徐向欣

摘要：2021年6月，瑙魯觸發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》下的“兩年規(guī)則”，即國(guó)際海底管理局理事會(huì)須在兩年內(nèi)完成開發(fā)規(guī)章的制定。否則，理事會(huì)將不得不在沒(méi)有規(guī)章的情況下審議開發(fā)申請(qǐng)。盡管瑙魯觸發(fā)“兩年規(guī)則”的行為有權(quán)利濫用的嫌疑，但很難充分證明此種“濫用”并以此叫停“兩年規(guī)則”?！丁皡^(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》中環(huán)境、財(cái)政、檢查、合規(guī)和執(zhí)行以及機(jī)構(gòu)事項(xiàng)下仍有許多議題有待商榷，按期出臺(tái)規(guī)章的難度較大。理事會(huì)若在規(guī)章缺位情況下審核開發(fā)工作計(jì)劃，只能依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的規(guī)定和理事會(huì)暫時(shí)制定的規(guī)章審議和暫時(shí)核準(zhǔn)該工作計(jì)劃，待規(guī)章出臺(tái)后再作終局決定。中國(guó)無(wú)須被“兩年規(guī)則”的啟動(dòng)擾亂節(jié)奏，而應(yīng)堅(jiān)持加強(qiáng)自身能力建設(shè)，并從全球深海治理的角度對(duì)“區(qū)域”布局進(jìn)行全面的戰(zhàn)略考量。

關(guān)鍵詞：國(guó)際海底區(qū)域;國(guó)際海底管理局;《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》;“兩年規(guī)則”

中圖分類號(hào)：D993.5? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2022）02-0093-10

Analysis on legal issues of the “two-year rule” in the international seabed area

XU Xiang-xin

（KoGuan Law School，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

Abstract：In June 2021， Nauru triggered the “two-year rule” under the Agreement relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982， which requires the Council of the International Seabed Authority to complete the Exploitation Regulations within two years. Otherwise， the Council shall consider and provisionally approve such a plan of work without Exploitation Regulations in place. It is debatable whether it is an abuse of rights for Nauru. Nevertheless， it is difficult to prove such abuse and further halt the “two-year rule” triggered by Nauru. Moreover， it is unknown whether the Exploitation Regulations can be adopted within two years since a series of issues are still under discussion. In the absence of Exploitation Regulations， the Council may consider and provisionally approve such a plan of work according to relevant provisions under the United Nations Convention on the Law of the Sea and Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area provisionally adopted by the Council， which is subject to the Council’s final decision after the Exploitation Regulations in place. China should not be interfered with the trigger of the “two-year rule” but should insist on strengthening its own capacity building and making comprehensive strategic considerations for activities in the “Area” from the perspective of the global deep-sea governance.

Key words：international seabed area;International Seabed Authority;Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area;“two-year rule”

2021年6月30日，國(guó)際海底管理局（International Seabed Authority，簡(jiǎn)稱海管局）理事會(huì)主席通知理事會(huì)成員，海管局于6月25日收到瑙魯總統(tǒng)萊昂內(nèi)爾·魯文·安吉米亞（Lionel Aingimea）的信函，要求海管局理事會(huì)根據(jù)1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（簡(jiǎn)稱《執(zhí)行協(xié)定》）附件第1節(jié)第15段的規(guī)定完成關(guān)于國(guó)際海底區(qū)域（簡(jiǎn)稱“區(qū)域”）內(nèi)開發(fā)工作計(jì)劃批準(zhǔn)的必要的規(guī)則、規(guī)章和程序的制定和出臺(tái)，并表示，瑙魯擔(dān)保的瑙魯實(shí)體——瑙魯海洋資源公司（簡(jiǎn)稱NORI）打算在兩年后申請(qǐng)批準(zhǔn)在“區(qū)域”的開發(fā)工作計(jì)劃參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《2021年6月30日國(guó)際海底管理局理事會(huì)主席給理事會(huì)成員的信》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/ISBA_26_C_38-2108753C.pdf。 。這一舉動(dòng)觸發(fā)了“區(qū)域”制度中的“兩年規(guī)則”，即應(yīng)一個(gè)其國(guó)民打算申請(qǐng)核準(zhǔn)開發(fā)工作計(jì)劃的國(guó)家的請(qǐng)求，理事會(huì)應(yīng)著手進(jìn)行擬訂工作，在請(qǐng)求提出后兩年內(nèi)完成這些規(guī)則、規(guī)章和程序的制定。否則，理事會(huì)將不得不在沒(méi)有規(guī)章的情況下審議任何此類申請(qǐng)。

此前，由于深海采礦的巨大潛在環(huán)境影響和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，深海礦產(chǎn)資源的商業(yè)開發(fā)前景尚不明朗，開發(fā)規(guī)章出臺(tái)的期限不斷拖延。[1]瑙魯不惜觸發(fā)“兩年規(guī)則”迫使海管局加速推進(jìn)《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》（簡(jiǎn)稱《開發(fā)規(guī)章草案》），這一行為也反應(yīng)出相關(guān)實(shí)體在“區(qū)域”內(nèi)進(jìn)行礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)的意愿愈加強(qiáng)烈。中國(guó)是“區(qū)域”活動(dòng)的重要參與者，經(jīng)海管局批準(zhǔn)已經(jīng)為三個(gè)中國(guó)承包者的五份勘探合同提供擔(dān)保，覆蓋三種礦產(chǎn)資源，中國(guó)已成為目前擁有勘探合同區(qū)數(shù)量最多、礦種最全的國(guó)家中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱大洋協(xié)會(huì)）是中國(guó)擔(dān)保的首個(gè)承包者，其與海管局分別于2001年、2011年和2014年簽署了多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)殼勘探合同。合同期限為15年。關(guān)于多金屬結(jié)核的勘探合同于2016年到期，大洋協(xié)會(huì)于2016年、2021年兩次申請(qǐng)延期并獲批準(zhǔn)。2017年，中國(guó)五礦集團(tuán)公司與海管局簽署了多金屬結(jié)核勘探合同，2019年，北京先驅(qū)高技術(shù)開發(fā)公司提交的多金屬結(jié)核勘探計(jì)劃獲得批準(zhǔn)?！皡^(qū)域”內(nèi)的規(guī)則變化和政策動(dòng)態(tài)直接影響中國(guó)在深海領(lǐng)域的國(guó)家利益。不僅如此，“區(qū)域”活動(dòng)作為中國(guó)參與全球海洋治理的重要切入點(diǎn)，其制度發(fā)展和活動(dòng)動(dòng)向還將影響中國(guó)的深海戰(zhàn)略與海洋戰(zhàn)略。[2]因此，中國(guó)必須對(duì)“兩年規(guī)則”被觸發(fā)這一影響“區(qū)域”制度發(fā)展及首批商業(yè)開發(fā)計(jì)劃核準(zhǔn)的事件高度重視，并對(duì)其引發(fā)的法律問(wèn)題進(jìn)行全面分析。

鑒于此，筆者以“兩年規(guī)則”作為研究對(duì)象，首先審查瑙魯觸發(fā)“兩年規(guī)則”的合法性，探究“兩年規(guī)則”是否有被叫停的可能。隨后，對(duì)“兩年規(guī)則”引發(fā)的直接法律后果，即開發(fā)規(guī)章制定的相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行分析，并對(duì)開發(fā)規(guī)章是否能按時(shí)出臺(tái)作出研判。其后，聚焦《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（c）段，對(duì)開發(fā)規(guī)章缺位的情況下審核開發(fā)工作計(jì)劃的法律依據(jù)和法律效果進(jìn)行分析。

