夏艷玲

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530003）

“一帶一路”倡議搭建了國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺(tái)。東盟作為“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，2020年超越歐盟成為中國第一大貿(mào)易伙伴，中國與東盟雙邊經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)展加速。與東盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化進(jìn)程的迅速發(fā)展相比，東盟的社會(huì)保障合作發(fā)展相對(duì)緩慢。這一方面限制了國內(nèi)外跨國勞動(dòng)者的自由流動(dòng)，導(dǎo)致部分跨國勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益被侵害，給跨國公司及跨國勞動(dòng)者最基本的社會(huì)保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移、接續(xù)和管理造成困難；另一方面加劇了國家間以降低人力成本吸引海外投資的惡性競爭，給中國—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的健康發(fā)展造成了不利影響。黨的十九大報(bào)告提出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”并重；要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民的社會(huì)保障體系。伴隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國社會(huì)保障體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)逐步從國內(nèi)勞動(dòng)者延伸到跨國勞動(dòng)者。勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)研究應(yīng)從過去只關(guān)注國內(nèi)勞動(dòng)者維度，轉(zhuǎn)向兼顧國內(nèi)勞動(dòng)者和跨國勞動(dòng)者兩個(gè)維度。

社會(huì)保障合作是為了維護(hù)跨國勞工的社會(huì)保障權(quán)益，通過國家之間的談判、簽署協(xié)議、構(gòu)筑合作機(jī)制等方式來劃分東道國、母國的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)跨國就業(yè)者實(shí)施社會(huì)保障的過程［1］。國外關(guān)于跨國勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的研究源于歐洲，尤其是隨著1919年國際勞工組織成立以來，社會(huì)保障國際合作問題得到了廣泛的關(guān)注?！侗Ｗo(hù)所有移民勞工及其家庭成員權(quán)利國際公約》中指出，跨國勞動(dòng)者會(huì)面臨社會(huì)保障的雙重覆蓋問題、社會(huì)保障的雙重確定問題、社會(huì)保障的便攜性損失問題等。2011年年初，歐盟出版了論文集《社會(huì)保障合作機(jī)制50年：過去、現(xiàn)在、未來，社會(huì)事務(wù)與平等機(jī)會(huì)》，對(duì)歐盟及其前身歐共體在社會(huì)保障國際協(xié)調(diào)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。歐盟建立了世界上最完善的社會(huì)保障合作網(wǎng)絡(luò)，成為各國學(xué)習(xí)的榜樣，對(duì)其他國家和地區(qū)具有重要參考意義。

國內(nèi)關(guān)于跨國勞工的社會(huì)保障合作問題的研究，最早涉及相關(guān)領(lǐng)域的文獻(xiàn)可追溯到1994年郭士征發(fā)表的《社會(huì)保障的國際合作與立法基準(zhǔn)》［2］。在跨國勞動(dòng)者的流動(dòng)與就業(yè)問題方面，盧朋提出勞動(dòng)力對(duì)外勞務(wù)輸出、跨國流動(dòng)就業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然趨勢［3］。謝勇才研究了跨國勞工在社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)上面臨的困境、成因及對(duì)策［4］。吳偉東研究了勞動(dòng)力跨國就業(yè)的社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制方面的國際經(jīng)驗(yàn)，并探討了其在中國應(yīng)用的可行性問題［5］。謝和均對(duì)柬埔寨及越南社會(huì)保障具體項(xiàng)目和特征進(jìn)行了研究［6］。諸福靈對(duì)“一帶一路”沿線國家的勞動(dòng)保障水平進(jìn)行了數(shù)據(jù)搜集和描述性研究［7］。吳偉東、吳杏思研究了東盟跨國就業(yè)者的特征，指出東盟至今仍未能建立起一體化的社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制［8］。

總之，已有的研究成果為本文提供了有益的啟發(fā)。一方面，許多學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)和焦點(diǎn)是歐盟等在社會(huì)保障國際合作領(lǐng)域的主要實(shí)踐和有益經(jīng)驗(yàn)，很少對(duì)中國與東盟國家的社會(huì)保障國際合作問題進(jìn)行深入探討。另一方面，東盟國家國別社會(huì)保障研究多，而綜合性社會(huì)保障國際間合作研究少。上述研究的不足為本文研究中國—東盟社會(huì)保障合作提供了方向。

