龐 龍，戴 羽

(1.山西師范大學 體育學院，太原 030000；2.成都體育學院，成都 610041)

新中國成立以來，我國出臺了一系列退役運動員就業(yè)保障政策，在促進運動員就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，這些政策經(jīng)歷了長期復雜的演變過程，對其深入分析可為運動員就業(yè)政策優(yōu)化提供經(jīng)驗借鑒。學界自2000年以來持續(xù)關(guān)注運動員就業(yè)保障問題，眾多學者在考察國內(nèi)外政策文本及執(zhí)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出目前存在保障體系不健全、政策進展不平衡、社會參與度低、信息服務(wù)不完善等問題，并提出針對性建議[1-7]。本文在前人研究基礎(chǔ)上以體制改革、申辦奧運等重大歷史節(jié)點為劃分依據(jù)對政策歷史演進過程重新分期，據(jù)此分析70余年來我國退役運動員就業(yè)保障政策的變遷邏輯和發(fā)展理路。

1 我國退役運動員就業(yè)保障政策統(tǒng)計分析

采用文獻資料法，利用《體育運動文件選編》《現(xiàn)行體育法規(guī)匯編》《中華人民共和國體育法規(guī)匯編》等系列叢書，以及國家體育總局官網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫，搜集到有關(guān)退役運動員就業(yè)保障的政策文件55份，并對政策數(shù)量、文件類型、主題進行梳理歸類，為后續(xù)分析提供依據(jù)。

1.1 政策文本數(shù)量及類型

截至2021年，我國已頒布55份關(guān)于退役運動員就業(yè)保障政策。從時間分布看(圖1)，相關(guān)政策數(shù)量呈現(xiàn)出“前少后多”“先疏后密”的特點。2011年以前，政策數(shù)量很長時間維持在較低水平，2011年后開始出現(xiàn)爆發(fā)式增長，而政策中斷間隔在1993年后也開始明顯縮短，政策延續(xù)性和更新速度得到明顯提升。

此外，我國退役運動員就業(yè)保障政策類型以“通知”“意見”居多，70余年來共發(fā)布“通知”42篇，如《關(guān)于舉辦2017年全國退役運動員轉(zhuǎn)型體育教練員培訓班的通知》《關(guān)于舉辦2017年全國退役運動員轉(zhuǎn)型健身教練培訓班的通知》等，“意見”7篇，如《關(guān)于優(yōu)秀運動員工齡計算等有關(guān)問題的意見》《關(guān)于進一步做好退役運動員就業(yè)安置工作的意見》《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》等，“條例”“辦法”“草案”“細則”“方案”“規(guī)劃”各1篇。值得注意的是，2012年后“通知”類文件明顯增多，并成為這一時期退役運動員就業(yè)保障政策的主要文件類型。

