張其偉 徐家良

關(guān)鍵詞：慈善超市;標準化;多元邏輯;實現(xiàn)路徑

一、問題的提出

以2016年《中華人民共和國慈善法》頒布為標志，我國慈善事業(yè)正邁入高速高質(zhì)發(fā)展的新時代，現(xiàn)代慈善觀念和慈善法律體系逐步確立，慈善組織的培育與監(jiān)督機制也不斷完善[1]。然而，盡管中國慈善事業(yè)整體呈現(xiàn)良性發(fā)展趨勢，但在規(guī)范性、公信力和有效性層面仍然存在不足，突出表現(xiàn)在資源動員、應急協(xié)調(diào)、信息公開等多個方面[2]。造成上述問題的原因之一，是中國慈善領(lǐng)域的標準化建設(shè)滯后，未能充分總結(jié)歸納已有實踐中的優(yōu)秀范例并進行復制推廣，難以為整個慈善行業(yè)建立良性秩序。

標準具有將可支配的資源和需要調(diào)節(jié)的對象清晰化的功能。正如斯科特在《國家的視角》一書中所言，“清晰性是國家機器的中心問題”，標準化便是使具體問題和目標對象清晰化的重要手段之一[3]。作為實質(zhì)上的“軟法”，標準相比于法律，具備程序上的便捷性和內(nèi)容上的具體性優(yōu)勢，所調(diào)整的關(guān)系范圍更廣泛、形式更靈活，因此在實踐中被大量使用，客觀上已經(jīng)成為融于國家治理體系的重要工具。學界也將標準化治理視為增加社會治理制度供給、推動社會治理規(guī)范化建設(shè)的重要手段[4]，以及后疫情時代基層社會治理的轉(zhuǎn)向路徑[5]。

相比于近年來鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域標準化的廣泛運用，慈善領(lǐng)域的標準化建設(shè)則顯得乏善可陳：盡管民政部早在2009年就于社會福利和慈善事業(yè)促進司之下設(shè)立全國社會福利標準化技術(shù)委員會，但其主要聚焦的是養(yǎng)老服務和兒童福利等方面的標準制定，對于慈善領(lǐng)域的標準關(guān)注程度有限[6]。近年來慈善領(lǐng)域開始涌現(xiàn)出部分標準，如信息公開層面，中國慈善聯(lián)合會發(fā)布的《慈善組織信息公開指南》和《慈善組織新聞發(fā)布指南》，以及項目運作層面，中國慈善聯(lián)合會制定的《公開遴選公益創(chuàng)投運行指南》和上海市民政局制定的《社區(qū)公益服務項目招投標指南》，然而這些標準并未涉及組織層面，且由于出臺較晚，執(zhí)行情況并不明朗，對于慈善領(lǐng)域的組織化參與主體參考意義有限。

組織化是現(xiàn)代慈善的重要特征之一[7]。對于慈善行業(yè)的標準化研究，無法跳脫對于組織主體的關(guān)注?；诖朔N思路，本文將研究視角聚焦在慈善領(lǐng)域的特定組織形態(tài)———慈善超市之上。作為國家政策倡導發(fā)起的實體，慈善超市是基層慈善活動開展的重要陣地，在理想狀態(tài)下與基層社區(qū)構(gòu)成二元共生關(guān)系，能夠影響基層治理格局[8]。然而，作為慈善事業(yè)發(fā)展和基層治理精細化的雙重理想制度工具，慈善超市的標準化建設(shè)進程受到哪些邏輯的支配？ 最終依靠哪些具體路徑實現(xiàn)？ 本文試圖通過對已開展慈善超市標準化建設(shè)的S市實踐進行歷時性動態(tài)分析，呈現(xiàn)標準化加諸慈善領(lǐng)域組織主體的演進歷程與脈絡(luò)，為慈善標準化建設(shè)提供現(xiàn)實參考。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述：標準化、慈善與基層治理

作為起源于工業(yè)管理和科學管理的概念，標準化最初具有強烈的技術(shù)指標特征，以泰勒所提出的“最優(yōu)生產(chǎn)標準”最為典型。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的界定， “標準化”是指“為適應科學技術(shù)發(fā)展和合理組織生產(chǎn)的需要，在產(chǎn)品質(zhì)量、品種規(guī)格、零件部件通用等方面規(guī)定統(tǒng)一的技術(shù)標準”，同樣強調(diào)的是生產(chǎn)維度。但當從市場領(lǐng)域引入社會領(lǐng)域之后，標準化在保留目標導向的同時，跳脫出技術(shù)的限制，更為強調(diào)秩序的建立。如在《標準化工作指南》（GB/T20000.1–2002）中，標準化被界定為“為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”。

我國慈善事業(yè)自改革開放后快速發(fā)展，盡管法律體系的不斷完善已使中國慈善獲得較為良好的制度空間，但其仍然涉及不同維度的秩序沖突[9]。如何通過標準化使我國慈善事業(yè)的各類參與主體形成穩(wěn)定秩序，成為學界關(guān)注的問題。在慈善服務層面，服務是慈善價值的具體體現(xiàn)，亟須國家或行業(yè)組織制定服務標準與流程等規(guī)范要求[10]。在慈善募捐層面，規(guī)范募捐平臺認證標準被視為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐活動的方法之一[11]。在信息公開層面，中國慈善組織信息公開已經(jīng)呈現(xiàn)出公眾本位、過程透明、理性透明等新特征，但仍須通過推行標準化制度加強組織透明度建設(shè)[12]。

