□文/ 李 影

（江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院 江蘇·常州）

［提要］ 黨的十八屆三中、四中全會(huì)、十九大報(bào)告以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》提出，行政事業(yè)單位通過(guò)內(nèi)部控制建設(shè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。根據(jù)要求，各大高校如火如荼組織開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)。但高校違紀(jì)違規(guī)事件仍頻頻曝光，其內(nèi)部控制機(jī)制的有效性備受質(zhì)疑。從風(fēng)險(xiǎn)防控視角探索如何完善高校內(nèi)部控制的“三分一輪一流程”權(quán)力制衡機(jī)制，以期內(nèi)部控制機(jī)制在高校風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

黨的十八大以來(lái)，財(cái)政部出臺(tái)了一系列關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的政策文件，為高校開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)，也為高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制提供了方法和手段。內(nèi)部控制機(jī)制作為高校風(fēng)險(xiǎn)防控手段的重要性在國(guó)家政策層面得到了進(jìn)一步明確，同時(shí)也表明了內(nèi)部控制思想在風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域被寄托了厚望。多年來(lái)，我國(guó)廉政建設(shè)的重點(diǎn)主要集中在事前教育和事后嚴(yán)懲方面，但根本途徑還是制度建設(shè)，只有建立行之有效的內(nèi)部控制機(jī)制，才能將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

一、高校內(nèi)部控制機(jī)制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性

（一）內(nèi)部控制機(jī)制是高校制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)。2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，決定要求行政事業(yè)單位應(yīng)通過(guò)實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)，保障組織權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，有效防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)的決定，以及2015 年12 月27 日黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020 年）》，要求“對(duì)權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。內(nèi)部控制思想首次出現(xiàn)在國(guó)家依法治國(guó)的政策中。2017年，黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”?？梢?jiàn)，完善的內(nèi)部控制機(jī)制能夠保障組織權(quán)力的運(yùn)行不偏離既定軌道。高校與地方政府相比，二者在其組織架構(gòu)、治理機(jī)制、監(jiān)督漏洞等方面均具有相似性，從而導(dǎo)致高校違紀(jì)違規(guī)事件與地方政府違紀(jì)違規(guī)事件的特征也呈現(xiàn)出很強(qiáng)的相似性。因此，作為公益類事業(yè)單位的高校，完全可以通過(guò)建立健全內(nèi)部控制機(jī)制，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，約束和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行來(lái)防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制是高校風(fēng)險(xiǎn)防控的有力抓手。2011 年，中紀(jì)委頒布《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要以崗位風(fēng)險(xiǎn)防控、制度建設(shè)、信息化建設(shè)為切入點(diǎn)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、制度管用、預(yù)警及時(shí)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防控工作的有效性。

內(nèi)部控制建設(shè)是以梳理重點(diǎn)領(lǐng)域的管理體制和主要流程，加強(qiáng)制度建設(shè)，明確崗位職責(zé)，利用信息化技術(shù)等一系列措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。內(nèi)部控制建設(shè)與中紀(jì)委推動(dòng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)在目標(biāo)、思路、內(nèi)容以及措施等方面如出一轍。二者的基本思路都是從風(fēng)險(xiǎn)防控角度出發(fā)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)是防止舞弊發(fā)生，而內(nèi)部控制機(jī)制是阻止影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定性事件發(fā)生，含義要比舞弊寬泛得多?？梢?jiàn)，內(nèi)部控制機(jī)制可作為建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系的重要措施，在風(fēng)險(xiǎn)防控體系中發(fā)揮重要作用。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制是高校風(fēng)險(xiǎn)防控的根本途徑。近年來(lái)，我國(guó)政府頒布了一系列廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度。相比其他國(guó)家而言，我國(guó)政府對(duì)營(yíng)造風(fēng)清氣正的社會(huì)環(huán)境決心不可謂不大，但效果還是不盡如人意，反觀這些年媒體披露出的違紀(jì)違規(guī)事件，究其根源，政策的出臺(tái)是緊鑼密鼓，但卻忽視了基層單位制度的銜接，形成了頂層設(shè)計(jì)的制度懸在半空中，落不到實(shí)處的局面。而內(nèi)部控制機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)防控措施很好地嵌入基層單位業(yè)務(wù)流程和管理制度之中，解決頂層制度在實(shí)際執(zhí)行中存在“最后一公里”問(wèn)題。高校內(nèi)部控制是高校內(nèi)部管理制度的重要組成部分，在整個(gè)防范風(fēng)險(xiǎn)的制度體系中，其與頂層制度相比，承擔(dān)著不可替代的重要地位。

