錢昆

【摘要】軌道交通是高度城市化地區(qū)不可或缺的重要交通基礎設施，對引導城市發(fā)展方向、提供公共交通服務、綠色出行等起關鍵作用。因其具有公益性基礎設施、投資規(guī)模大、運行周期長、資金回收周期長等特點，有必要選擇合理的綜合開發(fā)機制和投融資模式。本文通過對國內(nèi)外軌道交通TOD開發(fā)項目經(jīng)驗進行分析和對比，從軌道交通綜合開發(fā)和投融資的視角切入，解析我國TOD開發(fā)項目中所面臨的軌道交通建設與城市發(fā)展有待統(tǒng)籌、參與主體缺乏協(xié)同、資金難以平衡等問題與挑戰(zhàn)，并提出TOD開發(fā)策略優(yōu)化的幾點思考，為完善我國TOD開發(fā)模式提供建議。

【關鍵詞】軌道交通;開發(fā)策略;投融資一體化;可持續(xù)發(fā)展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.028

引言：

TOD（Transit-Oriented Development，以公共交通為導向的開發(fā)模式）是一種以公共交通優(yōu)先、交通發(fā)展與土地利用相協(xié)調(diào)、空間功能復合化等為核心理念的城市發(fā)展建設模式。

軌道交通作為一種公益性、高運量、高成本的交通基礎設施系統(tǒng)，對城市空間、土地開發(fā)起優(yōu)化和帶動作用，是在現(xiàn)代城市發(fā)展中發(fā)揮主導作用的公共交通模式。在高質(zhì)量發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化以及基礎設施投融資體制改革等宏觀政策的推動下，我國城市軌道交通建設得到快速發(fā)展。我國正處于快速城市化的發(fā)展階段，軌道交通工程建設與城市可持續(xù)發(fā)展的矛盾日益凸顯，TOD模式下的技術邊界、市場邊界和政策邊界尚不明確，所涉及的工作機制和實施操作層面上的流程規(guī)制有待調(diào)整優(yōu)化。

TOD是涉及多專業(yè)、多產(chǎn)業(yè)鏈、多方主體的發(fā)展模式，影響城市既有利益格局的各個方面，并促進其優(yōu)化重組。本文將以軌道交通TOD為主要研究對象，探索宏觀層面TOD開發(fā)策略優(yōu)化的可行路徑。

1、國內(nèi)外TOD項目經(jīng)驗

1.1國內(nèi)相關項目經(jīng)驗

20世紀80年代末至90年代初，是改革開放后首批特大城市啟動地鐵建設的高峰期。2000年以來，廣州TOD開發(fā)從支撐到引領城市空間發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下兩個階段：

2010年之前，廣州地鐵線路建設優(yōu)先覆蓋城市中心城區(qū)，軌道交通TOD開發(fā)主要體現(xiàn)為對舊城區(qū)進行局部改造。隨后，地鐵線路逐漸向外延伸，TOD開發(fā)以大型居住區(qū)或交通樞紐建設為主，功能相對單一。城區(qū)沿地鐵線向外蔓延，部分線路發(fā)展出城市新組團。這種“走廊式發(fā)展”也導致了許多問題：城市居住人群向新組團遷移，城市就業(yè)仍集中在中心城區(qū)，新組團難以培育成為真正意義上的城市副中心，通勤為主的潮汐客流還會導致局部線路擁堵。

2011年至今，廣州地鐵線路開始向南沙、花都、從化等周邊城區(qū)延伸。多中心發(fā)展的模式減緩了主城中心區(qū)工作崗位過于集中的現(xiàn)象，客流分布趨于均勻。TOD開發(fā)模式上，廣州經(jīng)歷了由“站樓一體”“站城一體”向“站、城、產(chǎn)、人、文”多元化開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變。近期，廣州依托良好的軌道交通產(chǎn)業(yè)基礎和金融資源，進一步構(gòu)建集規(guī)劃設計咨詢、建設施工、裝備制造、運營及增值服務于一體的軌道交通產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