一、瑙魯觸發(fā)“兩年規(guī)則”的合法性

瑙魯觸發(fā)“兩年規(guī)則”的合法性是“兩年規(guī)則”啟動(dòng)的基礎(chǔ)，包括瑙魯是否為適格主體以及瑙魯行使的權(quán)利是否為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）授權(quán)下的合法權(quán)利兩個(gè)方面。

（一）主體適格

根據(jù)《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（a）段的規(guī)定，觸發(fā)“兩年規(guī)則”的適格主體是“一個(gè)其國(guó)民打算申請(qǐng)核準(zhǔn)開發(fā)工作計(jì)劃的國(guó)家”，符合條件的國(guó)家向理事會(huì)提出請(qǐng)求，則“兩年規(guī)則”宣告啟動(dòng)。NORI原是鸚鵡螺礦業(yè)公司的附屬公司，其聲稱于2008年與鸚鵡螺礦業(yè)公司脫離關(guān)系，并在瑙魯共和國(guó)的法律管轄內(nèi)進(jìn)行公司注冊(cè)，成為瑙魯法人。NORI于2008年由瑙魯擔(dān)保向海管局申請(qǐng)多金屬結(jié)核的勘探計(jì)劃并于2011年被理事會(huì)核準(zhǔn)參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《國(guó)際海底管理局理事會(huì)關(guān)于瑙魯海洋資源公司請(qǐng)求核準(zhǔn)勘探工作計(jì)劃的申請(qǐng)的報(bào)告和建議》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/isba-17c-9_0.pdf。瑙魯總統(tǒng)的信函中指出，NORI打算在兩年后提交“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)工作計(jì)劃。因此，瑙魯符合啟動(dòng)“兩年規(guī)則”的形式條件，確為啟動(dòng)這一規(guī)則的適格主體。

（二）行使權(quán)利合法

同樣根據(jù)《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（a）段，任何“一個(gè)其國(guó)民打算申請(qǐng)核準(zhǔn)開發(fā)工作計(jì)劃的國(guó)家”都有向理事會(huì)提出這一請(qǐng)求的權(quán)利。因此，瑙魯行使的是《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（a）段授予海管局成員國(guó)的合法權(quán)利。然而，《公約》第300條還規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)誠(chéng)意（good faith）履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利（abuse of rights）的方式，行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由?！蹦敲矗斣谛惺埂秷?zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15段所賦予其的權(quán)利或自由時(shí)，是否存在權(quán)利濫用呢？

關(guān)于權(quán)利濫用的討論一直都未有結(jié)論。國(guó)際海洋法法庭認(rèn)為，《公約》第300條不能單獨(dú)被觸發(fā)，其必須與某一具體的權(quán)利、管轄權(quán)、自由或義務(wù)條款共同適用參見(jiàn)M/V “Louisa” （Saint Vincent and the Grenadines v. Kingdom of Spain），Judgment，ITLOS Reports 2013，p. 4。也就是說(shuō)，必須指明《公約》賦予締約國(guó)的哪一具體權(quán)利被其濫用了。但有學(xué)者指出，這種“權(quán)利濫用”的提法本身就不成立，即普拉尼奧爾（Planiol）提出的命題：“一種行為不可能既符合法律又違反法律。”[3]在這種邏輯下，既然《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15段賦予擔(dān)保國(guó)觸發(fā)“兩年規(guī)則”的權(quán)利，那么瑙魯行使權(quán)利就不應(yīng)該被指責(zé)為違反了《公約》的規(guī)定。但在《公約》的磋商進(jìn)程中，各國(guó)代表團(tuán)并未考慮采納此種學(xué)說(shuō)。相反，各代表團(tuán)從未對(duì)設(shè)置這樣一個(gè)限制權(quán)利而保護(hù)他國(guó)或國(guó)際社會(huì)共同利益的條款產(chǎn)生質(zhì)疑，而只是對(duì)于這一條款的位置提出不同建議。[4]151

《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉評(píng)注》指出，第300條所指的禁止權(quán)利濫用的適用包含兩個(gè)要點(diǎn)：一是本條款的適用限于締約國(guó)之間的利益損害，在《公約》下也可以理解為對(duì)公共利益的損害;二是締約國(guó)對(duì)權(quán)利、管轄權(quán)和自由的不必要或者隨意（unnecessary or arbitrary）的使用或權(quán)力的錯(cuò)誤使用。[4]152這里可以具化為三種情形。第一種情形，一國(guó)行使權(quán)利的方式妨礙了另一國(guó)行使自己的權(quán)利并使其因此而受到損害。這種情況可能是由于對(duì)共享自然資源、遷徙物種或無(wú)線電電子頻譜的不加考慮的使用而引發(fā)。在這種情況下，共享資源的國(guó)家因一國(guó)的權(quán)利濫用而減少了應(yīng)享資源份額。第二種情形是故意地有悖于權(quán)利創(chuàng)設(shè)的目的行使權(quán)利并使他國(guó)受到損害。這種情形主要適用于國(guó)際組織超越設(shè)立宗旨和目的行使職權(quán)的情況。在第三種情形下，一國(guó)任意行使其權(quán)利，對(duì)其他國(guó)家造成損害，但并未明顯侵犯其權(quán)利，也可構(gòu)成濫用權(quán)利。主觀惡意或造成傷害的意圖并不是構(gòu)成這種情形的必要條件。此種情形包括對(duì)外國(guó)人施加不正當(dāng)措施的情況，例如不適當(dāng)?shù)尿?qū)逐。[5]

在《公約》第十一部分的制度中，針對(duì)上述權(quán)利濫用的第一種情形可以適用。“區(qū)域”及其資源是全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)。盡管對(duì)于全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)內(nèi)涵的理解不盡相同，但可以確定的是，它既包括對(duì)“區(qū)域”及其資源共同所有的權(quán)利，又包括對(duì)其共同保護(hù)的義務(wù)。[6]“兩年規(guī)則”觸發(fā)后的直接法律后果就是加速了開發(fā)規(guī)章的制定進(jìn)程，迫使海管局在兩年內(nèi)完成開發(fā)規(guī)章。在全球新冠疫情肆虐，海管局無(wú)法線下充分磋商，全球海洋科學(xué)研究進(jìn)程放緩或停滯的背景下，強(qiáng)行為規(guī)章出臺(tái)設(shè)定期限，如此出臺(tái)的開發(fā)規(guī)章很難保證不損害其他締約國(guó)和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的利益。[7]

盡管如此，想要援引《公約》第300條叫停“兩年規(guī)則”或者追究瑙魯?shù)膰?guó)家責(zé)任也并不現(xiàn)實(shí)?！丁绰?lián)合國(guó)海洋法公約〉評(píng)注》中指出，這一條款的設(shè)立和應(yīng)用應(yīng)在第十五部分爭(zhēng)端解決的范圍之內(nèi)。[4]152也就是說(shuō)，在未有“兩年規(guī)則”引發(fā)的爭(zhēng)端的存在，也未有適格主體將此爭(zhēng)端訴諸國(guó)際法院或法庭之前，很難依據(jù)《公約》第300條有關(guān)“禁止權(quán)利濫用”的相關(guān)規(guī)定叫?！皟赡暌?guī)則”。即使訴諸國(guó)際法院或法庭，“禁止權(quán)利濫用”的援引也不易成功。它需要援引方承擔(dān)舉證責(zé)任，如German Interests in Polish Upper Silesia案的判決中所述，“這種濫用不能被推定，它需要聲明存在這種濫用的一方證明他的陳述”參見(jiàn)Certain German Interests in Polish Upper Silesia，Merits，Judgment No. 7，1926，P.C.I.J.，Series A，No. 7，p. 30，at 30。此外，濫用權(quán)利造成傷害的事實(shí)似乎是執(zhí)行該原則的基本要素。正如Trail Smelter案的仲裁裁決中指出，權(quán)利濫用的判定應(yīng)視其是否“具有嚴(yán)重后果”，并且其造成的損害“由明確和令人信服的證據(jù)確定”參見(jiàn)Trail Smelter Case （United States v. Canada） （1941） 3 RIAA 1905，at 1965。即使未來(lái)瑙魯被訴諸法院，如何找出明確和令人信服的證據(jù)來(lái)確認(rèn)由其行為引發(fā)的嚴(yán)重后果將是必須要解決的難題。