一、中國—東盟社會(huì)保障合作的意義

（一）社會(huì)保障合作有助于促進(jìn)勞動(dòng)力區(qū)域間流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)一體化縱深發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅速發(fā)展，跨國勞務(wù)輸出等形式勞動(dòng)力的區(qū)域間流動(dòng)已經(jīng)比較普遍。不同于貨物貿(mào)易，跨國勞務(wù)輸出等屬于國際服務(wù)貿(mào)易的一部分，完善社會(huì)保障合作制度，改善服務(wù)貿(mào)易環(huán)境，對(duì)勞動(dòng)力輸入的東道國和勞動(dòng)力輸出的母國都有重要意義。對(duì)勞動(dòng)力輸出國來說，有助于將人口資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源，提高就業(yè)率，獲得外匯收入，拉動(dòng)消費(fèi)增長，提升國際競爭力。對(duì)勞動(dòng)力輸入國來講，建立社會(huì)保障合作機(jī)制，有助于緩解用工短缺問題，促進(jìn)正規(guī)就業(yè)，打擊非法勞工，防止低收入國家的社會(huì)傾銷。東盟地區(qū)近些年經(jīng)濟(jì)增長較快、勞動(dòng)力流動(dòng)性較強(qiáng)，一些國家落后的社會(huì)保障體系會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立健全社會(huì)保障和推進(jìn)社會(huì)保障國際合作有助于將經(jīng)濟(jì)一體化推向縱深。我國作為一個(gè)人口大國和人力資源大國，通過加強(qiáng)與東盟國家的社會(huì)保障制度國際合作，對(duì)提升民眾社會(huì)福利水平、改進(jìn)中國—東盟服務(wù)貿(mào)易環(huán)境、落實(shí)“一帶一路”倡議、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化縱深發(fā)展都具有重要意義。

（二）社會(huì)保障合作有助于保障跨國勞工中弱勢群體的勞動(dòng)保障權(quán)益

在社會(huì)保障制度不完善的情況下，中低技能的跨國勞工的勞動(dòng)保障權(quán)益最易受到侵害，如遭遇工傷后難以索賠、回國后社會(huì)保障權(quán)益遭受無法移動(dòng)的便攜性損失、工資待遇和帶薪休假權(quán)難保障，甚至被強(qiáng)迫勞動(dòng)導(dǎo)致人身自由受限等?？鐕鴦诠ぶ械娜鮿萑后w在自己的權(quán)利被侵犯時(shí)，往往面臨著語言能力不足、法律意識(shí)欠缺、維權(quán)成本過高、敗訴風(fēng)險(xiǎn)、失業(yè)、遣返回國等問題。完善社會(huì)保障及其國際合作制度，是維護(hù)跨國勞工權(quán)益的最有效手段。在完善的社會(huì)保障國際合作制度下，跨國勞工在受到侵害時(shí)，不但可以拿起適用的法律武器保護(hù)自身，還可以得到與該國勞動(dòng)者平等的國民待遇。因此，加強(qiáng)社會(huì)保障國際合作不僅是母國和東道國為人類生存與發(fā)展積極承擔(dān)和履行國家責(zé)任的需要，也是利用國家工具維護(hù)跨國勞工的基本公民權(quán)利、樹立良好國際形象的需要。

二、中國—東盟社會(huì)保障合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

隨著中國—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，勞動(dòng)力的區(qū)域流動(dòng)性加強(qiáng)，跨境勞工的社會(huì)保障需求迫切，各國已建立的社會(huì)保障制度和各國在社會(huì)保障國際合作方面的政策與實(shí)踐為中國—東盟社會(huì)保障合作奠定了基礎(chǔ)。