從上述研究可以發(fā)現(xiàn)，標準化建設(shè)在慈善事業(yè)的各個領(lǐng)域都被視為提升整體發(fā)展水平的重要手段。但既有研究多從應然角度闡釋慈善標準化建設(shè)的必要性和可行性，未能有效總結(jié)實踐中的慈善標準化嘗試，導致慈善標準化領(lǐng)域的經(jīng)驗研究存在明顯短板。

相比于慈善領(lǐng)域的標準化建設(shè)，對于標準化在社會治理尤其是基層治理當中的實踐運用已有諸多實證研究予以關(guān)照。學者將標準的制定及執(zhí)行過程視為國家滲透基層社會的過程，國家藉此提升對地方的監(jiān)管和控制能力[13]?；鶎又卫淼臉藴驶芯扛鼮榫劢褂谔囟ㄟ\用場景，以楓橋經(jīng)驗和安吉經(jīng)驗為代表的鄉(xiāng)村治理是學界重要的考察對象：浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)在創(chuàng)新基層治理體系的過程中，將標準化與精細化治理、智能化治理及鄉(xiāng)村自治等領(lǐng)域有機結(jié)合，進而有效推動了基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[14]。浙江省安吉縣在標準化治理理念的引導下，從治理主體、治理路徑、治理內(nèi)容、治理效果及如何檢驗四個層面，制定《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)化和精細化的轉(zhuǎn)型[15]。而在城市地區(qū)，深圳市福田區(qū)制定社區(qū)黨建、居務及政務標準化清單，從而優(yōu)化了基層治理機制，實現(xiàn)了社區(qū)治理的減負增效[16]。杭州市上城區(qū)政府公共服務標準化中的“信息技術(shù)”和“現(xiàn)代管理手段”的結(jié)合對規(guī)范“自由裁量”起到了重要作用[17]。有學者由此提出，標準化在城市基層治理實踐中有利于實現(xiàn)治理主體的多元化和治理目標的公共性[18];同時可以不斷完善城市治理制度體系，提高精細化治理水平[19]。

上述研究對于我們理解標準化建設(shè)的意義和價值提供了重要參考，但現(xiàn)有微觀層面研究側(cè)重于歸納基層治理標準化的成功經(jīng)驗，而對于實踐中的多元主體互動關(guān)系缺乏深入剖析。更重要的是，這些研究大部分將標準化建設(shè)作為一種靜態(tài)的情境，沒有仔細考察標準從生成到執(zhí)行過程中的推動過程，以及由此對相關(guān)主體所產(chǎn)生的影響。因此，現(xiàn)有研究普遍局限于結(jié)構(gòu)———功能層面，使得標準化建設(shè)流程被人為簡化，而未從能動性層面審視標準化建設(shè)的實踐路徑。這為本研究的開展進一步提供空間。

（二）分析框架：慈善標準化建設(shè)的多重邏輯與演進流程

與商業(yè)或其他社會領(lǐng)域自下而上推動的標準化建設(shè)不同，慈善標準化建設(shè)帶有更強的行政化色彩———地方政府主導標準從制定到應用的過程，因此對其實施觀察的視角也無法停留在傳統(tǒng)的社會自治層面，而需要采取更貼近事實的、關(guān)注行政體系的理論工具。從這一思路出發(fā)，本文選擇多層級行政發(fā)包理論作為理論基礎(chǔ)[20]。作為一種全景式的觀察視角，該理論對于我國不同層級之間的政府互動關(guān)系具有較強解釋力，且已被運用在社會組織發(fā)展等慈善相關(guān)領(lǐng)域中[21]。本文以作為發(fā)包方的S市民政局、作為承包方的基層街鎮(zhèn)政府，以及同時作為標準化建設(shè)對象和具體執(zhí)行方的慈善超市運營者三大主體為出發(fā)點，討論慈善標準化建設(shè)中的多元互動。

在考察慈善標準化建設(shè)的主體互動邏輯之前，有必要厘清標準化進程所蘊含的多元邏輯。在公共服務和社會治理等領(lǐng)域，已有一批學者對于標準化的邏輯進行梳理：基本公共服務的標準化被認為是一種制度化過程，存在傳達公共服務合法性與公平性的政治化邏輯，協(xié)調(diào)大型組織復雜分工的管理化邏輯，以及理論化、客觀化公共服務具體需求和提供機制的制度化邏輯[22]。在社會治理領(lǐng)域，標準化與?？滤撌龅默F(xiàn)代國家“治理術(shù)”相似，遵循制度建構(gòu)、技術(shù)嵌入和行為規(guī)訓等邏輯，能夠帶來統(tǒng)一規(guī)則，提升治理效能并實施組織控制[23]。亦有學者認為，標準化遵循著秩序、體系、科學和效益等多重邏輯[24]。上述邏輯之間存在某些張力，導致形式上科學化的標準體系，可能在實踐中無法帶來治理效能的提升。

