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，但這就是一個(gè)緊平衡，而且緊平衡很可能是我國(guó)糧食安全的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)。我國(guó)耕地就那么多，潛力就那么大，在糧食問(wèn)題上不可能長(zhǎng)期出現(xiàn)高枕無(wú)憂的局面。因此，任何時(shí)候都不能放松糧食生產(chǎn)和對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。恰恰相反，我們要不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度[6]。在糧食問(wèn)題上，我們現(xiàn)在是緊平衡，一是解決糧食供需基本平衡，二是防止糧食供應(yīng)寬松后造成糧價(jià)下降，影響農(nóng)民積極性，這是一個(gè)兩難問(wèn)題。緊平衡是一個(gè)技術(shù)活，是在走鋼絲，這邊調(diào)一調(diào)，那邊調(diào)一調(diào)，調(diào)不好就失衡了。我們想達(dá)到一種理想狀態(tài)，而拿捏好分寸取決于我們的水平，也取決于大環(huán)境。中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧?？纯词澜缟险嬲龔?qiáng)大的國(guó)家、沒有軟肋的國(guó)家，都有能力解決自己的吃飯問(wèn)題。美國(guó)是世界第一糧食出口國(guó)、農(nóng)業(yè)最強(qiáng)國(guó)，俄羅斯、加拿大和歐盟的大國(guó)也是糧食強(qiáng)國(guó)。這些國(guó)家之所以強(qiáng)，是因?yàn)槠浼Z食生產(chǎn)能力強(qiáng)。所以，糧食問(wèn)題不能只從經(jīng)濟(jì)看，還必須從政治上看，保障國(guó)家糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)[7]。

第二，“藏糧于地”和“藏糧于技”。習(xí)近平總書記指出，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。農(nóng)民可以非農(nóng)化，但耕地不能非農(nóng)化。如果耕地都非農(nóng)化了，我們賴以吃飯的家底就沒有了[7]。堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡[8]。要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取長(zhǎng)牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，真正實(shí)現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。要把黑土地保護(hù)作為一件大事來(lái)抓，把黑土地用好養(yǎng)好[9]。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)科技自立自強(qiáng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)[9]。農(nóng)民說(shuō)，“好兒要好娘，好種多打糧”“種地不選種，累死落個(gè)空”。要下決心把民族種業(yè)搞上去，抓緊培育具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種，從源頭上保障國(guó)家糧食安全[7]。同時(shí)，還要提高農(nóng)機(jī)裝備水平[6]。

第三，調(diào)動(dòng)和保護(hù)好“兩個(gè)積極性”。習(xí)近平總書記指出，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，一定要讓農(nóng)民種糧有利可圖，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性。這方面，既要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，也要加強(qiáng)政府支持保護(hù)。糧價(jià)一頭連著生產(chǎn)者，一頭連著消費(fèi)者，保持糧價(jià)合理水平，要兼顧好生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益。農(nóng)民愿不愿意種糧，愿意種多少糧，關(guān)鍵看種糧能給農(nóng)民帶來(lái)多少收益[7]。要調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，穩(wěn)定和加強(qiáng)種糧農(nóng)民補(bǔ)貼，提升收儲(chǔ)調(diào)控能力，堅(jiān)持完善最低收購(gòu)價(jià)格政策，擴(kuò)大三大主糧完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)范圍[9]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，探索實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策，完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，逐步建立價(jià)格低時(shí)補(bǔ)生產(chǎn)者、價(jià)格高時(shí)補(bǔ)低收入消費(fèi)者的機(jī)制。要保護(hù)好地方政府抓糧的積極性，要強(qiáng)化對(duì)糧食主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)力度，逐步建立健全對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障產(chǎn)糧大縣重農(nóng)抓糧得實(shí)惠、有發(fā)展，不能讓生產(chǎn)糧食越多者越吃虧[7]。