（一）中國—東盟勞動(dòng)力的區(qū)域流動(dòng)刺激現(xiàn)實(shí)需求

東盟目前已經(jīng)成為世界移民最活躍的地區(qū)之一。在區(qū)域內(nèi)農(nóng)村貧困、工資和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)差異顯著，東道國現(xiàn)有社交網(wǎng)絡(luò)拉動(dòng)，以及成熟的移民行業(yè)等因素作用下，勞務(wù)移民在東盟國家快速發(fā)展起來，有力推動(dòng)了東盟地區(qū)跨境勞動(dòng)力的增長。目前東盟地區(qū)跨境勞動(dòng)力流動(dòng)仍以東盟成員國內(nèi)部的不對(duì)稱流動(dòng)為主，新加坡、馬來西亞、文萊和泰國等是凈勞動(dòng)力輸入國，而菲律賓、印度尼西亞、緬甸、柬埔寨、老撾和越南等是凈勞動(dòng)力輸出國。隨著“一帶一路”建設(shè)和我國沿邊開放開發(fā)力度的加大，以“一帶一路”為中心的區(qū)域聯(lián)系明顯加深，中國與東盟間經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程以及地域便利性加速了雙邊勞動(dòng)力的流動(dòng)。東盟國家赴中國的勞工逐年增加，以菲律賓、泰國、越南等國勞工居多。中國與東盟地區(qū)勞務(wù)往來日益密切，根據(jù)商務(wù)部相關(guān)數(shù)據(jù)，2019年末，在外勞務(wù)人員數(shù)量位列前十的目的國別地區(qū)中有新加坡、印度尼西亞、老撾、馬來西亞等4個(gè)東盟國家，分別為98581人、24983人、24974人、19613人①2019年中國對(duì)外勞務(wù)發(fā)展情況、分類規(guī)模、主要合作地區(qū)及對(duì)外勞務(wù)合作行業(yè)業(yè)務(wù)集中度分析。來源于中國商務(wù)部，https：//www.chyxx.com/industry/202011/910129.html。。中國也是東盟各國移民的重要原籍國，國際勞工組織東盟勞工移民統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國到東盟地區(qū)的移民存量達(dá)到26萬人以上，占東盟移民的4.7%以上。隨著雙邊勞動(dòng)力跨境流動(dòng)規(guī)模的增大，跨國勞工的社會(huì)保障權(quán)益受損事件逐年增加，給勞動(dòng)者本人和企業(yè)帶來了較大的損失，迫切需要建立健全中國—東盟社會(huì)保障合作機(jī)制。

（二）各國已建立社會(huì)保障的制度基礎(chǔ)

中國與東盟各國社會(huì)保障制度的建立健全是進(jìn)行社會(huì)保障合作的前提條件之一。社會(huì)保障包括收入補(bǔ)償、最低生活保障、技能培訓(xùn)等多方面內(nèi)容，不僅對(duì)緩解貧困及不平等很重要，而且對(duì)生產(chǎn)力再生產(chǎn)和長期經(jīng)濟(jì)增長有積極作用。中國和東盟國家都將社會(huì)保障納入國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，逐步建立健全了涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利等項(xiàng)目的社會(huì)保障制度體系，為本國國民和大部分移民提供了法定社會(huì)保障計(jì)劃的全覆蓋。如表1所示，大部分東盟國家都建立了醫(yī)療保險(xiǎn)、帶薪病假、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、殘疾福利和遺屬福利，除新加坡、文萊外都覆蓋到了移民。我國近些年也逐步建立健全了覆蓋全民的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利制度體系?！吨腥A人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》也許可中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會(huì)保險(xiǎn)。

表1 東盟各國社會(huì)保障項(xiàng)目和覆蓋移民情況

（三）中國—東盟社會(huì)保障國際合作的實(shí)踐基礎(chǔ)

其一，國際協(xié)定、條約和公約對(duì)促進(jìn)跨國勞工的社會(huì)保障在區(qū)域間協(xié)調(diào)合作至關(guān)重要。國際勞工組織發(fā)布了涵蓋強(qiáng)迫勞動(dòng)、童工勞動(dòng)、歧視以及結(jié)社自由和集體談判四項(xiàng)基本原則等內(nèi)容的8個(gè)核心公約，以及《移民就業(yè)公約》《移民工人公約》等技術(shù)性公約，為各國保護(hù)跨國勞工的社會(huì)保障權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。然而，國際勞工組織相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅有印度尼西亞、菲律賓、柬埔寨簽署了所有8項(xiàng)國際勞工核心公約，其他東盟國家仍未批準(zhǔn)所有公約。由于受多方面因素影響，我國目前也僅批準(zhǔn)了《最低就業(yè)年齡公約》等6項(xiàng)公約。這一定程度上影響了我國與東盟成員國等其他國家的勞工權(quán)益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)接軌，影響了社會(huì)保障國際合作。

其二，東盟積極倡議加強(qiáng)社會(huì)保障方面的國際合作。其中，2007年東盟通過《東盟保護(hù)和促進(jìn)跨國勞工權(quán)利宣言》，提出要充分保護(hù)跨國勞工的全部潛力和尊嚴(yán)?！稏|盟關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)的宣言》（2013年）提出加強(qiáng)該區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保護(hù)。東盟國家元首在2015年底通過的《2025年東盟共同體愿景》以及《實(shí)施東盟加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)宣言的區(qū)域框架和行動(dòng)計(jì)劃》等文件都為倡議東盟各國處理跨國勞工社會(huì)保障問題奠定政策基礎(chǔ)。