綜合從既往研究中提煉出的標準化邏輯類型，以及與慈善政策執(zhí)行中的政治、行政、社會三重邏輯框架[25]相結(jié)合，本研究總結(jié)出慈善標準化建設(shè)中的三種潛在邏輯樣態(tài)：一是政治層面的行為規(guī)訓邏輯，指的是相關(guān)主體依托標準確立治理場域內(nèi)統(tǒng)一的規(guī)則架構(gòu)體系，將國家意志貫徹于標準規(guī)范對象，保證其行為的可控;二是行政層面的技術(shù)嵌入邏輯，指的是相關(guān)主體依托技術(shù)手段對于治理目標進行化簡處理，從而使治理目標明確化，并能夠有效衡量其治理參與效果;三是經(jīng)濟社會層面的效益提升邏輯，指的是相關(guān)主體通過標準化吸收及聚合各類資源，通過資源的有效再分配，實現(xiàn)減少投入、提升社會效益產(chǎn)出（見表1）。

多元主體的互動關(guān)系貫穿標準化建設(shè)的整個流程。因此，本研究根據(jù)過往標準化研究的通行思路，劃分出標準生成———政策執(zhí)行———評估驗收三階段流程，來考察不同階段各類主體的運作邏輯。標準的生成或曰制定過程，是政府治理意圖深入基層社會的體現(xiàn)。這一環(huán)節(jié)通常由政府自上而下推廣，與商業(yè)領(lǐng)域自下而上產(chǎn)生的標準構(gòu)成明顯區(qū)分，因此該階段主要考察作為發(fā)包方的市級民政部門基于何種策略和思路形成標準化文本。標準成文之后在治理體系中的執(zhí)行，是政府部門和治理對象對于文本進行分解，領(lǐng)取治理任務“腳本”并用于指引行為的過程。因此，該階段分析主要圍繞政府和慈善超市經(jīng)營方的互動過程展開，重點關(guān)注不同區(qū)域基層政府及運作主體如何將文本轉(zhuǎn)化為具體任務并投入實操運作流程。對于標準化建設(shè)的評估驗收則是依據(jù)事先擬定的評估體系，由發(fā)包方委托第三方開展。因此，該階段重點關(guān)注不同層級政府在使用評估指標時對原初標準進行延伸或規(guī)避的情形。

以上述分析框架作為研究思路主線，從2016年至2020年，研究團隊實地參與了S市慈善超市建設(shè)工作的整個流程，不僅在起草慈善超市標準化文件中承擔重要角色，還曾連續(xù)兩年對S市慈善超市發(fā)展狀況進行跟蹤研究，在系統(tǒng)評估該市慈善超市整體發(fā)展狀況的同時，獲取了慈善超市標準化建設(shè)在各區(qū)推行情況的一手資料，并以訪談或座談的形式，對于220家慈善超市經(jīng)營者及街鎮(zhèn)政府的相關(guān)負責人進行訪談，形成本研究的基礎(chǔ)材料。

三、慈善標準化建設(shè)進程中的邏輯演繹

（一）行為規(guī)訓先行與有限技術(shù)嵌入：標準生成階段的主導邏輯

在經(jīng)濟領(lǐng)域，標準的生成與商品貿(mào)易全球化密切相關(guān)[26]。盡管標準的適用對象、范圍和執(zhí)行成本存在較大差異，但其從本質(zhì)上來說都是多方為取得正當性、推進特定事業(yè)發(fā)展而采取的調(diào)和措施，因此需要總結(jié)長期實踐的經(jīng)驗才可形成標準。與經(jīng)濟領(lǐng)域的標準化相比，治理領(lǐng)域的標準化具有更為明顯的自上而下特征，其實質(zhì)是國家治理意圖在基層的深入[27]。S市慈善超市標準化的進程具有明顯的自上而下色彩，在標準生成階段即已顯現(xiàn)。

自2003年S市第一家慈善超市開業(yè)以來，S市一度對于培育慈善超市投入了較大精力，希望依托這一載體激發(fā)基層公益參與活力，使其在承擔社會救助職能之余，也成為便利社區(qū)居民生活的服務提供者。但經(jīng)過十余年的發(fā)展，在標準化啟動之前，絕大部分S市慈善超市仍由基層政府負責運營，不對外開放，只通過發(fā)放糧油幫困券、救助卡或是救助票等形式對所在街鎮(zhèn)的困難群體進行救助，難以對接社區(qū)居民的日常生活需求。為了扭轉(zhuǎn)此種局面，2017年4月，S市民政局在前期摸底調(diào)研并組織多方研討的基礎(chǔ)上，結(jié)合本市基層治理的實際情況，討論并通過了《S市慈善超市創(chuàng)新發(fā)展三年規(guī)劃》（以下簡稱《三年規(guī)劃》），將“推行慈善超市標準化建設(shè)試點”作為工作目標的第二條，僅次于“實現(xiàn)慈善超市街鎮(zhèn)全覆蓋”。而在《三年規(guī)劃》的主要任務中，“實施標準化工作，推動可持續(xù)發(fā)展”也被列在第二位，并明確提出“出臺慈善超市設(shè)施和服務規(guī)范”這一計劃。與此同時，《慈善超市設(shè)施和服務規(guī)范》（以下簡稱《慈善超市標準》）編制工作正式啟動，并在歷經(jīng)8個月的起草、協(xié)商與討論后于2017年12月定稿。

