程小白，謝誠超

（1.江西警察學(xué)院，江西 南昌 330103；2.華東交通大學(xué)，江西 南昌 330000）

一、《江西省數(shù)據(jù)條例》制定的時代背景與定位

2021 年第十三屆全國人大四次會議表決通過了“十四五”規(guī)劃綱要，規(guī)劃綱要第五篇提出要加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國。為迎接數(shù)字時代，要激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府。2022 年年初，為牢牢抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代機(jī)遇，中共江西省委、江西省人民政府印發(fā)了 《關(guān)于深入推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)做優(yōu)做強(qiáng)“一號發(fā)展工程”的意見》，就江西省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出全面部署，提出新的任務(wù)要求，加快打造中部地區(qū)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，努力成為全國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新高地。

開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的相關(guān)立法工作，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵保障。目前，上海、深圳、浙江、重慶已經(jīng)先后出臺了數(shù)據(jù)條例，貴州、海南、天津、山東、安徽、吉林、山西、福建等省市也分別出臺了大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)相關(guān)條例。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)“一號發(fā)展”工程，江西省地方立法不可或缺。為加快建設(shè)數(shù)字江西，激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力、促進(jìn)數(shù)據(jù)流通共享、促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用以及保障數(shù)據(jù)安全，江西省推進(jìn)起草制定《江西省數(shù)據(jù)條例》的時機(jī)恰當(dāng)且已趨成熟。此次條例制定，既是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院戰(zhàn)略決策的需要，也是滿足江西數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的需求，為江西省數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)性制度保障。數(shù)據(jù)條例定位應(yīng)考慮以下幾方面：

（一）《江西省數(shù)據(jù)條例》作為一部基礎(chǔ)性、綜合性的地方法規(guī)，不宜求大求全，面面俱到

上位法有規(guī)定的不應(yīng)重復(fù)，上位法做原則性、宣示性規(guī)定的，可根據(jù)江西實(shí)際，進(jìn)行細(xì)化和具體化?？梢越梃b已出臺數(shù)據(jù)條例相關(guān)省份的經(jīng)驗和立法體例模式，但不應(yīng)照搬，注意避免陷入同質(zhì)化、“雞肋化”困境。

（二）立足江西實(shí)際和地方立法權(quán)限，突出重點(diǎn)，體現(xiàn)特色

緊扣江西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用現(xiàn)狀和需求，堅持問題導(dǎo)向，總結(jié)江西省大數(shù)據(jù)發(fā)展中的一些經(jīng)驗，同時借鑒外省的一些好做法，通過立法的形式固定下來。對江西省大數(shù)據(jù)發(fā)展面臨的重大問題，通過分析研究，以立法的方式作出解決路徑的指引性規(guī)定。以問題為導(dǎo)向，不但要找準(zhǔn)問題“面”，還要找準(zhǔn)癥結(jié)“點(diǎn)”。通過總結(jié)執(zhí)行法律法規(guī)過程中的阻礙、空白、爭議等問題，把握住制約發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深挖根源、找準(zhǔn)癥結(jié)、對癥下藥，通過建立健全體制機(jī)制、科學(xué)設(shè)計制度措施，使立法具有科學(xué)性、針對性和可操作性。

（三）通過立法，促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通共享，為江西大數(shù)據(jù)發(fā)展提供規(guī)范指引

數(shù)據(jù)立法作為規(guī)范數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)活動的法治保障，能夠為推動江西省構(gòu)建新型智慧城市和“數(shù)字政府”提供助力，更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的數(shù)字技術(shù)，促進(jìn)江西省數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府的健康發(fā)展。

二、國內(nèi)有關(guān)省市數(shù)據(jù)相關(guān)立法概況

從現(xiàn)有地方立法機(jī)構(gòu)關(guān)于數(shù)據(jù)立法的情況來看，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前已有11 個省市出臺了數(shù)據(jù)相關(guān)條例，其他省市也相繼著手立法起草工作。各省市立法情況如下表：