其三，社會(huì)保障雙邊協(xié)議是東道國和母國為了管理低技能跨國勞工，促進(jìn)東盟成員國勞動(dòng)力流動(dòng)的重要方式。東盟成員國內(nèi)部簽訂了社會(huì)保障的雙邊協(xié)議。如21世紀(jì)初期，勞動(dòng)力派遣國印度尼西亞分別與文萊、馬來西亞、菲律賓、泰國、緬甸、老撾都簽訂了雙邊協(xié)議［9］。我國先后與12國締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，相互免除對(duì)方勞工社會(huì)保障稅費(fèi)的部分繳納義務(wù)，以減輕雙方企業(yè)和人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，但是我國至今未與任何一個(gè)東盟國家簽訂社會(huì)保障雙邊協(xié)議。隨著中國和東盟的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷深化，迫切需要促進(jìn)人力資源這一活躍的生產(chǎn)要素在中國—東盟市場間流動(dòng)，而中國與東盟間社會(huì)保障互惠安排的缺失，對(duì)中國與東盟進(jìn)一步加強(qiáng)雙方勞務(wù)合作和人才交流會(huì)產(chǎn)生阻礙作用，中國與東盟應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)這一強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。

三、中國—東盟社會(huì)保障合作面臨的挑戰(zhàn)

由于中國—東盟各國社會(huì)保障非便攜性且制度差異較大，東盟勞動(dòng)力輸入國和輸出國在社會(huì)保障合作問題上產(chǎn)生的利益壁壘阻隔嚴(yán)重，而東盟組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力有限，導(dǎo)致中國—東盟社會(huì)保障合作面臨較大的挑戰(zhàn)。

（一）中國—東盟勞動(dòng)力跨國就業(yè)的非正規(guī)性和社會(huì)保障的非便攜性

中國—東盟勞動(dòng)力流動(dòng)以及東盟成員國內(nèi)部勞動(dòng)力流動(dòng)以非正規(guī)部門低技能就業(yè)居多。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，非正式經(jīng)濟(jì)和非正式部門擴(kuò)張較快，一方面，正規(guī)部門的就業(yè)人數(shù)在減少；另一方面，各種兼職工作、彈性工作和臨時(shí)勞務(wù)派遣工作數(shù)量均在增加，且伴隨著信息技術(shù)的進(jìn)步，遠(yuǎn)程用工數(shù)量也增長較快。據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計(jì)，2014年非正規(guī)部門或非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的脆弱性就業(yè)人數(shù)占到東南亞就業(yè)人數(shù)的58.8%［10］。大多數(shù)移民是建筑業(yè)、漁業(yè)、家務(wù)勞動(dòng)和其他部門的低技能或中等技能工人，這些部門因其涉及骯臟、危險(xiǎn)和困難的工作被統(tǒng)稱為“3D”部門。東盟勞動(dòng)力流動(dòng)的另一個(gè)特點(diǎn)是女性移民比例高于平均水平，約有1700萬人，有三分之一的移民是非合法身份，這種狀況也影響了其參保。近年來，中國沿邊地區(qū)也出現(xiàn)了較多的東盟地區(qū)跨境務(wù)工人員，但是警方查獲的非法入境務(wù)工人員也不斷增加［11］。

中國—東盟就業(yè)的非正規(guī)性與移民社會(huì)保障的非便攜性同時(shí)存在。Holzmann將移民社會(huì)保障制度分為四個(gè)類型［12］。第一類（便攜性）是移民可以平等獲得東道國的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)，母國和東道國有社會(huì)保障協(xié)議，移民返回母國時(shí)社會(huì)保障可攜帶。這種是對(duì)移民最有利的制度，在歐盟國家和其他發(fā)達(dá)國家比較常見。第二類（可輸出性）是移民可以獲得東道國的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)，東道國和母國沒有社會(huì)保障協(xié)議。大多數(shù)移民是這種狀態(tài)。第三類（非參與性）是合法移民無法獲得社會(huì)保障，其東道國和母國也沒有達(dá)成社會(huì)保障協(xié)議。第四類（非正式性）是無合法證件移民，不僅工作條件不受管制，而且獲得社會(huì)保障的機(jī)會(huì)非常有限。按照上述移民社會(huì)保障制度的分類來看東盟各國移民社會(huì)保障，泰國、菲律賓移民可以合法獲得這些國家的社會(huì)保障，馬來西亞和印度尼西亞可以自愿繳納獲得雇員公積金。這四個(gè)國家的移民占東盟內(nèi)部勞工移民的60%，其可獲得的社會(huì)保障屬于第二種可輸出性的移民社會(huì)保障類型。新加坡和文萊不允許移民繳納公積金，永久移民除外。這些國家的移民占東盟移民總數(shù)的31%。除了永久移民，這些國家的移民可獲得的社會(huì)保障便屬于第三類非參與性的移民社會(huì)保障，此外，還有在其他東盟國家的9%的移民，他們要么沒有參加社會(huì)保障項(xiàng)目，要么不了解移民社會(huì)保障信息，要么加入了商業(yè)保險(xiǎn)，甚至沒有合法身份而未能獲得移民社會(huì)保障，屬于第四種非正式性移民保障類型。相比經(jīng)合組織國家（主要東道國是歐盟國家）86%的移民社會(huì)保障屬于第一種便攜性社會(huì)保障［13］，國家之間建立了雙邊和多邊社會(huì)保障協(xié)議，東盟移民的社會(huì)保障制度權(quán)益保障還有相當(dāng)長的道路要走。