舞弊問(wèn)題的出現(xiàn)，主要還是因?yàn)橹贫缺旧淼娜毕莼蛘咧贫仍谶\(yùn)行過(guò)程中沒(méi)有得到有效執(zhí)行。有效的內(nèi)部控制制度確實(shí)能夠起到制度籠子的作用，高校風(fēng)險(xiǎn)防控的根本途徑還是完善內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)。

二、高校內(nèi)部控制機(jī)制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)施路徑

英國(guó)史學(xué)家阿克頓勛爵曾提出，“權(quán)力使人腐化，絕對(duì)的權(quán)力使人絕對(duì)的腐化?！敝挥袑?duì)權(quán)力進(jìn)行約束，才能有效防范風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防舞弊。而內(nèi)部控制的核心就是建立權(quán)力制衡機(jī)制，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)進(jìn)行相互分離，以達(dá)到相互制衡的目的。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗以及強(qiáng)化內(nèi)部流程控制等原則，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，做到關(guān)口前移、“未病先防”、事中控制、事后監(jiān)督。本文將從“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗、強(qiáng)化內(nèi)部流程控制”五個(gè)層面闡述這種權(quán)力制衡體系，如圖1 所示。（圖1）

圖1 內(nèi)部控制權(quán)力制衡體系圖

（一）分事行權(quán)，以保障權(quán)力運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化。就是指高校應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)部管理的需要，將內(nèi)部業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行分類后在不同部門之間進(jìn)行明確分工。分類分工的原則遵循同一業(yè)務(wù)事項(xiàng)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過(guò)程相互分離、相互制約，以達(dá)到權(quán)力制衡的目的。

分事行權(quán)機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點(diǎn)：一是分事行權(quán)是內(nèi)部控制機(jī)制的基石，分崗設(shè)權(quán)機(jī)制和分級(jí)授權(quán)機(jī)制建立在分事行權(quán)的基礎(chǔ)上。二是我國(guó)高校的治理結(jié)構(gòu)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。高校黨委是最高決策機(jī)構(gòu)，高校在涉及學(xué)校事業(yè)發(fā)展中“三重一大”問(wèn)題時(shí)，必須經(jīng)黨委會(huì)集體研究決定。校長(zhǎng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，組織執(zhí)行和實(shí)施黨委的決議，保證學(xué)校行政、教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等各項(xiàng)工作的完成。紀(jì)檢審計(jì)以及教代會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)是高校內(nèi)部監(jiān)督體系。高校應(yīng)構(gòu)建決策在黨委，執(zhí)行在校長(zhǎng)，監(jiān)督在紀(jì)檢審計(jì)的組織架構(gòu)。高校分事行權(quán)機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)本校的實(shí)際情況。三是同一環(huán)節(jié)的部門應(yīng)通過(guò)不同業(yè)務(wù)事項(xiàng)和預(yù)算支出事項(xiàng)的分類來(lái)實(shí)現(xiàn)相互制約和監(jiān)督，以達(dá)到權(quán)力制衡的目的。

（二）分崗設(shè)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)不相容職能的相互分離和制衡。所謂分崗設(shè)權(quán)，是指高校為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，將內(nèi)部的業(yè)務(wù)事項(xiàng)根據(jù)管理職能分配到具體的崗位上，分配時(shí)遵循不相容職能相互分離、崗位之間相互牽制、崗位職責(zé)清晰等原則。不相容職能的設(shè)置是從相互牽制角度考慮，避免出現(xiàn)不相容崗位由一個(gè)人兼任實(shí)施，引發(fā)錯(cuò)誤和舞弊，而錯(cuò)誤和舞弊又可能被其濫用職權(quán)進(jìn)行掩蓋現(xiàn)象。