二、開發(fā)規(guī)章制定的困境與兩年期限到期前的待決事項(xiàng)

開發(fā)規(guī)章的制定與出臺(tái)與“兩年規(guī)則”息息相關(guān)。若開發(fā)規(guī)章無(wú)法按期出臺(tái)，海管局則不得不在開發(fā)規(guī)章缺位的情況下審核申請(qǐng)人的開發(fā)工作計(jì)劃。開發(fā)規(guī)章的制定工作并非始于2021年瑙魯?shù)男藕?。早?011年斐濟(jì)代表團(tuán)在海管局第17屆會(huì)議上就正式提案促請(qǐng)海管局著手開始開發(fā)規(guī)章的制定工作。2012年理事會(huì)同意將開發(fā)規(guī)章制定工作納入法律和技術(shù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱法技委）優(yōu)先工作事項(xiàng)。此后，海管局便著手準(zhǔn)備相關(guān)工作，并于2014年進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性階段。[8]2014至2019年，負(fù)責(zé)規(guī)章起草工作的法技委先后發(fā)布了一系列針對(duì)開發(fā)規(guī)章的討論文件（discussion papers）和工作草案（working drafts）參見(jiàn)International Seabed Authority：Draft Exploitation Regulations，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.isa.org.jm/index.php/mining-code/ongoing-development-regulations-exploitation-mineral-resources-area。2019年，秘書長(zhǎng)宣布法技委已完成規(guī)章起草工作，并已轉(zhuǎn)交理事會(huì)開始進(jìn)行針對(duì)規(guī)章的審議工作。盡管海管局在推進(jìn)開發(fā)規(guī)章方面取得了巨大進(jìn)展，但從2020年2月開始，由于新冠疫情的影響

，理事會(huì)無(wú)法召開線下會(huì)議，只能通過(guò)線上會(huì)議的方式，并采取“默許程序”的方式，通過(guò)多項(xiàng)決定。直到2021年12月才恢復(fù)線下會(huì)議，這也極大阻滯了開發(fā)規(guī)章的推進(jìn)節(jié)奏。2021年6月瑙魯?shù)恼?qǐng)求為開發(fā)規(guī)章的推進(jìn)打了一劑“強(qiáng)心針”，海管局明確指出開發(fā)規(guī)章預(yù)計(jì)將在2023年7月前出臺(tái)參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案現(xiàn)狀及2022年和2023年擬議路線圖》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/ISBA_26_C_44-2112033C.pdf。

法技委提交給理事會(huì)的《開發(fā)規(guī)章草案》（ISBA/25/C/WP.1）包括序言、正文、十個(gè)附件、四個(gè)附錄和一個(gè)附表若無(wú)特殊說(shuō)明，下文提到的《開發(fā)規(guī)章草案》皆指文件號(hào)為ISBA/25/C/WP.1的版本。正文共十三部分總計(jì)107條，內(nèi)容涉及承包者的權(quán)利和義務(wù)、保護(hù)和保全海洋環(huán)境、開發(fā)工作計(jì)劃的審查和修改、開發(fā)合同的財(cái)政條款、爭(zhēng)端解決等內(nèi)容。此外，與之相配套的標(biāo)準(zhǔn)和指南（Standards and Guidelines）將分三個(gè)階段推進(jìn)，第一階段的標(biāo)準(zhǔn)和指南計(jì)劃與開發(fā)規(guī)章同步出臺(tái)，第二階段的標(biāo)準(zhǔn)和指南將在第一份開發(fā)申請(qǐng)遞交前推出，而第三階段的標(biāo)準(zhǔn)和指南將在商業(yè)開發(fā)之前推出，計(jì)劃第一階段出臺(tái)的10份標(biāo)準(zhǔn)和指南已經(jīng)由法技委編纂完成參見(jiàn)International Seabed Authority：The Mining Code：Standards and Guidelines，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.isa.org.jm/index.php/mining-code/standards-and-guidelines。由于之前理事會(huì)對(duì)案文的商討進(jìn)展緩慢，理事會(huì)決定成立三個(gè)非正式工作組，以進(jìn)一步促進(jìn)交流，推進(jìn)對(duì)談判文本的討論。這三個(gè)工作組分別是：保護(hù)和保全海洋環(huán)境非正式工作組;檢查、合規(guī)和執(zhí)行事項(xiàng)非正式工作組;機(jī)構(gòu)事項(xiàng)非正式工作組（包括海管局各機(jī)關(guān)的作用和職責(zé)、求助于獨(dú)立專家和利益相關(guān)者參與）參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《理事會(huì)關(guān)于推動(dòng)討論“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案的工作方法的決定》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/isba_26_c_11-2002804c.pdf。此外，針對(duì)合同財(cái)政條款問(wèn)題的不限成員名額工作組早在2018年7月就已經(jīng)成立，由奧拉夫·梅克勒伯斯特（Olav Myklebust）先生主持，旨在探討深海采礦的財(cái)政模型和支付機(jī)制，截至2022年4月已召開四次會(huì)議。這四個(gè)工作組共同推進(jìn)開發(fā)規(guī)章的出臺(tái)。盡管四個(gè)工作組成立以來(lái)，取得了一些進(jìn)展，但是《開發(fā)規(guī)章草案》仍有許多不盡人意之處。且理事會(huì)報(bào)告中指出，盡管要加快《開發(fā)規(guī)章草案》的商討工作，但不能影響案文的質(zhì)量，而且“全部談妥才算談妥”，因此，理事會(huì)還有大量的工作要做。在預(yù)期出臺(tái)日期前《開發(fā)規(guī)章草案》中需要理事會(huì)高度重視且亟待解決的問(wèn)題如下。

（一）環(huán)境方面

深海采礦活動(dòng)的環(huán)境影響問(wèn)題一直伴隨著“區(qū)域”制度的討論。在《執(zhí)行協(xié)定》締結(jié)之前進(jìn)行的非正式談判期間，代表們普遍擔(dān)心采礦活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的損害，但最后代表們同意不在《執(zhí)行協(xié)定》中對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，而是留待海管局出臺(tái)的規(guī)則、規(guī)章和程序?qū)ζ浼右砸?guī)定。[9]根據(jù)《公約》第145條的規(guī)定，海管局應(yīng)制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序，以確保切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，不受“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)可能產(chǎn)生的有害影響。海管局的主要職責(zé)之一，也是面臨的主要挑戰(zhàn)之一，是在其保障“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)以造福全人類的責(zé)任與有效保護(hù)海洋環(huán)境免受“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的有害影響之間取得公平的平衡。[10]因此，環(huán)境問(wèn)題一直是開發(fā)規(guī)章討論的重中之重，其在《開發(fā)規(guī)章草案》不同版本的迭代過(guò)程中也不斷得到加強(qiáng)。[11]盡管如此，由于技術(shù)性因素和利益訴求差異，環(huán)境議題下仍有許多問(wèn)題未能在成員國(guó)間達(dá)成共識(shí)。