（二）中國—東盟社會(huì)保障制度的差異較大

東盟成員國在不同的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)及人口等情況影響下，各國社會(huì)保障制度在籌資方式、支付方式、監(jiān)管方式等方面都存在明顯差異，不僅影響了一體化的社會(huì)保障制度的形成，而且影響了社會(huì)保障制度跨國移動(dòng)的便攜性。目前，多支柱的養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)存在著便攜性方面的挑戰(zhàn)，公積金型養(yǎng)老金的便攜性較高，但是非公積金型養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移就比較困難。此外，社會(huì)保障資格上的國籍要求、最低居住年限要求或最低繳費(fèi)年限要求、社會(huì)保障的可出口性要求等都影響了社會(huì)保障的便攜性。具體來說，如表2所示，從社會(huì)保障類型上看，東盟國家中，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等奉行強(qiáng)制儲(chǔ)蓄模式，采用公積金制度，文萊的雇員信托基金和馬來西亞的雇員公積金也屬于公積金模式；印度尼西亞、越南、老撾等采用投保資助模式，實(shí)行繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)，泰國采用的是“國家保險(xiǎn)”模式；文萊還有普惠型全民養(yǎng)老保險(xiǎn)。東盟國家允許出口社會(huì)保障，但文萊的全民養(yǎng)老金保險(xiǎn)除外。菲律賓、泰國、越南和馬來西亞的固定福利計(jì)劃的最低繳費(fèi)期限從5年至15年不等。在獲得社會(huì)保障覆蓋方面，菲律賓和泰國規(guī)定不限制準(zhǔn)入，印度尼西亞和馬來西亞允許自愿繳費(fèi)外國工人領(lǐng)取公積金；新加坡和文萊不允許跨國勞工繳納公積金，只允許本國公民和永久居民獲得社會(huì)保障［14］。我國的社會(huì)保障模式屬于社會(huì)保險(xiǎn)型，只限于本國公民，不允許社會(huì)保障出口，也有最低繳費(fèi)年限15年的要求，在一定程度上也增加了與東盟國家進(jìn)行社會(huì)保障合作的困難。此外，中國和東盟各國在主管部門、籌資方式、監(jiān)管模式、支付方式上都存在巨大差異，在社會(huì)保障制度銜接上存在較大的技術(shù)困難。

表2 中國和東盟國家與跨國勞工有關(guān)的社會(huì)保障制度

（三）中國—東盟社會(huì)保障合作受利益壁壘阻隔

社會(huì)保障國際合作的實(shí)現(xiàn)，意味著跨國就業(yè)的勞動(dòng)者能夠跨國參保，且在不同國家的參保時(shí)間能夠合并計(jì)算待遇。如果缺乏社會(huì)保障合作機(jī)制，跨國勞工回國后將無法享受相應(yīng)的社會(huì)保障待遇，勞動(dòng)力輸入國社會(huì)保障基金將無償獲得企業(yè)和勞動(dòng)者的資金供給，勞動(dòng)力輸入國成了既得利益者。而勞動(dòng)力輸入國通常經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，在社會(huì)保障國際合作談判中處于優(yōu)勢地位，且具有維護(hù)本國自身既得利益的動(dòng)機(jī)，對(duì)社會(huì)保障合作采取抵制或消極不合作態(tài)度，就會(huì)產(chǎn)生利益沖突和利益壁壘。