圖1 1949—2021年退役運動員就業(yè)保障政策年發(fā)布數(shù)量

1.2 政策部署概況

從政策部署來看，我國退役運動員就業(yè)保障工作主要從運動隊及運動員管理、就業(yè)支持、升學深造、社會保障等幾個方面開展。運動隊及運動員管理方面，先后頒布有《運動隊伍工作條例(草案)》(1963)、《關(guān)于優(yōu)秀運動員工齡計算等有關(guān)問題的意見》(1963)、《關(guān)于招收和分配優(yōu)秀運動員等問題的聯(lián)合通知》(1980)、《運動員聘用暫行辦法》(2007)等，這些文件多頒布于20世紀80年代以前，相關(guān)保障內(nèi)容只以條文形式內(nèi)嵌其中，直到《運動員聘用暫行辦法》出臺后才確定了運動員“退役”概念。就業(yè)支持方面，除《運動隊伍工作條例(草案)》(1963)等宏觀綱領(lǐng)性文件外，還頒布有《關(guān)于做好調(diào)整處理運動員工作的通知》(1965)、《關(guān)于運動員退役分配工作后重新評定工資問題的通知》(1987)、《自主擇業(yè)退役運動員經(jīng)濟補償辦法》(2003)、《關(guān)于舉辦滑雪項目退役運動員職業(yè)技能培訓班暨2012年全國滑雪職業(yè)技能大賽的通知》(2012)等文件，可以看出相關(guān)政策大致按照分配安置、發(fā)放退役費、自主擇業(yè)、職業(yè)培訓的思路逐步演進，表現(xiàn)出從宏觀指導到具體執(zhí)行，從授人以魚到授人以漁的變化趨勢。升學深造方面，先后頒布有《關(guān)于著名優(yōu)秀運動員上大學有關(guān)事宜的通知》(1987)、《關(guān)于國家體育總局直屬體育院校免試招收退役優(yōu)秀運動員學習有關(guān)問題的通知》(1999)、《關(guān)于退役優(yōu)秀運動員免試進入高等學校學習有關(guān)事宜的通知》(2000)、《關(guān)于2013年推薦優(yōu)秀退役運動員免試進入中央財經(jīng)大學體育經(jīng)濟與管理學院本科學習的通知》(2012)等文件，可以看出相關(guān)合作院校在不斷增多，相關(guān)政策也逐漸從宏觀向具體可操作的方向發(fā)展。社會保障方面，先后頒布有《關(guān)于進一步加強運動員社會保障工作的通知》(2006)、《運動員保障專項資金實施細則》(2008)、《關(guān)于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》(2010)等文件，可以看出，這些文件集中頒布于2000年后，是對運動員保險、公積金、專項資金等社會保障內(nèi)容的進一步完善。綜上，我國退役運動員就業(yè)保障部署日趨細化，合作機構(gòu)日益增加，保障力度持續(xù)加大，保障渠道也愈加多元。

2 我國退役運動員就業(yè)保障政策的變遷脈絡(luò)

2.1 1949—1977年：國家包辦期

新中國成立之初，百廢待興，為改變競技體育落后的現(xiàn)狀，我國在這一時期通過統(tǒng)一包辦方式來進行運動員管理訓練工作。1952年2月18日，中共中央組織部和共青團中央專門聯(lián)合下發(fā)了《選拔各項運動選手集中培養(yǎng)的通知》，標志著我國運動專業(yè)隊體制的建立，由于專業(yè)隊隸屬于政府行政機構(gòu)，故這一時期運動員退役問題在體育系統(tǒng)內(nèi)部就能得到解決[2]，導致相關(guān)政策很長時間內(nèi)都沒有也無需更新變化。到了20世紀60年代，國家體委提出要快速提高我國競技運動水平，為了達到這一目標，研究制定了一系列有利于競技體育發(fā)展的政策(表1)。1963年我國頒布的《運動隊伍工作條例(草案)》是我國第一部有關(guān)專業(yè)運動隊的正式文件，其出臺標志著我國競技體育“舉國體制”的訓練體制與專業(yè)運動隊體制開始走上規(guī)范化與建制化軌道[8]。該條例對運動員就業(yè)保障工作的戰(zhàn)略地位第一次作出了明確聲明，指出妥善安置運動員的出路是經(jīng)常性工作，必須嚴肅認真、負責到底，突出了安置運動員的重要性，并給出了操作性較強的安置路徑。1965年頒布的《關(guān)于做好調(diào)整處理運動員工作的通知》則進一步提出了“人盡其才，各得其所”“留者安心，去者愉快”的運動員就業(yè)安置原則，并對就業(yè)安置路徑作了進一步安排，為日后相關(guān)政策的制定奠定了基礎(chǔ)。

表1 20世紀60年代我國退役運動員就業(yè)保障相關(guān)政策

從上可知，計劃經(jīng)濟背景下，我國退役運動員就業(yè)保障工作由國家統(tǒng)一管理安排，在這一時期部分運動員能夠以國家正式員工身份，在分配工作或升學深造中享受相應(yīng)待遇，同時相關(guān)政策對有轉(zhuǎn)業(yè)、回農(nóng)村勞動意愿及年齡較小、因傷未愈等狀況不能直接就業(yè)的運動員也有相應(yīng)安置方案，這些都呈現(xiàn)出典型的“包辦”特點。