通過比較各省市數(shù)據(jù)相關(guān)條例的共通性和差異性，可以總結(jié)其他省市的立法經(jīng)驗，為《江西省數(shù)據(jù)條例》的出臺提供立法參照借鑒。

（一）條例適用領(lǐng)域不同

目前，各省市出臺的數(shù)據(jù)條例名稱各有不同，在條例適用領(lǐng)域上存在差異化，這源于各省市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、相關(guān)政策及地區(qū)自身定位不同。比對各省市的條例，條例主要有兩種命名模式：

一是“發(fā)展促進(jìn)條例”，例如貴州、天津、海南、山西、吉林、安徽、山東、福建等省市均是通過制定大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)條例來為本地區(qū)數(shù)據(jù)發(fā)展活動提供規(guī)范性指引。其所涵蓋的領(lǐng)域主要是公共數(shù)據(jù)，更加側(cè)重數(shù)據(jù)的利用。

二是近來以上海、深圳、重慶為代表的“數(shù)據(jù)條例”，其所涵蓋的領(lǐng)域要廣于發(fā)展促進(jìn)條例，條例適用領(lǐng)域不僅包括公共數(shù)據(jù)，還涉及個人數(shù)據(jù)保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容，更加注重數(shù)據(jù)的流動問題。

（二）條例編章體例和條款數(shù)

從制定出臺數(shù)據(jù)相關(guān)條例立法體例和條款數(shù)來看，沒有統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各省市均結(jié)合本地數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀考慮。在章節(jié)設(shè)置方面，條例基本設(shè)置在六章以上，僅山西未設(shè)章。其中貴州、海南設(shè)六章，吉林、安徽、深圳設(shè)七章，天津、山東、福建、浙江、重慶設(shè)八章，上海設(shè)十章，天津、上海、深圳還在專章下面設(shè)專節(jié)規(guī)定。在條款數(shù)方面，除上海、深圳設(shè)置較多條款，大多省市基本保持在50 至70條之間。深圳100 條，上海91 條，吉林61 條，重慶60 條，天津、海南57 條，山東52 條，浙江51 條，福建50 條，安徽49 條，貴州39 條，山西34 條。

（三）條例制定的內(nèi)容

從內(nèi)容上看，各省市條例大致按總則、數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)要素市場、數(shù)據(jù)安全、基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容來進(jìn)行編排。在具體內(nèi)容上，《上海市數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱為上海條例）和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（以下簡稱為深圳條例）分設(shè)“數(shù)據(jù)權(quán)益保障”和“個人數(shù)據(jù)”專章，以強(qiáng)調(diào)對個人數(shù)據(jù)的保護(hù)。另外，上海條例結(jié)合本地區(qū)的發(fā)展政策優(yōu)勢，為發(fā)揮浦東新區(qū)在數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域的示范引領(lǐng)作用，高效匯聚和深度融合區(qū)域數(shù)據(jù)資源，專設(shè)“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”和“長三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作”兩個章節(jié)。

在公共數(shù)據(jù)共享、開放方面，大部分省市均認(rèn)可以共享、開放為原則，不共享、不開放為例外，僅在表述上存在略微差別。在數(shù)據(jù)安全責(zé)任方面，大部分省市實(shí)行數(shù)據(jù)安全責(zé)任制，明確數(shù)據(jù)安全的責(zé)任的承擔(dān)原則，有利于保障數(shù)據(jù)全生命周期安全。在法律責(zé)任方面，大部分省市均是遵從上位法的處罰規(guī)定，僅深圳、重慶在遵從上位法的原則下制定了較為詳細(xì)的處罰規(guī)定。