東盟區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，作為勞動(dòng)力輸入國的新加坡、馬來西亞等，在建設(shè)東盟一體化社會(huì)保障體系方面的積極性不足。非法移民的社會(huì)保障問題久拖未決，社會(huì)保障國際合作機(jī)制長期未建立，也反映出勞動(dòng)力輸入國等為了緩解勞動(dòng)力成本壓力、維護(hù)本國企業(yè)在國際市場上的競爭力而作的利益選擇。這種利益壁壘既導(dǎo)致了東盟內(nèi)部社會(huì)保障一體化建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制不足，也導(dǎo)致了東盟國家與中國的社會(huì)保障國際合作滯后。在東盟社會(huì)保障一體化的基礎(chǔ)上，再與中國等第三國的社會(huì)保障進(jìn)行合作，障礙會(huì)少很多。

（四）東盟組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力有限

社會(huì)保障協(xié)議中關(guān)于跨國就業(yè)者社會(huì)保障獲益輸入與輸出的過程涉及各個(gè)國家的實(shí)際利益，即在政策執(zhí)行過程中可能會(huì)損害部分國家的利益或者是使部分國家獲利，因此，東盟各國對(duì)社會(huì)保障協(xié)議會(huì)存在不同的執(zhí)行態(tài)度。由此，在推進(jìn)社會(huì)保障協(xié)議的過程中，需要有一個(gè)具有較強(qiáng)國際協(xié)調(diào)能力的組織參與。東盟的組織特性，決定其難以有效地推進(jìn)東盟社會(huì)保障協(xié)定的進(jìn)程。巴斯卡蘭認(rèn)為，成員國應(yīng)更加重視戰(zhàn)略上的雙邊關(guān)系，而不是多邊參與，包括作為東盟成員國的承諾。這將是東盟作為一個(gè)組織面臨的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鼘で蟪渥鳛榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、安全和其他領(lǐng)域的共同體的愿景取得進(jìn)步［15］。“堅(jiān)持互不干涉內(nèi)政，堅(jiān)持通過非正式協(xié)商來達(dá)成全體一致原則”的“東盟方式”，要求東盟在組織和決策上具有非正式性、非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，不謀求建立具有約束力的超國家權(quán)力機(jī)構(gòu)［16］。但是，由于涉及國家與國家之間的利益，境外勞動(dòng)者的社會(huì)保障問題難以依靠個(gè)別國家的推動(dòng)去解決，需要東盟作為一個(gè)超國家的力量去解決。東盟因缺乏一個(gè)對(duì)東盟成員國具有強(qiáng)約束力的組織，影響了東盟社會(huì)保障的國際合作進(jìn)程。

四、構(gòu)建中國—東盟社會(huì)保障合作機(jī)制的對(duì)策建議

中國—東盟社會(huì)保障的合作具有階段性和復(fù)雜性，要通過多種渠道構(gòu)建社會(huì)保障的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和完善勞動(dòng)力跨境自由流動(dòng)的合作機(jī)制及配套服務(wù)，形成與國際慣例接軌的、雙邊或多邊的中國—東盟社會(huì)保障協(xié)定，保障跨境勞工的社會(huì)保障權(quán)益，深入推進(jìn)中國—東盟命運(yùn)共同體建設(shè)。

（一）與國際慣例接軌，積極構(gòu)建完善的中國—東盟社會(huì)保障協(xié)定

中國—東盟經(jīng)濟(jì)一體化有利于推動(dòng)社會(huì)保障國際合作。在經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，中國與東盟國家可不斷在統(tǒng)一立法與規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)、基金工具、信息共享等多個(gè)層面進(jìn)行努力，在漸進(jìn)打造要素自由流動(dòng)的統(tǒng)一市場的同時(shí)，推進(jìn)中國和東盟在社會(huì)領(lǐng)域上的合作，夯實(shí)雙邊社會(huì)保障合作的基礎(chǔ)。我國在已締結(jié)生效的自由貿(mào)易協(xié)定里主要采取諒解備忘錄的形式，對(duì)貿(mào)易和勞動(dòng)關(guān)系問題缺乏具有強(qiáng)制執(zhí)行力的條款。隨著越來越多的地區(qū)貿(mào)易協(xié)定將勞動(dòng)條款納入規(guī)制，我國可以考慮在未來逐步將更多的勞動(dòng)條款納入地區(qū)貿(mào)易協(xié)定，通過勞動(dòng)條款來推動(dòng)國際普遍承認(rèn)的勞動(dòng)權(quán)利的保障和實(shí)施，為進(jìn)一步簽訂雙邊社會(huì)保障協(xié)定凝聚共識(shí)［17］。

