王艷忠，殷曉龍

（內(nèi)蒙古通遼市科左中旗畜牧工作站，內(nèi)蒙古 通遼 029300）

科左中旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，松遼平原西端，科爾沁草原腹地，介于東經(jīng)121°08′ - 123°32′，北緯43°32′ - 44°32′，地處內(nèi)蒙古、吉林、遼寧三省交匯處的金三角地區(qū)，隸屬通遼市，是自治區(qū)33個(gè)牧業(yè)旗之一。全旗轄20個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)場516個(gè)嘎查村。總?cè)丝?3.7 萬人，其中農(nóng)業(yè)人口44.9 萬人，占總?cè)丝诘?3.6%。全旗總土地面積9573km2，東西長191km，南北寬116km，具有面向遼寧、吉林、黑龍江東北三省、服務(wù)東北的天然區(qū)位地理優(yōu)勢，以及自然資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量等優(yōu)勢，借助國家實(shí)施東北振興戰(zhàn)略有利機(jī)遇，以區(qū)域融合、產(chǎn)業(yè)融合、人力資源融合為重點(diǎn)，開展全方位、多領(lǐng)域、深層次融入對接，可加快融入東北經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而科左中旗的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展也會受益于此。

2020年，牧業(yè)年度全旗牛存欄52.20 萬頭。其它主要畜種存欄分別為：羊80.00 萬只、豬7.50 萬頭、禽120.00 萬羽。以肉牛肉羊?yàn)橹鞯默F(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展正在不斷提質(zhì)增效，成為旗域經(jīng)濟(jì)的支柱與亮點(diǎn)。種植業(yè)方面，全旗耕地面積350 萬畝，糧食年產(chǎn)量穩(wěn)定在55億斤以上，是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地，連續(xù)十余年獲得國家“糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣標(biāo)兵”稱號。強(qiáng)大的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)力，離不開飼料、獸藥、農(nóng)藥、種子、化肥等農(nóng)牧業(yè)投入品的支撐和服務(wù)保障，而對農(nóng)牧業(yè)投入品市場的監(jiān)督管理與行政執(zhí)法工作就顯得十分重要。

1 農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法與監(jiān)督管理情況

1.1 農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法情況科左中旗農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)成立于2010年，負(fù)責(zé)全旗農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法工作，當(dāng)時(shí)確定編制9 人，為隸屬旗農(nóng)牧業(yè)局管理的副科級單位。2019年機(jī)構(gòu)改革完成后，科左中旗農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)職能配置與人員編制得到確定。定編45 人，仍為隸屬旗農(nóng)牧局管理的副科級單位，并明確了主要職責(zé)，其中包括：“行使農(nóng)牧業(yè)法律及法規(guī)規(guī)定的種子、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)牧業(yè)機(jī)械、農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、種畜禽、獸醫(yī)、獸藥、畜禽屠宰、飼料和飼料添加劑、動物衛(wèi)生、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)基因安全、植物檢疫、農(nóng)牧業(yè)動植物新品種保護(hù)以及漁政執(zhí)法等方面行政處罰以及與行政處罰有關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能?！鄙鲜鲂姓?zhí)法事項(xiàng)的行政處罰及與行政處罰有關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能，即日常所說的：行政執(zhí)法。可受理違反法規(guī)行為的舉報(bào)，并依法組織調(diào)查處理；還可組織開展執(zhí)法檢查，依法組織查處跨區(qū)域、具有全旗影響的重大復(fù)雜案件和上級交辦的案件。

1.2 農(nóng)牧業(yè)監(jiān)督管理情況在事業(yè)單位改革尚未完成的情況下，農(nóng)牧業(yè)行業(yè)領(lǐng)域工作業(yè)態(tài)基本依照2019年機(jī)構(gòu)改革的框架運(yùn)行。目前，農(nóng)牧業(yè)行政執(zhí)法事項(xiàng)共計(jì)15項(xiàng)，即：種子、肥料、農(nóng)藥、農(nóng)牧業(yè)機(jī)械、農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全、種畜禽、獸醫(yī)、獸藥、畜禽屠宰、飼料和飼料添加劑、動物衛(wèi)生、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)基因安全、植物檢疫、農(nóng)牧業(yè)動植物新品種保護(hù)以及漁政執(zhí)法。這些執(zhí)法事項(xiàng)對應(yīng)的監(jiān)督管理單位基本明確，除了飼料和飼料添加劑這一事項(xiàng)，原管理單位旗草原工作站因機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)隸旗林業(yè)和草原局，交原具體工作人員暫時(shí)代管未落實(shí)到二級單位。