1.規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)和指南缺乏一致性

《開發(fā)規(guī)章草案》第7條第3款要求申請(qǐng)人在提交工作計(jì)劃的同時(shí)提交環(huán)境影響報(bào)告、環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃以及關(guān)閉計(jì)劃。盡管相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和指南已經(jīng)由法技委編撰完成，但這些標(biāo)準(zhǔn)和指南仍不完善，特別是其與《開發(fā)規(guī)章草案》仍有許多不一致之處。許多代表團(tuán)都對(duì)這一問(wèn)題表示關(guān)切，并建議在完成對(duì)規(guī)章的審議后再討論標(biāo)準(zhǔn)和指南，以保證一致性參見(jiàn)Raijeli Taga：Summary of General Comments and Initial Reactions Made by Representatives of Members and of Observers to the Facilitator’s Text （ISBA/27/C/IWG/ENV/CRP.1） at the Webinar on 28 February 2022，

para. 6，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/Facilitators_Summary.pdf。

2.區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的法律地位尚不明確

除了發(fā)布于2012年的《克拉里昂-克利珀頓區(qū)區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃》外，海管局后續(xù)采取了一系列措施來(lái)推進(jìn)其余區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的發(fā)展。但區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的法律地位仍不明確，即它是否應(yīng)具有法律約束力。若區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃具有法律約束力，則法技委和理事會(huì)在審核開發(fā)申請(qǐng)的時(shí)候就必須考慮這一區(qū)域的區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的環(huán)境目標(biāo)和其中規(guī)定的本區(qū)域“承載能力”，即環(huán)境限制，并且可以合法地駁回不符合本區(qū)域的區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的申請(qǐng)。[12]4針對(duì)此問(wèn)題，理事會(huì)仍在討論之中。

3.試開采的相關(guān)內(nèi)容尚未商妥

德國(guó)代表團(tuán)提出在《開發(fā)規(guī)章草案》中加入強(qiáng)制性試開采的相關(guān)內(nèi)容的提案參見(jiàn)The Federal Republic of Germany：Comments on the Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area （ISBA/25/C/WP.1），pp. 5-6，19-20，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/191015_ISA%20draft%20exploitation%20regulations_comments%20Germany.pdf。上述提案要求在以下兩個(gè)階段進(jìn)行一定程度的強(qiáng)制試采和伴隨監(jiān)測(cè)。第一階段預(yù)計(jì)在勘探階段進(jìn)行，在此期間承包者有義務(wù)進(jìn)行一定程度的設(shè)備測(cè)試和小規(guī)模系統(tǒng)監(jiān)測(cè)。其結(jié)果需反饋到隨后的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境影響報(bào)告中，與開發(fā)工作計(jì)劃的申請(qǐng)一起提交給海管局。[13]第二階段預(yù)計(jì)在開發(fā)階段（商業(yè)生產(chǎn)開始之前）進(jìn)行。這一階段必須進(jìn)行完整的系統(tǒng)測(cè)試，并將結(jié)果形成報(bào)告或作為可行性研究的一部分，海管局須據(jù)此考慮并確定是否有必要對(duì)開發(fā)工作計(jì)劃進(jìn)行重大變更（material change）。若海管局作出重大變更的決定，則承包者必須再進(jìn)行一次測(cè)試。[13]這一提議對(duì)海管局和承包者都有重大影響?！堕_發(fā)規(guī)章草案》中增加強(qiáng)制性試開采的相關(guān)內(nèi)容，意味著開發(fā)工作計(jì)劃的審核過(guò)程中增加了一個(gè)額外審核節(jié)點(diǎn)。這一設(shè)置的好處是可以降低潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但與此同時(shí)，承包者的工作量、申請(qǐng)成本和被駁回的風(fēng)險(xiǎn)都相應(yīng)增加。[12]4盡管在理事會(huì)會(huì)議上對(duì)德國(guó)的提案進(jìn)行了部分討論，但各代表團(tuán)對(duì)試開采是否應(yīng)該強(qiáng)制、勘探階段的試開采與開發(fā)階段試開采的關(guān)系以及試開采的位置仍有疑問(wèn)，迄今為止尚未達(dá)成共識(shí)。

4.責(zé)任和賠償相關(guān)內(nèi)容缺失

責(zé)任和賠償?shù)膯?wèn)題，即確保在對(duì)環(huán)境、人員和財(cái)產(chǎn)造成損害的情況下，有適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序，確保這些損害能得到足夠和迅速的賠償，應(yīng)是“區(qū)域”制度必須要包含的問(wèn)題。[14]2018年，國(guó)際治理創(chuàng)新中心（Centre for International Governance Innovation，CIGI）、英聯(lián)邦秘書處（Commonwealth Secretariat）以及海管局秘書處共同啟動(dòng)了一個(gè)題為“深海采礦中責(zé)任問(wèn)題研究”（Liability Issues for Deep Seabed Mining Project）的項(xiàng)目，邀請(qǐng)全球12位法律專家組成工作組，澄清《公約》第十一部分中的法律責(zé)任問(wèn)題以促進(jìn)開發(fā)規(guī)章的制定。法律責(zé)任工作組出臺(tái)了一系列卓有成效的研究報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容涵蓋了參與深海采礦各主體的賠付責(zé)任、“有效控制”等術(shù)語(yǔ)界定、保險(xiǎn)和環(huán)境補(bǔ)償基金等重要議題工作組成員包括：Alfonso Ascencio-Herrera、Christopher Brown、Eden Charles、Neil Craik、Tara Davenport、Elie Jarmache、Hannah Lily、Ruth Mackenzie、Stephen E. Roady、Andrés Sebastián Rojas、Dire Tladi、Guifang （Julia） Xue。工作組一共發(fā)布8份研究報(bào)告，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.cigionline.org/series/liability-issues-deep-seabed-mining-series。遺憾的是，有關(guān)責(zé)任議題的探討止步于此，除了環(huán)境補(bǔ)償基金外，這些成果并未在《開發(fā)規(guī)章草案》中得到充分體現(xiàn)。

環(huán)境補(bǔ)償基金的內(nèi)容規(guī)定于《開發(fā)規(guī)章草案》第54條至第56條中。海管局發(fā)布了一份技術(shù)研究報(bào)告幫助厘清這一問(wèn)題參見(jiàn)International Seabed Authority：Study on an Environmental Compensation Fund for Activities in the Area，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/ISA_Technical_Study_27.pdf。但環(huán)境補(bǔ)償基金的建立時(shí)機(jī)、用途、資金來(lái)源以及運(yùn)行細(xì)則等問(wèn)題仍在討論之中。環(huán)境補(bǔ)償基金的用途是補(bǔ)足在環(huán)境賠付責(zé)任方面可能出現(xiàn)的缺口（liability gaps），這一核心目標(biāo)必須在開發(fā)規(guī)章中得到保障且不應(yīng)受到減損?；疬\(yùn)行等具體內(nèi)容可以在規(guī)章之外的規(guī)則和程序中加以規(guī)定，但應(yīng)盡快且不晚于商業(yè)生產(chǎn)前出臺(tái)，以保證基金在發(fā)生環(huán)境損害的情況下能及時(shí)發(fā)揮補(bǔ)足責(zé)任缺口的作用。此外，理事會(huì)需繼續(xù)研究如何保證充足的基金來(lái)源。應(yīng)考慮國(guó)際海底區(qū)域和資源的“全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”性質(zhì)，據(jù)此擴(kuò)大基金的捐助群體。[15]另外，若在資金到位前出現(xiàn)需要使用本基金的情況，也可考慮成員國(guó)非義務(wù)性的一次性捐助（one-off contributions）。

（二）檢查、合規(guī)和執(zhí)行

檢查、合規(guī)和執(zhí)行事項(xiàng)非正式工作組的工作內(nèi)容主要集中于《開發(fā)規(guī)章草案》第十一部分。事實(shí)上，迄今為止，海管局對(duì)這部分內(nèi)容關(guān)注較少。法技委也承認(rèn)，由于時(shí)間限制，未有機(jī)會(huì)詳細(xì)審議這一事項(xiàng)，其將在以后的會(huì)議上審議，然后向理事會(huì)提出建議參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案（法律和技術(shù)委員會(huì)的說(shuō)明）》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/25C-18-ch_0.pdf?，F(xiàn)階段以下兩方面問(wèn)題較為突出。