（四）條例立法上的創(chuàng)新

1.關(guān)于數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益方面。深圳條例作為國內(nèi)數(shù)據(jù)領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性立法，對于《江西省數(shù)據(jù)條例》的起草制定具有一定的參照意義。該條例首倡數(shù)據(jù)權(quán)，基于數(shù)據(jù)作為法律關(guān)系中客體的特殊性，數(shù)據(jù)權(quán)是一種與傳統(tǒng)民法中物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等權(quán)利存在不同的新型權(quán)利，其具有財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)和國家主權(quán)屬性。[1]條例對數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益歸屬問題作出了明確規(guī)定，其第4 條規(guī)定：“自然人、法人和非法人組織對其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有法律、行政法規(guī)及本條例規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)益?！钡?8 條規(guī)定：“市場主體對合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以依法自主使用，取得收益，進(jìn)行處分?！蓖瑯?，2022 年1 月1 日施行的《上海條例》第12 條也明確了數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)問題。反觀2021 年頒布的《數(shù)據(jù)安全法》僅籠統(tǒng)地規(guī)定了國家保護(hù)個人、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益，卻未明確是何種權(quán)益。兩部條例均對于數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益方面的規(guī)定起到了填補(bǔ)國家層面法律和部門規(guī)章中空白的作用，是一大創(chuàng)新亮點(diǎn)。

2.關(guān)于個人數(shù)據(jù)保護(hù)方面。與其他省市不同的是，深圳條例與上海條例除了對公共數(shù)據(jù)采集、利用、共享、開放、利用等作出規(guī)定外，還針對個人數(shù)據(jù)保護(hù)作出相關(guān)規(guī)定。其中深圳條例設(shè)“個人數(shù)據(jù)”專章保護(hù)，條例結(jié)合《個人信息保護(hù)法》對個人數(shù)據(jù)收集、處理的目的、范圍、方式以及告知同意原則作出了詳細(xì)規(guī)定，更是對生物識別數(shù)據(jù)處理方式作出了更嚴(yán)格的規(guī)定。上海條例設(shè)“個人信息特殊保護(hù)”專節(jié)保護(hù)，其中對人臉圖像采集的應(yīng)用場景作了細(xì)致的規(guī)定。值得注意的是，為回應(yīng)社會熱門的“大數(shù)據(jù)殺熟”事件，上海條例第24 條還規(guī)定禁止市場主體通過利用個人信息進(jìn)行自動化決策，對個人在交易價格等交易條件上實(shí)行不合理的差別待遇。

3.關(guān)于推動數(shù)據(jù)交易平臺方面。深圳、上海、重慶、天津、海南、山西和山東等均提出要建立數(shù)據(jù)交易平臺，鼓勵引導(dǎo)市場主體通過數(shù)據(jù)交易平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)交易。其中上海、深圳兩部條例還同時放開了交易場所范圍，允許市場主體在數(shù)據(jù)交易平臺之外依法自主交易（深圳條例第65 條，上海條例第56 條）。平臺交易方式方面，深圳條例第66條授權(quán)數(shù)據(jù)交易平臺制定數(shù)據(jù)交易、信息披露、自律監(jiān)管等規(guī)則。交易價格方面，上海條例第57 條明確市場主體可以在數(shù)據(jù)交易價格評估導(dǎo)則下依法自主定價，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素依法有序流動。

