王菲易

【內(nèi)容提要】 國門安全是指口岸監(jiān)管部門在進(jìn)出境口岸通過履行其法定職能和被授權(quán)執(zhí)行的法律法規(guī)所維護(hù)的國家安全和國家利益沒有危險(xiǎn)、不受威脅的狀態(tài)以及在進(jìn)出境環(huán)節(jié)維護(hù)國家安全的能力。國門安全不僅是國家安全的組成部分，也是保障國家其他方面安全及整個國家安全的重要屏障。國門安全是一種國際性的國內(nèi)安全，具有跨境性與彌散性、動態(tài)性與線流性、建構(gòu)性與主動性、外溢性與共生性以及虛擬性與無界性的特點(diǎn)，這就使國門安全風(fēng)險(xiǎn)的防控時空從口岸沿著跨境供應(yīng)鏈前推后移，進(jìn)而使國門安全表現(xiàn)出跨國公共產(chǎn)品的屬性。各國的國門安全相互依存，國門安全治理日益呈現(xiàn)跨越國家邊界、職能邊界、層級邊界、公私邊界和時間邊界的跨界性，不斷提出國內(nèi)和國際跨域治理的雙重需求。然而，當(dāng)下的國門安全治理存在著“碎片化”困境，體現(xiàn)為治理部門分散化、政策措施割裂化、政策執(zhí)行差別化和國家間合作機(jī)制擴(kuò)散擁堵等特點(diǎn)。因此，治理國門安全，應(yīng)構(gòu)建國內(nèi)與國際同構(gòu)的雙層跨域治理框架，國際層面由雙邊和多邊機(jī)制構(gòu)成，國內(nèi)層面由結(jié)構(gòu)性、程序性和技術(shù)性機(jī)制組成，以實(shí)現(xiàn)對國門安全風(fēng)險(xiǎn)的全過程防控和精準(zhǔn)化治理。

隨著國際貿(mào)易的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化向縱深演化，國家間交往日益頻繁，物流業(yè)全面發(fā)展，中國對外開放的大門越開越大，進(jìn)出中國口岸的貨物、交通工具、人員及其攜帶的物品急劇增加，海外代購、跨境電商等商業(yè)新業(yè)態(tài)加速涌現(xiàn)，國門安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理和擴(kuò)散路徑不斷變遷，風(fēng)險(xiǎn)跨境傳播的載體、方式和路徑更加隱蔽多樣，呈現(xiàn)出易發(fā)突發(fā)、疊加耦合及連鎖聯(lián)動的趨勢。2021年7月以來，全球新冠肺炎疫情再度暴發(fā)，中國“外防輸入”壓力加大，南京、上海、西安等地發(fā)生的本土病例均與國際航班相關(guān)聯(lián)，新冠肺炎病毒通過口岸輸入的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加，全球“因病相連”。截至2022年3月16日，中國累計(jì)確診新冠肺炎123 773例，全球累計(jì)確診464 514 351例。①《世界實(shí)時統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（Worldmeters）》，2022年3月17日，https://www.worldometers.info/coronavirus/coronavirus-cases/。日益嚴(yán)峻復(fù)雜的國門安全形勢對國門安全治理體系和治理能力建設(shè)都提出了更高要求，“構(gòu)筑與更高水平開放相匹配的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控體系”“建設(shè)國門安全防控體系”“加強(qiáng)動植物疫情和外來物種入侵口岸防控”②《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，中國政府網(wǎng)，2021年3月13日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。成為當(dāng)務(wù)之急。國門安全風(fēng)險(xiǎn)是如何產(chǎn)生的？國門安全治理存在哪些挑戰(zhàn)與困境？如何推進(jìn)國門安全治理體制機(jī)制建設(shè)？這些是本文要回答的核心問題。

一 問題的提出

“國門”的概念化與規(guī)范化既是推進(jìn)國門安全研究的前提條件，也是建構(gòu)國家安全學(xué)的核心概念和話語體系的必然要求。

（一）“國門”的概念化與規(guī)范化

“國門”一詞古已有之，它與國家的產(chǎn)生和國家邊界（national border）的形成密切相關(guān)。國門是依托國家邊界而設(shè)立的進(jìn)出境口岸（port of entry）?？诎盯邸翱诎丁币辉~與出入境管理法律法規(guī)中經(jīng)常提及的“國境口岸”“入境口岸”“國家對外開放口岸”等術(shù)語在本質(zhì)上是一致的。是供人員、貨物、物品和交通工具直接出入國（關(guān)、邊）境的港口、機(jī)場、車站和跨境通道等。④《國務(wù)院關(guān)于口岸開放管理工作有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔2002〕14號），中國政府網(wǎng)，2002年2月22日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_74902.htm?？诎逗蛧T的內(nèi)涵相同，共同指涉出入境的唯一合法通道。值得關(guān)注的是，國門在地理學(xué)、政治學(xué)、人類學(xué)、建筑學(xué)和公共管理學(xué)等不同學(xué)科中的內(nèi)涵有所區(qū)別。地理學(xué)的國門是國家地域范圍的標(biāo)志，通常與界墻、界河或界橋相結(jié)合形成出入境通道。中國東北與西南邊境地區(qū)的許多國門大都依界河而建，西北邊境地區(qū)的許多國門則與界碑、界墻相關(guān)聯(lián)。民國時期許同莘在《改正中東鐵路名議》中寫道：“其中滿洲里十八里小站，則以俄里計(jì)算，此為華界盡處，站有牌坊一榜，曰‘國門’?！雹偻蹁h、陳帆：《近現(xiàn)代“國門”建筑更替與同江“國門”設(shè)計(jì)》，《華中建筑》2011年第4期，第42頁。政治學(xué)的國門系國家主權(quán)之象征，國家權(quán)力通過口岸開放與管理活動對跨境流動行為進(jìn)行監(jiān)管，國門被賦予政府監(jiān)管之義。人類學(xué)的國門承載著一國國民對自己國家的認(rèn)同，表現(xiàn)為“觀念的國門”，強(qiáng)調(diào)國門的隱喻和象征內(nèi)涵。建筑學(xué)的國門指陸地邊境口岸作為相鄰國家間的界分標(biāo)識的“國門”建筑，如滿洲里國門、瑞麗國門等，有多種不同的建筑形態(tài)，如望柱式國門、坊式國門、闕式國門、臺式國門、屋宇式國門、過街樓式國門等。②王鋒：《陸地口岸“國門”研究》，浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年，第23、25-31頁。國門建筑的出現(xiàn)使得國家認(rèn)同意義上的觀念國門從隱喻的象征轉(zhuǎn)化為顯性的實(shí)體。公共管理學(xué)視閾中的國門指國家對外開放政策，彰顯國門作為出入境通道的中介效應(yīng)，如中共十九大報(bào)告提出，“中國堅(jiān)持對外開放的基本國策，堅(jiān)持打開國門搞建設(shè)”。③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，2017年10月18日，https://www.12371.cn/2017/10/27/ARTI1509103656574313.shtml。

地理學(xué)的國門與國家邊界合一，為“狹義的國門”和“傳統(tǒng)國門”，軍事防御是其主要功能，因此國門建筑大都設(shè)于國家邊界入口處。從口岸的演進(jìn)可以發(fā)現(xiàn)，國門的設(shè)置逐漸擺脫了國家邊界轉(zhuǎn)而依托口岸邊界（institution-based border）。④王菲易：《海關(guān)語境中“border”的譯法辨析》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2018年第6期，第81頁?？诎哆吔缡且蚩诎兜脑O(shè)立地點(diǎn)而形成的理論國界，政治學(xué)的國門從與國家邊界合一的概念中分離，產(chǎn)生了口岸邊界的內(nèi)涵，為“廣義的國門”和“現(xiàn)代國門”，由此衍生出人類學(xué)的觀念國門和公共管理學(xué)的政策國門。在戰(zhàn)爭時期，有的國門將奉命關(guān)閉，轉(zhuǎn)為保衛(wèi)國家安全的前沿陣地；在境外疫情多發(fā)頻發(fā)時，國家也會選擇暫時關(guān)閉部分口岸以阻斷跨境疫病疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)；國家安全學(xué)意義上的國門構(gòu)成了維護(hù)國家安全的屏障。

國門研究從地理學(xué)、建筑學(xué)進(jìn)入政治學(xué)、公共管理學(xué)、人類學(xué)以及國家安全學(xué)的視野，形態(tài)漸趨多樣，內(nèi)涵不斷豐富，功能日益拓展。國家安全視閾中的國門承載了越來越多的與國家安全特別是非傳統(tǒng)安全相關(guān)的職能，凸顯了國門的安全屬性和屏障效應(yīng)，是對上述不同學(xué)科國門內(nèi)涵的整合，決定了國門安全治理的必要性和治理對象的復(fù)雜性。作為人員、貨物、交通工具進(jìn)出境的唯一合法通道，國門已成為國際安全和本土安全、周邊安全與地區(qū)安全的交匯點(diǎn)。

（二）國門安全風(fēng)險(xiǎn)的生成

2010年以來，中國已成為世界第一大貨物貿(mào)易國和第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展，全方位開放格局向縱深推進(jìn)。2010—2019年，中國出入境旅客從3.82億人次增至6.7億人次，進(jìn)出境交通工具數(shù)量從2 354.1萬輛次增至3 623.5萬輛次，快速增長趨勢明顯。2020年受新冠肺炎疫情影響，出入境旅客和交通工具大幅減少（參見圖1）；與此同時，以人員、貨物和交通工具為載體的國門安全風(fēng)險(xiǎn)急劇生成并加速演化?！笆濉逼陂g，中國海關(guān)在口岸累計(jì)截獲植物有害生物8 858種、360萬次；①《今年前10月海關(guān)截獲植物有害生物近4 000種》，《人民日報(bào)》2021年12月2日，第13版。2020年共截獲檢疫性有害生物384種、6.95萬種次，相當(dāng)于平均每天截獲190種次。②《中國2020年截獲檢疫性有害生物近7萬種次》，光明網(wǎng)，2021年2月15日，https://m.gmw.cn/2021-02/15/content_1302111503.htm?source=sohu。2019年1月至2021年9月，中國海關(guān)共偵辦瀕危野生動植物及其制品走私犯罪案件923起，查獲各類瀕危野生動植物及其制品1 552.7噸。③《中國海關(guān)近三年偵辦900多起瀕危野生動植物及其制品走私案》，中國政府網(wǎng)，2021年10月9日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/09/content_5641656.htm。2021年，全國口岸繳獲各類毒品10.38噸、易制毒化學(xué)品626.28噸，查繳各類槍支2 598支，查緝走私物品案值3.76億元。④《國家移民管理局發(fā)布2021年移民管理工作主要數(shù)據(jù)》，國家移民管理局網(wǎng)，2022年1月27日，https://www.nia.gov.cn/n897453/c1468017/content.html。

圖1 2010-2020年中國進(jìn)出境旅客人次和交通工具數(shù)量統(tǒng)計(jì)

便捷的交通網(wǎng)絡(luò)、快速增長的國際貿(mào)易、日益頻繁的人員往來以及各種基于全球貿(mào)易與投資、跨境電商與新科技而產(chǎn)生的國門安全風(fēng)險(xiǎn)快速生成，風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和漂移性增強(qiáng)，槍支、彈藥、毒品、瀕危野生動物制品、反宣品等加速向快件寄遞渠道漂移。進(jìn)出境郵寄快遞物品的低成本和隱蔽性使得郵政快遞業(yè)成為國門安全風(fēng)險(xiǎn)輸入的重要渠道。2019年7月至2020年6月，上海海關(guān)在郵遞渠道查獲走私毒品案件67起，占毒品案件總數(shù)的82.72%。⑤《上海海關(guān)一年查獲走私毒品案81起 新型毒品走私增量明顯》，中國新聞網(wǎng)，2020年6月24日，http://www.chinanews.com.cn/sh/2020/06-24/9221106.shtml。