S市《慈善超市標準》呈現(xiàn)出強行為規(guī)訓邏輯和有限技術(shù)嵌入邏輯。強行為規(guī)訓邏輯體現(xiàn)在該標準對于慈善超市的性質(zhì)定位方面。按照《三年規(guī)劃》的設(shè)想，慈善超市不再僅僅被視作政府發(fā)放救助物資的平臺，而是定位為同時具有物質(zhì)幫扶、志愿服務和商品銷售功能的社會服務機構(gòu)，服務對象也從困難群眾擴展至所有社區(qū)居民。但后續(xù)出臺的規(guī)范化文件卻被定名為《慈善超市設(shè)施和服務規(guī)范指引》，《三年規(guī)劃》中所設(shè)計的服務與經(jīng)營并重目標，最終還是退回到服務為先的定位中。這也為后續(xù)標準化文件的執(zhí)行明確了方向。

有限技術(shù)嵌入邏輯則體現(xiàn)在，慈善超市只有部分指標被明確量化，形成一系列可衡量的標準：慈善超市的整體建筑面積必須大于30㎡;營業(yè)區(qū)面積必須占到整體面積的50%以上;慈善超市名稱須采取全市統(tǒng)一格式，即“所在街鎮(zhèn)+慈善超市”命名;慈善超市全職工作人員數(shù)量不少于2人，且聘用專職的負責人和收銀員;慈善超市每周開放不少于5天，每天不低于8小時。

可以發(fā)現(xiàn)，這些指標普遍瞄準的是標準化建設(shè)中最一目了然的基礎(chǔ)條件，在后續(xù)的評估檢查中也最容易進行監(jiān)測。同時，大部分慈善超市原有的開放時間和場地面積都能滿足要求，避免了后續(xù)更換場地或調(diào)整作息時間的麻煩。相反，涉及具體服務和經(jīng)營產(chǎn)出的指標則普遍未進行量化目標設(shè)計，采取了規(guī)范層面而非結(jié)果層面的表述，如困難群體救助部分強調(diào)“慈善超市應幫助困難群體改善基本生活”;商品銷售部分則強調(diào)“慈善超市的相關(guān)銷售工作應符合DB31/T778文件中的基本要求”。

標準生成階段的這一邏輯組合，反映出S市民政局對于慈善超市基本規(guī)則體系建構(gòu)的決心，尤其是統(tǒng)一店名店招的要求，對于推進慈善超市的模板化具有重要意義。同時，有限技術(shù)嵌入邏輯則反映出標準制定中規(guī)范優(yōu)于效率的考量：除非效率本身就是標準制定的目的，否則最終達成的標準并不一定是最具效率或技術(shù)層面最為先進的標準。相反，標準可能代表的是所有選項中最低層次的共性特征之集合[28]。

標準化文本生成過程中，作為發(fā)包方的S市民政局雖處于主導地位，但還是通過多種形式獲得來自其他主體的意見：Z研究院作為高校智庫被引入標準起草過程中，完成了標準的初擬和前期修改工作;在后續(xù)執(zhí)行階段會承擔重要作用的街鎮(zhèn)即慈善超市經(jīng)營者，也通過座談或問卷調(diào)查的形式獲得了反饋意見的機會。稍顯遺憾的是，作為慈善超市服務對象的困難群體或社區(qū)居民，未能參與到標準制定過程。盡管在標準制定過程中，服務對象處于缺位狀態(tài)的現(xiàn)象并不罕見[29]，但作為慈善領(lǐng)域具有公益性的標準，此種缺憾有待填補。

（二）行為規(guī)訓異化與自主效益提升：政策執(zhí)行階段的主導邏輯

與通常意義上自愿性的執(zhí)行不同，治理場景下的標準執(zhí)行具有強制性特征———標準作為政策工具包的一部分被應用于治理場景[30]。名義上作為治理參與主體的社會力量在執(zhí)行階段經(jīng)常只能處在被動接受地位，無法對執(zhí)行過程施加直接影響力。在S市慈善超市標準化建設(shè)過程中，發(fā)包方市民政局依靠行政力量對標準進行強制性推廣，具體執(zhí)行則落在了作為承包方的街鎮(zhèn)政府和慈善超市經(jīng)營者身上。

過往研究指出，通常標準都兼具超定性（overdetermined）和殘缺性（incomplete），為了協(xié)調(diào)多元化的利益，標準中需要留出一些剩余空間，由執(zhí)行方通過自主活動來使標準發(fā)揮作用[31]。

但與此同時，過于寬松的標準同樣可能淪為無用的擺設(shè)，因為過大的浮動區(qū)間會導致標準所倡導的一致性完全喪失。因此，標準執(zhí)行中的重要法則之一，是把握靈活度與剛性之間的平衡，并賦予標準使用者恰到好處的能動性。在與技術(shù)貼合緊密的標準中，將標準執(zhí)行融入技術(shù)規(guī)則是一條可行的路徑，但在技術(shù)屬性較弱的慈善領(lǐng)域，技術(shù)元素的缺失使得標準失去了可以依憑的準則，基層官員的自由裁量很大程度上決定了標準的執(zhí)行程度。