1.2 國外相關項目經(jīng)驗

日本在軌道交通沿線綜合開發(fā)領域的工程實踐已持續(xù)百年，建設了澀谷未來之光、二子玉川等大量TOD開發(fā)項目。日本大型軌道交通樞紐站普遍具有站城一體、復合立體化、高密度開發(fā)的特征，其建設往往涉及多方利益，是彼此關聯(lián)性極強的系統(tǒng)工程。

日本境內(nèi)可利用土地稀缺，在城市化初期，日本將“緊湊城市”作為城市建設的發(fā)展目標。TOD引導的緊湊城市結(jié)構(gòu)，以軌道交通為核心集約利用土地資源，將居住、就業(yè)、購物、娛樂等活動場所集中布置在步行可達軌道交通站點的范圍內(nèi)，形成以軌道交通站為城市核心的空間布局。

日本TOD項目往往歷時漫長，在開發(fā)過程中，大都經(jīng)歷數(shù)十年的迭代更新才能完成，通常大量時間被運用于項目前期策劃以及與當?shù)厥忻駵贤ń涣鞯墓ぷ髦?，通過充分的調(diào)研分析、精準的市場定位，打磨出精品項目。早在1880年，日本民營資本就開始投資軌道交通建設（包括地鐵和鐵路），軌道交通民營化已形成市場機制。為最大程度減少旅客換乘，追求資源整合最大效益，日本客運鐵路企業(yè)間采取了共線運營、不同企業(yè)分段運營等多種模式進行合作，營造共同利益。

1.3 國內(nèi)外經(jīng)驗對比

對比國內(nèi)外TOD項目經(jīng)驗，不同國家在發(fā)展階段、市場機制、土地權屬等方面存在諸多差異。日本自身的社會環(huán)境為其TOD開發(fā)提供了良好的生態(tài)——絕大多數(shù)土地私有，軌道市場對私營企業(yè)開放，珍惜土地意識強烈，鐵路文化底蘊濃厚等。我國應結(jié)合自身特色，發(fā)揮土地公有制、政府協(xié)調(diào)能力強、軌道交通與TOD發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢，積極探索適應中國經(jīng)濟社會環(huán)境的TOD發(fā)展模式。

2、我國TOD推進面臨的問題與挑戰(zhàn)

2.1 綜合開發(fā)有待統(tǒng)籌

當前我國正處于構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的初期階段，軌道交通項目多以現(xiàn)行城市總體規(guī)劃為依據(jù)開展前期研究，在以發(fā)展為主導的思想下，為預留足夠的開發(fā)收益和產(chǎn)業(yè)空間，人口和土地規(guī)模預測值往往取上限，偏離了社會經(jīng)濟發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實趨勢。TOD集聚發(fā)展不僅會引發(fā)與城市發(fā)展戰(zhàn)略相違背的局部地區(qū)超前擴張，還會壓縮非軌道交通沿線地區(qū)的規(guī)劃指標，并可能在建成后帶來沉重的運營成本。

軌道沿線綜合開發(fā)項目為盡早形成“熟地”，償還建設資金，通常傾向于優(yōu)先征拆難度小的地塊進行高強度開發(fā)，或在軌道線路端頭的車輛段進行大規(guī)模上蓋物業(yè)開發(fā)。此類開發(fā)方式容易大幅度改變城市的職住空間分布，尤其在涉及新城區(qū)的線路中，易在軌道末端形成“臥城”，帶來各層次規(guī)劃沖突和公共服務配套出現(xiàn)短板等問題。不僅增加通勤段線路的負擔，也背離了軌道交通系統(tǒng)創(chuàng)造宜居宜業(yè)環(huán)境的初衷。

建設時序方面，軌道交通主體工程與物業(yè)開發(fā)難以同步。軌道交通主體工程通常有明確的建設時間要求，建設期間需排除其他干擾。物業(yè)開發(fā)流程包括選址、征拆、收儲、出讓等多個環(huán)節(jié)，用地熟化周期長，不確定因素多。兩者協(xié)調(diào)難度大，導致項目建成效果與規(guī)劃設計往往有一定差距。