第四，善于用好兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。習(xí)近平總書記指出，適當(dāng)增加進(jìn)口和加快農(nóng)業(yè)走出去步伐是必要的，但要把握好進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏，防止沖擊國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，給農(nóng)民就業(yè)和增收帶來(lái)大的影響。積極穩(wěn)妥利用國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和國(guó)外農(nóng)業(yè)資源是一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略布局?，F(xiàn)在，有必要積極穩(wěn)妥擴(kuò)大這一戰(zhàn)略布局，但必須謀定而后動(dòng)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去，要充分研判經(jīng)濟(jì)、技術(shù)乃至政治上的風(fēng)險(xiǎn)，提高防范和應(yīng)對(duì)能力[7]。支持非洲在2030年前基本實(shí)現(xiàn)糧食安全(2)參見習(xí)近平在中非合作論壇北京峰會(huì)開幕式上發(fā)表的講話，2018年9月3日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/29/content_5654846.htm。

第五，注重永續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，既要保障當(dāng)代人吃飯，也要為子孫后代著想，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，讓透支的資源環(huán)境逐步休養(yǎng)生息，不能再濫占耕地、粗放經(jīng)營(yíng)、超墾過(guò)牧。要抓好糧食安全保障能力建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和糧食價(jià)格形成機(jī)制，搞好糧食流通儲(chǔ)備，鼓勵(lì)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制[6]。

第六，高度重視節(jié)約糧食。習(xí)近平總書記指出，節(jié)約糧食要從娃娃抓起，從餐桌抓起，從大學(xué)食堂和各個(gè)單位食堂抓起，從幼兒園、托兒所以及各級(jí)各類學(xué)校抓起，從每個(gè)家庭抓起，讓節(jié)約糧食在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。要注重解決糧食在收儲(chǔ)、銷售、加工過(guò)程中的浪費(fèi)[7]。餐飲浪費(fèi)現(xiàn)象,觸目驚心,令人痛心!要加強(qiáng)立法,強(qiáng)化監(jiān)管,采取有效措施,堅(jiān)持長(zhǎng)效機(jī)制,堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為。要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育,切實(shí)培養(yǎng)節(jié)約習(xí)慣,在全社會(huì)營(yíng)造浪費(fèi)可恥、節(jié)約為榮的氛圍(3)參見習(xí)近平對(duì)制止餐飲浪費(fèi)行為作出的批示，2020年8月11日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-08/11/content_5534026.htm。

三、對(duì)我國(guó)糧食消費(fèi)和供給的增長(zhǎng)情況要完整看待

深入把握我國(guó)糧食消費(fèi)和供給增長(zhǎng)的現(xiàn)狀，是牢牢把住糧食安全主動(dòng)權(quán)的基礎(chǔ)。近10年來(lái)，我國(guó)糧食消費(fèi)增長(zhǎng)發(fā)生了新變化，糧食總消費(fèi)量增長(zhǎng)大大超過(guò)預(yù)期，其中飼料用糧和加工用糧等大幅增長(zhǎng)，但同時(shí)糧食總產(chǎn)量、總進(jìn)口量和總庫(kù)存量也大幅增長(zhǎng)，要引起重視，正確認(rèn)識(shí)和處理。

按國(guó)際方法測(cè)算，2020/2021年我國(guó)糧食總消費(fèi)量約8.22億噸(4)時(shí)間為市場(chǎng)年度，按照我國(guó)糧食全口徑測(cè)算，其中小麥、粗糧、大米和大豆消費(fèi)數(shù)來(lái)源于美國(guó)農(nóng)業(yè)部《世界農(nóng)業(yè)供求展望報(bào)告》(2011年12月、2021年12月)，大米折算為稻谷。，明顯大于國(guó)內(nèi)普遍預(yù)測(cè)的7億噸左右，比10年前增加2.36億噸，增長(zhǎng)40.4%，超過(guò)預(yù)期(見表1)。2020年我國(guó)總?cè)丝跒?4.12億人，測(cè)算全國(guó)人均糧食總消費(fèi)為582公斤，比10年前增加146公斤，增長(zhǎng)33.3%。分品種看，水稻、小麥消費(fèi)分別為2.15億噸和1.5億噸，分別占26.2%和18.2%；粗糧、豆類消費(fèi)分別為3.12億噸和1.15億噸，分別占38%和14%；薯類消費(fèi)為0.3億噸，占3.6%。與10年前相比，增長(zhǎng)最多的是粗糧、豆類，分別增長(zhǎng)69.7%和65.9%；其次是小麥，增長(zhǎng)37%;水稻和薯類增長(zhǎng)較少，分別增長(zhǎng)10.7%和5.1%。

