董 卉， 沈 穎， 黃曉華

(浙江省植保檢疫與農(nóng)藥管理總站，浙江 杭州 310020)

農(nóng)藥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，隨著農(nóng)藥的廣泛應(yīng)用，農(nóng)藥包裝廢棄物逐漸成為農(nóng)業(yè)面源污染的主要來(lái)源之一。浙江省經(jīng)過(guò)多年的試點(diǎn)和6年多的全面實(shí)施，歷經(jīng)“摸索——試點(diǎn)——普及——完善”的過(guò)程，取得了明顯成效。

1 工作歷程

1.1 探索試點(diǎn)階段 杭州市余杭區(qū)自2009年起率先啟動(dòng)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作，隨后出臺(tái)的《浙江省農(nóng)作物病蟲(chóng)害防治條例》(2010年版)明確規(guī)定將農(nóng)藥包裝廢棄物實(shí)行集中回收和無(wú)害化處理。2014年，原浙江省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)《農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置試點(diǎn)實(shí)施方案》(浙農(nóng)辦〔2014〕21號(hào))，決定在余杭、海寧、松陽(yáng)、遂昌等21個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置試點(diǎn)工作，探索建立不同地區(qū)農(nóng)藥包裝物廢棄回收與處置模式、政策和監(jiān)管體系，為在全省范圍內(nèi)全面實(shí)施農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.2 全面實(shí)施階段 2015年7月，浙江省政府辦公廳印發(fā)《浙江省農(nóng)藥廢棄包裝物回收和集中處置試行辦法》(浙政辦發(fā)〔2015〕82號(hào))，在全國(guó)率先全面推行農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作，明確部門(mén)職責(zé)分工，按照市場(chǎng)運(yùn)作、政府扶持、屬地管理的原則，構(gòu)建以“市場(chǎng)主體回收、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)處置、公共財(cái)政扶持”為主要模式的回收處置體系。2021年4月，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《關(guān)于做好2021年農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作的通知》(浙農(nóng)專(zhuān)發(fā)〔2021〕24號(hào))，貫徹落實(shí)《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部令2020年第6號(hào))的精神，進(jìn)一步完善工作機(jī)制，強(qiáng)化回收歸集環(huán)節(jié)安全生產(chǎn)，探索農(nóng)藥包裝廢棄物減量和資源化利用途徑。2022年3月，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合浙江省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置體系數(shù)字化升級(jí)的通知》，有效銜接回收豁免與危廢處置，提升數(shù)字化監(jiān)管水平。

2 工作經(jīng)驗(yàn)

2.1 建立健全回收網(wǎng)絡(luò)體系 浙江省各縣(市、區(qū))出臺(tái)回收處置實(shí)施細(xì)則，明確了回收模式、責(zé)任分工、資金撥付和監(jiān)督檢查方式，確立了縣級(jí)政府負(fù)總責(zé)、職能部門(mén)各司其職、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作、農(nóng)戶(hù)主動(dòng)參與的農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)店折價(jià)回收、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體自主回收、村鎮(zhèn)保潔員清潔回收等多種方式，構(gòu)建起一個(gè)覆蓋全域、架構(gòu)完整、運(yùn)行流暢、方式多樣的回收網(wǎng)絡(luò)體系。

2.2 有償回收與無(wú)償回收模式并存 據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，浙江86個(gè)涉農(nóng)縣(市、區(qū))中有77個(gè)縣(市、區(qū))都采用了有償回收模式，通過(guò)回收網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行折價(jià)回收，其中66個(gè)縣(市、區(qū))是按照回收數(shù)量計(jì)價(jià)，其余11個(gè)是按照回收重量計(jì)價(jià)；另有鎮(zhèn)海、鄞州、長(zhǎng)興等9個(gè)縣(市、區(qū))采取無(wú)償回收模式，主要集中在寧波地區(qū)。有償回收的地區(qū)大多采取“回收點(diǎn)——?dú)w集點(diǎn)——處置點(diǎn)”的三點(diǎn)兩線型回收處置模式，無(wú)償回收的地區(qū)依賴(lài)行政推動(dòng)，主要采取“村回收——鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集——縣級(jí)歸集/處置”的三級(jí)回收處置模式。