三、制定《江西省數(shù)據(jù)條例》的建議

為推進(jìn)《江西省數(shù)據(jù)條例》的起草制定，現(xiàn)結(jié)合本省實(shí)際情況提出如下建議：

（一）設(shè)立首席數(shù)據(jù)官制度，構(gòu)建科學(xué)的數(shù)據(jù)管理體制

數(shù)據(jù)要素的核心價值在于共享，數(shù)據(jù)壁壘是影響數(shù)據(jù)價值實(shí)現(xiàn)的主要障礙。如何建立與數(shù)據(jù)要素發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的體制機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享開放是數(shù)據(jù)立法需要解決的首要問題。數(shù)據(jù)工作與業(yè)務(wù)工作是緊密聯(lián)系在一起的，由于業(yè)務(wù)工作往往是由部門來推動的，這樣在部門之間受利益格局的影響往往容易形成數(shù)據(jù)壁壘。如何建立數(shù)據(jù)工作統(tǒng)一管理、職能部門各盡其職的工作體制機(jī)制，是需要有法治保障的。設(shè)立首席數(shù)據(jù)官(Chief Data Officer，簡稱CDO)制度就是一個很好的探索。美國是在政府架構(gòu)中首先建立首席數(shù)據(jù)官制度的國家，2011 年芝加哥設(shè)立了第一位市政首席數(shù)據(jù)官，2013 年在聯(lián)邦政府層面任命了首位首席數(shù)據(jù)官。國內(nèi)首個任命CDO 的企業(yè)是阿里巴巴，其于2012 年設(shè)立的CDO 崗位負(fù)責(zé)對阿里旗下的淘寶、支付寶、金融等平臺數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析和運(yùn)用。2021 年11 月30 日，工業(yè)和信息化部發(fā)布的《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提到工信部支持企業(yè)強(qiáng)化數(shù)據(jù)驅(qū)動的戰(zhàn)略導(dǎo)向，通過設(shè)立首席數(shù)據(jù)官，將數(shù)據(jù)戰(zhàn)略引入自身的日常管理運(yùn)營中，帶領(lǐng)企業(yè)構(gòu)建、激活并保持企業(yè)的數(shù)據(jù)管理能力。2022 年1 月，上海市頒布施行的《上海市數(shù)據(jù)條例》也規(guī)定：鼓勵各區(qū)、部門、企業(yè)設(shè)立首席數(shù)據(jù)官。由此可見，設(shè)立首席數(shù)據(jù)官制度是國家、政府、企事業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要一環(huán)，旨在促進(jìn)數(shù)據(jù)共享開放、提高數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策能力、提高政府和企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)管理能力，并加強(qiáng)運(yùn)用數(shù)字化手段，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素價值釋放。江西省在數(shù)據(jù)條例的制定中應(yīng)借鑒上述經(jīng)驗和做法，在條例中明確規(guī)定，省政府建立數(shù)據(jù)工作委員會，由省政府行政首長擔(dān)任數(shù)據(jù)工作委員會主任，下設(shè)大數(shù)據(jù)中心或數(shù)據(jù)工作局，在大數(shù)據(jù)中心、各設(shè)區(qū)市、各部門、企事業(yè)單位設(shè)立首席數(shù)據(jù)官，直接向行政首長負(fù)責(zé)，構(gòu)建數(shù)據(jù)工作“統(tǒng)一管理、條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制。

（二）關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場需要解決的幾個重點(diǎn)問題

2020 年4 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，將“數(shù)據(jù)”這一新型生產(chǎn)要素與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列為五大生產(chǎn)要素，提出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，而數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和交易是數(shù)據(jù)要素市場建立的核心和關(guān)鍵。

1.對數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行定義、分類。目前還未見到在法律和地方性法規(guī)中對數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行定義和分類。應(yīng)該看到，這是對數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行評估、定價、統(tǒng)計、記賬和交易的前提。一般認(rèn)為，數(shù)據(jù)資源成為資產(chǎn)一般需要具備三個基本前提條件：所有權(quán)明確、稀缺性、經(jīng)濟(jì)效益。數(shù)據(jù)資源作為一種資產(chǎn)，由于其存在形態(tài)和處置方式有其自身的特點(diǎn)，不同于一般的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)或知識產(chǎn)權(quán)，其屬于一種新型資產(chǎn)即數(shù)據(jù)資產(chǎn)。[2]數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指擁有數(shù)據(jù)權(quán)屬、有價值、可計量、可讀取的網(wǎng)絡(luò)空間的數(shù)據(jù)集。在分類上可以參照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)，按照數(shù)據(jù)資產(chǎn)的處理程度分為：原始數(shù)據(jù)、預(yù)處理數(shù)據(jù)、經(jīng)過處理的數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)驅(qū)動的見解四類。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的附加值依次遞增，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保護(hù)強(qiáng)度依次降低。數(shù)據(jù)可提供服務(wù)和交易的主要在后三類。作為包含個人信息的原始數(shù)據(jù)不能用于交易，必須采用數(shù)據(jù)清洗技術(shù)對其進(jìn)行相應(yīng)的去標(biāo)識化、匿名化處理后才能進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，也就是說，可以作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行交易的客體主要是依法經(jīng)處理后所形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)模型和數(shù)據(jù)服務(wù)。