國門安全風(fēng)險(xiǎn)是一種新興風(fēng)險(xiǎn)，各種類型的國門安全風(fēng)險(xiǎn)疊加發(fā)展。當(dāng)前，中國新冠肺炎疫情防控壓力增大，埃博拉、黃熱病、拉沙熱、非洲豬瘟和高致病性禽流感等跨境疫病疫情高發(fā)多發(fā)，沙漠蝗等有害生物入侵風(fēng)險(xiǎn)提升。2021年，中國海關(guān)在口岸截獲有害生物59.08萬種次，首次檢出致死粒線蟲、鈴蘭短體線蟲、北美齒小蠹等4種危險(xiǎn)性有害生物。①《2021年全年海關(guān)共截獲檢疫性有害生物6.51萬種次》，海關(guān)總署網(wǎng)，2022年1月24日，http://www.customs.gov.cn/customs/xwfb34/302425/4137644/index.html。全球新發(fā)再發(fā)傳染病每年出現(xiàn)1至2個，疫情暴發(fā)頻次越來越密、波及范圍越來越廣、危害程度越來越深、輸入風(fēng)險(xiǎn)越來越大。②《全國海關(guān)筑牢口岸檢疫防線嚴(yán)防重大疫情傳入》，中國新聞網(wǎng)，2019年8月23日，https://www.chinanews.com/gn/2019/08-23/8935470.shtml。國門安全風(fēng)險(xiǎn)已拓展到口岸公共衛(wèi)生、動植物檢疫、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)和食品安全等口岸監(jiān)管全領(lǐng)域，覆蓋貿(mào)易與郵件、快件、跨境電商、旅檢等業(yè)務(wù)全渠道，延伸至事前、事中、事后等監(jiān)管全鏈條；與國門安全風(fēng)險(xiǎn)日益增大形成強(qiáng)烈對比的是，各國的國門安全治理能力普遍不足。

（三）國門安全治理研究的必要性

國門安全覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生物等領(lǐng)域，指涉對象遍及公眾、環(huán)境、社會和國家，風(fēng)險(xiǎn)屬性涉及傳統(tǒng)安全、非傳統(tǒng)安全以及二者交織的復(fù)合型安全，影響層次貫穿人的安全、社區(qū)安全、國家安全、區(qū)域安全和全球安全。中共十九屆五中全會提出“不斷增強(qiáng)發(fā)展的安全性”，“要把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國家安全屏障”。①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，中國政府網(wǎng)，2020年11月3日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。國門安全不僅是安全問題，更是發(fā)展問題；對國門安全進(jìn)行研究不僅是維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)需要，更是共商、共建、共享全球安全的迫切要求。

1.國門安全治理是保障國家安全的重要內(nèi)容

國門安全是國家安全不可分割的重要組成部分。截至2021年12月31日，中國共有經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的對外開放口岸313個，其中水運(yùn)口岸129個（包括內(nèi)河口岸53個），公路口岸81個，鐵路口岸21個，航空口岸82個。②數(shù)據(jù)來源：《全國對外開放口岸一覽表》，國家口岸辦網(wǎng)，2022年2月24日，http://gkb.customs.gov.cn/gkb/2691150/2691115/4197394/index.html。對中國這樣一個口岸數(shù)量眾多、類型各異、布局復(fù)雜的國家而言，國門安全形勢極其復(fù)雜，推進(jìn)國門安全治理是維護(hù)國家安全的必然要求。2020年9月28日，教育部公布《大中小學(xué)國家安全教育指導(dǎo)綱要》，在維護(hù)生態(tài)安全途徑與方法中提到，要“強(qiáng)化國門安全管理”，“建立外來有害生物，重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情防控體系，禁止瀕危動植物及產(chǎn)品貿(mào)易”。③《教育部關(guān)于印發(fā)〈大中小學(xué)國家安全教育指導(dǎo)綱要〉的通知》（教材〔2020〕5號），教育部網(wǎng)，2020年10月20日，http://wap.moe.gov.cn/srcsite/A26/s8001/202010/t20201027_496805.html。

2.國門安全治理是推進(jìn)開放發(fā)展的基本保障

中國對外開放格局已經(jīng)全方位融入全球體系之中，國門安全問題緊密鑲嵌于全球供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)與互動之中，國家安全風(fēng)險(xiǎn)通過口岸滲透入境的載體、方式和路徑更加隱蔽多樣。隨著中國對外開放的大門越來越大，發(fā)展中的安全問題也表現(xiàn)得更為明顯，開放發(fā)展的趨勢為國門安全注入了新的內(nèi)涵，發(fā)展與安全緊密交織，國內(nèi)與國際多元聯(lián)動，中國國門所面臨的自由與規(guī)制、開放與安全、利益自保與國際責(zé)任的張力愈發(fā)明顯。因此，在中國擴(kuò)大開放的同時，如果對國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控不足，則可能引發(fā)大量的監(jiān)管真空、監(jiān)管套利和監(jiān)管俘獲等行為，“共振”產(chǎn)生復(fù)合型國門安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.國門安全治理是貿(mào)易便利化的必要前提

近年來，中國大力推進(jìn)口岸“放管服”改革，提升跨境貿(mào)易便利化水平。截至2021年12月，全國進(jìn)口、出口整體通關(guān)時間分別為32.97小時和1.23小時，較2017年分別壓縮66.14%和89.98%，①《2022年全國海關(guān)工作會議在北京召開 強(qiáng)化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù) 全面履職擔(dān)當(dāng)盡責(zé) 以優(yōu)異成績迎接黨的二十大勝利召開》，海關(guān)總署網(wǎng)，2022年1月24日，http://www.customs.gov.cn/customs/xwfb34/302425/4138765/index.html。通關(guān)時效大幅提升、成本明顯降低。安全風(fēng)險(xiǎn)源起貫穿政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的開放與發(fā)展的全過程，國門安全與開放、發(fā)展問題互為因果構(gòu)成“復(fù)合體”，加劇了貿(mào)易便利化與國門安全之間的緊張關(guān)系。只有在口岸最大限度實(shí)現(xiàn)人便于行、物暢其流的同時，有效防止跨境疫病疫情、國際犯罪集團(tuán)、恐怖主義、非法移民、有害生物和生物武器等通過口岸入境，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的貿(mào)易便利化。

4.國門安全治理是優(yōu)化口岸營商環(huán)境的底線條件

當(dāng)前，中國正加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。海關(guān)作為國內(nèi)國際雙循環(huán)的交匯點(diǎn)，需要守好國門安全底線，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的口岸營商環(huán)境是推動高水平對外開放的著力點(diǎn)，國門安全治理是高水平口岸營商環(huán)境的應(yīng)有之義。

隨著商品和人員以驚人的速度穿越國界，全球化正改變著世界政治。②香農(nóng)·布蘭頓、查爾斯·凱格利：《世界政治趨勢與變革》，夏維勇譯，北京大學(xué)出版社2019年版，第307頁。口岸監(jiān)管活動越來越緊密地與國際安全、經(jīng)濟(jì)安全、國民安全、政治安全、社會安全、生態(tài)安全、生物安全和核安全等傳統(tǒng)安全、非傳統(tǒng)安全的不同領(lǐng)域和多個層面相關(guān)聯(lián)，國門安全的時空領(lǐng)域更加廣闊，內(nèi)涵更加豐富，面臨的形勢更加嚴(yán)峻。因此，我們只有科學(xué)認(rèn)識國門的內(nèi)涵和形態(tài)以及國門安全的主要特征，從整體上分析國門安全治理的跨界性及其“碎片化”困境，才能為切實(shí)維護(hù)國門安全提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐指引。

二 國門形態(tài)的演化與國門安全的主要特征

全球化時代，國際貿(mào)易發(fā)展迅速，人員和貨物跨境流動頻繁，國門也隨之從國家邊界向口岸邊界轉(zhuǎn)型，國門形態(tài)不斷演進(jìn)，必然帶來國門安全內(nèi)涵的拓展和特征的變化。

（一）國門內(nèi)涵的拓展與國門形態(tài)的演化

隨著國際貿(mào)易的興起、國家間交往的發(fā)展和科技水平的提升，國門也從國家邊界向口岸邊界轉(zhuǎn)型，這意味著國門的形態(tài)從基于國家邊界的地理概念轉(zhuǎn)向基于口岸邊界的制度概念，從作為不同主權(quán)國家之間邊界劃定的靜態(tài)標(biāo)志，轉(zhuǎn)向國家間交往通道的動態(tài)過程，從單一的國家權(quán)力支配關(guān)系，轉(zhuǎn)向復(fù)雜多元的權(quán)力互動。

1.國門地理位置的變化

因交通運(yùn)輸業(yè)的興起和口岸地理位置的變化，國門不再限于陸地邊境口岸，內(nèi)陸國門、沿海國門陸續(xù)出現(xiàn)。航空、航海技術(shù)的發(fā)展使人們進(jìn)出境不必再通過陸地邊境口岸，只需要在內(nèi)地的某一承辦國際航運(yùn)的機(jī)場或港口登機(jī)或登船即可?？诎妒且粋€時空概念，從歷時性和地理空間的角度看，經(jīng)歷了從沿邊口岸、沿?？诎断騼?nèi)陸口岸的延伸；從共時性和社會空間的角度看，口岸實(shí)現(xiàn)了從公路口岸、沿?？诎兜胶娇湛诎?、鐵路口岸和內(nèi)河口岸的發(fā)展。

2.虛擬國門的出現(xiàn)

因信息技術(shù)的發(fā)展和口岸監(jiān)管載體的變化，虛擬國門開始出現(xiàn)。隨著人類社會從工業(yè)社會邁向數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)的展開以及國家安全治理界限的虛擬延伸，出現(xiàn)了虛擬國門和智慧口岸的概念。2019年，世界海關(guān)組織（World Customs Organization，WCO）將國際海關(guān)日的主題定為“為無縫隙的貿(mào)易、旅行和運(yùn)輸打造智慧口岸”。①“International Customs Day 2019,” World Customs Organization, January 26, 2019，https://www.indiacelebrating.com/events/international-customs-day/amp.虛擬國門是口岸治理與數(shù)字技術(shù)深度融合的產(chǎn)物，有助于推動口岸管理從職能驅(qū)動向需求驅(qū)動、口岸決策從經(jīng)驗(yàn)型向智能研判型升級以及口岸監(jiān)管從分而治之向協(xié)同監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。智慧口岸借助大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段優(yōu)化客貨運(yùn)輸工具和貨物郵件查驗(yàn)流程，打通口岸各部門間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)口岸管理的主體協(xié)同化、手段數(shù)字化和過程智慧化，形成資源共享、數(shù)據(jù)互通、智慧互聯(lián)的新型國門管理模式。

3.境外國門的顯現(xiàn)