由于各區(qū)以及具體街鎮(zhèn)的實際情況存在較大差異，行為規(guī)訓即便仍是慈善超市建設(shè)的重要目標，也在不同地區(qū)產(chǎn)生了邏輯多元化。對于具有明確量化要求的指標，各街鎮(zhèn)積極執(zhí)行，尤其要求店名非地域命名、店招圖案不符的慈善超市立刻進行調(diào)整，街鎮(zhèn)將市民政局撥付的資金交給慈善超市完成此項工作，即使是之前剛更換過招牌的慈善超市也必須重新調(diào)整以符合要求。

對于沒有明確量化要求的指標，各街鎮(zhèn)采取了迥異的做法：一些過往對慈善超市并不了解，但致力于通過慈善超市社會化運作來發(fā)揮其社區(qū)治理職能的街鎮(zhèn)政府采取了放權(quán)措施，允許慈善超市經(jīng)營者獨立處理內(nèi)部事務，只需定期向街鎮(zhèn)社區(qū)事務受理中心匯報進度即可;而過往長期采用街鎮(zhèn)自辦慈善超市，且沒有經(jīng)營活動和意向的街鎮(zhèn)，則采取了一些簡化手段來應對標準化要求。兩種較為突出的手法分別是街鎮(zhèn)自營和虛擬委托。街鎮(zhèn)自營指的是由街鎮(zhèn)沿襲傳統(tǒng)，由行政編制內(nèi)人員擔任慈善超市負責人，慈善超市除更換店招外，仍然只是承擔社會救助領(lǐng)域的政府助手職能，未開展實際性的商品銷售，即使一周開門5天，大多數(shù)時候也無法獲得銷售收入。虛擬委托是指部分街鎮(zhèn)與普通商業(yè)超市簽訂協(xié)議，將慈善超市的店招懸掛在普通超市旁邊，并在普通超市內(nèi)開設(shè)象征性的義賣柜。普通超市為持續(xù)在當?shù)亻_展經(jīng)營，或出于負責人自身的公益情懷，為街鎮(zhèn)的公益活動提供一定程度的捐贈資金，但這些資金來源于超市自身貨品的銷售收入，慈善超市的職能完全被稀釋于普通超市之中。

與此同時，接受委托運作慈善超市的社會力量，則以標準化建設(shè)為契機，策略性探索營利形式，呈現(xiàn)出一定程度的效益提升邏輯。企業(yè)經(jīng)營的慈善超市表現(xiàn)尤為突出，以M 區(qū)H 慈善超市為例，該超市在標準化建設(shè)進程中，被當?shù)貍€體經(jīng)營者P先生所承包。為了實現(xiàn)自我造血，H慈善超市在困難群體救助之外，全方位擴展了商品銷售、志愿服務、便民服務和慈善文化傳播功能。他們憑借擴容后的場地，以標準化文件中的服務要求為基準，提升了慈善超市建設(shè)水準。

“與之前慈善超市明顯的改變就是，我們被換到了馬路邊的鬧市區(qū)，超市的場地變大了，并且有了很多貨架，上面擺滿了很多商品，我們還和區(qū)里的自閉癥兒童服務中心合作，銷售自閉癥孩子繪制的手袋，另外，我們這里還有艾灸、打氣筒、針線包供社區(qū)居民使用，我們的人氣越來越旺。今年開始，我們每天在不同社區(qū)辦起了社區(qū)早市，很受居民歡迎?！?（20201118M 區(qū)H 鎮(zhèn)慈善超市店長訪談）另一類在標準化建設(shè)中獲得發(fā)展的則是外來社會組織主導運作的慈善超市。與本地內(nèi)生的社會組織相比，這些組織接受委托進入S市運作慈善超市有更強的營利意愿，而非簡單接受基層政府委托行使服務功能，因此也會更加遵從效益提升邏輯。此類慈善超市的典型是A 區(qū)T 組織運作的四家慈善超市。作為國內(nèi)較早開設(shè)線上慈善超市的機構(gòu)，T組織將互聯(lián)網(wǎng)思維運用于線下慈善超市經(jīng)營，通過一站式包郵購物到家、碳減排二手物資循環(huán)利用以及打造商居聯(lián)盟平臺等形式，實現(xiàn)了與社區(qū)居民的黏合，成為該區(qū)樣板式的慈善超市。

（三）技術(shù)嵌入簡化與行為規(guī)訓習得：評估驗收階段的主導邏輯

由于慈善標準化建設(shè)較為顯著的治理屬性，這項工作如同其他公共政策一樣，需要接受評估，通過綜合性、全方位的考察，給予評價、判斷和總結(jié)[32]。在標準化建設(shè)的運轉(zhuǎn)過程中，如果不能建立有效的信息收集和反饋機制，則可能導致標準化推進過程的失控。同時，標準的評估驗收通常伴隨著發(fā)包方將可量化指標與獎懲體系的結(jié)合，從而對承接方實施激勵或威懾。