分崗設(shè)權(quán)機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點(diǎn)：一是崗位職責(zé)是指各個(gè)崗位應(yīng)承擔(dān)與其所管控的業(yè)務(wù)事項(xiàng)相適應(yīng)的工作內(nèi)容和應(yīng)發(fā)揮的作用，高校在確定關(guān)鍵崗位職責(zé)時(shí)，應(yīng)根據(jù)權(quán)力制衡原則將不相容職能進(jìn)行分離。二是不相容職能的分離主要包括：決策、審批、執(zhí)行、會(huì)計(jì)記錄、驗(yàn)收、資產(chǎn)保管、監(jiān)督等。高校應(yīng)當(dāng)全面梳理業(yè)務(wù)活動(dòng)中所涉及的不相容職能，規(guī)范崗位流程權(quán)限，形成相互制衡、相互監(jiān)督的分崗設(shè)權(quán)機(jī)制。三是一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，必須要經(jīng)過(guò)兩個(gè)以上的相互制約環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和核查，這樣發(fā)生錯(cuò)弊的概率將大大降低。

（三）分級(jí)授權(quán)，以明確內(nèi)部機(jī)構(gòu)不同主體的權(quán)限和責(zé)任。所謂分級(jí)授權(quán)，是指高校通過(guò)授權(quán)明確各部門、崗位和人員在處理不同級(jí)次業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，避免出現(xiàn)責(zé)任缺位和權(quán)力越位問(wèn)題。完善的分級(jí)授權(quán)制度有助于明確崗位權(quán)利和責(zé)任，有助于最大限度規(guī)避舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

分級(jí)授權(quán)機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點(diǎn)：一是任何授權(quán)都應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)和單位內(nèi)部的規(guī)章制度，授權(quán)內(nèi)容要具體明確，并書(shū)面通知到業(yè)務(wù)活動(dòng)流程中各崗位。二是分級(jí)授權(quán)的設(shè)置既要考慮運(yùn)行效率，又要考慮能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重視程度應(yīng)高于運(yùn)行效率。高校的付款審批業(yè)務(wù)中，分級(jí)授權(quán)就可以采用金額進(jìn)行分級(jí)，單筆支出金額在1 萬(wàn)元以下由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審批，1 萬(wàn)元（含）至10 萬(wàn)元之間項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審批完后，提交部門負(fù)責(zé)人審批，10 萬(wàn)元（含）至20 萬(wàn)元之間由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人審批后，報(bào)分管校領(lǐng)導(dǎo)審批，20 萬(wàn)元（含）至30 萬(wàn)元還須校長(zhǎng)審批，30 萬(wàn)元（含）以上支出在完成上述審批程序后須提交黨委會(huì)集體研究審批。分級(jí)授權(quán)中的金額各高?？梢愿鶕?jù)學(xué)校的規(guī)模、組織架構(gòu)來(lái)確定。三是分級(jí)授權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)業(yè)務(wù)的實(shí)際情況對(duì)各部門、各崗位、各人員進(jìn)行有差別的授權(quán)，防止出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配情況發(fā)生，具體授權(quán)時(shí)還應(yīng)當(dāng)充分考慮事項(xiàng)的重要性、本單位的規(guī)模、人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)等情況。

（四）定期輪崗，以易于揭露和防止舞弊行為。所謂定期輪崗，是指高校應(yīng)當(dāng)在不影響組織正常開(kāi)展工作的情況下，通過(guò)內(nèi)部崗位輪換方式來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。定期輪崗機(jī)制建立的目的，一是通過(guò)輪崗時(shí)前后人之間的工作交接，來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)舞弊行為，防止舞弊行為被掩飾與隱藏；二是通過(guò)輪崗機(jī)制，限制關(guān)鍵崗位的任職期限，制約管理層權(quán)力膨脹，防止形成出現(xiàn)利益共同體，導(dǎo)致內(nèi)部控制失效。