2.2 1978—2000年：協(xié)同轉(zhuǎn)型期

隨著改革開放的推進，體育體制改革逐步展開，運動員就業(yè)保障制度也逐步調(diào)整。1980年4月15日頒布的《關(guān)于招收和分配優(yōu)秀運動員等問題的聯(lián)合通知》，確立了干部工人雙重標準，打破了計劃經(jīng)濟時期的平均分配模式，在運動員保障領(lǐng)域開始實行差異競爭，這是我國在市場經(jīng)濟體制下對退役運動員就業(yè)保障政策所采取的適應(yīng)性調(diào)整。1986年11月6日頒布的《運動員退役費實施辦法》提出一次性發(fā)放退役費的保障辦法，是發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用處理運動員就業(yè)安置問題的大膽嘗試。1987年1月3日頒布的《關(guān)于著名優(yōu)秀運動員上大學有關(guān)事宜的通知》拓寬了運動員退役后的就業(yè)渠道，為保障退役運動員的學習權(quán)利提供了政策依據(jù)。1993年的《關(guān)于深化體育改革的意見》，強調(diào)要改變以往計劃經(jīng)濟體制下單純依賴行政手段的管理模式，提出體育管理要與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)，要形成充滿生機和活力的體育體制，該意見指出退役運動員就業(yè)保障工作要擺脫舊有模式，建立符合新時期社會發(fā)展和國家需求的新的保障體系。1995年《中華人民共和國體育法》頒布后，我國退役運動員就業(yè)保障政策進入了法治化階段，它既鞏固了我國退役運動員就業(yè)保障的已有成果，又為新時期相關(guān)政策的出臺提供了法律保障[9]。1999年和2000年相繼出臺的《關(guān)于國家體育總局直屬體育院校免試招收退役優(yōu)秀運動員學習有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于退役優(yōu)秀運動員免試進入高等學校學習有關(guān)事宜的通知》，規(guī)定符合條件的運動員可以免試進入國家體育總局直屬體育院校及各類高等院校深造學習。在這些政策的助力下，退役運動員升學進修渠道進一步拓寬，合作高校的類型和數(shù)量進一步增多。

從上可知，改革開放后我國退役運動員的就業(yè)保障重心開始從干部工人雙重標準差異競爭，轉(zhuǎn)到一次性發(fā)放退役費，并最終落到就業(yè)和升學之上。這一時期相關(guān)政策逐步擺脫了計劃經(jīng)濟時代統(tǒng)包統(tǒng)分的保障模式，通過加強和教育部門合作開拓退役運動員升學渠道、采用新的工資評定辦法等來保障退役運動員的權(quán)利。

2.3 2001—2011年：奧運紅利期

2001年，北京申奧成功，“奧運爭光計劃”隨之出臺，籌備奧運會并爭取優(yōu)異成績成為這一時期體育工作的主要任務(wù)。作為“奧運爭光計劃”的主力，我國運動員的退役出路問題得到了國家高度重視。為了提高運動員的競技水平，消除運動員的后顧之憂，國家頒布了一系列運動員就業(yè)保障政策。2003年，國家在《運動員退役費實施辦法》的基礎(chǔ)上，頒布了《自主擇業(yè)退役運動員經(jīng)濟補償辦法》，改進了之前根據(jù)運動年限和在役表現(xiàn)一次性發(fā)放退役費的做法，完善了退役費的評價標準，將相關(guān)費用和運動員的運動成績掛鉤，通過經(jīng)濟手段來提升運動員的訓練積極性。2007年出臺了《運動員聘用暫行辦法》，正式確立了運動員退役制度。該文件除了規(guī)定優(yōu)秀運動員退役后的經(jīng)濟補償、升學、就業(yè)等常規(guī)出路外，還明確指出傷殘者可享受工傷保險待遇。2008年又頒布了《運動員保障專項資金財務(wù)管理辦法》，通過設(shè)立專項基金來保障運動員權(quán)益。2010年下發(fā)的《關(guān)于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》，將文化教育提到和運動員保障工作同等重要的位置，指出要發(fā)揮國家隊運動員示范作用，構(gòu)建和完善運動員職業(yè)轉(zhuǎn)換社會扶持體系，這是我國在運動員退役保障問題上的一大進步。