2.2 各方利益缺乏協(xié)同

我國軌道交通項目投融資模式經(jīng)歷了早期的“政府直投”，受到嚴格控制的“政府主導的負債型投融資”，到目前以“政府主導的市場化投融資”、“投資主體多元化下的市場化投融資”為導向的發(fā)展歷程。隨著政府財政主導作用在軌道交通項目中逐漸下降，市場引導作用逐漸增強，項目前端投資與后端融資相對分離。一些市場化項目在融資階段難以符合金融機構(gòu)的合規(guī)性要求或經(jīng)濟可行性條件，增加了項目資金的不確定性，甚至可能因資金流斷裂導致階段性停工。

TOD是多專業(yè)、多產(chǎn)業(yè)鏈、全過程整合的開發(fā)模式，需強化源頭策劃和頂層設計。在國內(nèi)TOD面臨的諸多挑戰(zhàn)中，如何讓政府機構(gòu)、軌道集團、社會資本、合資/平臺公司等形成利益共同體，是最具代表性、最難解決的問題之一。引入社會資本參與TOD綜合開發(fā)，一方面應注意破除TOD項目“開發(fā)利益等于土地收益”的觀念，引導開發(fā)運營收益持續(xù)反哺軌道建設，形成良性循環(huán)，另一方面還應建立適應多方參與的工作機制，合理分配項目風險。

2.3 投融資機制尚不健全

城市軌道交通是一種準公共產(chǎn)品，有較強的正外部效應，其建設和運營能給社會帶來積極的外部影響。而對于負責投資建設的軌道集團，運營收入主要來自上蓋物業(yè)開發(fā)、站內(nèi)物業(yè)開發(fā)和票務收入，而軌道交通帶來的站點附近及沿線土地、建筑增值，居民生活質(zhì)量改善，城市運轉(zhuǎn)效率提升等社會經(jīng)濟效益，往往難以內(nèi)部化。

軌道交通系統(tǒng)帶來的社會效益大，但回報周期較長。線路開通運營后，一般需要15-20年才能實現(xiàn)資金流入流出平衡，整體經(jīng)營損益平衡需要的時間則更久。遠期穩(wěn)健現(xiàn)金流的供應和近期建設資金的需求難以匹配，容易受到房地產(chǎn)市場波動和政策調(diào)控的影響，融資風險和不確定性較高。

宏觀背景下，我國對軌道交通項目的投資開始放緩。近十年，投資建設高速擴張在為城市化建設做出巨大貢獻的同時，也推高了政府債務水平。城市軌道交通前期建設采用以政府為主導的負債型投融資模式，加重了地方政府的隱性債負擔，防范系統(tǒng)性金融風險是中央鼓勵PPP模式（政府和社會資本合作）并提高軌道交通項目投資門檻的原因之一。在多管齊下減輕地方政府債務壓力的同時，促進基建部門向適應市場化的運作機制轉(zhuǎn)型，加速厘清政府機構(gòu)與市場的邊界關系，使有限的政府資源向高效率、高度市場化的基建領域流動。

3、TOD開發(fā)策略優(yōu)化的思考

3.1 預先統(tǒng)籌，科學布局

在項目起始階段，應對軌道交通TOD項目的系統(tǒng)特征建立認識，了解軌道交通建設營運方的主體性質(zhì)和社會責任，兼顧項目的大規(guī)模投入和建設的長期性。軌道交通TOD開發(fā)應以交通為中心，進行預先統(tǒng)籌，包括在項目策劃階段，開展業(yè)態(tài)研究，從而確定上蓋物業(yè)的建設預留條件等。

空間布局上，在城市層面，結(jié)合軌道交通線網(wǎng)覆蓋區(qū)域的功能定位，通過沿線土地集中開發(fā)、各站點分散布局，為城市有機更新和功能活化提供支撐;在線網(wǎng)層面，合理預估線網(wǎng)規(guī)模，差異化定位站點功能，形成均衡發(fā)展的交通走廊;在站點層面，精細化預測客流特征和物業(yè)開發(fā)規(guī)模，重點關注站點與物業(yè)的銜接，補足配套服務設施;在物業(yè)開發(fā)層面，合理布局地下、地面、地上空間，復合化利用垂直立體空間。