2.建立數(shù)據(jù)財產(chǎn)性權(quán)益和交易制度。從理論上看，數(shù)據(jù)要素市場立法必須遵循數(shù)據(jù)要素的特殊規(guī)律，作為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)不動產(chǎn)、動產(chǎn)，在實(shí)物形態(tài)、識別方式、占有控制、轉(zhuǎn)移方式等方面都有明顯不同，數(shù)據(jù)資產(chǎn)要素具有獲得的非競爭性，使用的非排他性，價值的非耗竭性，源頭的非稀缺性等獨(dú)有特征。應(yīng)該圍繞數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等內(nèi)容制定數(shù)據(jù)確權(quán)、采集共享、交易流通、評估定價等共性關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，這不僅需要有明確的法律規(guī)定，而且需要有相應(yīng)的數(shù)字技術(shù)水平相匹配，只有法律規(guī)范與技術(shù)支撐相互配合才能建立產(chǎn)權(quán)明確、全程可控、高效融通、可信安全的數(shù)據(jù)要素市場。應(yīng)該看到，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的確定屬于民事基本制度的范疇，屬于國家立法權(quán)，有待國家立法進(jìn)一步明確。在地方性立法當(dāng)中可以圍繞數(shù)據(jù)財產(chǎn)性權(quán)益（數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品的財產(chǎn)性收益權(quán)、處分權(quán)）、自然人數(shù)據(jù)的人格性權(quán)益（包括知情同意、補(bǔ)充更正、刪除、查閱復(fù)制等權(quán)益）做些探討性規(guī)定和實(shí)踐，為國家層面的立法積累經(jīng)驗。

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代最重要的大宗商品和核心生產(chǎn)要素，只有交易才能充分發(fā)掘數(shù)據(jù)要素紅利，有效促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的共享使用與價值開發(fā)，這就需要建立數(shù)據(jù)要素交易制度。檢驗數(shù)據(jù)立法是否成功的關(guān)鍵在于其對數(shù)據(jù)要素的流動共享是否起到推動和促進(jìn)作用。在數(shù)據(jù)條例的制定中，需要探索建立數(shù)據(jù)交易正面引導(dǎo)清單、負(fù)面禁止清單和第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證評級相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素市場準(zhǔn)入管理制度，要建立數(shù)據(jù)交易所或數(shù)據(jù)交易中心，支持引導(dǎo)數(shù)據(jù)密集型行業(yè)平臺和企業(yè)積極參與數(shù)據(jù)要素市場交易，形成一批合格的交易主體和數(shù)據(jù)服務(wù)中間商；建立數(shù)據(jù)交易主體根據(jù)合約自主定價和專業(yè)評估機(jī)構(gòu)指導(dǎo)定價相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素定價機(jī)制。到目前為止，全國已建立20 多家數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)交易中心，但總的交易量并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，其根本原因在于數(shù)據(jù)權(quán)歸屬、數(shù)據(jù)客體、數(shù)據(jù)權(quán)轉(zhuǎn)移、數(shù)據(jù)價值分享、數(shù)據(jù)交易規(guī)則、數(shù)據(jù)侵權(quán)等方面的基本法律問題還有待于進(jìn)一步厘清，同時要有相應(yīng)的數(shù)據(jù)確權(quán)和交易關(guān)鍵技術(shù)相匹配。