1.檢查機(jī)構(gòu)尚未建立

《公約》第162條第2款（z）項(xiàng)規(guī)定：“設(shè)立適當(dāng)機(jī)構(gòu)來(lái)指導(dǎo)和監(jiān)督視察工作人員，這些視察員負(fù)責(zé)視察‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)，以確定本部分的規(guī)定、管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序以及同管理局訂立的任何合同的條款和條件，是否得到遵守?！比绾谓⑦@樣一個(gè)檢查機(jī)構(gòu)，其建立時(shí)機(jī)和運(yùn)行細(xì)則仍未被討論。若無(wú)此類專門檢查機(jī)構(gòu)定期檢查承包者的活動(dòng)并核實(shí)他們提交的報(bào)告，海管局將很難判斷承包者的行為是否合規(guī)，也很難為其決定的執(zhí)行措施提供合理依據(jù)。

2.海管局主導(dǎo)的監(jiān)測(cè)計(jì)劃缺失

《公約》第165條第2款（h）項(xiàng)授權(quán)法技委“就設(shè)立一個(gè)以公認(rèn)的科學(xué)方法定期觀察、測(cè)算、評(píng)價(jià)和分析‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)造成的海洋環(huán)境污染危險(xiǎn)或影響的監(jiān)測(cè)方案，向理事會(huì)提出建議”。然而，到目前為止，海管局在監(jiān)測(cè)方面的工作重心是責(zé)成承包者制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃以及指定影響參照區(qū)和

保全參照區(qū)，但并未討論過(guò)海管局主導(dǎo)的監(jiān)測(cè)計(jì)劃的建立和設(shè)計(jì)。[12]5海管局必須有自己的獨(dú)立監(jiān)測(cè)計(jì)劃，以確定該地區(qū)采礦活動(dòng)的累積影響，以及驗(yàn)證和整合承包者的監(jiān)測(cè)結(jié)果。[13]《公約》第165條第2款（d）項(xiàng)和第165條第2款（e）項(xiàng)為此提供了法律依據(jù)。

（三）機(jī)構(gòu)事項(xiàng)

機(jī)構(gòu)事項(xiàng)工作組的工作主要包括明確海管局不同機(jī)構(gòu)之間的職能和權(quán)限分工，確定開發(fā)計(jì)劃申請(qǐng)、核準(zhǔn)等規(guī)章中所有程序事項(xiàng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，獨(dú)立專家的安排（求助于獨(dú)立的專門知識(shí)）以及利益攸關(guān)者參與的相關(guān)問(wèn)題。鑒于機(jī)構(gòu)事項(xiàng)的內(nèi)容貫穿于整個(gè)《開發(fā)規(guī)章草案》，散見(jiàn)于各個(gè)部分并與其他工作組負(fù)責(zé)的條款有重合，因此理事會(huì)并未給機(jī)構(gòu)事項(xiàng)工作組明確指明其應(yīng)負(fù)責(zé)的具體條款。這一工作組的工作也處于起步階段，協(xié)調(diào)人案文預(yù)計(jì)于2022年7月海管局理事會(huì)常會(huì)前發(fā)布。從以往各成員國(guó)和利益攸關(guān)方的書面反饋和理事會(huì)的討論中不難發(fā)現(xiàn)，存在以下較為突出的問(wèn)題。

1.秘書長(zhǎng)職權(quán)越界

秘書長(zhǎng)的職權(quán)范圍引發(fā)各方關(guān)切，主要是因?yàn)椤堕_發(fā)規(guī)章草案》中的一些條款授權(quán)秘書長(zhǎng)決定實(shí)體事項(xiàng)參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案的評(píng)論意見(jiàn)（秘書處的說(shuō)明）》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/25c-2-c_3.pdf。有意見(jiàn)支持在某些條款中進(jìn)一步向秘書長(zhǎng)授權(quán)參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《理事會(huì)的職能下放和監(jiān)管效率》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/25c-6-c.pdf。但更多的是對(duì)此種授權(quán)提出異議。例如，德國(guó)的評(píng)論意見(jiàn)指出，在理事會(huì)和法技委會(huì)議之間的間隔時(shí)期，授權(quán)秘書長(zhǎng)決定某些實(shí)體事項(xiàng)或許是顧及效率的權(quán)宜之計(jì)。然而，根據(jù)《公約》第166條第3款的規(guī)定，秘書長(zhǎng)作為海管局的行政首長(zhǎng)，即使理事會(huì)和法技委交付給秘書長(zhǎng)其他職權(quán)，這種授權(quán)也應(yīng)以行政事務(wù)為限。鑒于此，諸如《開發(fā)規(guī)章草案》第57條決定開發(fā)工作計(jì)劃的變更是否屬于實(shí)質(zhì)性變更這樣的職權(quán)，不應(yīng)單獨(dú)授予秘書長(zhǎng)。這與《公約》下對(duì)各個(gè)職權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)相違背。理事會(huì)必須在這樣的事項(xiàng)中處于主導(dǎo)地位。對(duì)于閉會(huì)期間的緊急事項(xiàng)，秘書長(zhǎng)必須遵照理事會(huì)制定的指南來(lái)履行職責(zé)。但目前并未出臺(tái)任何此種指南參見(jiàn)The Federal Republic of Germany：Comments on the Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area （ISBA/25/C/WP.1），訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/191015_ISA%20draft%20exploitation%20regulations_comments%20Germany.pdf。

針對(duì)這一問(wèn)題的討論勢(shì)必還是要回歸《公約》框架內(nèi)，以《公約》為依據(jù)厘清哪些職能和哪些級(jí)別的權(quán)力可以且應(yīng)當(dāng)授予秘書長(zhǎng)，具體程序和細(xì)則應(yīng)由海管局發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和指南予以澄清。鑒于海管局各機(jī)構(gòu)的會(huì)議有時(shí)間間隔，應(yīng)將一些緊急但不重要的事項(xiàng)授權(quán)秘書長(zhǎng)采用額外批準(zhǔn)機(jī)制參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案的評(píng)論意見(jiàn)（秘書處的說(shuō)明）》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/25c-2-c_3.pdf。，即海管局理事會(huì)閉會(huì)期間，酌情考慮授權(quán)秘書長(zhǎng)針對(duì)特定的緊急但不重要的事項(xiàng)作出臨時(shí)性決定，但這些決定必須留待理事會(huì)予以核準(zhǔn)或否決。對(duì)于重要的實(shí)體問(wèn)題，必須按《公約》的規(guī)定，由理事會(huì)審核。

2.獨(dú)立的專門知識(shí)的應(yīng)用方式存疑

鑒于環(huán)境問(wèn)題的專業(yè)性和復(fù)雜性，有建議指出，法技委應(yīng)求助于外部專家的專門知識(shí)。這一問(wèn)題的討論焦點(diǎn)集中于外部專家的遴選程序、參與程度以及在決策機(jī)制中的地位和作用。中國(guó)的評(píng)論意見(jiàn)指出，獨(dú)立專家的遴選和任命應(yīng)堅(jiān)持包容和透明。無(wú)論是建立獨(dú)立專家?guī)烀麅?cè)，還是就具體問(wèn)題指定獨(dú)立專家，均應(yīng)本著公開、公平、公正的原則，充分考慮地域平衡和文化差異，確保獨(dú)立專家參與的程序公正參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于〈“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案〉的評(píng)論意見(jiàn)》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/Comments%20of%20China%20%28Chinese%20Version%29.pdf。法技委認(rèn)為，與外部專家，特別是《公約》第163條第13款所指專門機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織接觸有益于補(bǔ)充專門知識(shí)。但法技委認(rèn)為，此類接觸應(yīng)由法技委自行斟酌決定而非強(qiáng)制性，且必須避免建立一種過(guò)于官僚主義和形式主義的機(jī)制參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案（法律和技術(shù)委員會(huì)的說(shuō)明）》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/25C-18-ch_0.pdf。這一討論反映了成員國(guó)和觀察員更深入?yún)⑴c決策過(guò)程的訴求與法技委拒絕職權(quán)稀釋之間的爭(zhēng)鋒。目前這一討論仍在繼續(xù)。