由上可知，奧運會的籌辦使退役運動員就業(yè)保障問題再次得到國家高度重視，除了完善自主擇業(yè)、升學、就業(yè)等常規(guī)渠道外，運動員傷病問題也成為這一階段政策關(guān)注的重點，從待遇、基金支持等方面解除運動員的后顧之憂，讓運動員全身心積極備戰(zhàn)奧運。

2.4 2012年至今：全面深化時期

黨的十八大以來，國家關(guān)照的運動員范圍繼續(xù)擴大，對運動員的職業(yè)輔導工作進一步加強，運動員的就業(yè)升學渠道也進一步拓寬。2012年7月7日國家體育總局、教育部、財政部、人力資源和社會保障部、中央編辦聯(lián)合頒布了《關(guān)于深入貫徹落實〈關(guān)于進一步加強運動員文化教育和運動員社會保障工作的指導意見〉的通知》(體青字[2012]77號)，將保障對象范圍擴大到非公辦體育運動學校運動員。2013年國家體育總局頒布了《關(guān)于進一步加強運動員職業(yè)輔導工作的意見》，明確各部門通過加強信息平臺建設(shè)等方式來提高保障力度。2014年國家體育總局頒布了《關(guān)于進一步做好退役運動員就業(yè)安置工作有關(guān)問題的通知》，明確指出各部門要在引導就學、體育產(chǎn)業(yè)、體育部門、教育行業(yè)、社區(qū)公益等方面為退役運動員創(chuàng)造就業(yè)機會，同年國辦又頒布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，支持退役運動員接受再就業(yè)培訓，并鼓勵退役運動員從事體育產(chǎn)業(yè)工作，進一步擴大了退役運動員的就業(yè)自主性和自由度?？梢钥闯龊椭跋啾?，這一時期相關(guān)政策涉及領(lǐng)域更加廣泛多樣，要求更加全面細致。在上述文件引導下，2016年以后，退役運動員轉(zhuǎn)型培訓成為相關(guān)政策的主要方向，在國家體育總局的牽頭下，我國開始密集出臺系列政策推進退役運動員向滑雪、無人機、足球、體育特色小鎮(zhèn)、中小學體育教師等領(lǐng)域轉(zhuǎn)型(表2)?？梢?，2012年以后，退役運動員升學就業(yè)問題進一步得到國家重視，政策保障范圍進一步擴大，提供的就業(yè)升學渠道也更加多元，并加大相關(guān)轉(zhuǎn)型培訓支持力度，退役運動員就業(yè)自主性和自由度得到進一步提高。

表2 2016年后我國頒布的退役運動員就業(yè)保障相關(guān)政策

3 我國退役運動員就業(yè)保障政策的演進特征

3.1 保障主體從單一轉(zhuǎn)向多元協(xié)同，由政府單一管理轉(zhuǎn)向社會共同治理

在70余年的演進過程中，我國退役運動員就業(yè)保障政策制定主體和執(zhí)行主體都發(fā)生了顯著變化。在政策制定上，從新中國成立之初到1979年，相關(guān)政策幾乎一直都是由國家體委單獨制定并發(fā)布。1980年以后開始出現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文的情況，民政部、勞動人事部、教育部等行政部門開始參與相關(guān)政策的制定頒布。21世紀以后，部門聯(lián)合發(fā)文力度進一步加大，各部門協(xié)同的政策制定特征愈加明顯。在政策執(zhí)行上，早期保障政策以分配安置為主，政策執(zhí)行主體主要是國家行政部門。20世紀90年代以后，高等院校和培訓組織逐步承接退役運動員學習深造和職業(yè)培訓等保障工作，政策開始導向自主擇業(yè)和升學深造。2010年以后，隨著《關(guān)于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》和《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》等文件的出臺，國家進一步完善了運動員職業(yè)轉(zhuǎn)換社會扶持體系，鼓勵支持退役運動員向健身、網(wǎng)絡(luò)購物、體育旅游等領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展，企業(yè)、社會組織開始成為新的執(zhí)行主體，政策執(zhí)行主體進一步擴大，體現(xiàn)出社會共同治理的發(fā)展趨勢。