3.建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)收益分配制度。要通過完善數(shù)據(jù)要素市場價格形成機(jī)制，建立數(shù)據(jù)要素收益分配制度；要建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營和收益合理分享機(jī)制，探索運(yùn)用市場化交易機(jī)制，將公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的主要收益納入財政預(yù)算，形成打破部門數(shù)據(jù)壁壘的動力機(jī)制。在目前的法律規(guī)范中尚不存在法定的數(shù)據(jù)收益權(quán)，公共數(shù)據(jù)開放后，其收益分配局面因市場主體的多元化而變得十分復(fù)雜，利益相關(guān)方包括政府、企業(yè)、社會組織、個人等多方主體。[3]如何確定收益權(quán)屬是一大難題，為此，可以借鑒參考司法案例中的判斷思路，按照誰收集、誰開發(fā)、誰收益的一般原則來進(jìn)行認(rèn)定。

4.構(gòu)建數(shù)據(jù)生產(chǎn)交易生態(tài)平臺。要沿著產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、生活數(shù)字化、治理數(shù)字化的方向不斷拓展應(yīng)用場景，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和應(yīng)用。在重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)大數(shù)據(jù)樞紐，例如可以選擇江西的某一特色支柱產(chǎn)業(yè)作為試點(diǎn)，把數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、存儲、加工、使用的供應(yīng)鏈上的所有利益相關(guān)者都集合在一個平臺上，在產(chǎn)業(yè)鏈上下游不同法人主體、不同部門之間建立數(shù)據(jù)平臺，根據(jù)數(shù)據(jù)定價算法按數(shù)據(jù)的貢獻(xiàn)度進(jìn)行要素價值的分配，這樣就以市場化的力量將整個產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同起來，用經(jīng)濟(jì)動力將基于數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)活動調(diào)動統(tǒng)一起來，形成強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)效率提升力，通過產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)該看到，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)效益不是以公司為治理單位，而是以數(shù)據(jù)使用生態(tài)群體為治理單位，要提高對數(shù)據(jù)要素生態(tài)平臺的治理，保障數(shù)據(jù)價值沿價值鏈從數(shù)據(jù)采集階段向數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)階段升級，為此要打造“產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟+數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)+產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基金+企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心”的綜合性大數(shù)據(jù)交易中心。

（三）關(guān)于數(shù)據(jù)安全與監(jiān)管

1.對接《數(shù)據(jù)安全法》制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則。要落實(shí)數(shù)據(jù)安全責(zé)任制和數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)，建立健全生命周期數(shù)據(jù)安全管理制度；要制定分行業(yè)分領(lǐng)域、分級分類數(shù)據(jù)安全管理實(shí)施細(xì)則；為加強(qiáng)對重要數(shù)據(jù)的保護(hù)，要制定本地域以及相關(guān)行業(yè)的重要數(shù)據(jù)目錄；完善數(shù)據(jù)安全檢測評估、認(rèn)證制度，積極引導(dǎo)有關(guān)部門、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多方主體參與制定科學(xué)合理的數(shù)據(jù)安全檢測評估、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對涉密、敏感個人數(shù)據(jù)的安全評估，對事關(guān)國家、社會公共利益的數(shù)據(jù)制定更加嚴(yán)格的管理保護(hù)制度；加強(qiáng)建立健全公共數(shù)據(jù)安全管理制度、技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，針對數(shù)據(jù)安全事件制定應(yīng)急預(yù)案，全方位防范數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。

2.建立和完善個人信息授權(quán)許可制度。2022年1 月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，方案提出為加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)，要探索完善個人信息授權(quán)使用制度。當(dāng)前，我國現(xiàn)行的個人信息授權(quán)模式采取的是“概括授權(quán)加例外”的模式，即以取得信息主體同意后才能收集處理信息為原則，以法定理由無需同意為例外。為加強(qiáng)個人信息的保護(hù)，條例制定可以參考《個人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》等相關(guān)規(guī)定完善個人信息授權(quán)制度，例如，明確信息處理者應(yīng)在個人充分知情的前提下自愿且明確作出同意的，才有權(quán)處理個人信息。信息處理者在收集、處理個人信息時，應(yīng)當(dāng)制定明確具體、簡單通俗、便于閱讀的信息收集使用規(guī)則，以方便信息主體閱讀理解，而對于敏感個人信息，在采集過程中應(yīng)當(dāng)通過單獨(dú)授權(quán)以及增加備案制度等方式切實(shí)保護(hù)用戶權(quán)利。