因國家間交往的發(fā)展和口岸國際合作的興起，境外國門逐漸顯現(xiàn)。如果兩個國家合作在同一地點(diǎn)辦理跨境流動監(jiān)管手續(xù)，并在該地點(diǎn)建設(shè)供兩國口岸管理部門共同使用的口岸基礎(chǔ)設(shè)施和查驗(yàn)設(shè)施，其中一個國家的口岸管理部門就可能需要在毗鄰國家的境內(nèi)實(shí)施跨境流動管理，這就產(chǎn)生了“設(shè)在國境外的口岸”和“離岸式口岸管理”（offshore border management）。②Bialasiewicz Luiza, “Off-shoring and Out-sourcing the Borders of Europe: Libya and EU Border Work in the Mediterranean,” Geopolitics, Vol.17, No.4, 2012.例如，九一一事件后，美國加強(qiáng)反恐國際合作，提出“國門外延”口號，與加拿大、墨西哥等國簽署雙邊口岸合作協(xié)議，推出“集裝箱安全倡議”“盾牌計(jì)劃”“24小時提前申報(bào)規(guī)則”以及“30點(diǎn)智能口岸協(xié)議”。2011年12月7日，中美“特大型港口計(jì)劃”（簡稱“大港計(jì)劃”）在上海洋山港啟動；通過在外國港口安裝核輻射探測儀，美國把甄別貨物安全風(fēng)險(xiǎn)、防止核和其他放射性物質(zhì)非法販運(yùn)的查驗(yàn)環(huán)節(jié)前置在海運(yùn)集裝箱的出口港和轉(zhuǎn)運(yùn)港，相當(dāng)于把國門延伸到美國境外，實(shí)現(xiàn)了國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)口前移。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“大港計(jì)劃”啟動三年（2011—2014年）來，上海海關(guān)查獲危險(xiǎn)品203.5噸。①《中美“大港計(jì)劃”洋山試點(diǎn)三年查獲集裝箱偽報(bào)夾藏?zé)熁ǔ?00噸》，中國政府網(wǎng)，2015年1月10日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/10/content_2802818.htm。中美雙方認(rèn)為該項(xiàng)目可作為全球核安全合作的典范。②習(xí)近平：《核安全是中美合作的重要亮點(diǎn)》，中國新聞網(wǎng)，2016年4月1日，http://www.chinanews.com.cn/gn/2016/04-01/7821086.shtml。

由此可見，全球化和信息化時代，國門的內(nèi)涵拓展和形態(tài)變化，使得國門逐漸成為包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的多維度、多層次的復(fù)合概念?？诎恫粌H是對外開放的前沿陣地，也是溝通國內(nèi)、國外的重要節(jié)點(diǎn)以及對內(nèi)、對外開放的主要通道。國門安全關(guān)涉國內(nèi)與國際、邊境與內(nèi)陸、沿海與沿邊等多重面向，在國家安全戰(zhàn)略和國家安全體系中處于重要地位。無論是傳統(tǒng)安全還是非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，其中的許多問題正與國門安全交叉融合，如生物安全問題進(jìn)入國門安全視域，衍生出國門生物安全研究，重大傳染病、動植物疫情疫病以及有害生物等通過口岸入境問題成為學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)，國門生物安全的風(fēng)險(xiǎn)類型、防控實(shí)踐和治理策略研究興起。③李尉民：《國門生物安全——過去、現(xiàn)在與未來》，《植物檢疫》2020年第5期；王雅麗等：《美國國門生物安全法律法規(guī)及管理現(xiàn)狀》，《口岸衛(wèi)生控制》2021年第1期；王婷婷：《從矩陣模型視角分析國門生物安全防控體系》，《口岸衛(wèi)生控制》2021年第6期。

然而，當(dāng)下中國的國門安全研究主要集中于邊境安全和國門非傳統(tǒng)安全研究，重點(diǎn)關(guān)注“一帶一路”沿線國家、中國西部或陸地邊境的口岸安全，④徐黎麗、易鵬飛：《陸疆安全問題的識別與界定》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第4期；謝貴平：《中國邊疆跨境非傳統(tǒng)安全：挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《國際安全研究》2020年第1期；白利友：《陸地邊境安全治理的多維向度》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12期；夏文貴：《戍邊文化：構(gòu)建邊境安全治理機(jī)制的新思維》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2021年第3期。對國門生物安全、①姚寶龍等：《上?？诎度刖臣b箱媒介生物輸入性風(fēng)險(xiǎn)研究》，《中國預(yù)防醫(yī)學(xué)雜志》2011年第5期；周明華等：《“國門生物安全”概念辨析》，《植物檢疫》2016年第6期；沈燕等：《“一帶一路”倡議下中國西部地區(qū)寄生蟲病輸入性風(fēng)險(xiǎn)研究》，《傳染病信息》2020年第4期；李燕飛、王鵬：《我國國門生物安全治理的情報(bào)路徑》，《情報(bào)雜志》2021年第5期?？诎豆残l(wèi)生、②張彩霞：《傳染病問題的全球治理機(jī)制及其完善》，《中國衛(wèi)生政策研究》2012年第1期；丁忠毅：《中國陸地邊境公共衛(wèi)生安全治理研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12期；湯蓓：《中國參與全球衛(wèi)生治理的制度路徑與未來選擇——以跨國傳染性疾病防控為例》，《當(dāng)代世界》2020年第5期。供應(yīng)鏈安全、核生化安全等非傳統(tǒng)安全問題③余瀟楓、趙振栓、廖丹子：《從“國門安全”到“場域安全”——出入境檢驗(yàn)檢疫的非傳統(tǒng)安全分析》，中國社會科學(xué)出版社2015年版；顧勤、余瀟楓：《新海關(guān)維護(hù)國門非傳統(tǒng)安全應(yīng)樹立三大理念》，《中國國門時報(bào)》2019年2月27日，第3版；廖丹子：《中國國門非傳統(tǒng)安全威脅：生成、識別與治理》，《中國行政管理》2018年第5期。的研究較為豐富，呈現(xiàn)國門安全議題多樣化、主體多元化和手段技術(shù)化的趨勢，側(cè)重通過類型學(xué)和經(jīng)驗(yàn)分析等方法來識別非傳統(tǒng)安全威脅或借助計(jì)算機(jī)仿真模擬風(fēng)險(xiǎn)傳播以提出應(yīng)對之策，但尚未形成國門安全研究的學(xué)理性分析框架。實(shí)際上，國門不僅僅位于陸地邊境地區(qū)，沿海、內(nèi)陸地區(qū)也有國門安全問題；因口岸位置的變化、功能的拓展和信息技術(shù)的發(fā)展，出現(xiàn)內(nèi)陸國門、境外國門和虛擬國門等多種新形態(tài)。國門形態(tài)的演變，必然帶來國門安全內(nèi)涵的拓展和特征的變化；在研究格局上，國門安全研究應(yīng)從本土安全轉(zhuǎn)向國際安全、全球安全的視野，將國門安全治理置于跨部門協(xié)同職能提升、國家安全治理與全球安全治理的共同視角下展開。國門安全研究迫切需要從基礎(chǔ)概念、核心理論、法律法規(guī)、組織管理和體制機(jī)制等方面開展系統(tǒng)性建構(gòu)，將國門安全實(shí)踐擴(kuò)展為一個涵蓋主權(quán)、覆蓋總體國家安全、關(guān)涉全球安全治理的立體型安全治理體系，并對國門安全風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理與演化路徑以及國門安全維護(hù)的內(nèi)在規(guī)律、價(jià)值目標(biāo)、治理工具與技術(shù)手段展開全方位研究。

（二）國門安全的界定及其主要特征

國門安全是指口岸監(jiān)管部門在進(jìn)出境口岸通過履行其法定職能和被授權(quán)執(zhí)行的法律法規(guī)所維護(hù)的國家安全和國家利益沒有危險(xiǎn)、不受威脅的狀態(tài)以及在進(jìn)出境環(huán)節(jié)維護(hù)國家安全的能力。國門安全是保障國家其他方面安全及整個國家安全的重要屏障，它強(qiáng)調(diào)對安全狀態(tài)與安全能力、本土安全與國際安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、跨境貿(mào)易安全與貿(mào)易便利化的整合。由于國家邊界經(jīng)歷了從陸、海邊界到陸、海、空、水、網(wǎng)的立體化、全域化邊界的發(fā)展，國門的形態(tài)不斷演化，伴隨口岸體量擴(kuò)大、布局調(diào)整和功能拓展，國門安全的內(nèi)涵及其特征隨之演變。

1.國門安全的跨境性與彌散性

跨境性指國門安全在風(fēng)險(xiǎn)來源、發(fā)生領(lǐng)域、關(guān)涉對象、風(fēng)險(xiǎn)載體和傳遞路徑等方面的跨境特點(diǎn)，國門安全風(fēng)險(xiǎn)通過進(jìn)出境的人員、貨物和交通工具，越過一國的國界向腹地滲透、擴(kuò)散。彌散性是指國門安全不是作為一個獨(dú)立的、邊界清晰的概念存在，而是散見于人員、交通工具進(jìn)出境和貨物進(jìn)出口的各個環(huán)節(jié)。國際政治邊界模糊化，國內(nèi)政治與國際政治聯(lián)動增強(qiáng)；①阿米塔·阿查亞：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，王正毅、馮懷信譯，上海人民出版社2004年版，第4頁。國家安全事務(wù)、外交事務(wù)與經(jīng)濟(jì)事務(wù)、對外貿(mào)易事務(wù)等相互交織，國內(nèi)事務(wù)與國際事務(wù)之間相互作用、相輔相成且日益相融。②約翰·羅爾克：《世界舞臺上的國際政治》（第九版），宋偉等譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第10頁。國門安全風(fēng)險(xiǎn)的跨境傳播使得風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散路徑和影響范圍難以預(yù)測，跨境蔓延的廣度、速度、頻度及應(yīng)對難度日益加大。

2.國門安全的動態(tài)性與線流性

國門安全的動態(tài)性表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)和屬性的復(fù)合交織、動態(tài)演化。國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控主要表現(xiàn)在進(jìn)出口環(huán)節(jié)的口岸監(jiān)管活動，其發(fā)生卻涉及進(jìn)出口事前、事中和事后各環(huán)節(jié)。線流性是指國門安全不僅是以國門為界線（line）的安全維護(hù)，還是人流、物流（flow）的全鏈條式安全維護(hù)，③Alan D Bersin, “Lines and Flows: The Beginning and End of Borders,” World Customs Journal,Vol.6, No.1, 2012, p.115.因此，國門不再是維護(hù)國家安全的第一道防線而成為最后一道防線。全球化態(tài)勢下，全球范圍內(nèi)的人流、物流和信息流的規(guī)模與層次迅速延伸，國門安全風(fēng)險(xiǎn)依托世界性人口流動及其他要素跨境傳播而更加頻繁地跨越國界?！皩Σ【鷣碚f……貿(mào)易路線把歐洲、亞洲和北非有效地連接成一個巨大的病菌繁殖場?！雹苜Z雷德·戴蒙德：《槍炮、病菌與鋼鐵：人類社會的命運(yùn)》，謝延光譯，上海譯文出版社2016年版，第202頁。

3.國門安全的建構(gòu)性與主動性

國門安全有個“安全化”的過程?？诎哆吔绲漠a(chǎn)生依賴于國家權(quán)力機(jī)構(gòu)對國家邊界的再闡釋，國門安全是一個不斷建構(gòu)的過程，從事口岸管理事務(wù)的部門構(gòu)成國門安全的主體，主體活動的頻繁度決定國門安全構(gòu)成的復(fù)雜性。隨著中國全方位對外開放的深度發(fā)展，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局加速形成，國家安全環(huán)境面臨長期考驗(yàn)；“一帶一路”建設(shè)向縱深發(fā)展，國際安全環(huán)境趨向復(fù)雜。為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的國門安全，國門安全治理不但要通過被動管控來消除安全威脅或化解風(fēng)險(xiǎn)，還要主動提升風(fēng)險(xiǎn)防控意識并培育主動建構(gòu)國門安全的能力。