一方面，中國—東盟社會(huì)保障的合作需要各國批準(zhǔn)和執(zhí)行更多的勞工國際公約及區(qū)域性的相關(guān)協(xié)議。這些勞工國際公約為社會(huì)保障合作給出了基本共識(shí)，通過加入這些公約，在一定程度上可以弱化國家間的福利差異，凝聚國家間有關(guān)勞工保護(hù)的共識(shí)，彌合雙邊社會(huì)保障協(xié)議談判的分歧。

另一方面，還需要積極構(gòu)建完善社會(huì)保障的雙邊協(xié)定。由于東盟國家的社會(huì)保障制度差異較大，有的是保險(xiǎn)型，有的是公積金儲(chǔ)蓄型，公積金儲(chǔ)蓄型在流動(dòng)時(shí)缺乏雙邊協(xié)定還可以一次性提取，但是保險(xiǎn)型在流動(dòng)時(shí)就面臨較大挑戰(zhàn)。目前，在東盟層面缺乏社會(huì)保障國際合作的區(qū)域性規(guī)定情況下，中國和東盟的社會(huì)保障合作只能從單個(gè)國家突破，簽訂跨國勞工的雙邊或者多邊社會(huì)保障協(xié)定。對(duì)于中國和東盟而言，當(dāng)前社會(huì)保障合作重點(diǎn)是雙邊社會(huì)保障協(xié)定的簽訂，實(shí)現(xiàn)從無到有的突破。社會(huì)保障協(xié)定應(yīng)以互免人員繳費(fèi)為內(nèi)容的協(xié)定為主，這種協(xié)定內(nèi)容簡單，適用于社會(huì)保障制度不成熟階段或者社會(huì)保障協(xié)定簽署早期。待條件成熟，再補(bǔ)充簽訂參保期限累加、基金轉(zhuǎn)移等方面的協(xié)定。

（二）建立多種渠道的社會(huì)保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

國家的職能局限于國家的疆域內(nèi)，而社會(huì)保障國際合作迫切需要國際層面的協(xié)調(diào)。與歐洲通過區(qū)域內(nèi)各國主權(quán)讓渡構(gòu)建超主權(quán)國家共同體不一樣，中國—東盟的協(xié)作是在主權(quán)平等基礎(chǔ)上的互利共贏、互推共進(jìn)的雙邊合作關(guān)系，中國—東盟還不具備通過超國家的組織來實(shí)施社會(huì)保障協(xié)作的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件［18］。為此，需要在中國和東盟間建立社會(huì)保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，以此調(diào)解各國分歧，合理保護(hù)各國利益。

區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制可以打破各國政府各自為政的“囚徒困境”，凝聚各國共同利益，并對(duì)成員國形成約束［19］。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制可在東盟現(xiàn)有的基礎(chǔ)上擴(kuò)展形成，以2007年以來東盟各國簽署的《東盟保護(hù)和促進(jìn)跨國勞工權(quán)利宣言》《東盟關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保護(hù)的宣言》為基準(zhǔn)，這些文件建立了跨國勞工社會(huì)保障的國際和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，承諾對(duì)區(qū)域內(nèi)跨國勞工實(shí)施社會(huì)保障，明確了派遣國、接收國和東盟所承擔(dān)的義務(wù)，對(duì)中國—東盟制定區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步實(shí)施社會(huì)保障合作有重要參考價(jià)值。加強(qiáng)社會(huì)保障國際合作、完善跨國勞工的社會(huì)保障是一個(gè)復(fù)雜的過程，需要東盟國家和中國的共同承諾；需要獲取各國的跨國勞工流動(dòng)信息和社會(huì)保障相關(guān)信息，協(xié)調(diào)一致制定明確的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，方便社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，由于各國對(duì)社會(huì)保障協(xié)議存在認(rèn)同差異，要建立符合各國環(huán)境的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，確保社會(huì)保障協(xié)議得到有效執(zhí)行，確保跨國勞工的跨國安全有序就業(yè)和社會(huì)保障權(quán)益。由于中國—東盟地區(qū)缺乏雙邊社會(huì)保障協(xié)議，很少有多邊社會(huì)保障合作的討論，因此，可以考慮借助現(xiàn)有合作機(jī)制構(gòu)建社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)制。