3.2 保障內(nèi)容從簡單安置到注重教育、人力資本等智力手段的長期培訓

升學深造和職業(yè)培訓對于退役運動員就業(yè)轉(zhuǎn)型和個人發(fā)展具有重要意義，它有助于補足運動員文化職業(yè)素質(zhì)方面的短板，提高其選擇自主性和社會競爭力。新中國成立之初，國家主要采用在體育系統(tǒng)內(nèi)部安排工作、發(fā)放退役費等方式來處理運動員就業(yè)問題，盡管《運動隊伍工作條例(草案)》《關(guān)于做好調(diào)整處理運動員工作的通知》等文件都指出要對有前途者進行培訓深造，但其主要目的是培養(yǎng)體育系統(tǒng)所需的專項教師和教練員，所以相關(guān)人員在深造完成后依然是由國家安排工作，這種安置思路導致以運動員為本的教育培訓政策長時間內(nèi)處于缺失狀態(tài)。改革開放后，國家開始關(guān)注運動員自我發(fā)展、升學深造、自主擇業(yè)等方面的需求，于是開始通過與高校合作、職業(yè)培訓等手段，將政策保障重心從簡單安置轉(zhuǎn)移到人力資本的長期培訓上。2010年以后，就業(yè)保障思路進一步開拓，在網(wǎng)購、體育產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域挖掘退役運動員就業(yè)潛力，進一步提升退役運動員就業(yè)選擇的自由度。與此同時，國家嚴格要求和提高在訓運動員的受教育年限，確保運動員具備一定的文化水平，從而為退役后能更好就業(yè)打下基礎(chǔ)。通過退役運動員就業(yè)保障政策的演進可以看出，退役運動員在保障政策中的主體性得到加強，學生身份逐步受到重視，教育培訓在時長和種類上都不斷增加，“以人為本”的理念在政策演進過程中逐步凸顯。

3.3 保障政策主題逐步細化，執(zhí)行、評價體系逐步完善

在70余年的演進過程中，我國退役運動員就業(yè)保障政策在保障主題、保障范圍、可操作性上都發(fā)生了顯著變化。政策主題方面，20世紀五六十年代運動員剛剛登上競技體育舞臺，相關(guān)保障工作尚處萌芽階段，這時的保障政策主題以“運動隊建設(shè)”“運動員管理”等為主。1986年后國家開始重視退役運動員就業(yè)問題，頒布了《運動員退役費實施辦法》《關(guān)于運動員退役分配工作后重新評定工資問題的通知》《關(guān)于退役優(yōu)秀運動員免試進入高等學校學習有關(guān)事宜的通知》等文件，退役運動員就業(yè)問題在這一時期開始成為專項主題，保障規(guī)范體系也初步形成。進入21世紀，政策執(zhí)行成為保障工作的重心，相關(guān)部門開始頒布大量政策文件對退役運動員升學深造、職業(yè)培訓、就業(yè)扶持等保障事宜進行規(guī)范。保障范圍方面，早期政策如《關(guān)于優(yōu)秀運動員工齡計算等有關(guān)問題的意見》《關(guān)于招收和分配優(yōu)秀運動員等問題的聯(lián)合通知》《關(guān)于著名優(yōu)秀運動員上大學有關(guān)事宜的通知》等主要面向優(yōu)秀運動員群體。之后保障政策覆蓋的對象范圍不斷擴大，所涉運動員群體大幅增加。政策執(zhí)行和評價體系上，早期政策如《運動隊伍工作條例(草案)》《關(guān)于做好調(diào)整處理運動員工作的通知》等，旨在對相關(guān)問題提出綱領(lǐng)性要求，政策執(zhí)行評價體系較為籠統(tǒng)模糊，在操作性上有所欠缺，而隨著保障主題逐漸明確，政策愈發(fā)重視權(quán)責劃分和紀律監(jiān)督過程，如2007年《運動員聘用暫行辦法》中第1章第5條分別對人事部、勞動部、教育部等部門的各自職能進行了規(guī)范，并專門在第8章對紀律監(jiān)督工作提出要求。此外2012年后出臺的大量保障政策對執(zhí)行的時間、人員、崗位、條件等都有具體清楚的說明，相關(guān)政策的操作性不斷增強。