（四）財(cái)政模型

財(cái)政問(wèn)題是開發(fā)規(guī)章中另一非常重要的議題，規(guī)定于《開發(fā)規(guī)章草案》第七部分。2018年海管局第24屆會(huì)議理事會(huì)第二期會(huì)議采納了德國(guó)代表團(tuán)的建議，成立一個(gè)不限成員名額工作組（OEWG）用以討論財(cái)政問(wèn)題，包括審查麻省理工學(xué)院撰寫的備選模型比較研究報(bào)告參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《主席關(guān)于理事會(huì)不限成員名額工作組就聯(lián)合國(guó)海洋法公約附件三第十三條第1款和〈關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十一部分的協(xié)定〉附件第八節(jié)下合同的財(cái)政條款的制定和談判而召開的第一次會(huì)議所獲成果的報(bào)告》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/25c-15-c.pdf。報(bào)告中包括四種財(cái)政模型，分別為：不分階段的固定費(fèi)率從價(jià)權(quán)益金;兩階段的固定費(fèi)率從價(jià)權(quán)益金;兩階段的從價(jià)+從利組合權(quán)益金（第一階段固定從價(jià)權(quán)益金費(fèi)率，第二階段從價(jià)權(quán)益金費(fèi)率加上從利權(quán)益金費(fèi)率）;兩階段的累進(jìn)制從價(jià)權(quán)益金（第一階段為固定從價(jià)權(quán)益金費(fèi)率，第二階段費(fèi)率可變從價(jià)權(quán)益金）。到目前為止，開放性工作組已于2019年2月、2019年7月、2020年2月和2022年3月召開了四次會(huì)議。理事會(huì)就財(cái)政模型選擇尚未達(dá)成一致。

上述模型在法律層面上也存在一些問(wèn)題。德國(guó)和意大利代表團(tuán)指出，上述模型未能充分反映環(huán)境成本參見(jiàn)Summary of the Twenty-sixth Annual Session of the International Seabed Authority （First Part）：17-21 February 2020，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/enb_24_sep.pdf。非洲集團(tuán)提出，現(xiàn)有模型中提議的2%的比例，無(wú)法補(bǔ)償全人類擁有的“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的所有權(quán)的損失參見(jiàn)African Group Submission on the ISA Payment Regime for Deep-Sea Mining in the Area，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//www.isa.org.jm/files/files/documents/agsmitmodelfinal.pdf。財(cái)政模型的選擇必須同時(shí)慮及《公約》中“區(qū)域”及其資源的全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，以及鼓勵(lì)商業(yè)開發(fā)兩個(gè)方面，并尋找二者的平衡點(diǎn)。[16]鑒于向承包者收取的權(quán)益金將是惠益分享的主要收入來(lái)源，因此如果讓渡采礦權(quán)利給承包者而獲得的權(quán)益金并不令人滿意，也就是說(shuō)“區(qū)域”內(nèi)開展的活動(dòng)可能對(duì)全人類沒(méi)有利益，那么建立在這一模型基礎(chǔ)上的財(cái)政制度的合法性將受到質(zhì)疑。[12]5

三、開發(fā)規(guī)章缺位情況下開發(fā)工作計(jì)劃核準(zhǔn)的法律問(wèn)題

如上文所述，《開發(fā)規(guī)章草案》仍有許多亟待討論的事項(xiàng)，能否按計(jì)劃于2023年7月前出臺(tái)仍是未知數(shù)。若兩年后，海管局無(wú)法順利出臺(tái)開發(fā)規(guī)章，而有實(shí)體堅(jiān)持在此情況下提出開發(fā)申請(qǐng)，那么海管局核準(zhǔn)開發(fā)申請(qǐng)的法律依據(jù)和核準(zhǔn)行為的法律效果都需要解釋和澄清?！秷?zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（c）段對(duì)此提供了依據(jù)，其規(guī)定：“如果理事會(huì)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成關(guān)于開發(fā)的規(guī)則、規(guī)章和程序的擬訂工作，而已經(jīng)有開發(fā)工作計(jì)劃的申請(qǐng)?jiān)诘却藴?zhǔn)，理事會(huì)仍應(yīng)根據(jù)《公約》中的規(guī)定和理事會(huì)可能已暫時(shí)制定的任何規(guī)則、規(guī)章和程序，或根據(jù)《公約》內(nèi)所載的準(zhǔn)則和本附件內(nèi)的條款和原則以及對(duì)承包者不歧視的原則，審議和暫時(shí)核準(zhǔn)該工作計(jì)劃?！比欢捎诖舜问恰秷?zhí)行協(xié)定》生效以來(lái)對(duì)附件第1節(jié)第15段的首次應(yīng)用，這一條款仍有許多不清晰與不確定之處，且缺乏權(quán)威的司法解釋，可能妨礙這一條款發(fā)揮作用。

（一）開發(fā)規(guī)章缺位情況下開發(fā)工作計(jì)劃核準(zhǔn)的法律依據(jù)

首先，這一條款對(duì)海管局在開發(fā)規(guī)章缺位情況下核準(zhǔn)

開發(fā)工作計(jì)劃的法律依據(jù)作出了規(guī)定，即“《公約》中的規(guī)定和理事會(huì)可能已暫時(shí)制定的任何規(guī)則、規(guī)章和程序，或根據(jù)《公約》內(nèi)所載的準(zhǔn)則和本附件內(nèi)的條款和原則以及對(duì)承包者不歧視的原則”。“《公約》中的規(guī)定”以及“根據(jù)《公約》內(nèi)所載的準(zhǔn)則和本附件內(nèi)的條款和原則”至少應(yīng)包括與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)相關(guān)的《公約》第十一部分（“區(qū)域”），附件三（探礦、勘探和開發(fā)的基本條件）和附件四（企業(yè)部章程），以及與其為一個(gè)整體的《執(zhí)行協(xié)定》的相關(guān)內(nèi)容。除此之外，除以上部分，《公約》中的其他部分也不乏與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)相關(guān)的條款，包括序言和第1條（用語(yǔ)和范圍）、第82條（對(duì)二百海里以外的大陸架上的開發(fā)應(yīng)繳的費(fèi)用和實(shí)物）第4款、第84條（海圖和地理坐標(biāo)表）第2款、第209條（來(lái)自“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的污染）、第256條（“區(qū)域”內(nèi)的海洋科學(xué)研究）、第273條（與各國(guó)際組織和海管局的合作）、第274條（海管局的目標(biāo)）、第286條（導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序的適用）第3款、第287條（導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序的選擇）第2款、第305條（簽字）、第308條（生效）第3款至第5款、第311條（同其他公約和國(guó)際協(xié)定的關(guān)系）第6款、第314條（對(duì)本公約專門同“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的規(guī)定的修正案）、第316條

（修正案的生效）第5款、第319條（保管者）第2款至第3款。[17]此外，在存在法律缺口的情況，國(guó)際法、海洋法以及國(guó)際環(huán)境法的一般法律原則，也可成為此處理事會(huì)核準(zhǔn)開發(fā)申請(qǐng)的依據(jù)。[18]509