4.國門安全的外溢性與共生性

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際安全問題國內(nèi)化與國內(nèi)安全問題國際化的趨勢凸顯，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、高政治與低政治相互交融、相向溢出轉(zhuǎn)化，國門安全風(fēng)險(xiǎn)的滲透性和聯(lián)動性增強(qiáng)，國家安全的外溢性（spill-over）通過相鄰效應(yīng)（neighborhood effects）擴(kuò)散至區(qū)域以及全球?qū)用娌ζ洚a(chǎn)生積極或消極影響。①David A.Lake, “Regional Security Complexes: A Systems Approach,” in David A.Lake and Patrick M.Morgan, eds., Regional Orders: Building Security in a New World, University Park,Pennsylvania: The Penn State University Press, 1997, pp.45-67.通過全球性風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)而感知的相互依賴由此產(chǎn)生，消除了國際與國內(nèi)之間的界限。②烏爾里?！へ惪耍骸妒澜缰髁x的觀點(diǎn)：戰(zhàn)爭即和平》，楊祖群譯，華東師范大學(xué)出版社2008年版，第9頁。國內(nèi)安全風(fēng)險(xiǎn)與國外安全風(fēng)險(xiǎn)彼此勾連，國門安全風(fēng)險(xiǎn)的外溢性衍生了國門安全狀態(tài)的共生性，任何一個國家的國門安全治理短板都會導(dǎo)致可能的輸入性安全風(fēng)險(xiǎn)，形成國門安全風(fēng)險(xiǎn)洼地；任何一個國家的國門安全風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度又會外溢成為區(qū)域性甚至全球性安全問題。國家安全利益相互鑲嵌，國門安全互相依賴、共存共生。

5.國門安全的虛擬性與無界性

從國家安全的視角看，國門包括“實(shí)體國門”與“虛擬國門”；前者強(qiáng)調(diào)國門在國家安全維護(hù)中的屏障作用，后者體現(xiàn)國家的利益國門；“虛擬國門”沒有固定邊界，國家利益延伸到哪里，“虛擬國門”作為國家利益的范圍也就延伸到哪里。在信息化時代，網(wǎng)絡(luò)及其載體呈現(xiàn)無界性，國門安全在一定程度上失去了傳統(tǒng)跨境性所具有的地理要素，這也要求國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控逐漸擺脫對實(shí)貨監(jiān)管和逐票查驗(yàn)的依賴。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展突破了信息傳播的時空限制，使得國門安全具備了實(shí)時性和瞬時性的特點(diǎn)。

國家邊界是國家安全治理的物理邊界，而國門向一國境外的拓展促成了國家安全治理邊界的虛擬延伸，虛擬國門的出現(xiàn)要求將虛擬國門安全納入國家安全范疇。這與20世紀(jì)90年代以來“無邊界世界”（borderless world）或“開放性邊界”（open border）③相關(guān)觀點(diǎn)用于描述人員、貨物高度自由的跨境流動現(xiàn)象。參見Anssi Paasi, “Boundaries as Social Processes: Territoriality in the World of Flows,” Geopolitics, Vol.3, No.1, 2007。的觀點(diǎn)相關(guān)。國門安全的跨境性正朝向無界性發(fā)展，某種程度上國門安全是沒有物理邊界的；虛擬國門安全治理主要取決于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的成熟度和跨境供應(yīng)鏈安全管理的有效性。

總體來看，跨境性是國門安全的首要特征，它衍生出國門安全演化的動態(tài)性和線流性、國門安全條件的建構(gòu)性與主動性、國門安全風(fēng)險(xiǎn)的外溢性與共生性以及國門安全形態(tài)的虛擬性和無界性等特征。

三 國門安全治理的挑戰(zhàn)與困境

開放條件下國門安全的內(nèi)涵不斷豐富、外延日益延展，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，國門安全的跨境性和國門安全風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、復(fù)雜性、衍生性和多變性顯著增強(qiáng)。

（一）國門安全的跨境性與雙層治理挑戰(zhàn)

國門安全的跨境性使得國門安全呈現(xiàn)為國際性的國內(nèi)安全（intermestic security），即各國的國門安全是相互依存、互為關(guān)聯(lián)的，一國的國門安全狀況不僅取決于本國的國門安全治理狀況，還取決于與之相關(guān)國家的治理情況。①王菲易、黃勝強(qiáng)：《國家安全學(xué)中的國門安全研究》，《國際安全研究》2019年第6期，第64頁。如肯尼思·華爾茲（Kenneth N.Waltz）所言，“國家間的相互依賴變得如此緊密……國家不斷地、更多地卷入彼此事務(wù)，越來越依賴于自己邊界以外的事務(wù)”。②肯尼思·沃爾茲：《國際政治理論》，胡少華、王紅纓譯，中國人民公安大學(xué)出版社1992年版，第168頁。（注：該版將Kenneth Waltz譯為“肯尼思·沃爾茲”）從理論上講，主權(quán)國家可自行決定本國的國門安全治理政策，但面對國門安全相互依賴的特點(diǎn)以及國門安全風(fēng)險(xiǎn)的跨境性和外溢性，各國的國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控政策可能產(chǎn)生沖突，在建構(gòu)國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制時應(yīng)考慮政策的國際協(xié)同。

1.國門安全主體的多元化要求建構(gòu)雙層治理框架

國門安全治理呈現(xiàn)出行為主體多元化的趨勢，覆蓋了國家、次國家和非國家行為體。在全球化深度發(fā)展的大背景下，對國家間合作防控國門安全風(fēng)險(xiǎn)的需求愈發(fā)強(qiáng)烈。對納入地區(qū)安全復(fù)合體的國家而言，國門安全治理更需要通過國際治理得以實(shí)現(xiàn)。③地區(qū)安全復(fù)合體是指首要安全關(guān)注緊密聯(lián)系的一個國家群里，其國家安全無法在相互割裂的情況下實(shí)現(xiàn)。參見Barry Buzan, People, State and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, London: Longman, 1991, p.190。以跨境傳染病防控為例，受傳染國家或地區(qū)實(shí)施出境口岸篩查，比非受傳染國家或地區(qū)在入境口岸篩查更為有效。國門安全治理主體應(yīng)從以政府權(quán)威為主導(dǎo)的“管制”向多元主體參與的“治理”轉(zhuǎn)型，治理權(quán)責(zé)應(yīng)從部門分割向職能整合轉(zhuǎn)變，治理結(jié)構(gòu)應(yīng)從一國承擔(dān)向多國共治轉(zhuǎn)變。①余瀟楓主編：《中國非傳統(tǒng)安全研究報(bào)告（2012-2013）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第7-8頁。

2.國門安全風(fēng)險(xiǎn)的防控時空已經(jīng)改變

國門安全風(fēng)險(xiǎn)的防控時空正從口岸現(xiàn)場沿著跨境供應(yīng)鏈前推后移，國門安全凸顯“跨國公共產(chǎn)品”（transitional public goods）的屬性。②Todd Sandler and Richard Cornes, The Theory of Externalities, Public Goods and Club Goods,Cambridge: Cambridge University Press, 1996.作為國際公共產(chǎn)品，國門安全關(guān)系著跨境供應(yīng)鏈安全，需要通過國際合作實(shí)現(xiàn)跨國公共產(chǎn)品的有效供給?？缇彻?yīng)鏈?zhǔn)潜Ｕ蠂H公共衛(wèi)生產(chǎn)品有效運(yùn)輸?shù)闹е?，供?yīng)鏈的成熟度決定了公共衛(wèi)生的治理成效。③Richard Oloruntoba and Richard Gary, “Humanitarian Aid: An Agile Supply Chain?” Supply Chain Management: An International Journal, Vol.11, No.2, 2006, pp.115-120.為應(yīng)對新冠肺炎疫情對全球供應(yīng)鏈的完整性和連續(xù)性的挑戰(zhàn),世界海關(guān)組織與國際海事組織、國際道路運(yùn)輸聯(lián)盟、國際鐵路運(yùn)輸組織和鐵路合作組織發(fā)布聯(lián)合聲明，建議船舶、港口、海關(guān)等主管部門與其他國家口岸機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作,在有效實(shí)施防疫措施的同時確保重要醫(yī)療用品與設(shè)備、關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品、其他貨物與服務(wù)的跨境流動安全。④《世界海關(guān)組織與各主要國際運(yùn)輸組織關(guān)于新冠疫情期間全球供應(yīng)鏈完整性的三項(xiàng)聯(lián)合聲明》，《上海法學(xué)研究》2020年第6卷，第181-184頁。

3.國門安全影響的擴(kuò)散效應(yīng)日益明顯

國門安全影響層次的跨境性表現(xiàn)為不同領(lǐng)域交織的國門安全容易外溢形成跨境擴(kuò)散效應(yīng)，并對其他國家的國門安全產(chǎn)生實(shí)際或潛在的影響。例如，毒品問題日趨全球化，境外毒品對中國形成“多頭入境、全線滲透”的復(fù)雜態(tài)勢，與跨境有組織犯罪交織，加劇了國內(nèi)打擊毒品走私的難度。又如，據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會數(shù)據(jù)，截至2022年3月16日，中國境外輸入新冠肺炎累計(jì)確診16 615例，占中國累計(jì)確診病例的13.42%；⑤《截至3月16日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，國家衛(wèi)建委網(wǎng)，2022年3月17日，http: //www.nhc.gov.cn/xcs/yqtb/202203/ebcf1a8d19e043d5aea1al56361e2695.shtml。部分周邊國家和地區(qū)新增病例快速增長，新冠病毒跨境蔓延的廣度、速度和頻度加大，“外防輸入”面臨更多挑戰(zhàn)。一國自身的國門安全不僅是他國（尤其是毗鄰國家）國門安全的條件，還是國際安全的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，因此應(yīng)注重國內(nèi)與國際兩個層面的“跨域治理”思路的運(yùn)用，推動國家、國際組織、社會組織在國門安全治理中形成合作機(jī)制。

總之，國門安全的跨境性、外溢性與共生性決定了國門安全內(nèi)涵雙層治理需求，意味著各國需要積極推進(jìn)國內(nèi)治理和國際治理機(jī)制建設(shè)，建構(gòu)維護(hù)國門安全共生的環(huán)境條件和提升主動防控國門安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。國門安全的跨境性導(dǎo)致安全治理中國家主權(quán)的領(lǐng)土邏輯和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的跨境邏輯之間的張力，①Xiaobo Su, “Nontraditional Security and China’s Transnational Narcotics Control in Northern Laos and Myanmar,” Political Geography, Vo.48, No.6, 2015, pp.72-82.主權(quán)導(dǎo)向的領(lǐng)土邏輯限制了國際治理的主動性，嵌入人員、貨物、交通工具等要素的跨境流動的邏輯也加劇了國內(nèi)治理的難度。國門安全的雙層治理意味著不同類型的國門安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的治理目標(biāo)在國際和國內(nèi)不同層次運(yùn)作，國際與國內(nèi)不是孤立隔絕的，而是互為補(bǔ)充、相互影響。

（二）國門安全治理的跨界性與跨域治理挑戰(zhàn)

國門安全是一個橫向多領(lǐng)域、縱向多層次的動態(tài)演進(jìn)概念。國門安全風(fēng)險(xiǎn)的交叉跨域特征使得國門安全治理呈現(xiàn)出跨界性，表現(xiàn)為跨越國家邊界、層級邊界、部門邊界、公私邊界和時間界限的特點(diǎn)。這種跨界性不斷提出創(chuàng)新國門安全治理模式、建構(gòu)跨域治理機(jī)制的要求。

1.地理空間

在地理空間上，國門安全治理跨越國家邊界，提出了國內(nèi)治理和國際治理的雙重需求。國際治理需求在邊境口岸更為迫切。由于地緣位置接近，邊境地區(qū)國門安全風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)由人流、物流等途徑擴(kuò)散和外溢的風(fēng)險(xiǎn)更高，這就產(chǎn)生了毗鄰國家間的國門安全治理政策協(xié)同的需求。邊境地區(qū)的國門安全治理的共享應(yīng)通過共商共建口岸基礎(chǔ)設(shè)施來實(shí)現(xiàn)，如建立中越、中蒙、中哈和中俄邊境口岸合作機(jī)制。又如，應(yīng)對毒品走私風(fēng)險(xiǎn)，需要開展國內(nèi)國際情報(bào)合作，中國海關(guān)不僅要加強(qiáng)與國安、禁毒、緝毒、食品藥品管理局等國內(nèi)相關(guān)部門之間的情報(bào)交流，也要加大國際信息合作，與其他國家海關(guān)協(xié)商制定信息實(shí)時交換機(jī)制。對此，有學(xué)者提出，全球生物安全超越主權(quán)國家邊界的本質(zhì)，要求建構(gòu)一種主權(quán)讓渡式協(xié)調(diào)體系進(jìn)行超國家治理。②周媛媛：《非傳統(tǒng)安全視角下的生物安全》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2004年第4期，第20頁。