相關(guān)15項(xiàng)監(jiān)管事務(wù)的日常監(jiān)督管理工作，以飼料和飼料添加劑管理工作為例，全旗飼料和飼料添加劑的監(jiān)督管理等相關(guān)事務(wù)性工作，即通常所說的：日常監(jiān)管。可使用監(jiān)督管理權(quán)，就是針對全旗飼料和飼料添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營及使用環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查、開展調(diào)查、有問題的勒令制止，如問題較嚴(yán)重或要求整改卻不整改的，可以通過使用建議權(quán)，將問題提交反饋機(jī)制，轉(zhuǎn)交旗農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，行使其與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制職能。從行政執(zhí)法事項(xiàng)的監(jiān)督管理單位情況看，15個(gè)管理項(xiàng)分別由7個(gè)二級單位負(fù)責(zé)（見表1）。

表1 行政執(zhí)法事項(xiàng)監(jiān)督管理單位一覽表

1.3 行政執(zhí)法與監(jiān)督管理的關(guān)系日常監(jiān)督管理具有行業(yè)事務(wù)管理的屬性，行政執(zhí)法具有法律行政管理的屬性。監(jiān)管與執(zhí)法是本行業(yè)領(lǐng)域管理的兩個(gè)方面，缺一不可。監(jiān)管好，執(zhí)法壓力就??；監(jiān)管不到位，執(zhí)法壓力就大。在空間維度上，監(jiān)管與執(zhí)法均表現(xiàn)為無死角管理的特點(diǎn)；在時(shí)間維度上，監(jiān)管體現(xiàn)為全時(shí)段全部責(zé)任，執(zhí)法體現(xiàn)為重要時(shí)點(diǎn)重要責(zé)任。

2 事業(yè)單位改革后的變化

2021年7月，事業(yè)單位改革完成后，旗農(nóng)牧局所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)生了較大變化，改革前的20個(gè)事業(yè)單位整合縮減為8個(gè)，除旗農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)外，另7個(gè)單位情況為：4個(gè)單位負(fù)責(zé)10項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)的監(jiān)督管理工作；旗動物疫病預(yù)防控制中心、旗農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)服務(wù)中心、旗農(nóng)牧事物服務(wù)中心3個(gè)單位無監(jiān)督管理事項(xiàng)。獸醫(yī)、獸藥、畜禽屠宰、動物衛(wèi)生及農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)基因安全等5項(xiàng)監(jiān)督管理事項(xiàng)未具體落實(shí)到事業(yè)單位，其中：獸醫(yī)、獸藥、畜禽屠宰、動物衛(wèi)生等4項(xiàng)由旗農(nóng)牧局獸醫(yī)股代管；農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)基因安全1項(xiàng)由旗農(nóng)牧局科教股代管（見表2）。

表2 行政執(zhí)法事項(xiàng)監(jiān)督管理單位情況表

3 行政執(zhí)法和監(jiān)督管理存在的問題

行政執(zhí)法與監(jiān)督管理工作分離雙軌管理，解決了長期存在的執(zhí)法混亂問題，但也產(chǎn)生了一些新的問題，需要盡快研究解決。

3.1 行政執(zhí)法隊(duì)伍的廉潔穩(wěn)定行政執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性與執(zhí)法人員廉潔風(fēng)險(xiǎn)之間，存在微妙的平衡關(guān)系。定期交流人員崗位有利于管控廉政風(fēng)險(xiǎn)。3.1.1 隊(duì)伍充實(shí)穩(wěn)定性差 雖然旗農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)定編45 人，但目前人員仍為9 人且老齡化嚴(yán)重。通過人事部門事業(yè)單位招錄人員補(bǔ)充是一個(gè)漸進(jìn)且漫長的過程，難以在短期內(nèi)改變行政執(zhí)法“小馬拉大車”的現(xiàn)狀。由于人員少且人員素質(zhì)、隊(duì)伍穩(wěn)定性差，執(zhí)法過程中，只能以點(diǎn)帶面或開展集中式執(zhí)法甚至一罰了之，導(dǎo)致持續(xù)穩(wěn)定長期的執(zhí)法活動受到限制，執(zhí)法效果大打折扣。