其次，“理事會(huì)可能已暫時(shí)制定的任何規(guī)則、規(guī)章和程序”，根據(jù)《公約》中的相關(guān)措辭，是指經(jīng)過(guò)理事會(huì)協(xié)商一致而通過(guò)的、但仍未被大會(huì)核準(zhǔn)的《開發(fā)規(guī)章草案》版本。根據(jù)海管局大會(huì)和理事會(huì)的職能分工，海管局的最高機(jī)關(guān)是大會(huì)，所有其他機(jī)關(guān)都對(duì)大會(huì)負(fù)責(zé)參見(jiàn)《公約》第160條

第1款?！豆s》第160條第2款（f）項(xiàng)（ii）目要求大會(huì)審議和核準(zhǔn)理事會(huì)依據(jù)第162條第2款（o）項(xiàng)（ii）目暫時(shí)制定的海管局規(guī)則、規(guī)章和程序及其修正案，包括涉及探礦、勘探和開發(fā)的規(guī)則、規(guī)章和程序參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《管理局各機(jī)關(guān)在擬訂“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)的規(guī)則、規(guī)章和程序以及在〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第一五一條第10款所設(shè)想的補(bǔ)償制度方面的職能（秘書處的說(shuō)明）》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/isba24c-10-ch.pdf。也就是說(shuō)，《開發(fā)規(guī)章草案》在理事會(huì)層面得到通過(guò)之后必須得到大會(huì)的核準(zhǔn)，才能成為正式的開發(fā)規(guī)章。而經(jīng)過(guò)理事會(huì)通過(guò)、但還未得到大會(huì)核準(zhǔn)的這份文件（或草案），即為理事會(huì)“暫時(shí)制定（provisionally adopted）”的規(guī)章，其在暫時(shí)性的基礎(chǔ)上生效參見(jiàn)《公約》第162條第2款（o）項(xiàng)（ii）目。若《開發(fā)規(guī)章草案》未在理事會(huì)層面協(xié)商一致通過(guò)，則不應(yīng)看作是本條所指“理事會(huì)可能已暫時(shí)制定的任何規(guī)則、規(guī)章和程序”。其因缺乏理事會(huì)成員的正式同意而不具合法性。此處存在的潛在問(wèn)題是，由于申請(qǐng)者提交申請(qǐng)時(shí)間的不同，可能適用不同版本的理事會(huì)“暫時(shí)制定（provisionally adopted）”的規(guī)章。[7]在此種情況下如何適用不歧視原則以及如何在程序上適用實(shí)用性管理以使申請(qǐng)者的申請(qǐng)得到公平的評(píng)審，仍是需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

除此之外，針對(duì)《公約》的解釋和適用存在問(wèn)題的情況，海管局大會(huì)和理事會(huì)可以向國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭請(qǐng)求咨詢意見(jiàn)。2011年，海管局理事會(huì)曾就擔(dān)保國(guó)的義務(wù)和責(zé)任問(wèn)題向海底爭(zhēng)端分庭請(qǐng)求過(guò)一份咨詢意見(jiàn)參見(jiàn)Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area，Advisory Opinion，1 February 2011，ITLOS Reports 2011，p. 10。。事實(shí)證明，這份咨詢意見(jiàn)不但澄清了理事會(huì)提出的三個(gè)法律問(wèn)題，還起到了許多其他積極作用，包括促進(jìn)了擔(dān)保國(guó)相關(guān)國(guó)內(nèi)立法出臺(tái)的小高潮，[19]以及推動(dòng)環(huán)境補(bǔ)償基金條款的產(chǎn)生。然而，理事會(huì)對(duì)于是否會(huì)針對(duì)《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15段請(qǐng)求咨詢意見(jiàn)，仍有一些爭(zhēng)議一些代表團(tuán)表示，必須討論如果理事會(huì)不能在2023年7月前最終確定規(guī)章草案的后果，包括請(qǐng)海底爭(zhēng)端分庭發(fā)表咨詢意見(jiàn)的可能性。幾個(gè)代表團(tuán)雖然認(rèn)識(shí)到進(jìn)行這種討論的好處，但強(qiáng)調(diào)這將分散理事會(huì)的注意力，而此時(shí)理事會(huì)應(yīng)該把案文談判作為一個(gè)緊急優(yōu)先事項(xiàng)處理。參見(jiàn)海管局理事會(huì)：《理事會(huì)主席關(guān)于理事會(huì)第二十六屆會(huì)議續(xù)會(huì)期間工作的聲明》，訪問(wèn)網(wǎng)址：https：//isa.org.jm/files/files/documents/ISBA_26_C_13_Add.1-2119396C_1.pdf。一是請(qǐng)求咨詢意見(jiàn)的時(shí)機(jī)問(wèn)題。若兩年后開發(fā)規(guī)章可以順利通過(guò)，那么就不存在考慮其他法律依據(jù)的問(wèn)題。因此，即使需要請(qǐng)求咨詢意見(jiàn)也不應(yīng)在2023年7月前請(qǐng)求。但若兩年后，開發(fā)規(guī)章無(wú)法通過(guò)，理事會(huì)再向海底爭(zhēng)端分庭請(qǐng)求咨詢意見(jiàn)，似乎又為時(shí)已晚。畢竟，咨詢意見(jiàn)不是朝夕之間可以完成。二是海管局作為《公約》授權(quán)的管理“區(qū)域”活動(dòng)的國(guó)際組織，其將核準(zhǔn)開發(fā)申請(qǐng)的法律依據(jù)的決定權(quán)“轉(zhuǎn)交”海底爭(zhēng)端分庭，對(duì)其權(quán)力是一種削弱，這也是海管局和成員國(guó)都不愿見(jiàn)到的局面。

（二）“暫時(shí)核準(zhǔn)”的法律解釋與法律效果

《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（c）段還規(guī)定：“如果理事會(huì)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成關(guān)于開發(fā)的規(guī)則、規(guī)章和程序的擬訂工作，而已經(jīng)有開發(fā)工作計(jì)劃的申請(qǐng)?jiān)诘却藴?zhǔn)，理事會(huì)仍應(yīng)……審議和暫時(shí)核準(zhǔn)該工作計(jì)劃?！贝藯l款中，《公約》授予理事會(huì)的究竟是結(jié)果性權(quán)能，即“暫時(shí)核準(zhǔn)”是指申請(qǐng)者提交核準(zhǔn)的工作計(jì)劃必須被通過(guò)？還是行為性權(quán)能，即理事會(huì)必須執(zhí)行“審議”這個(gè)行為而無(wú)需理會(huì)結(jié)果，其蘊(yùn)含著理事會(huì)有駁回申請(qǐng)的可能性？從文義解釋來(lái)看，此處的措辭為“應(yīng)當(dāng)”，表示理事會(huì)必須審議和通過(guò)該申請(qǐng)。但若結(jié)合第十一部分甚至整個(gè)《公約》的精神來(lái)看，此處使用文義解釋會(huì)使此條款與《公約》其他條款產(chǎn)生矛盾。