表1 近25年中國(guó)糧食總消費(fèi)量及構(gòu)成比較

在我國(guó)糧食總消費(fèi)中，城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)已逐步穩(wěn)中略降，但飼料用糧和加工用糧等消費(fèi)大幅增長(zhǎng)。2020年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均口糧消費(fèi)為120.2公斤，鄉(xiāng)村居民為168.4公斤，測(cè)算全國(guó)居民口糧總消費(fèi)不到2.5億噸，比2010年略有減少。2020/2021年我國(guó)飼料用小麥和飼料用粗糧合計(jì)2.6億噸，約占糧食總消費(fèi)的1/3，比2010/2011年增加1.23億噸，增長(zhǎng)138.5%；國(guó)內(nèi)壓榨大豆達(dá)到0.93億噸，超過(guò)糧食總消費(fèi)的1/10，比2010/2011年增加0.38億噸，增長(zhǎng)69.1%。

過(guò)去10年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量、總進(jìn)口量和總庫(kù)存量均有大幅增長(zhǎng)，特別是糧食庫(kù)存不斷創(chuàng)歷史新高，目前庫(kù)存消費(fèi)比已經(jīng)達(dá)到92%(表2)。2020/2021年我國(guó)糧食總產(chǎn)量、總進(jìn)口量分別為6.69億噸和1.67億噸，比10年前均增加1.1億噸，分別增長(zhǎng)19.7%和194.8%。2020/2021年我國(guó)糧食總供應(yīng)量達(dá)到8.24億噸，超過(guò)同期糧食總消費(fèi)量，比10年增加2.22億噸，增長(zhǎng)36.8%；期末糧食庫(kù)存為7.58億噸，比10年前增加5.14億噸，增長(zhǎng)211.1%；糧食庫(kù)存消費(fèi)比為92%，比10年前提高50個(gè)百分點(diǎn)。

表2 近25年中國(guó)糧食總供應(yīng)量及構(gòu)成比較

四、對(duì)我國(guó)糧食供給保障的三大問(wèn)題要準(zhǔn)確回答

黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)按照“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新觀念要求，確立以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，制定實(shí)施一系列重要政策措施，糧食安全保障能力顯著提升。一是我國(guó)糧食生產(chǎn)持續(xù)豐收，谷物供應(yīng)基本自給，居民營(yíng)養(yǎng)狀況顯著改善，貧困人口吃飯問(wèn)題有效解決。截至2021年，我國(guó)糧食總產(chǎn)量已持續(xù)18年豐收，連續(xù)7年站穩(wěn)1.3萬(wàn)億斤臺(tái)階。二是我國(guó)糧食進(jìn)口量大已成為常態(tài)，但這些進(jìn)口主要是市場(chǎng)行為，周轉(zhuǎn)效率高，與國(guó)有糧食收儲(chǔ)流通相互補(bǔ)充，對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)影響可控。三是盡管我國(guó)糧食進(jìn)口量大，但主要是進(jìn)口大豆，屬于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，大豆在國(guó)際上算油料不算糧食，生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿艽螅覈?guó)進(jìn)口大豆沒有引發(fā)國(guó)際糧食危機(jī)。四是我國(guó)糧食儲(chǔ)備能力顯著增強(qiáng)，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體系不斷完善，政府與市場(chǎng)在保障糧食安全上都發(fā)揮著重要作用。但從中長(zhǎng)期看，我國(guó)的糧食產(chǎn)需總體是供不應(yīng)求的，同時(shí)新時(shí)代人們更加關(guān)注食物的營(yíng)養(yǎng)與健康，既要“吃得飽”，更要“吃得好”“吃得放心”。對(duì)關(guān)系我國(guó)糧食安全保障的3個(gè)重大問(wèn)題，要準(zhǔn)確回答好。