2.縱向結(jié)構(gòu)

在縱向結(jié)構(gòu)上，以口岸管理為載體的國門安全治理跨越行政層級邊界，涉及不同層級的政府。一方面，傳統(tǒng)的政府管理以官僚制為組織載體，缺乏靈活性和即時性，對組織權(quán)威和信息縱向傳遞高度依賴，無法滿足口岸突發(fā)事件應(yīng)急處置的多部門聯(lián)動要求；另一方面，信息技術(shù)的發(fā)展使得公共部門及其組織方式朝著組織結(jié)構(gòu)扁平化與網(wǎng)絡(luò)化、權(quán)力結(jié)構(gòu)分散化和管理主體虛擬化的方向發(fā)展。從國務(wù)院口岸部際聯(lián)席會議的成員單位可以圖繪當(dāng)下中國國門安全治理的基本架構(gòu)（參見圖2）。

圖2 中國國門安全治理的縱橫結(jié)構(gòu)

3.橫向結(jié)構(gòu)

在橫向結(jié)構(gòu)上，國門安全治理跨越行政部門的職能邊界。國門安全風(fēng)險(xiǎn)可分為六類：國門政治安全風(fēng)險(xiǎn)、國門社會安全風(fēng)險(xiǎn)、國門文化安全風(fēng)險(xiǎn)、國門經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)、國門生物安全風(fēng)險(xiǎn)和國門核生化安全風(fēng)險(xiǎn)等，不同類型的風(fēng)險(xiǎn)治理涉及不同部門（參見表1），如打擊毒品走私涉及藥品、衛(wèi)生、公安、交通、郵政、海關(guān)和邊防等部門，亟需各部門明確職責(zé)、細(xì)化分工、情報(bào)共享和聯(lián)合處置，建立多部門參與的堵源截流機(jī)制。此外，各類國門安全風(fēng)險(xiǎn)交織復(fù)合，風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)籌治理、源頭治理、綜合治理不足，也需要相關(guān)部門打破部際壁壘，增強(qiáng)橫向協(xié)同。

表1 國門安全治理涉及的主要職能部門

4.公共治理

在公共治理上，國門安全治理跨越政府、市場和社會組織之間的邊界，通過公共部門、私營部門和社會組織之間的功能互補(bǔ)和復(fù)雜互動形成國門安全治理體系。國門安全治理是一個多主體參與、多部門聯(lián)動、全鏈條演進(jìn)的復(fù)雜系統(tǒng)。國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控不僅涉及海關(guān)、邊檢等口岸監(jiān)管部門，也涉及檢測化驗(yàn)部門等社會組織，如第三方檢驗(yàn)采信。社會組織參與國門安全治理不僅能降低國門安全維護(hù)成本，還能形成應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的無縫隙網(wǎng)絡(luò)。美國的供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略，本質(zhì)上是通過與其他國家或私營部門發(fā)展伙伴關(guān)系以及利用信息技術(shù)向境外延伸國門安全邊界的安全維護(hù)策略。①周陽：《試論美國海關(guān)貿(mào)易便利化制度的特點(diǎn)——以美國海關(guān)C-TPAT制度為視角》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。

5.動態(tài)演化

在動態(tài)演化上，國門安全治理跨越時間邊界。隨著對外開放進(jìn)程的加速，國門安全風(fēng)險(xiǎn)沿著供應(yīng)鏈前伸后延，不同類型的國門安全風(fēng)險(xiǎn)相互交織，呈現(xiàn)快速輸入、疊加耦合的態(tài)勢，容易形成復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)，如兩用物項(xiàng)②兩用物項(xiàng)（Dual-use Items）是指軍民兩用的敏感物項(xiàng)和易制毒化學(xué)品。其中敏感物項(xiàng)包括核兩用物項(xiàng)、生物兩用物項(xiàng)、化學(xué)兩用物項(xiàng)、監(jiān)控化學(xué)品和導(dǎo)彈相關(guān)物項(xiàng)，易制毒化學(xué)品指可用于制造毒品的化學(xué)品。引發(fā)的涉毒涉爆風(fēng)險(xiǎn)、郵件快遞旅檢渠道虛假身份引發(fā)的信息安全問題等。

只有承擔(dān)國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控主導(dǎo)責(zé)任的政府部門實(shí)現(xiàn)縱向、橫向和內(nèi)外協(xié)同以及與其他國際行為體之間的國際合作，才有可能形成協(xié)調(diào)一致的國門安全治理政策，進(jìn)而采取統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)防控行動。跨域治理通過作用于國門安全風(fēng)險(xiǎn)的各個領(lǐng)域，才能形成國際合作和國內(nèi)協(xié)同相結(jié)合的雙層治理架構(gòu)。

（三）國門安全治理的碎片化困境

中國國門安全治理體系形成了橫向部門分化、縱向?qū)蛹壒?jié)制的組織網(wǎng)絡(luò)，碎片化的行政管理體制導(dǎo)致口岸監(jiān)管部門面臨橫向協(xié)調(diào)困難、縱向激勵不足的雙重挑戰(zhàn)，同時，官僚制下的口岸安全聯(lián)合防控結(jié)構(gòu)和危機(jī)決策機(jī)制也無法滿足具有典型跨界性的國門安全治理對權(quán)變協(xié)調(diào)（contingent coordination）①Donald F.Kettl, “Contingent Coordination: Practical and Theoretical Puzzles for Homeland Security,” The American Review of Public Administration, Vol.33, No.3, 2003, pp.253-277.的需求。因此，跨境貿(mào)易便利化與國門安全之間的沖突凸顯，國門安全治理的跨界性與碎片化之間的矛盾加劇。

1.國門安全治理主體分散化加劇了統(tǒng)一指揮與綜合治理之間的沖突

國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控涉及多個口岸部門，各部門在國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控中各司其職、界限分明，致使防控工作呈現(xiàn)分散孤立狀態(tài)，不僅導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理成本增加，而且容易造成防控漏洞和重復(fù)防控等問題。行政部門“按職處置”的碎片化格局難以適應(yīng)國門安全形勢的變化，口岸監(jiān)管部門各自分析研判，信息無法共享，常態(tài)化的國門安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合防控機(jī)制沒有形成。此外各部門間缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，有些程序性規(guī)定沒有很好地銜接和協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)管理程序錯位，導(dǎo)致治理機(jī)制空轉(zhuǎn)。②王小理：《生物安全時代：新生物科技變革與國家安全治理》，《國際安全研究》2020年第4期，第126頁。國門安全治理碎片化的根源在于以職能為中心的官僚制與國門安全治理跨界性之間的結(jié)構(gòu)性張力。官僚制以專業(yè)分工、功能分割和等級劃分為原則，無法滿足國門安全治理因復(fù)雜性提高、跨界性加強(qiáng)而形成的跨域治理需求。

2.國門安全治理政策措施割裂化致使貿(mào)易便利化與維護(hù)國門安全未能有機(jī)結(jié)合

2017年2月22日，世界貿(mào)易組織（WTO）《貿(mào)易便利化協(xié)定》正式生效。作為WTO成員方和《貿(mào)易便利化協(xié)定》的簽字國，中國積極推動貿(mào)易便利化改革，隨之而來的是國門安全治理面臨保障安全與促進(jìn)便利的雙重要求，對自由與監(jiān)管、便利與嚴(yán)密、效率與安全之間的平衡要求越來越高。國門安全風(fēng)險(xiǎn)評估在許多國家還沒有作為口岸開放特別是內(nèi)陸口岸開放或擴(kuò)大開放、通關(guān)一體化等貿(mào)易便利化措施的實(shí)施和推廣的審批條件。在當(dāng)下積極推進(jìn)口岸“放管服”改革的背景下，尚未對跨境貿(mào)易便利和國門安全進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，這難免會擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的空間。國家、國際組織等國際行為體對國門安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注點(diǎn)不同，常常將國門安全問題建構(gòu)或識別為政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全和生物安全等不同議題。風(fēng)險(xiǎn)識別的差異化使得國門安全治理的目標(biāo)和路徑都不甚清晰，政策銜接不足在相當(dāng)程度上加劇了國門安全治理政策的割裂化，如進(jìn)口固體廢物清零政策實(shí)施后，如何防控“洋垃圾”入境風(fēng)險(xiǎn)、打擊固體廢物偽瞞報(bào)走私就成為國門生物安全治理的重點(diǎn)議題。①自2021年1月1日起，中國禁止以任何方式進(jìn)口固體廢物。中國海關(guān)嚴(yán)厲打擊固體廢物瞞報(bào)偽報(bào)行為，持續(xù)對“洋垃圾”走私進(jìn)境保持高壓打擊態(tài)勢，堅(jiān)決拒“洋垃圾”于國外之外。參見《2021年1月1日起，我國禁止以任何方式進(jìn)口固體廢物——洋垃圾禁入將有效減輕生態(tài)壓力》，中國政府網(wǎng)，2020年12月3日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-12/03/content_5566564.htm。

3.國門安全治理政策執(zhí)行差異化導(dǎo)致口岸監(jiān)管各自為政

從組織間關(guān)系看，橫向部門間政策信息協(xié)同不足、縱向政策信息加碼，是影響國門安全治理政策執(zhí)行的重要因素?？绮块T協(xié)同執(zhí)法難度大，容易導(dǎo)致政策的差別化執(zhí)行，形成口岸漂移現(xiàn)象和國門安全的監(jiān)管盲區(qū)。在中國邊境地區(qū)，邊民互市貿(mào)易渠道的國門安全風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為夾藏走私違禁品、農(nóng)產(chǎn)品走私、低報(bào)進(jìn)口商品價(jià)格和生態(tài)安全及食品安全風(fēng)險(xiǎn)等?；ナ匈Q(mào)易由商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、邊檢等多部門共管，地方層面涉及執(zhí)法部門和利益相關(guān)機(jī)構(gòu)較多，對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識不盡相同，有的地方希望“放口子”，有的部門則希望嚴(yán)管，難以在國家層面建立邊民互市風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

4.國門安全治理國際組織數(shù)量的增加導(dǎo)致國際機(jī)制更加復(fù)雜化和碎片化

移民、毒品、走私和傳染病等全球問題日益嚴(yán)重，國家行為體與非國家行為體通過合作提供國際機(jī)制的方式加以應(yīng)對，國際機(jī)制的擴(kuò)散、機(jī)制密度的增加以及行為體類型的多樣化，使得國門安全治理常常出現(xiàn)機(jī)制重疊、復(fù)雜嵌套的情況，尚未形成國門安全國際合作的整體架構(gòu)。隨著國家頻繁參與各種國際機(jī)制，問題領(lǐng)域、管轄權(quán)以及參與主體身份的交疊問題顯現(xiàn)，國際機(jī)制的重疊現(xiàn)象愈加突出。②孔凡偉：《制度互動研究：國際制度研究的新領(lǐng)域》，《國際觀察》2009年第3期，第44頁。由于國門安全涉及風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域眾多，并且有不同的國際組織，如公共衛(wèi)生領(lǐng)域的世界衛(wèi)生組織，動物檢疫領(lǐng)域的世界動物衛(wèi)生組織，關(guān)注糧食安全的聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織，進(jìn)出口食品安全領(lǐng)域的國際食品法典委員會，打擊毒品走私、有組織跨境犯罪的聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室、國際刑警組織等，這些國際組織的治理功能高度相近、合作領(lǐng)域交叉重疊，建構(gòu)的國際機(jī)制之間既不存在隸屬關(guān)系，也不存在絕對統(tǒng)一的主導(dǎo)權(quán)威。從議題領(lǐng)域看，國際機(jī)制建構(gòu)不均衡現(xiàn)象突出，現(xiàn)有國門安全治理機(jī)制集中于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，應(yīng)對非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的國際機(jī)制相對缺乏。從治理結(jié)果看，部分國家的國門安全治理能力嚴(yán)重不足。這是因?yàn)?，國門安全的跨國公共產(chǎn)品屬性使得國際機(jī)制建構(gòu)中存在“搭便車”現(xiàn)象；同時，國際機(jī)制不斷擴(kuò)散和重疊也使得部分國家嚴(yán)重依賴國際機(jī)制供給，難以培育自身的國門安全治理能力。