4 新時代我國退役運動員就業(yè)保障政策展望

4.1 繼續(xù)深化社會協(xié)同治理，倡導政府、企業(yè)、學校等多方協(xié)同參與

目前我國退役運動員就業(yè)保障政策多元主體協(xié)同治理的格局已經(jīng)形成，但在政策制定、社會參與等方面還有進一步的提升空間。首先，在就業(yè)政策制定層面，政府應(yīng)進一步完成角色轉(zhuǎn)換，明確權(quán)責關(guān)系，引導企業(yè)、高校、社會媒體等多方協(xié)同參與運動員就業(yè)政策制定，進一步發(fā)揮社會協(xié)同治理的優(yōu)勢。其次，應(yīng)積極開展政企合作，給予企業(yè)相應(yīng)的優(yōu)惠政策，提供與不同項目退役運動員相匹配的專業(yè)技能崗位。最后，高校在課程設(shè)置、技能培訓、就業(yè)信息方面需要給予運動員更多的政策傾斜。此外，考慮到競技運動員群體的特殊性，要結(jié)合運動員自身需求以及社會發(fā)展需求，有針對性地改進相關(guān)課程體系?？傊磥硪诙嗑S主體保障模式的前提下，結(jié)合國家、社會、運動員自身發(fā)展的實際情況，進一步創(chuàng)新思路，增強政府、企業(yè)、學校等社會力量間的有效聯(lián)動，提高相關(guān)保障政策的包容性和靈活性。

4.2 提升運動員就業(yè)保障政策體系法治化水平

提高法治化水平不僅是推進我國退役運動員就業(yè)保障體系現(xiàn)代化的題中之義，也是建設(shè)體育強國的基本要求。目前我國退役運動員就業(yè)保障政策體系法治化水平還較低，缺乏有效的評價、督導、問責機制，不僅降低了相關(guān)政策的權(quán)威性，違背了新時代國家依法治體的初衷，也不利于相關(guān)政策的完善和落實，建議通過下述方式加以改進。其一，加快配套上位法律的制定并提升相關(guān)法律文本的效力，適時修改《體育法》及配套法律的內(nèi)容，通過明確行為后果、完善法律解釋、設(shè)立獎懲機制等方式來加強退役運動員就業(yè)保障的法治化建設(shè)；其二，建立完善的退役運動員就業(yè)保障督導機制，開展有效的評估、檢查和統(tǒng)計工作，以檢驗相關(guān)政策的執(zhí)行效果，及時發(fā)現(xiàn)問題并妥善處理，以使法治工作落到實處。

5 結(jié)語

經(jīng)過多年的發(fā)展，當前我國退役運動員就業(yè)保障政策正不斷向共同治理、長期培訓等方向轉(zhuǎn)變，政策執(zhí)行、評價體系也在逐步完善。未來，相關(guān)單位要持續(xù)深入剖析退役運動員的就業(yè)需求，秉持“以人為本”的價值取向，出臺更為人性化的政策文件，進一步提升退役運動員就業(yè)保障水平，推動我國競技體育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為體育強國建設(shè)提供堅實保障。