(一)回答好“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”，應(yīng)講究策略

美國(guó)學(xué)者布朗研究中國(guó)糧食問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為中國(guó)的繁榮發(fā)展將帶來(lái)國(guó)際糧食危機(jī)，于1994和1995年兩次提問(wèn)：“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)?”(5)Brown，Lester,1994:“How could China Starve the World:Its Boom is Consuming Global food Supplies”O(jiān)utlook,Section,Washington,August 28,1994；Brown,L 1995:“Who will Feed China?” W.W.Norton and Company Inc.Newyork.這個(gè)問(wèn)題曾在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生重大影響。20多年來(lái)，我國(guó)用政策和實(shí)踐創(chuàng)新有力地破解了這個(gè)問(wèn)題?；仡櫜祭实姆治鲱A(yù)測(cè)，他對(duì)中國(guó)糧食消費(fèi)增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)基本是對(duì)的，但對(duì)中國(guó)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)和糧食進(jìn)口結(jié)構(gòu)的分析出了問(wèn)題。如今，中國(guó)糧食總消費(fèi)量大已成為事實(shí)，對(duì)“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”問(wèn)題仍需要關(guān)注，但在宣傳輿論上應(yīng)講究策略。一是我國(guó)糧食生產(chǎn)大幅增長(zhǎng)，解決了我國(guó)糧食消費(fèi)的主要問(wèn)題。特別是我國(guó)糧食生產(chǎn)在最近20多年來(lái)曾經(jīng)幾次出現(xiàn)總產(chǎn)量大大超過(guò)消費(fèi)量的情況，目前谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全。二是我國(guó)糧食進(jìn)口主要是大豆，大豆在國(guó)際上算油料而不算糧食，生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿艽?，我?guó)進(jìn)口大豆是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，也沒有引發(fā)國(guó)際糧食危機(jī)。三是我國(guó)糧食消費(fèi)數(shù)據(jù)具有相對(duì)性。按國(guó)際方法，目前我國(guó)糧食總消費(fèi)量數(shù)字偏大，因?yàn)槲覈?guó)是世界大國(guó)，糧食統(tǒng)計(jì)口徑寬，糧食總產(chǎn)量和總貿(mào)易量大。受居民收入、糧食價(jià)格及加工轉(zhuǎn)化等因素影響，我國(guó)糧食消費(fèi)的增長(zhǎng)既有剛性，也有很大彈性。

(二)回答好“如何保障糧食安全”，應(yīng)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性

新時(shí)代我國(guó)糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)復(fù)雜艱巨，保障我國(guó)糧食安全必須有系統(tǒng)思維，堅(jiān)持把飯碗端在自己手上的理念，統(tǒng)籌對(duì)糧食大生產(chǎn)、大進(jìn)口和大庫(kù)存的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和組織管理工作。盡管目前我國(guó)糧食總消費(fèi)量大，但糧食總供應(yīng)量是大于總消費(fèi)量的，糧食價(jià)格運(yùn)行總體平穩(wěn)，全國(guó)糧食庫(kù)存不斷上升并達(dá)新高。從中長(zhǎng)期看，我國(guó)糧食產(chǎn)量是不能滿足需要的，同時(shí)人們會(huì)更關(guān)注食物的營(yíng)養(yǎng)與健康，既要“吃飽”，更要“吃好”。而我國(guó)耕地等資源的潛力是有限的，因此在保障糧食安全上需要算總賬、?；?、有選擇、抓關(guān)鍵和防風(fēng)險(xiǎn)?？傮w上，我國(guó)糧食供給保障有生產(chǎn)、進(jìn)口和庫(kù)存3個(gè)支柱，這3個(gè)支柱都需重視并發(fā)揮作用。一是抓好糧食生產(chǎn)發(fā)展，提高糧食綜合產(chǎn)能[10]，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全[11]。二是抓好糧食進(jìn)口管理，用好國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)際資源。三是抓好糧食庫(kù)存調(diào)節(jié)，防范重大風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)民合理收益。四是抓好水土技術(shù)保障、糧價(jià)及農(nóng)民收益調(diào)節(jié)、儲(chǔ)備貿(mào)易管理、財(cái)政金融支持等關(guān)鍵問(wèn)題的解決。