同時，應對建設時序做出合理安排?？山梃b“TOD全過程總顧問”的工作機制，對軌道交通線路方案確定、前期研究與土地儲備、規(guī)劃設計與物業(yè)開發(fā)、站體施工與物業(yè)建設等全過程進行跟蹤服務，因地制宜地確定工作推進方案，明確各個階段的建設要求和邊界條件，有機切分地鐵站體與軌道樞紐綜合體的工程界面，確保項目有序開展。

3.2 強化頂層設計，促進多方協(xié)同

做好頂層設計，明確TOD開發(fā)的責任主體與定位，可構(gòu)建“一方牽頭，多方協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌管理”的協(xié)同管理機制。引入社會資本時，可對競投主體資格提出具體要求（如軌道交通建設運營業(yè)績條件）;還可通過設置軌道交通周邊地塊摘牌的“配建條件”，要求摘地主體在拿地同時承擔配建義務，將部分土地增值間接與軌道交通建設捆綁。在政府部門和社會資本之間，結(jié)合軌道交通建設項目自身條件構(gòu)建風險分擔機制，合理分配項目過程中可能出現(xiàn)的市場波動風險、政策調(diào)控風險、匯率變動等風險，從而形成軌道交通利益共同體。

創(chuàng)新機制上，可構(gòu)建與現(xiàn)行法規(guī)相適應的土地供應模式，對站點用地分層確權——明確權屬范圍并建立便于權益拆分的供應機制，設計對豎向空間預留并分步審批的審批機制等。在項目過程中，可細化工作流程，形成項目計劃和行動方案，長期跟蹤評價并不斷修正項目軌跡，提高項目整體工作效率。

3.3 投融資一體化，建立價值回饋機制

軌道交通項目應樹立投融資一體化理念，在投資前端階段即引入金融機構(gòu)參與項目，及時開展融資可行性研究，將后端融資問題向前端整合，保證項目符合融資要求，促進合同、股權、債券融資同步落地，在降低項目風險的同時，為工作高質(zhì)量推進提供堅實基礎。

TOD模式的內(nèi)涵在于設計投資回報機制?！耙?、二級開發(fā)聯(lián)動，滾動開發(fā)”的方式，既能利用一級開發(fā)實現(xiàn)近期收益，又能降低二級開發(fā)風險，確保收益穩(wěn)定持續(xù)。項目收益可按比例置入軌道交通建設專項基金，使一級、二級開發(fā)收益反哺后期（或下一輪）軌道建設與運營維護。

軌道交通作為公益性基礎設施建設項目，除房地產(chǎn)稅等主流稅收之外，通過科學合理的評估，劃定項目潛在獲益區(qū)，采取物業(yè)站點連接費、物業(yè)交易費和土地用途更改差價費等方式對地價增值區(qū)特別收費，實現(xiàn)“受益者付費”、“漲價歸公”的價值回饋機制。由于軌道交通建設對綠色出行、低碳生態(tài)城市建設起重要支撐作用，可結(jié)合國內(nèi)綠色債券等優(yōu)惠政策，探索綠色金融、碳金融等創(chuàng)新機制的可行路徑，為地鐵多元化運營提供收益來源。

結(jié)語：

近30年來，我國軌道交通建設已取得長足發(fā)展，軌道交通TOD開發(fā)在促進社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。只有在城市戰(zhàn)略的高度來認識TOD，才能控制不利因素的影響，發(fā)揮我國軌道交通TOD后發(fā)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。隨著城市圈、城市群的加速發(fā)展，TOD開發(fā)策略優(yōu)化研究還需考慮軌道交通與高速鐵路、城際鐵路的銜接，預留靈活的發(fā)展空間，促進城市空間高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

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