中國與東盟建立了較為完善的對(duì)話合作機(jī)制，主要包括領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、外長會(huì)、部長級(jí)會(huì)議、高級(jí)官員會(huì)、專家會(huì)議、東盟地區(qū)論壇、“10＋3”東亞合作機(jī)制、東亞峰會(huì)、聯(lián)合合作委員會(huì)等，經(jīng)常性地就中國—東盟關(guān)系發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作深入開展對(duì)話交流?？蓪⑸鐣?huì)保障協(xié)定納入對(duì)話議題，通過各層級(jí)的務(wù)實(shí)對(duì)話，不斷形成共識(shí)，不斷推進(jìn)社會(huì)保障合作協(xié)定相關(guān)事項(xiàng)的落實(shí)。此外，未來東盟應(yīng)在運(yùn)作中更加重視社會(huì)保障議程，可以考慮設(shè)立開放的社會(huì)保障論壇等機(jī)制或者模式，建立社會(huì)保障數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行社會(huì)保障政策研究，定期讓利益相關(guān)方交流意見和信息，支持所有東盟國家建立最低限度的社會(huì)保障，確?？鐕鴦诠さ纳鐣?huì)保障權(quán)益，也為東盟國家社會(huì)保障和第三國社會(huì)保障合作做好鋪墊，以營造東盟地區(qū)公平競爭的制度環(huán)境。

（三）健全勞動(dòng)力跨境流動(dòng)的合作機(jī)制及配套服務(wù)

構(gòu)建社會(huì)保障的國際合作機(jī)制，提高社會(huì)保障的可攜帶性，有助于保護(hù)勞工的合法權(quán)益，促進(jìn)勞動(dòng)力的跨境自由流動(dòng)，推動(dòng)中國—東盟地區(qū)更深層次的經(jīng)濟(jì)一體化。無論是勞動(dòng)力輸入國還是勞動(dòng)力輸出國，都要重視跨境勞工流動(dòng)及社會(huì)保障權(quán)益問題。在勞動(dòng)力輸出國方面，應(yīng)為低技術(shù)工人提供更多的培訓(xùn)，鼓勵(lì)教育交流和職業(yè)資格互認(rèn)，提高勞工的素質(zhì)和薪酬水平；同時(shí)為高端人才提供更完善的福利保障，防止專業(yè)人才流失；對(duì)于非法勞工問題，應(yīng)與勞務(wù)輸入國進(jìn)行合作，利用信息技術(shù)，改進(jìn)管理方法，構(gòu)建更加透明的勞動(dòng)力市場，從源頭打擊人口販賣。在勞動(dòng)力輸入國方面，應(yīng)加強(qiáng)立法工作，這不僅能鼓勵(lì)勞動(dòng)力合法流動(dòng)，為被侵權(quán)的外國勞工提供服務(wù)和法律支持，還能夠改善跨國勞工的社會(huì)保障，確保社會(huì)保障覆蓋到包括家政工人之類的外國勞工［20］。由于社會(huì)保障的屬地性，勞動(dòng)力輸入國是既得利益者，缺乏推進(jìn)社會(huì)保障國際合作的積極性，利益受損的勞動(dòng)者及勞動(dòng)力輸出國則較為被動(dòng)無法推進(jìn)合作。對(duì)此，勞動(dòng)力輸入國應(yīng)主動(dòng)創(chuàng)造條件，利用經(jīng)濟(jì)杠桿，逐步推動(dòng)社會(huì)保障雙邊或多邊合作的健康發(fā)展。此外，要著力提高社會(huì)保障的便攜性，盡量讓流動(dòng)人員的社會(huì)保障不受跨境流動(dòng)的影響，減少勞動(dòng)力輸出國的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，確保勞動(dòng)力輸入國和勞動(dòng)力輸出國的利益平衡。

隨著經(jīng)貿(mào)和教育等各領(lǐng)域合作力度的加大，大量的東盟勞動(dòng)者涌入我國就業(yè)，他們對(duì)在我國就業(yè)期間的社會(huì)保障權(quán)益非常關(guān)注。我國應(yīng)利用國內(nèi)投資合作機(jī)會(huì)和完善社會(huì)保障法規(guī)的機(jī)會(huì)，減少與東盟國家協(xié)商的利益障礙，推動(dòng)社會(huì)保障國際合作［21］。此外，需加強(qiáng)信息化建設(shè)，即加快信息建設(shè)步伐，建立中國—東盟境外企業(yè)和勞工的社會(huì)保障數(shù)據(jù)庫，使社會(huì)保障部門能夠及時(shí)準(zhǔn)確獲取境外勞動(dòng)力市場和跨國勞工的參保信息，為簽訂雙邊社會(huì)保障合作協(xié)定提供信息支持，也為后續(xù)中國和東盟雙方在執(zhí)行協(xié)定過程中有效協(xié)調(diào)與磋商出現(xiàn)的問題提供信息基礎(chǔ)，確保實(shí)現(xiàn)跨國勞工的社會(huì)保障權(quán)益，努力構(gòu)建中國—東盟命運(yùn)共同體。