(三)回答好“如何保護(hù)農(nóng)民利益”，應(yīng)堅(jiān)持合理性

糧食是土地密集性作物，而我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不大，農(nóng)民種糧比較收益偏低。我國(guó)糧食供求平衡的基礎(chǔ)很脆弱，糧食供應(yīng)不足是問(wèn)題，糧食供應(yīng)多了也是問(wèn)題。在開放的市場(chǎng)，只要糧價(jià)好，糧食供應(yīng)就有保障，政府可影響價(jià)格但難以控制價(jià)格，理想狀態(tài)是維持糧食供求緊平衡。在實(shí)踐中，需堅(jiān)持保護(hù)種糧農(nóng)民的合理收益，堅(jiān)持有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合，處理好保障糧食安全和保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系。一是發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格因素的重要作用，深化糧食價(jià)格形成機(jī)制改革，力爭(zhēng)我國(guó)糧價(jià)穩(wěn)中有升，如遇糧價(jià)大幅波動(dòng)及成本大幅上漲可為農(nóng)民發(fā)放臨時(shí)補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民、糧食主產(chǎn)區(qū)，以及糧食出口國(guó)發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。二是發(fā)揮政府糧食儲(chǔ)備、資源管理、財(cái)政扶持、對(duì)外合作等因素的作用，不斷健全完善國(guó)家調(diào)控體系。三是高質(zhì)量抓好糧食緊平衡管理調(diào)節(jié)工作，強(qiáng)化從田頭到餐桌的全過(guò)程監(jiān)管，建立糧食安全風(fēng)險(xiǎn)全社會(huì)分散機(jī)制，使糧食種植者基本收益有保障，糧食消費(fèi)者合理負(fù)擔(dān)能承受。

五、新發(fā)展階段抓糧食安全保障需完整、準(zhǔn)確和全面

2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)明確指出要正確認(rèn)識(shí)和把握初級(jí)產(chǎn)品供給保障。新發(fā)展階段，我國(guó)必須遵循習(xí)近平總書記關(guān)于保障糧食安全的重要論述精神，結(jié)合我國(guó)糧食消費(fèi)和供給增長(zhǎng)的情況，把保障好糧食供給作為一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題來(lái)對(duì)待，統(tǒng)籌推進(jìn)糧食安全工作向縱深發(fā)展，完整、準(zhǔn)確和全面保障國(guó)家糧食安全。

(一)提高對(duì)保障糧食安全的認(rèn)識(shí)，健全完善國(guó)家宏觀調(diào)控

深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)耕地等資源潛力的有限性，重視在保障糧食安全工作中算總賬、保基本、有選擇、抓關(guān)鍵和防風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府的作用。深入把握好有效市場(chǎng)的關(guān)鍵是價(jià)格及效益，而有為政府的關(guān)鍵是管理及調(diào)控。近年來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)的持續(xù)豐收，最重要因素就是實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)政策等，有效緩解了“谷賤傷農(nóng)”問(wèn)題。我國(guó)糧價(jià)相對(duì)偏高并穩(wěn)定運(yùn)行還帶動(dòng)了世界糧食生產(chǎn)的增長(zhǎng)。新發(fā)展階段，我國(guó)要堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合，把高質(zhì)量抓好糧食緊平衡管理調(diào)節(jié)作為緊迫任務(wù)，重視發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格因素重要作用，完善稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，深化糧油收儲(chǔ)制度和價(jià)格形成機(jī)制改革，重視發(fā)揮政府糧食儲(chǔ)備、資源管理、體制機(jī)制、財(cái)政扶持、對(duì)外合作等因素的作用，不斷健全完善國(guó)家調(diào)控體系。

(二)穩(wěn)步提升糧食生產(chǎn)能力，保護(hù)和調(diào)動(dòng)糧食種植積極性

落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)施全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)管控各項(xiàng)建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地，健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制，開展耕地督查、大棚房整治，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。提升耕地質(zhì)量，實(shí)施全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。提高水資源利用效率，持續(xù)建設(shè)一批節(jié)水供水重大水利工程，開發(fā)推廣先進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)和產(chǎn)品。保障種糧農(nóng)民的合理收益，逐步調(diào)整完善糧食價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，完善耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等措施。改革完善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)組織，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道[11]。

(三)創(chuàng)新完善糧食市場(chǎng)體系，著力強(qiáng)化依法管理合規(guī)經(jīng)營(yíng)