定期輪崗機(jī)制的建立應(yīng)關(guān)注以下三點(diǎn)：一是建立科學(xué)的輪崗制度，制定重點(diǎn)崗位輪崗管理辦法，特別對(duì)腐敗易發(fā)的關(guān)鍵崗位要明確輪崗目標(biāo)、計(jì)劃、方式、條件、周期和要求等內(nèi)容，使定期輪崗機(jī)制規(guī)范化、制度化；二是對(duì)于不具備輪崗條件的崗位需建立崗位定期專項(xiàng)審計(jì)機(jī)制，借助外部審計(jì)的力量進(jìn)行權(quán)力的監(jiān)督，讓權(quán)力的運(yùn)行曝露在陽(yáng)光下，防止舞弊行為的發(fā)生；三是規(guī)范工作流程，為了防止原崗位人員的輪崗造成工作效率低下以及降低員工在新崗位的失誤造成的差錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)，將崗位職責(zé)最大限度地流程化，形成清晰明確的崗位手冊(cè)。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，以保障資源配置和使用效率。所謂強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，是指高校根據(jù)業(yè)務(wù)事項(xiàng)先后發(fā)展的順序設(shè)置相應(yīng)的管控活動(dòng)，并將管控活動(dòng)制度化、流程化、崗位化，以保證每項(xiàng)管理制度和每個(gè)流程都能為高校發(fā)展的最終目標(biāo)服務(wù)。

強(qiáng)化內(nèi)部流程控制應(yīng)關(guān)注以下三點(diǎn)：一是高校的內(nèi)部流程構(gòu)建必須要緊密結(jié)合業(yè)務(wù)層面來(lái)設(shè)計(jì)，建立業(yè)務(wù)流程控制制度時(shí)首先要識(shí)別出業(yè)務(wù)流程中容易出現(xiàn)差錯(cuò)和舞弊的環(huán)節(jié)，即控制節(jié)點(diǎn)。針對(duì)控制節(jié)點(diǎn)設(shè)置有效的控制技術(shù)和手段。二是高校的內(nèi)部流程構(gòu)建必須要結(jié)合業(yè)務(wù)循環(huán)模式進(jìn)行設(shè)計(jì)。業(yè)務(wù)執(zhí)行是一項(xiàng)周而復(fù)始的過(guò)程，高校根據(jù)自身的實(shí)際情況，將那些業(yè)務(wù)類型相同或具有相同特點(diǎn)的事項(xiàng)歸為一類循環(huán)模型，并將此類業(yè)務(wù)進(jìn)行流程化后加以固化。例如，高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中預(yù)決算業(yè)務(wù)循環(huán)、收支業(yè)務(wù)循環(huán)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)循環(huán)、采購(gòu)業(yè)務(wù)循環(huán)、合同管理循環(huán)。三是為了提高控制效率、節(jié)約控制成本，可以根據(jù)某環(huán)節(jié)對(duì)某類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的影響程度將控制節(jié)點(diǎn)分為關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)與一般控制節(jié)點(diǎn)。關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)是指對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)流程能發(fā)揮重要作用，并產(chǎn)生重大影響的節(jié)點(diǎn)；一般控制節(jié)點(diǎn)是指對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)流程僅發(fā)揮局部作用，僅影響特定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的節(jié)點(diǎn)。隨著外部環(huán)境、內(nèi)部管理以及業(yè)務(wù)流程的變化，關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)與一般控制節(jié)點(diǎn)可以互相轉(zhuǎn)化。

對(duì)權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行“三分一輪一流程”的權(quán)力制衡機(jī)制達(dá)到對(duì)舞弊行為的事前預(yù)防、事中控制以及事后監(jiān)督，這是內(nèi)部控制機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)防控的基本功能。高校應(yīng)從“三分一輪一流程”入手，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，預(yù)防錯(cuò)誤和舞弊行為的發(fā)生。