隨著標準化建設(shè)執(zhí)行的持續(xù)推進，S市民政局也連續(xù)三年引進第三方機構(gòu)對本市慈善超市進行年終評估。年終評估指標由S市民政局慈善事業(yè)處和第三方評估機構(gòu)共同制定。在指標的選取上，相較于《慈善超市標準》要更為簡化，主要包括慈善超市的營業(yè)時間、運營主體、店名店標規(guī)范性、場地面積、物品豐富程度、運營效益、服務功能發(fā)揮等方面。但是，在實際評估過程中，市民政局將慈善超市的店名店標、營業(yè)時間等作為評估慈善超市運營情況的主要指標，對慈善超市的其他指標完成情況并未做硬性要求。這給了部分慈善超市臨時性調(diào)整應對評估的空間。J區(qū)J慈善超市的應對措施具有一定代表性?！叭ツ晔欣锩媾扇诉^來評估的時候，我們超市店標是不符合標準的。區(qū)里面的領(lǐng)導還特地提醒我們，但我們沒當回事。今年評估的時候，在群里聽說有別的區(qū)幾家慈善超市在評估時被直接指出店標有問題，我們才想起來馬上去改，第二天找人換了塊新的店標上去。店里面貨架上的日常用品，也換成了扶貧幫困物品，再給不同功能區(qū)貼上標簽，好應對評估?！保?0200123J區(qū)J鎮(zhèn)社區(qū)事務受理中心負責人訪談）可見，評估指標的傾向性造成了對于慈善超市經(jīng)營者行為的規(guī)訓。規(guī)訓的效應廣泛體現(xiàn)在街鎮(zhèn)政府和慈善超市的行為中：經(jīng)過兩到三年的評估工作之后，許多慈善超市通過分析評估結(jié)果已經(jīng)知道市民政局最為看重的考核內(nèi)容，在考核期來臨之前會迅速改變平時正常營業(yè)狀態(tài)，以符合評估要求的姿態(tài)面對第三方評估人員的現(xiàn)場評估。第三方評估團隊的負責人特別總結(jié)道： “其實經(jīng)過這兩年的評估，大家都知道了只要店名店標、營業(yè)時間、場地面積以及工作人員數(shù)量上不出錯，那么慈善超市的評估就不會有大問題。所以在一定程度上造成了大家的一種惰性，大家明白除了硬件搞好之外，活動次數(shù)只要到位就可以，形式上上面不太管，至于銷售情況他們也不怎么問?！保?0200409第三方評估機構(gòu)Z研究院負責人訪談）從結(jié)果來看，此種評估設(shè)計的直接后果是慈善超市建設(shè)的技術(shù)嵌入簡化，亦可稱為“數(shù)目字化簡”：標準化文件中要求的、較易衡量的評價指標通常達標率較高，如84.4%的慈善超市店名店招符合標準，92.0%的慈善超市場地面積符合標準，74.4%的慈善超市工作人員配置符合標準。最重要的是，慈善超市的總體街鎮(zhèn)覆蓋率達到99.1%。但與此同時，服務與經(jīng)營指標的測量則流于形式化：盡管87.4%的慈善超市聲稱具備商品銷售功能，但通過對收入情況的檢索可發(fā)現(xiàn)，截至2020年1月，S市199家慈善超市中，年收入大于或等于10000元的有49家，占比約25%;年收入超過24000元，即月收入超過2000元的慈善超市僅有33家，占整體比例不足20%。而2000元的月營業(yè)收入，甚至難以覆蓋一名專職工作人員的月工資。

僅從形式上看，S市慈善超市評估很容易被視作無效;但從另一個角度考慮，正是這種聚焦少量關(guān)鍵指標而在大多數(shù)維度寬松化處理的模式，使得仍處在發(fā)展初期的慈善超市能夠獲得一定的自主空間，按照所在街鎮(zhèn)的實際情況安排服務及銷售活動。同時，基層干部只要確保慈善超市的少部分“硬”指標達到要求，就可以通過上級的考核，在接包過程中不會因為體制壓力而對慈善超市工作產(chǎn)生過多干預甚至進行處罰，一定程度上也保證了慈善超市能夠持續(xù)運作。

四、慈善標準化建設(shè)的實現(xiàn)路徑

（一）行政力量推廣：慈善標準化建設(shè)的一般化路徑

標準本身作為技術(shù)要求并不具有強制性，但在法律法規(guī)或政策文件直接或間接賦予強制力后，便可具備顯性的約束力[33]。在慈善標準化建設(shè)進程中，如果只是單純地制定《慈善超市標準》，將難以實現(xiàn)持續(xù)開展標準化建設(shè)的目標，其結(jié)果可能與中國慈善聯(lián)合會所制定的一系列團體標準一樣，停留在文本層面。然而，當《慈善超市標準》被融入一系列的制度建設(shè)手段之中，則可以利用行政力量實現(xiàn)在治理場域內(nèi)的一般化。

觀察S市慈善超市標準化推動過程，一個關(guān)鍵的節(jié)點在于《三年規(guī)劃》的先行出臺。作為2017年S市慈善領(lǐng)域的一號文件，《三年規(guī)劃》具備了綱領(lǐng)性文件的特征與效力，其中載明的慈善超市標準化工作試點，為后續(xù)開展標準化建設(shè)創(chuàng)設(shè)了制度空間。更重要的是， 《三年規(guī)劃》脫胎于S市市政府于2015年制定的《關(guān)于促進本市慈善事業(yè)健康發(fā)展的實施意見》，其中將慈善超市建設(shè)作為發(fā)展慈善事業(yè)的導向之一列入工作任務。因此，S市慈善超市的標準化建設(shè)嵌入了當?shù)孛裾块T的重點工作中，因此標準化文件能夠迅速出臺并獲得執(zhí)行。