四 國門安全的雙層跨域治理：一個分析框架

由于國門安全的風(fēng)險(xiǎn)來源、議題領(lǐng)域、傳遞路徑的復(fù)雜多元，國門安全治理的跨界性凸顯，導(dǎo)致多頭管理、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明和機(jī)制失效等弊端持續(xù)顯現(xiàn)，國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控的碎片化趨勢也因之加劇。一方面，國門安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合化、常態(tài)化和跨境傳播特點(diǎn)要求國門安全治理的協(xié)同化；另一方面，國門安全治理中的分權(quán)化、部門化和碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)實(shí)困境和參與全球治理的需要，要求探索國際、國內(nèi)行為體共同參與的雙層跨域治理。

（一）雙層跨域治理的建構(gòu)邏輯與分析框架

雙層跨域治理主要以“整體性政府”理念為指導(dǎo)，遵循“前伸—后移—國內(nèi)跨域治理—國際跨域治理”的邏輯，構(gòu)建覆蓋“境外—口岸—境內(nèi)”的國門安全治理體系。

前伸是指關(guān)口前移，通過引入“境外觀測哨點(diǎn)”、提前獲取艙單信息等形式分析并預(yù)警國門安全風(fēng)險(xiǎn)，提升事前監(jiān)測、過程追溯和境內(nèi)外聯(lián)防聯(lián)控能力。后移是指從口岸延伸到境內(nèi)，開展供應(yīng)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)評估，全面跟蹤風(fēng)險(xiǎn)入境后的流向，推進(jìn)海關(guān)與生產(chǎn)、運(yùn)輸、報(bào)關(guān)和港口等供應(yīng)鏈企業(yè)合作，強(qiáng)化事后監(jiān)管和后續(xù)稽查。前伸后移的關(guān)鍵在于將供應(yīng)鏈安全合作引入國門安全治理，將事前、事中和事后監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和人員軌跡鏈結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全鏈條追溯監(jiān)管和國門安全風(fēng)險(xiǎn)的口岸攔截與源頭治理。國內(nèi)跨域治理指口岸監(jiān)管部門通過跨部門協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)跨部門政務(wù)協(xié)同和聯(lián)合執(zhí)法。

國際跨域治理是以雙邊和多邊合作為載體，與國外口岸之間實(shí)現(xiàn)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)和執(zhí)法互助。國門安全治理由國際—國內(nèi)雙層互動、多元主體參與、覆蓋供應(yīng)鏈全過程的合作共治關(guān)系構(gòu)成，各種機(jī)制在不同層次的橫向結(jié)構(gòu)與縱向管理中起著聯(lián)結(jié)作用（參見表2）。

表2 國門安全的雙層跨域治理分析框架

國內(nèi)跨域治理機(jī)制由結(jié)構(gòu)性、程序性和技術(shù)性機(jī)制組成。結(jié)構(gòu)性機(jī)制（structural mechanism）是指通過對政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整，使政府各組成部門在國門安全治理政策制定和執(zhí)行方面實(shí)現(xiàn)相互協(xié)同的方法和技術(shù)。美國、加拿大設(shè)立“海關(guān)與口岸保護(hù)局”，由一個綜合執(zhí)法部門統(tǒng)一履行口岸監(jiān)管職責(zé)。2018年，通過口岸監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)整合，中國海關(guān)新增出入境檢驗(yàn)檢疫職能。程序性機(jī)制（procedural mechanism）是指各個口岸監(jiān)管部門在國門安全政策制定和執(zhí)行中，根據(jù)不同階段的工作性質(zhì)和任務(wù)要求，選擇不同的協(xié)同方法，實(shí)現(xiàn)口岸監(jiān)管部門執(zhí)法行為的協(xié)調(diào)一致，如在全國海運(yùn)口岸推廣的“一次性登臨檢查”。技術(shù)性機(jī)制（technical mechanism）是為實(shí)現(xiàn)跨域治理而使用的信息技術(shù)和輔助性工具。九一一事件后，英國利用先進(jìn)的電子和生物識別技術(shù)來識別和防控境外非法移民入境風(fēng)險(xiǎn)，從而將恐怖主義威脅阻擋于國門之外。①Nick Vaughan-Williams, “The UK Border Security Continuum: Virtual Biopolitics and the Simulation of the Sovereign Ban,” Environment and Planning D: Society and Space, Vol.28, No.6, 2010.

國際跨域治理機(jī)制，主要表現(xiàn)為聚焦不同安全議題的、不同形式的國際合作。根據(jù)是否以“普遍性的行動原則”進(jìn)行組織，國際合作可分為雙邊和多邊合作。雙邊合作是指兩個國際行為體之間形成的合作機(jī)制，意味著國家根據(jù)合作者、權(quán)力分配狀況等因素選擇合作者，并根據(jù)具體條件分別制定合作政策；②湯蓓：《安全化與國際合作形式選擇：以美國的艾滋病問題援助為例（1999-2008）》，上海人民出版社2014年版，第192頁。多邊合作是指兩個以上的國際行為體通過事先商定的原則進(jìn)行相互間合作。在新冠肺炎疫情應(yīng)對中，以聯(lián)合國為核心、世界衛(wèi)生組織為代表的多邊體系成為協(xié)調(diào)各國應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要力量，在共享病毒基因序列等關(guān)鍵信息、控制疫情蔓延等方面發(fā)揮了重要作用。③王亞軍：《新冠肺炎疫情與亞洲安全治理轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第1期，第9頁。

國內(nèi)和國際層面的機(jī)制劃分，主要是基于參與國門安全治理的行為體性質(zhì)，實(shí)際上國內(nèi)跨域治理機(jī)制的分類也可以用于對國際機(jī)制的研究，比如中越陸地邊境口岸管理合作委員會、中蒙邊境口岸管理合作委員會本身也是橫向協(xié)同機(jī)制；世界海關(guān)組織的海關(guān)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、世界衛(wèi)生組織的“全球疫情預(yù)警和反映網(wǎng)絡(luò)”，從成員間信息共享的角度可歸入技術(shù)性機(jī)制；“大地女神”國際聯(lián)合執(zhí)法行動、《中歐班列運(yùn)輸聯(lián)合工作組議事規(guī)則》①2019年4月27日，中國、白俄羅斯、德國、哈薩克斯坦、蒙古國、波蘭和俄羅斯7國共同簽署了《中歐班列運(yùn)輸聯(lián)合工作組議事規(guī)則》。參見《“一帶一路”征途漫漫，中歐班列在行動》，中國鐵路網(wǎng)，2019年8月29日，https://www.chnrailway.com/html/20190829/1882306.shtml。也是程序性協(xié)同機(jī)制，但鑒于上述機(jī)制主要基于雙邊或多邊框架展開，在此將其納入國際合作范疇。

（二）國際跨域治理機(jī)制：雙邊與多邊機(jī)制

“病毒沒有國界，疫情不分種族。任何國家都不能置身其外、獨(dú)善其身……在經(jīng)濟(jì)全球化時代，各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題還會不斷帶來新的考驗(yàn)。在應(yīng)對這場全球公共衛(wèi)生危機(jī)的過程中，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的迫切性和重要性更加凸顯?！雹诹?xí)近平：《團(tuán)結(jié)合作是國際社會戰(zhàn)勝疫情最有力武器》，《求是》2020年第8期。因而，公共衛(wèi)生治理越來越具有全球政治的維度，衛(wèi)生安全的實(shí)現(xiàn)越來越需要全球衛(wèi)生治理機(jī)制的創(chuàng)新和全球政治機(jī)制的建立。③馬克·扎克、塔尼亞·科菲：《因病相連：衛(wèi)生治理與全球政治》，晉繼勇譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，主編序，第6頁。外交政策與國內(nèi)政策、國家安全與國際合作徹底聯(lián)結(jié)（interlocked）。④Ulrich Beck, “The Terrorist Threat: World Risk Society Revisited,” The Theory of Cultural Sociology, Vol.19, No.4, 2002, p.47.按照機(jī)制作用范圍，國際跨域治理機(jī)制可分為雙邊合作機(jī)制和多邊合作機(jī)制，后者包括全球機(jī)制和區(qū)域機(jī)制（參見表3）。

表3 國際跨域治理機(jī)制的分類、議題領(lǐng)域與主要內(nèi)容

第一，雙邊機(jī)制集中于供應(yīng)鏈安全和生物安全等領(lǐng)域，包括開展聯(lián)合監(jiān)管、簽訂雙邊協(xié)定、信息交換和能力建設(shè)等形式。美國口岸管理部門以全球參與戰(zhàn)略（Global Engagement Strategy）為指導(dǎo)，通過開展國際合作與簽訂國際協(xié)定，與其他國家共同防范國際恐怖襲擊、跨境犯罪等國門安全風(fēng)險(xiǎn)。1998年，美國與墨西哥合作成立口岸執(zhí)法隊(duì)，調(diào)查并瓦解美墨邊境口岸的毒品走私集團(tuán)。⑤“Drug Control: Status of U.S.International Counternarcotics Activities,” March 12, 1998,https://www.gao.gov/assets/t-nsiad-98-116.pdf.2001年，美國與加拿大簽署《智慧口岸宣言》；2002年，美國與墨西哥簽署《口岸合作伙伴關(guān)系協(xié)定》，旨在通過雙邊合作和技術(shù)手段將雙邊口岸建成面向21世紀(jì)的智慧口岸。⑥王吉美：《9·11后美國邊界安全政策變化研究》，外交學(xué)院博士學(xué)位論文，2009年，第74頁。2010年，時任美國總統(tǒng)奧巴馬與墨西哥總統(tǒng)卡爾德隆共同發(fā)表《21世紀(jì)口岸管理宣言》，雙方認(rèn)識到：墨西哥打擊有組織犯罪的斗爭與美國國家安全利益攸關(guān)，對合法和非法跨境流動應(yīng)樹立一種“責(zé)任共擔(dān)”（co-responsibility）理念；把北上的毒品走私和非法移民、南下的槍支和大量現(xiàn)金流視為犯罪循環(huán)圈的觀點(diǎn)，為美墨開展口岸執(zhí)法合作提供了共識。②Alan D.Bersin, “Lines and Flows: The Beginning and End of Borders,” World Customs Journal,Vol.6, No.1, 2012, p.122.2011年，奧巴馬和加拿大總理斯蒂芬·哈珀（Stephen Harper）發(fā)表《美國—加拿大超越口岸：周邊安全與經(jīng)濟(jì)競爭力共同愿景宣言》（United States-Canada Beyond the Border: A Shared Vision for Perimeter Security and Economic Competitiveness），③“United States–Canada Beyond the Border: A Shared Vision for Perimeter Security and Economic Competitiveness (Action Plan),” December 2011, http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/wh/uscanada-btb-action-plan.pdf.內(nèi)容涵蓋從信息共享到貨物預(yù)查驗(yàn)以及派駐對方國家的執(zhí)法人員對等攜帶武器等。