3.建立數(shù)據(jù)泄露通知制度。數(shù)據(jù)泄露往往會給數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)控制者造成嚴(yán)重?fù)p害，數(shù)據(jù)泄露事件時有發(fā)生，而數(shù)據(jù)泄露通知制度能最大限度防范數(shù)據(jù)泄露所導(dǎo)致的損害?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護(hù)法》在借鑒域外（包括歐盟、美國、澳大利亞等）數(shù)據(jù)泄露通知制度下，均對個人信息泄露通知作出相關(guān)規(guī)定，明確個人信息處理者的數(shù)據(jù)泄露通知義務(wù)，強(qiáng)化了對個人信息的安全保護(hù)。條例制定可以充分考慮建立并細(xì)化數(shù)據(jù)泄露通知制度，從通知義務(wù)主體、通知對象、泄露通知制度的啟動、通知程序、內(nèi)容以及未履行數(shù)據(jù)泄露通知義務(wù)的處罰等方面進(jìn)行規(guī)定，增強(qiáng)制度的可操作性，構(gòu)建覆蓋數(shù)據(jù)全周期、多環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)泄露通知制度。

4.建立數(shù)據(jù)跨境流動安全評估審查制度。伴隨全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動已成為一種必然的趨勢。數(shù)據(jù)跨境流動成為全球數(shù)字政策發(fā)展和博弈的焦點(diǎn)，如何保障數(shù)據(jù)跨境流動安全，是我國乃至全世界需要共同探討的話題。江西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展在積極融入國內(nèi)和國際雙循環(huán)的背景中必然面對數(shù)據(jù)跨境流動安全問題。數(shù)據(jù)跨境流動因各國的歷史文化、價值取向、規(guī)范模式不同，目前尚未形成全球統(tǒng)一的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有規(guī)則主要以歐盟和美國兩大規(guī)制體系構(gòu)成。[4]其中，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》在堅持“充分保護(hù)原則”的基礎(chǔ)上，增加了為期4 年的定期審查機(jī)制，即只有通過歐盟調(diào)查確定達(dá)到充分保護(hù)水平的第三國，才能向該國進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，并且明確列明了符合條件的國家。美國則主要通過與其他國家或組織簽訂雙邊或者多邊協(xié)議來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動的保護(hù)。反觀國內(nèi)，《個人信息保護(hù)法》則設(shè)置了“個人信息跨境提供的規(guī)則”專章進(jìn)行保護(hù)。基于此，條例可以《個人信息保護(hù)法》為參照，建立數(shù)據(jù)跨境流動安全評估審查制度，組建一套自評估機(jī)制、聯(lián)審聯(lián)評機(jī)制、安全檢查機(jī)制、違規(guī)舉報機(jī)制和信用管理機(jī)制等安全評估審查機(jī)制。[5]在重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)開展數(shù)據(jù)跨境流動安全評估、數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查等安全機(jī)制，對數(shù)據(jù)分級分類管控，根據(jù)不同的安全屬性進(jìn)行梯度管理。對于涉國家安全、國家秘密等數(shù)據(jù)，嚴(yán)格禁止向境外輸出。對于確需向境外提供的其他數(shù)據(jù)，在經(jīng)過相關(guān)部門的安全風(fēng)險評估確認(rèn)后才可跨境，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流動平衡。