首先，根據(jù)《公約》規(guī)定的理事會(huì)審議工作計(jì)劃的程序，申請(qǐng)者的開發(fā)工作計(jì)劃提交后，首先由法技委審議，通過(guò)委員協(xié)商一致的原則形成建議并提交理事會(huì)審議。理事會(huì)應(yīng)核準(zhǔn)法技委關(guān)于核準(zhǔn)該工作計(jì)劃的建議，除非理事會(huì)以出席并參加表決的成員三分之二多數(shù)，包括理事會(huì)每一分組出席并參加表決的成員過(guò)半數(shù)，決定不核準(zhǔn)該項(xiàng)工作計(jì)劃。若法技委建議不核準(zhǔn)該項(xiàng)工作計(jì)劃或沒(méi)有提出建議，理事會(huì)需要按照其就實(shí)質(zhì)問(wèn)題作決策的議事規(guī)則核準(zhǔn)該項(xiàng)工作計(jì)劃參見(jiàn)《執(zhí)行協(xié)定》附件第3節(jié)第11條（a）款?！豆s》第162條第2款（j）項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)不適用。也就是說(shuō)，只要開發(fā)工作計(jì)劃提交到理事會(huì)審議，它就有不被批準(zhǔn)的可能性。那么，《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（c）段中的理事會(huì)“應(yīng)審議”與“應(yīng)暫時(shí)核準(zhǔn)”之間就存在矛盾。較為合理的解讀是理事會(huì)“應(yīng)審議”并“可以暫時(shí)核準(zhǔn)”開發(fā)工作計(jì)劃，但傾向于批準(zhǔn)，并且對(duì)于承包者來(lái)說(shuō)審查的標(biāo)準(zhǔn)也許會(huì)寬松一些。[18]510

其次，“應(yīng)暫時(shí)核準(zhǔn)”與《公約》整體重視環(huán)境保護(hù)的精神相違背。海管局作為代表全人類管理“區(qū)域”及其資源的管理者，《公約》授權(quán)其進(jìn)行開發(fā)工作計(jì)劃審核的目的之一就是要讓其將不合格的、可能對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的申請(qǐng)者拒之門外。若其只進(jìn)行表面審查，無(wú)論申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力高低，都予以核準(zhǔn)，那么不僅是海管局的失職，也是對(duì)《公約》精神的沖擊。從這個(gè)角度來(lái)看，《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（c）段也應(yīng)被理解為理事會(huì)“應(yīng)審議”并“可以暫時(shí)核準(zhǔn)”開發(fā)工作計(jì)劃。

最后，重要的是要明確“暫時(shí)核準(zhǔn)”的法律效力?！秷?zhí)行協(xié)定》中并沒(méi)有具體說(shuō)明“暫時(shí)核準(zhǔn)”的確切含義，但“暫時(shí)”這一措辭清楚地表明，這需要在所有相關(guān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和指南到位后重新考慮申請(qǐng)，通過(guò)最終批準(zhǔn)來(lái)確認(rèn)。承包者須考慮標(biāo)準(zhǔn)改變以及申請(qǐng)被駁回所必須承受的投資損失，可能會(huì)阻止承包者及投資人在“兩年規(guī)則”下去嘗試申請(qǐng)。[18]511

四、結(jié)語(yǔ)

“兩年規(guī)則”的啟動(dòng)加速了開發(fā)規(guī)章制定進(jìn)程，但成功出臺(tái)的決定性因素仍是規(guī)章的內(nèi)容能否令成員國(guó)滿意。開發(fā)規(guī)章中環(huán)境方面，檢查、合規(guī)和執(zhí)行方面，機(jī)構(gòu)事項(xiàng)方面以及財(cái)政方面還有許多具體問(wèn)題需要討論。在規(guī)章之外，還有惠益分享和企業(yè)部設(shè)立和運(yùn)行等相關(guān)問(wèn)題尚未解決。這些議題能否在有限的會(huì)期內(nèi)進(jìn)行充分討論并使開發(fā)規(guī)章順利通過(guò)仍未可知。海管局若無(wú)法按期出臺(tái)開發(fā)規(guī)章，可以首先嘗試在成員國(guó)之間達(dá)成諒解，使其暫緩為計(jì)劃提交開發(fā)申請(qǐng)的實(shí)體提供擔(dān)保，以便理事會(huì)有足夠時(shí)間繼續(xù)就規(guī)章內(nèi)容進(jìn)行磋商并最終達(dá)成共識(shí)。[20]若無(wú)法達(dá)成此種諒解，海管局則有必要根據(jù)《執(zhí)行協(xié)定》附件第1節(jié)第15（c）段仔細(xì)審視開發(fā)規(guī)章缺位情況下開發(fā)工作計(jì)劃核準(zhǔn)的法律依據(jù)及效果?？梢源_定的是，開發(fā)規(guī)章缺位的情況下進(jìn)行開發(fā)工作計(jì)劃的申請(qǐng)，申請(qǐng)者需要面對(duì)很多法律不確定性和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

盡管有深海采礦公司稱，深海采礦是為全球向循環(huán)經(jīng)濟(jì)和脫碳之路邁進(jìn)提供所需基本金屬的最佳選擇。但深海采礦對(duì)海洋環(huán)境和生物多樣性不可避免的影響（目前無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估）仍是國(guó)際社會(huì)最關(guān)切的問(wèn)題。[21]隨著開發(fā)階段的臨近，近年要求暫停深海采礦活動(dòng)的呼聲也越來(lái)越高，其主要思想是在確定這一活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響以及了解開發(fā)過(guò)程中一切可能存在的風(fēng)險(xiǎn)之前，所有深海采礦工作都應(yīng)被停止。2021年3月，幾家主要的科技和汽車公司加入了這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，承諾在環(huán)境影響未明前，不支持深海采礦活動(dòng)，并將海底礦物排除在其供應(yīng)鏈之外。[22]未來(lái)兩年金屬的需求量與市場(chǎng)情況大概率不會(huì)有巨大改變。近期可能仍不是商業(yè)開發(fā)的良好契機(jī)。

綜上判斷，盡管瑙魯?shù)恼?qǐng)求中提到其擔(dān)保的NORI有進(jìn)行開發(fā)的打算，但在巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)和缺乏市場(chǎng)利好的情況下，NORI以及其他潛在申請(qǐng)者也很難會(huì)在短時(shí)間內(nèi)著手開發(fā)。因此，中國(guó)無(wú)須被“兩年規(guī)則”的啟動(dòng)打亂節(jié)奏，而應(yīng)從全球深海治理的角度進(jìn)行全面的戰(zhàn)略考量，根據(jù)自身能力和需求，審慎地制定深海活動(dòng)計(jì)劃。從短期來(lái)看，中國(guó)目前的技術(shù)能力與規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)的契合度應(yīng)是中國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)。中國(guó)應(yīng)認(rèn)真評(píng)估自身經(jīng)濟(jì)與技術(shù)能力，將超越中國(guó)現(xiàn)有能力的條款和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行弱化或予以刪除。從長(zhǎng)期來(lái)看，提升自身能力建設(shè)應(yīng)是中國(guó)關(guān)注重點(diǎn)。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)按照“持續(xù)開展深?？辈椤⒋罅Πl(fā)展深海技術(shù)、適時(shí)建立深海產(chǎn)業(yè)”的工作方針，以及逐步構(gòu)建“立足太平洋、開拓印度洋、挺近大西洋”的戰(zhàn)略格局，確立以確定商業(yè)開采礦址為目標(biāo)的國(guó)際海底礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)、以具有商業(yè)開發(fā)能力為目標(biāo)的深海礦產(chǎn)資源開發(fā)技術(shù)研究、以提升國(guó)際海底環(huán)境問(wèn)題話語(yǔ)權(quán)為目標(biāo)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究等工作方案。[23]只有提升自身硬實(shí)力，同時(shí)注重提升參與規(guī)則制定的軟實(shí)力，中國(guó)才能在制度構(gòu)建中有充分的話語(yǔ)權(quán)和“彈藥”，將符合國(guó)家利益的規(guī)則納入“區(qū)域”制度中，并將海洋命運(yùn)共同體理念推廣到深海領(lǐng)域，為“區(qū)域”制度建設(shè)提供寶貴的中國(guó)智慧、中國(guó)方案、中國(guó)路徑，發(fā)揮“引領(lǐng)國(guó)”的作用。[24-25]

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