中國已建立的雙邊機(jī)制主要圍繞跨境供應(yīng)鏈安全、緝毒緝私跨境執(zhí)法合作與國門生物安全等領(lǐng)域展開。供應(yīng)鏈安全合作包括中美海關(guān)—商界反恐伙伴計(jì)劃（CTPAT）聯(lián)合驗(yàn)證、中歐安全智能貿(mào)易航線試點(diǎn)計(jì)劃、①2006年9月19日，中國海關(guān)與歐盟稅務(wù)海關(guān)事務(wù)委員會簽署“安全智能貿(mào)易航線聯(lián)合共識”，以完善亞歐之間貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利規(guī)則，實(shí)現(xiàn)對海運(yùn)集裝箱及箱內(nèi)貨物的全程監(jiān)控。這不僅是一項(xiàng)中歐海關(guān)的合作項(xiàng)目，也是一項(xiàng)海關(guān)與企業(yè)的合作項(xiàng)目。截至2020年年底，中歐安全智能貿(mào)易航線試點(diǎn)計(jì)劃航線達(dá)176條，覆蓋海運(yùn)、空運(yùn)和鐵路口岸。參見《國家“十四五”口岸發(fā)展規(guī)劃》，海關(guān)總署網(wǎng)，2021年9月17日，http://shenzhen.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/zfxxgkml34/3896488/index.html。中澳海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)布控中心“點(diǎn)對點(diǎn)”交流、“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”（Authorized Economic Operator，AEO）國際互認(rèn)、“關(guān)鐵通”等。截至2022年2月28日，中國海關(guān)與韓國、新加坡和歐盟等22個經(jīng)濟(jì)體共48個國家（地區(qū)）簽署了AEO互認(rèn)協(xié)議，其中包括32個“一帶一路”共建國家。②《中國—烏拉圭海關(guān)AEO互認(rèn)實(shí)施助力中烏進(jìn)出 貿(mào)易更加安全便利》，海關(guān)總署網(wǎng)，2022年2月28日，http://www.customs.gov.cn/qgs/zwdt61/4205686/index.html。為推進(jìn)跨境陸路運(yùn)輸安全，中國與哈薩克斯坦、白俄羅斯、俄羅斯分別簽署了關(guān)于實(shí)施鐵路集裝箱運(yùn)輸安全保障和快速通關(guān)項(xiàng)目，與俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古國的鐵路公司建立鐵路國際聯(lián)運(yùn)數(shù)據(jù)交換平臺，開展進(jìn)出境貨物及運(yùn)輸工具信息預(yù)報(bào)。在生物安全領(lǐng)域，雙邊跨域治理主要以口岸國際合作為載體，如邊境口岸病媒生物跨境聯(lián)合監(jiān)測（中蒙、中俄）、邊境口岸疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制（中哈、中塔）、中國—東盟動植物檢疫和食品安全合作聯(lián)絡(luò)機(jī)制、中國與韓國應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制、中國—東盟疾病防控合作論壇等。中國與法國的國境衛(wèi)生合作主要圍繞口岸確診病例信息交換、口岸防控技術(shù)和衛(wèi)生檢疫實(shí)驗(yàn)室等議題展開。③《中法舉行第二次國境衛(wèi)生合作工作組視頻會議》，海關(guān)總署網(wǎng)，2020年5月20日，http://gjs.customs.gov.cn/gjs/zwdt66/3063630/index.html。

“一帶一路”沿線國家是中國開展國門安全治理合作的重點(diǎn)，內(nèi)容包括加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)情報(bào)交流、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合反恐和檢驗(yàn)檢疫合作，以及打擊毒品、槍支、瀕危動植物及其制品、固體廢物走私等活動；中國海關(guān)已與沿線三十多個國家進(jìn)行疫情口岸防控經(jīng)驗(yàn)交流，與俄羅斯、老撾、緬甸和新加坡等國簽署了國境衛(wèi)生檢疫合作協(xié)議；與柬埔寨、新加坡和緬甸等國建立了應(yīng)對疫情緊急熱線聯(lián)系機(jī)制。④《海關(guān)總署：建設(shè)智慧海關(guān)，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展》，光明網(wǎng)，2020年10月13日，https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/13/1301666513.html。在聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室和世界海關(guān)組織亞太地區(qū)情報(bào)聯(lián)絡(luò)中心的支持下，中國海關(guān)與越南海關(guān)先后開展了三期“湄龍”打擊毒品和瀕危野生動植物及其制品走私國際聯(lián)合行動，成為瀾滄江—湄公河合作機(jī)制下海關(guān)合作的重要成果；2020年5月至9月，“湄龍”二期共計(jì)15個國家和地區(qū)的海關(guān)參加，共報(bào)送查獲案件284起，其中毒品案件238起，涉及各類毒品約1 984千克。①《去年以來海關(guān)立案偵辦走私毒品犯罪案件850起》，海關(guān)總署網(wǎng)，2021年6月22日，http://www.customs.gov.cn//customs/xwfb34/302425/3730354/index.html。

第二，按照機(jī)制覆蓋范圍，多邊合作可以分為全球治理機(jī)制和區(qū)域治理機(jī)制，體現(xiàn)為多個國家或國際組織之間的信息互換、人員互派、聯(lián)合執(zhí)法（如湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制）和口岸援助等形式，以推進(jìn)國門安全治理規(guī)則的跨國協(xié)同。多邊機(jī)制重點(diǎn)關(guān)注各類國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控的國際規(guī)則的建構(gòu)，如旨在維護(hù)跨境供應(yīng)鏈安全的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade）、《國際公路運(yùn)輸公約》（Transport International Routier）和《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運(yùn)輸協(xié)定》（Greater Mekong Subregion Cross-Border Transport Facilitation Agreement）；旨在提升口岸衛(wèi)生檢疫水平的《國際衛(wèi)生條例（2005）》（International Health Regulations 2005）中的“口岸核心能力建設(shè)”；旨在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和生物安全的《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures）、《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（Agreement on Technical Barriers to Trade）和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)的協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights）。為加強(qiáng)新冠肺炎疫情應(yīng)對中的信息共享，世界海關(guān)組織與國際航空運(yùn)輸協(xié)會、國際民航組織合作建立了旅客信息預(yù)申報(bào)和訂座記錄制度。

援建口岸基礎(chǔ)設(shè)施、面向發(fā)展中國家提供口岸管理領(lǐng)域的能力建設(shè)培訓(xùn)等多邊安全援助是多邊合作的重要議題，也是口岸國際合作的重要形式，更是特定國家實(shí)施對外戰(zhàn)略的重要工具，如歐盟推行的“中亞口岸管理援助項(xiàng)目”（Beyond the Border Management Programme for Central Asia，BOMCA）和“中亞禁毒行動項(xiàng)目”（Central Asia Drug Action Programme，CADAP）。歐盟的擴(kuò)大使得中亞在歐盟口岸安全中的影響上升，歐盟鄰國的口岸管理成效在很大程度上影響歐盟的口岸安全，歐盟必須積極推進(jìn)口岸國際合作，在確保正常出入境秩序的前提下維護(hù)歐盟與鄰國的共同安全；其合作內(nèi)容包括：為東部和南部鄰國提供口岸管理經(jīng)費(fèi)、在預(yù)防和打擊非法移民活動中共享情報(bào)、簡化出入境程序以及培訓(xùn)邊境警察。②劉繼業(yè)：《歐盟援助下的中亞邊界管理合作》，《俄羅斯研究》2009年第6期；戴軼塵：《歐盟中亞戰(zhàn)略中的多邊安全合作及其成效評估》，《俄羅斯研究》2015年第3期。2003年，歐盟實(shí)施“歐盟支持邊界管理計(jì)劃”（BOMCA），幫助中亞國家培訓(xùn)邊境警衛(wèi)隊(duì)、提供技術(shù)援助、完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為減輕中亞毒品走私入境壓力，歐盟推出“中亞禁毒行動項(xiàng)目”（CADAP）。歐盟通過口岸基礎(chǔ)設(shè)施援建、信息共享和能力建設(shè)等對外援助舉措提升中亞國家的國門安全治理能力，實(shí)現(xiàn)口岸安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭管控。

（三）國內(nèi)跨域治理機(jī)制：結(jié)構(gòu)性、程序性與技術(shù)性機(jī)制

國門安全的國內(nèi)跨域治理要求不同層級政府、不同部門機(jī)構(gòu)和社會組織等利益相關(guān)者之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)化和無縫隙的跨域治理框架。結(jié)構(gòu)性機(jī)制側(cè)重對政府體制、組織關(guān)系等較為穩(wěn)定的、靜態(tài)的結(jié)構(gòu)因素的應(yīng)用，表現(xiàn)為橫向協(xié)同、縱向協(xié)同和公私協(xié)同；程序性機(jī)制注重部門結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系所具有的協(xié)同功能的實(shí)現(xiàn)；技術(shù)性機(jī)制側(cè)重推動跨域治理的各種技術(shù)手段和輔助性工具，如信息技術(shù)和協(xié)同能力建設(shè)。程序性和技術(shù)性機(jī)制為常態(tài)化國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控提供制度保障和技術(shù)支撐（參見表4）。

表4 中國國內(nèi)跨域治理機(jī)制的分類、構(gòu)成與主要內(nèi)容

第一，結(jié)構(gòu)性機(jī)制側(cè)重構(gòu)建跨部門協(xié)同的組織載體，重點(diǎn)考察跨部門協(xié)同的組織類型和運(yùn)行機(jī)制，如部際委員會和部際聯(lián)席會議。協(xié)同的核心是組織結(jié)構(gòu)問題，可以通過結(jié)構(gòu)重構(gòu)來解決。①Donald F.Kettl, “Contingent Coordination: Practical and Theoretical Puzzle for Homeland Security,” The American Review of Public Administration, Vol.33, No.3, 2003, p.258.結(jié)構(gòu)性協(xié)同的主導(dǎo)模式通常表現(xiàn)為以權(quán)威為特征的等級制協(xié)同，也可以稱為縱向協(xié)同。20世紀(jì)，從事公共服務(wù)供給以及實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的主要組織模式是等級體制，②斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第6頁。2018年，中國海關(guān)總署設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理司，設(shè)立上海、青島和黃埔等3個風(fēng)險(xiǎn)防控局，在42個直屬海關(guān)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防控分局和風(fēng)險(xiǎn)管理部門，形成“1+3+42”的口岸風(fēng)險(xiǎn)防控體系。③在“1+3+42”的口岸風(fēng)險(xiǎn)防控體系中，“1”是指海關(guān)總署風(fēng)險(xiǎn)管理司（組織協(xié)調(diào)全國海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作），“3”指上海、青島、黃埔3個風(fēng)險(xiǎn)防控局（分海、陸、空不同運(yùn)輸渠道進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)防控），“42”是指在全國42個直屬海關(guān)設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)防控分局和風(fēng)險(xiǎn)管理部門（負(fù)責(zé)關(guān)區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)防控工作）。

橫向協(xié)同是指通過召開各類會議的形式協(xié)商制定和實(shí)施政府的政策，④施雪華：《中央政府內(nèi)部行政協(xié)調(diào)的理論和方法》，《政治學(xué)研究》1997年第2期。主要采取聯(lián)席會議、府際協(xié)議和制訂工作方案等形式，確保政府成員和各部門行政行為的協(xié)調(diào)一致，如國務(wù)院口岸工作部際聯(lián)席會議制度和口岸安全聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2014年，國務(wù)院成立口岸工作部際聯(lián)席會議，各成員單位通過簽署合作備忘錄等形式深化執(zhí)法互助，海關(guān)與公安、海事、稅務(wù)、工商等部門就反恐、反偷渡、打擊騙退稅以及查處逃避貿(mào)易管制等安全議題開展了密切合作。海關(guān)總署牽頭推動與外交部、發(fā)展和改革委員會、公安部等33個部委建立了口岸安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合防控工作機(jī)制。