5.建立數(shù)字新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式條件下勞動者的權(quán)益保障制度。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動了新產(chǎn)業(yè)的迅速增長，新業(yè)態(tài)下的勞動者數(shù)量不斷攀升，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式下勞動者權(quán)益保障得到社會的廣泛關(guān)注。新業(yè)態(tài)下勞動者所面臨的主要問題包括用工關(guān)系界定不明確，勞動關(guān)系認(rèn)定難、勞動時間、勞動報酬、社會保險得不到保障，勞動關(guān)系缺乏集體協(xié)商機(jī)制的主張等。[6]為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)，切實(shí)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益，2021 年7 月16 日人社部等八部門共同出臺了 《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》。同月，中華全國總工會出臺了《關(guān)于切實(shí)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動者勞動權(quán)益的意見》。可以看到，保障新業(yè)態(tài)下勞動者的權(quán)益是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要內(nèi)容。本次條例制定應(yīng)積極回應(yīng)這一問題，將保障勞動者權(quán)益納入數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理體系，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)對平臺企業(yè)用工的動態(tài)監(jiān)管，考慮暢通政企數(shù)據(jù)流通，通過對平臺上勞動者電子合同簽訂、工作時間、報酬給付、社會保險繳納情況等相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)施監(jiān)測，把勞動者權(quán)益保障落到實(shí)處。

（四）建立數(shù)據(jù)設(shè)施規(guī)制制度

為大數(shù)據(jù)發(fā)展提供支撐保障，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)尤為關(guān)鍵。為此，條例制定需強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的重要性，堅決克服長期以來存在的信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門割據(jù)、各自為政、浪費(fèi)巨大的現(xiàn)狀。省級政府應(yīng)該加強(qiáng)對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，條例應(yīng)該明確政府在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職責(zé)，省人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌全省數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源中心、超算中心和邊緣計算節(jié)點(diǎn)等算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照國家統(tǒng)一部署，建設(shè)完善網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置平臺等信息安全基礎(chǔ)設(shè)施；依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，按照區(qū)域應(yīng)用協(xié)同需求，與浙江省和廣東省共同建設(shè)公共數(shù)據(jù)共享交換平臺，按照區(qū)域互聯(lián)互通需求，共同促進(jìn)數(shù)字認(rèn)證體系、電子證照等跨區(qū)域互認(rèn)互通，為江西經(jīng)濟(jì)融入長三角和粵港澳大灣區(qū)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐;縣級以上地方人民政府及有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造和智能化升級。為深化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施跨部門、跨行業(yè)共建共享，需建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共建共享考核機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域共建共享，強(qiáng)化各部門、各行業(yè)銜接和協(xié)調(diào),制定具有可操作性的考核目標(biāo)、獎懲方法等，要求政府部門和企事業(yè)單位進(jìn)一步規(guī)范和完善共建共享流程。

建立壟斷性共建共享設(shè)施租賃制度，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，制定靈活的租賃方式和規(guī)范的系統(tǒng)流程，促進(jìn)企業(yè)雙方或多方協(xié)商制定可行的基礎(chǔ)設(shè)施租賃價格，通過數(shù)據(jù)交互、數(shù)據(jù)分析形成一套完整的租賃平臺，提高企業(yè)資源利用效益,同時也要建立租賃數(shù)據(jù)風(fēng)險管控體系，確保租賃數(shù)據(jù)安全。

互聯(lián)互通是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，其可以促進(jìn)以流量為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素在不同平臺生態(tài)之間進(jìn)行流動，從而降低數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體交易成本。完善互聯(lián)網(wǎng)互通和公平接入制度，需遵循公平、合理、非歧視原則,可以通過建立互聯(lián)協(xié)議報批制度，完善互聯(lián)爭議解決制度，建立互聯(lián)互通年度報告制度等實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)互通的目標(biāo)。[7]與此同時，從激勵機(jī)制角度來看，允許一些大平臺在開放的過程中收取一定的接入費(fèi)用具有一定的合理性，但需要制定較為公平的接入費(fèi)用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)平臺的互聯(lián)互通與激勵創(chuàng)新。

（五）對《江西省數(shù)據(jù)條例》總體框架的意見

《江西省數(shù)據(jù)條例》建議稿總體框架如下：第一章總則，第二章數(shù)據(jù)資源，第三章數(shù)據(jù)要素市場，第四章數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用，第五章安全監(jiān)管，第六章保障措施，第七章法律責(zé)任，第八章附則。