另一方面，S市慈善超市的標準化建設(shè)獲得民政部門自上而下的條線推廣，慈善超市標準化建設(shè)在街鎮(zhèn)具體落實到社區(qū)事務受理中心之上。因此，慈善超市標準化當中各項可量化指標是否得以執(zhí)行，成為了社區(qū)事務受理中心相關(guān)工作人員的重要考核指標。不僅S市民政局會依據(jù)相關(guān)指標決定其績效評價，區(qū)民政局也因上級壓力而重視該項工作，多個區(qū)都由區(qū)民政部門與慈善超市經(jīng)營者直接簽訂服務合同，約定服務內(nèi)容和評估方式，從而進一步強化慈善超市標準化建設(shè)自上而下的約束力。

（二）基層適度自主：慈善標準化建設(shè)的可持續(xù)化路徑

過往研究指出，寬松化且具有高度調(diào)適性的標準相比于固化標準具有更好的效果，標準的使用者需要通過一定的自由裁量行為，來確保標準不至于在變動環(huán)境中失去適用性，且可以吸引更多外部主體投入標準化共建中[34]。在S市標準化建設(shè)進程中，賦予基層主體足夠的自主性，是標準化能夠持續(xù)推進的關(guān)鍵因素。

在標準化建設(shè)啟動之前，大部分由街鎮(zhèn)基層政府直接運作的慈善超市在基層治理中的功能發(fā)揮十分有限。而隨著慈善超市標準化建設(shè)的啟動，S市民政局在“層層發(fā)包”的治理機制下，賦予各區(qū)以及街鎮(zhèn)政府較大的靈活性和彈性來開展慈善超市建設(shè)。除了既定的所有街鎮(zhèn)慈善超市全覆蓋，以及名稱、場地面積、開放時間等少數(shù)硬性指標之外，服務和銷售層面都是建議性標準為主，允許基層根據(jù)本區(qū)域現(xiàn)實選擇慈善超市發(fā)展模式?；鶎诱纱双@得了較高自由裁量權(quán)，能夠通過將慈善超市引入基層社會治理整體格局來激活其作用，并產(chǎn)生持續(xù)支持慈善超市發(fā)展的制度激勵。

標準化建設(shè)中賦權(quán)基層的一個典型例子是服務指標的自主演繹。部分區(qū)慈善超市在與基層政府簽訂的合同中雖然設(shè)定了便民服務這一指標，但只是初步約定了服務的類型和數(shù)量，并不會規(guī)定每場服務的具體內(nèi)容，對服務內(nèi)容是否合理也沒有具體的評價標準。街鎮(zhèn)因此可以依據(jù)自身需求，將慈善超市的活動與其他活動相結(jié)合。在一些服務和銷售相對不活躍的街鎮(zhèn)，基層政府轉(zhuǎn)而將慈善超市作為化解基層矛盾的窗口平臺來發(fā)揮作用。這些慈善超市大多由街鎮(zhèn)直接運作，其中所“聘用”的專職人員實際上是居委會退休干部。他們與社區(qū)居民相對熟悉，每天在慈善超市的營業(yè)時間內(nèi)就開門“迎客”，主要負責聆聽居民的抱怨并予以適當安撫。由于慈善超市內(nèi)人流量有限，又是相對封閉的空間，一些簡單的矛盾就在此種適合交流的環(huán)境內(nèi)得以化解。這成為部分慈善超市在基層治理中的意外的新功能。

慈善超市標準化建設(shè)中對于基層的自主性賦權(quán)，反映出即使是追求統(tǒng)一的標準化工作，也需要充分認識到差異性的客觀存在事實。差異性已經(jīng)成為復雜社會的基本特征，一套治理體系如果拒絕和打壓差異性，會面臨反噬風險;尤其對于多元行動者及其合作行動合理性的否定，很可能會導致治理體系的失靈[35]。S市民政局以及街鎮(zhèn)政府正是在充分認識到這一點的基礎(chǔ)上，較為妥當?shù)貞獙α藰藴驶ㄔO(shè)進程統(tǒng)一性與彈性化之間的張力。

（三）多元社會參與：慈善標準化建設(shè)的拓展路徑

與工業(yè)或商業(yè)領(lǐng)域的標準化建設(shè)不同，慈善領(lǐng)域具備較強的民間性，其最終是否獲得成效的一個關(guān)鍵指標，在于能否激活社會力量參與?！懊褶k官助”也被認為是中國慈善發(fā)展的合理定位[36]。S市慈善超市標準化建設(shè)進程中的多元社會主體參與，既保障標準化文本得以順利執(zhí)行，也彰顯出慈善的民間性本質(zhì)。

社會化運作是S市慈善超市建設(shè)的重要價值定位，在《三年規(guī)劃》中S市就明確提出“加強社會化運營，整合各方資源”。《慈善超市標準》則要求S市慈善超市進行社會服務機構(gòu)登記，暫不具備登記條件的可委托社會力量進行運營，也可與具備法人身份的慈善超市聯(lián)建聯(lián)營。實踐中，至2020年初S市慈善超市約有55%由企業(yè)或社會組織負責運作，而大部分經(jīng)營狀況較好的慈善超市采取了社會化運作模式。