公共部門與私營部門之間的跨部門協(xié)同，稱之為“公私協(xié)同”（public-private collaboration），也即公私合作伙伴關(guān)系。公私協(xié)同是一種通過構(gòu)建跨越公私邊界的合作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)國門安全治理目標(biāo)的政策工具，為國門安全的全球治理提供了更大的政策空間。⑤Magdalena Bexell, Jonas Tallberg and Anders Uhlin, “Democracy in Global Governance: The Promises and Pitfalls of Transitional Actors,” Global Governance, Vol.16, No.1, 2010.《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》將海關(guān)與商界之間的關(guān)系定位為“伙伴”關(guān)系。美國海關(guān)在九一一事件后發(fā)起了“海關(guān)—商界反恐伙伴關(guān)系”（CTPAT）項(xiàng)目，通過與相關(guān)企業(yè)合作創(chuàng)建供應(yīng)鏈安全系統(tǒng)，確保從起點(diǎn)到終點(diǎn)的供應(yīng)鏈安全，參與其中的私營部門包括進(jìn)出口企業(yè)、物流企業(yè)、倉儲企業(yè)和制造企業(yè)。美國海關(guān)將溝通（communication）、合作（cooperation）、協(xié)調(diào)（coordination）與協(xié)同（collaboration）等“4C”策略作為推進(jìn)公私協(xié)同的主要手段。⑥胡建奇：《美國反恐跨部門協(xié)同研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2011年版，第186頁。歐盟則推出海關(guān)AEO制度，對認(rèn)證為合規(guī)的、貿(mào)易安全程度較高的企業(yè)給予減少查驗(yàn)和快速放行等通關(guān)便利。

第二，程序性協(xié)同機(jī)制側(cè)重為實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同而采取的各種程序安排和操作程序，重點(diǎn)考察跨部門協(xié)同的工作程序和階段要素，如跨部門議題的議程設(shè)定和決策程序，表現(xiàn)為跨部門政務(wù)協(xié)同機(jī)制和跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。南寧、福州和廈門等直屬海關(guān)與地方政府圍繞口岸成員單位職責(zé)分工以及日常聯(lián)系配合等內(nèi)容形成了口岸安全風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同工作機(jī)制，①《共防境外疫情輸入 福建30個部門開展口岸聯(lián)防聯(lián)控工作》，深圳口岸辦網(wǎng)，2020年4月26日，http://ka.sz.gov.cn/xxgk/qt/kabl/content/post_7254381.html。陜西省商務(wù)廳、西安海關(guān)和陜西省出入境邊防檢查總站等9部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全口岸安全聯(lián)合防控工作制度的通知》。②《陜西九部門聯(lián)合印發(fā)〈通知〉建立健全口岸安全聯(lián)合防控工作制度》，陜西省商務(wù)廳網(wǎng)，2021年12月31日，http://sxdofcom.shaanxi.gov.cn/newstyle/pub_newsshow.asp?id=29042052&chid=100557。2021年，昆明海關(guān)與云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、生態(tài)環(huán)境廳等部門聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步加強(qiáng)外來物種入侵防控工作實(shí)施方案》，提升外來物種入侵綜合防控能力，阻斷外來生物入侵，維護(hù)國家生態(tài)安全。③《昆明海關(guān)前9月截獲有害生物180種》，昆明市政府網(wǎng)，2021年10月19日，http://www.km.gov.cn/c/2021-10-19/4122665.shtml。2020年以來，中國海關(guān)緝私部門與公安禁毒部門聯(lián)手查處走私毒品案件上百起，對走私毒品違法犯罪開展延伸打擊。④《去年以來海關(guān)立案偵辦走私毒品犯罪案件850起》，海關(guān)總署網(wǎng)，2021年6月22日，http://www.customs.gov.cn//customs/xwfb34/302425/3730354/index.html。

第三，技術(shù)性機(jī)制是基于信息技術(shù)與信息共享的跨部門協(xié)同，協(xié)同內(nèi)容在于信息如何共享、權(quán)力如何配置、協(xié)調(diào)如何落實(shí)以及協(xié)同文化如何塑造等，目的是建立有效的跨部門信息共享機(jī)制和激勵機(jī)制，如智慧衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)（Prosas）通過提前獲取出入境旅客信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)布控。信息技術(shù)有助于推倒組織壁壘，賦予政府及其合作伙伴各種新工具，以跨越組織邊界進(jìn)行有效合作。⑤斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第103頁。技術(shù)能力建設(shè)對于應(yīng)對跨境動植物疫病疫情、提升國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控的韌性具有重要意義。2021年7月8日，中國海關(guān)主辦了“瀾湄國家傳染病跨境傳播防控能力建設(shè)線上培訓(xùn)班”，通過傳染病檢測能力和應(yīng)急處置能力培訓(xùn)提升瀾湄國家衛(wèi)生檢疫能力，降低傳染病跨境傳播風(fēng)險(xiǎn)。⑥《“瀾湄國家傳染病跨境傳播防控能力建設(shè)線上培訓(xùn)班”順利開班》，海關(guān)總署網(wǎng)，2021年7月16日，http://gjs.customs.gov.cn/gjs/zwdt66/3769987/index.html。鑒于國家邊界靜態(tài)防御功能的脆弱性和動態(tài)維護(hù)的人力與資本的有限性，西方國家在國門安全治理中大量運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、智能審圖和5G等先進(jìn)技術(shù)。例如九一一事件后，美國引入生物識別和非侵入式查驗(yàn)技術(shù)建立國家安全出入境注冊系統(tǒng)（National Security Entry-Exit Registration）以推進(jìn)智慧口岸建設(shè)；①劉一：《九一一事件以來美國邊境政策的調(diào)整》，《美國研究》2019年第2期，第14頁。歐盟通過廣泛運(yùn)用信息、生物和通訊技術(shù)開發(fā)了自助通關(guān)系統(tǒng)、口岸監(jiān)視系統(tǒng)、指紋數(shù)據(jù)系統(tǒng)和全球網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)。②王亞寧：《歐盟邊防管理研究——以歐盟申根區(qū)為例》，外交學(xué)院博士學(xué)位論文，2017年，第122頁。這些都表明，先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用是發(fā)揮國門過濾功能以阻擋大規(guī)模殺傷性武器、國際犯罪組織、非法移民等國門安全風(fēng)險(xiǎn)入境的關(guān)鍵。

總之，國門安全治理是在缺少中央權(quán)威的情境中通過相互關(guān)聯(lián)的政策及其實(shí)施所形成的結(jié)構(gòu)和過程。③Elke Krahmann, “Conceptualizing Security Governance,” Cooperation and Conflict, Vol.38,No.1, 2003, p.11.比較而言，結(jié)構(gòu)性機(jī)制聚焦跨域治理的組織載體，程序性機(jī)制側(cè)重跨域治理的操作程序，技術(shù)性機(jī)制關(guān)注協(xié)同的技術(shù)支撐；結(jié)構(gòu)性機(jī)制側(cè)重跨域治理的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，程序性和技術(shù)性機(jī)制關(guān)注跨域治理的動態(tài)過程。需要說明的是，對跨域治理機(jī)制的劃分，主要出于其作用方式考慮，某些機(jī)制可能三者都包含其中，如口岸安全聯(lián)防聯(lián)控本身是一種結(jié)構(gòu)性機(jī)制，但其運(yùn)行環(huán)節(jié)的相關(guān)程序安排如《口岸安全風(fēng)險(xiǎn)防控聯(lián)合工作方案》就屬于程序性機(jī)制，為推動相關(guān)程序安排的實(shí)現(xiàn)而建設(shè)的智慧衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)則可歸入技術(shù)性機(jī)制。程序性機(jī)制和結(jié)構(gòu)性機(jī)制的分類不是涇渭分明的，它們之間有大量重疊，④Thurid Hustedt and Jan Tiessen, Central Government Coordination in Denmark, Germany and Sweden: An Institutional Policy Perspective IMP, Potsdam: Univer-sita tsverlag Press, 2006, p.10.在國門安全治理實(shí)踐中常常是組合使用的。

結(jié) 論

國門安全風(fēng)險(xiǎn)的跨境性、交織性和復(fù)雜性日益增加，國門安全治理不斷表現(xiàn)出跨越國家邊界、層級邊界、職能邊界、公私邊界和時間界限的跨界性。各國的國家安全利益相互鑲嵌，國門安全共存共生。在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，構(gòu)建國內(nèi)與國際同構(gòu)的跨域治理框架，必須整合國際、國內(nèi)兩個層次，由外到內(nèi)、自上而下地對國門安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行層層分解，打破風(fēng)險(xiǎn)的跨境性、外溢性和疊加性，打造國門安全復(fù)合體，增強(qiáng)國門安全治理韌性；應(yīng)堅(jiān)持“共同安全、綜合安全、合作安全、可持續(xù)安全”的“亞洲安全觀”，探索國門安全治理的國際共治路徑和內(nèi)外聯(lián)動機(jī)制，增進(jìn)與“一帶一路”沿線口岸的安全合作，助力形成“開放安全保障體系”，為促進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略和全球安全治理提供中國方案。

第一，國門安全是一種“國際性的國內(nèi)安全”，具有跨境性與彌散性、動態(tài)性與線流性、建構(gòu)性與主動性、外溢性與共生性以及虛擬性與無界性的特點(diǎn)?？缇承允菄T安全的首要特征，需要跳出基于地理邊界、邊境安全和物理口岸的視野探討國門安全的傳統(tǒng)認(rèn)知，在理解國門安全治理與全球安全治理變革同構(gòu)性的基礎(chǔ)上，立足國門安全作為跨國公共產(chǎn)品供給的重要功能來思考國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控的外溢效應(yīng)、全球意義和雙層治理的必要性。

第二，國門安全治理的跨界性決定了參與國門安全治理主體的多元化。一方面，國家在國門安全風(fēng)險(xiǎn)防控中居于主導(dǎo)地位；另一方面，在國家內(nèi)部，政府系統(tǒng)內(nèi)縱向和橫向的職責(zé)分工導(dǎo)致國門安全治理職責(zé)的部門化和分散化；在國際層面，國際社會的無政府狀態(tài)、多元主體博弈的復(fù)雜性使各國更傾向于通過雙邊而非多邊合作來防控國門安全風(fēng)險(xiǎn)?？缃缧约仁菄T安全治理的起點(diǎn)，也是國門安全治理的對象，貫穿國門安全治理的全過程。

第三，應(yīng)在統(tǒng)籌國際合作共治與國內(nèi)部門協(xié)同的基礎(chǔ)上，構(gòu)建雙層跨域治理框架。國門安全治理的整體性不僅要求分散的治理主體之間進(jìn)行跨部門協(xié)同，也要求國家行為體之間，國家行為體、次國家行為體與非國家行為體之間開展國際合作。整體而言，現(xiàn)階段國門安全治理主要集中于建構(gòu)國內(nèi)跨域治理機(jī)制。國際跨域治理與國內(nèi)跨域治理是國門安全治理的一體兩翼，二者相互促進(jìn)、缺一不可。

跨界性是國門安全治理的根本特征，深入探討國門安全治理的跨界性，有助于具象反映治理的多重復(fù)雜性以及風(fēng)險(xiǎn)沿著供應(yīng)鏈前伸后移的跨境性。國門安全風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為動態(tài)演進(jìn)的傳播過程，需要進(jìn)行雙層多元、全過程的跨域治理，通過雙邊和多邊合作實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控時空的虛擬延伸，通過結(jié)構(gòu)性、程序性和技術(shù)性機(jī)制推動碎片化、板塊化的口岸安全聯(lián)合防控機(jī)制向整體性、全鏈條的國門安全治理體系轉(zhuǎn)變，共建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同共治、利益共享的“國門安全共同體”，實(shí)現(xiàn)開放、安全與發(fā)展的協(xié)同共生。