3.1.2 防控廉政風(fēng)險(xiǎn)加劇 在9名執(zhí)法人員中，在執(zhí)法一線工作已超10年以上的就有6 名。由于缺少人員交流，本行業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法空間變窄，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)加劇的任務(wù)較重。已出現(xiàn)辦人情案、選擇性執(zhí)法、疏于執(zhí)法和收取保護(hù)費(fèi)等問題的苗頭。例如：2019年3月7日，經(jīng)營人張某某的飼料商店無證經(jīng)營，且銷售無生產(chǎn)日期、過期飼料及飼料添加劑。所銷售6個(gè)品種177 袋飼料，標(biāo)簽上無生產(chǎn)日期，當(dāng)場查獲打印日期滾輪1個(gè)。3月12日，執(zhí)法大隊(duì)針對其銷售過期飼料、飼料添加劑問題下行政處罰決定書；3月15日，與旗工商部門再次聯(lián)合現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，扣留的問題飼料已不翼而飛。經(jīng)詢問當(dāng)事人得知，為行政執(zhí)法人員默許轉(zhuǎn)移。

3.2 監(jiān)督管理職能部分丟失15項(xiàng)監(jiān)督管理事項(xiàng)，依據(jù)事項(xiàng)功能可大致分為2 類，即：投入品管理類事項(xiàng)，此部分5項(xiàng)包括種子、肥料、農(nóng)藥、飼料和飼料添加劑、獸藥；公共服務(wù)管理類事項(xiàng)，此部分10項(xiàng)包括植物檢疫、農(nóng)牧業(yè)機(jī)械、種畜禽、漁政、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)基因安全、農(nóng)牧業(yè)動植物新品種保護(hù)、獸醫(yī)、畜禽屠宰、動物衛(wèi)生、農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。

2019年機(jī)構(gòu)改革后，投入品管理類事項(xiàng)中的部分職能缺失。農(nóng)牧業(yè)投入品管理，一般都包括生產(chǎn)、經(jīng)營和使用三個(gè)環(huán)節(jié)。使用環(huán)節(jié)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)站負(fù)責(zé)，如原飼料及飼料添加劑使用環(huán)節(jié)的管理工作，由原旗動物衛(wèi)生監(jiān)督所及其派駐各蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)場動物防疫站負(fù)責(zé)。機(jī)構(gòu)改革后，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)場動物防疫站人、財(cái)、物的管理權(quán)交由當(dāng)?shù)厝嗣裾?，使用環(huán)節(jié)監(jiān)管也就出現(xiàn)了不明確的現(xiàn)象，急需落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。如：2021年4月14日，市農(nóng)牧局在某鎮(zhèn)某育肥牛場抽檢瘦肉精時(shí)發(fā)現(xiàn)，該場近年來從未進(jìn)行過瘦肉精抽檢檢測工作，這樣明顯的管控漏洞令人汗顏，當(dāng)?shù)貏游锓酪哒菊鹃L對監(jiān)督管理責(zé)任竟然一無所知。

3.3 監(jiān)督管理者需轉(zhuǎn)變觀念15項(xiàng)監(jiān)督管理事項(xiàng)涉及的監(jiān)督管理人員中，具有行政執(zhí)法證件的人員共計(jì)23 人，執(zhí)法證件到期時(shí)間全部為2022年12月31日。此部分監(jiān)督管理人員是行業(yè)管理的中堅(jiān)力量，但需要適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革后的管理方式變化，盡快轉(zhuǎn)變觀念，明確在監(jiān)督管理工作中的職責(zé)及定位，行使好監(jiān)督管理權(quán)，摒棄原有的在行使行政執(zhí)法權(quán)的舊觀念。行使監(jiān)督管理權(quán)，在本行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行檢查、開展調(diào)查、有問題的勒令制止，最后可使用建議權(quán)。建議轉(zhuǎn)交旗農(nóng)牧業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)行調(diào)查處罰。

4 建 議

4.1 充實(shí)行政執(zhí)法人員隊(duì)伍15項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)全方位地影響著全旗農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，按照批復(fù)編制盡快招錄完成滿編，通過隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)執(zhí)法能力執(zhí)法素質(zhì)提升，為全旗農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化提供法律支撐。

4.2 建立人員崗位交流制度在保證隊(duì)伍穩(wěn)定性的前提下，包括行政執(zhí)法單位法定代表人在內(nèi)的行政執(zhí)法崗位，應(yīng)建立人員崗位交流制度，以最大限度地降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 建立監(jiān)管與執(zhí)法的反饋機(jī)制探索建立監(jiān)管與執(zhí)法形成反饋機(jī)制，在監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)問題提交行政檢查部門處罰處理時(shí)，應(yīng)明確處理時(shí)間并將處理情況以書面形式反饋給監(jiān)督管理部門。在反饋機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作下，監(jiān)督管理部門的事務(wù)性工作效率將得到極大提高，行政檢查部門行政執(zhí)法成本也會隨之不斷減少，行業(yè)管理業(yè)態(tài)將趨于平穩(wěn)，行業(yè)發(fā)展將不斷得到提升，行業(yè)人員素質(zhì)也會隨之得到提高。