構(gòu)建多元化市場(chǎng)主體格局，深化國(guó)有糧食企業(yè)改革，深入引導(dǎo)多元主體入市，提高市場(chǎng)化收購(gòu)比重。健全完善糧食交易體系，逐步擴(kuò)大糧食期貨交易品種范圍。穩(wěn)步提升糧食市場(chǎng)服務(wù)水平，積極引導(dǎo)各地發(fā)展多種糧食零售方式，完善城鄉(xiāng)“放心糧油”供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，完善糧食安全保障法律法規(guī)，完善農(nóng)業(yè)、糧食流通管理等法律法規(guī)。深化“放管服”改革，切實(shí)強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)和法治思維，依法推進(jìn)雙隨機(jī)監(jiān)管機(jī)制及涉糧事項(xiàng)向社會(huì)公開制度，完善糧食庫(kù)存檢查方式方法和質(zhì)量安全監(jiān)管制度，建設(shè)以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制[11]。

(四)全面建立糧食科技創(chuàng)新體系，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

深入推進(jìn)玉米、大豆、水稻、小麥國(guó)家良種重大科研聯(lián)合攻關(guān)，大力培育推廣優(yōu)良品種，基本實(shí)現(xiàn)主要糧食作物良種全覆蓋。強(qiáng)化糧食生產(chǎn)科技支撐，大面積推廣科學(xué)施肥、節(jié)水灌溉、綠色防控等技術(shù)。推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技，提升糧食儲(chǔ)運(yùn)科技水平，不斷擴(kuò)大先進(jìn)的倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施規(guī)模。加快推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，充分發(fā)揮加工企業(yè)的引擎帶動(dòng)作用，統(tǒng)籌建好示范市縣、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、骨干企業(yè)和優(yōu)質(zhì)糧食工程“四大載體”。積極發(fā)展糧食精深加工轉(zhuǎn)化，深入實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食工程，建立與完善糧食質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)體系，健全和完善“中國(guó)好糧油”系列標(biāo)準(zhǔn)[11]。

(五)不斷擴(kuò)大對(duì)外開放，全面加強(qiáng)國(guó)際合作

更加開放中國(guó)糧食市場(chǎng)，加強(qiáng)外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)糧食市場(chǎng)的規(guī)范管理。認(rèn)真履行加入世界貿(mào)易組織承諾，促進(jìn)國(guó)際糧食貿(mào)易繁榮發(fā)展，積極與世界主要產(chǎn)糧國(guó)分享中國(guó)巨大的糧食市場(chǎng)。主動(dòng)分享糧食安全資源和經(jīng)驗(yàn)，向非洲等地區(qū)派遣糧農(nóng)技術(shù)專家和技術(shù)員。積極支持國(guó)內(nèi)有條件的企業(yè)“走出去”，不斷深化國(guó)際經(jīng)貿(mào)和投資合作[11]。積極參與世界糧食安全治理，積極響應(yīng)和參與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等涉糧國(guó)際組織的倡議和活動(dòng)，以多種方式提供力所能及的多雙邊緊急糧食援助[12]。

(六)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，健全和完善糧食安全責(zé)任制

要健全黨委全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、黨委農(nóng)村工作部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持和完善糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制[11]，推進(jìn)節(jié)約糧食，反對(duì)浪費(fèi)。中央和地方要各司其職，共同負(fù)責(zé)糧食安全各項(xiàng)工作。要落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》，從生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)明確規(guī)范各省級(jí)政府在維護(hù)國(guó)家糧食安全方面的事權(quán)與責(zé)任，按照國(guó)務(wù)院辦公廳《糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核辦法》組織開展考核。要落實(shí)中共中央《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，把實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴(yán)守耕地紅線，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全作為黨的三農(nóng)工作重要任務(wù)。要落實(shí)習(xí)近平總書記要求，推動(dòng)地方各級(jí)黨委和政府扛起糧食安全的政治責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)；“米袋子”省長(zhǎng)要負(fù)責(zé)，書記也要負(fù)責(zé)。要扎實(shí)組織實(shí)施全國(guó)人大常委會(huì)《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《糧食節(jié)約行動(dòng)方案》。