社會力量參與對于標準化建設(shè)的推動作用體現(xiàn)在兩個方面。一方面，社會力量能夠有效拓展基層政府原本有效的可支配資源，使慈善超市建設(shè)具備更為優(yōu)良的資源環(huán)境。前述個體經(jīng)營者P老板和社會組織T機構(gòu)運作的慈善超市都屬于此列。這些社會力量不僅能夠發(fā)揮主觀能動性，開拓慈善超市新的銷售渠道和服務領(lǐng)域，還會充分利用自身社會資源，吸引外部捐贈及志愿服務，對慈善超市形成長期支持。以T機構(gòu)為例，其所運作的A 區(qū)N 慈善超市連續(xù)四年獲得來自日本企業(yè)的物資捐贈，而主要原因就是捐贈方對于T機構(gòu)運作模式的認可。

另一方面，社會力量對于經(jīng)營活動的重視，也使慈善超市的超市屬性得以凸顯，從而實踐標準化建設(shè)的初衷———讓慈善超市改變過往“一潭死水”的局面，成為真正自我造血的基層治理主體。如果沒有社會力量的參與，S市慈善超市標準化建設(shè)中將出現(xiàn)效益提升邏輯的缺失，簡單的可量化指標最終只能再次引導出一批為完成上級交辦任務而形式化存在的“僵尸”慈善超市。社會力量運營慈善超市的存在，使公眾真正能夠享受標準化建設(shè)所生產(chǎn)的成果。

五、結(jié)論與討論：推廣慈善標準化建設(shè)的可行性策略

基于對S市慈善超市標準化建設(shè)實踐的流程探索，我們發(fā)現(xiàn)了慈善標準化建設(shè)中的一條邏輯主線：在標準生成階段，作為發(fā)包方的S市民政局行為規(guī)訓邏輯占據(jù)支配地位，有限的技術(shù)嵌入則反映出規(guī)范優(yōu)先于效率的標準化建設(shè)導向;在政策執(zhí)行階段，作為承包方的基層街鎮(zhèn)因?qū)嶋H情境的迥異導致了規(guī)訓行為異化，社會力量的參與則使效益提升邏輯有所凸顯;在評估驗收階段，具有傾向性的評估指標對于慈善超市行為產(chǎn)生規(guī)訓作用，但同時愈發(fā)簡化的技術(shù)嵌入則使慈善超市產(chǎn)生了更大的自主空間?；厮軸市實踐，可發(fā)現(xiàn)行政力量推廣、基層適度自主和多元社會參與構(gòu)成了當?shù)卮壬瞥袠藴驶ㄔO(shè)的可行路徑。

慈善超市標準化建設(shè)對于整個慈善行業(yè)的標準化建設(shè)能夠產(chǎn)生哪些借鑒意義呢？ 基于對S市實踐的動態(tài)觀察以及對慈善領(lǐng)域的充分認知，可嘗試從如下切口入手，推動標準化在慈善領(lǐng)域的實施進程：首先，由政府主管部門牽頭推動慈善行業(yè)標準化建設(shè)。事實上，我國的標準化建設(shè)實踐中長期都依靠政府主導，尤其中國加入世界貿(mào)易組織之后的技術(shù)標準建設(shè)，更是在法制管理的軌道下，由國家標準化管理委員會牽頭、各級政府積極引導才逐步實現(xiàn)了標準體系的建立[37]。在標準化尚未形成規(guī)模和主流趨勢的慈善領(lǐng)域，過往的成功經(jīng)驗值得借鑒。單純希望依靠行業(yè)組織來完成此項工作，可能面臨激勵缺失、公信力不足等一系列問題，對于既有社會秩序可以產(chǎn)生的影響力度有限，由此產(chǎn)生的標準體系也難以作為治理工具得到有效運用。

其次，強化社會力量在標準化建設(shè)中的參與。社會化參與不僅體現(xiàn)在標準執(zhí)行階段慈善組織運作者或慈善活動組織者的民間化，更重要的是在標準生成階段引入社會力量，從源頭確保標準化文本的生產(chǎn)過程聽取了社會意見。由于標準化所要求的技術(shù)屬性和專業(yè)屬性，絕大部分標準不僅需要資深行業(yè)實踐者予以指導，還需要具有充分觀察積淀的研究者參與其中[38]。這是確保標準科學性的重要前提。在慈善行業(yè)標準制定過程中，實踐者和研究者的同時入場，也應成為后續(xù)標準制定的常態(tài)。

最后，探索將現(xiàn)有團體標準上升為國家標準，將是未來慈善行業(yè)標準化建設(shè)的重要努力方向。由于團體標準乃至行業(yè)標準在我國的標準化體系中都只是推薦性標準，對于不予執(zhí)行的相關(guān)方難以產(chǎn)生約束效力。只有盡早出臺慈善領(lǐng)域的國家標準，才能切實推動慈善行業(yè)標準化建設(shè)，以更為制度化的進路促進慈善行業(yè)的秩序與規(guī)則構(gòu)建。