2.3 推進(jìn)歸集中心和回收網(wǎng)點(diǎn)規(guī)范化建設(shè) 自回收處置工作開(kāi)展以來(lái)，各地通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)保督促、監(jiān)督巡查等方式逐步推進(jìn)縣級(jí)歸集中心、回收網(wǎng)點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)，清退不合格回收網(wǎng)點(diǎn)。海鹽、景寧、磐安、浦江等區(qū)縣直接引入有資質(zhì)的危廢儲(chǔ)存企業(yè)為歸集中心，上虞、遂昌、天臺(tái)、松陽(yáng)、平湖等地也投資建設(shè)了符合環(huán)保要求的縣級(jí)歸集中心。嵊州對(duì)15家農(nóng)藥廢棄包裝物回收點(diǎn)按照“有基礎(chǔ)、有設(shè)施、有專(zhuān)人、有數(shù)據(jù)、有成效”的五有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提升改造；吳興、天臺(tái)、松陽(yáng)等區(qū)縣開(kāi)展回收點(diǎn)規(guī)范化整治，踢除一些回收條件不好、不回收和回收量少的回收點(diǎn)。

2.4 強(qiáng)化回收處置工作目標(biāo)責(zé)任制考核 浙江省將農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作納入“平安浙江”“無(wú)廢城市”“美麗浙江”“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”等考核指標(biāo)，明確制定了年度回收率、處置率均達(dá)到90%的考核目標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任。部分縣(市、區(qū))還將農(nóng)藥包裝廢棄物回收與基本農(nóng)田保護(hù)激勵(lì)資金、農(nóng)業(yè)扶持政策、各類(lèi)認(rèn)證、先進(jìn)榮譽(yù)及信用等級(jí)評(píng)定、定點(diǎn)服務(wù)的農(nóng)資網(wǎng)點(diǎn)年度考評(píng)等掛鉤，夯實(shí)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門(mén)店、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體及村級(jí)組織的主體責(zé)任。上虞、象山、長(zhǎng)興等地還開(kāi)展回收點(diǎn)績(jī)效評(píng)比，對(duì)表現(xiàn)突出的回收點(diǎn)進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)。

2.5 探索開(kāi)展豁免清單管理 農(nóng)藥包裝廢棄物屬于危險(xiǎn)廢物，但根據(jù)《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄(2021版)》附錄《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》，在滿(mǎn)足豁免條件的基礎(chǔ)上，可實(shí)施收集、運(yùn)輸、利用、處置環(huán)節(jié)的豁免管理。2021年，常山、永康、武義、瑞安、海寧、柯城等地先后實(shí)施處置豁免，將農(nóng)藥包裝廢棄物按生活垃圾進(jìn)行焚燒，大大降低了處置成本，每噸處置費(fèi)用降至450～1 500元不等。舟山地區(qū)海島林立，部分島嶼尚不通公路，危廢運(yùn)輸車(chē)輛難以到達(dá)所有農(nóng)藥包裝廢棄物歸集點(diǎn)，因此實(shí)施了危廢運(yùn)輸豁免管理。

3 工作成效

截止2021年底，浙江省全域共設(shè)立回收網(wǎng)點(diǎn)7 312個(gè)，其中農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)門(mén)店5 036個(gè)，村回收點(diǎn)1 519個(gè)，其它類(lèi)型回收點(diǎn)757個(gè)；建立農(nóng)藥包裝廢棄物縣級(jí)歸集點(diǎn)92個(gè)，其中33個(gè)歸集點(diǎn)通過(guò)了環(huán)評(píng)。2016～2021年間，全省累計(jì)回收農(nóng)藥包裝廢棄物2.65萬(wàn)噸，處置2.68萬(wàn)噸(包括處置2016年前庫(kù)存)，有效清理了田間地頭、房前屋后、溝堰渠塘的農(nóng)藥包裝廢棄物，農(nóng)業(yè)面源污染大幅減少，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到改善，農(nóng)戶(hù)環(huán)保意識(shí)不斷提升，有力推動(dòng)了美麗田園建設(shè)。

4 存在的問(wèn)題

4.1 各地有償回收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一客觀造成區(qū)域間農(nóng)藥包裝廢棄物流動(dòng) 各地的有償回收的方式和標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣_定，但存在同一地級(jí)市所轄縣(市、區(qū))之間或相鄰縣(市、區(qū))之間不一致的情況。在66個(gè)按數(shù)量有償回收的縣(市、區(qū))中，以塑料瓶為例，39個(gè)縣(市、區(qū))按包裝規(guī)格分兩類(lèi)回收，其中以200mL為界的占一半，其他的分別以50mL、100mL、250mL或300mL為界；19個(gè)縣(市、區(qū))分三類(lèi)回收，大多數(shù)按照≤100mL、101～300mL、>301mL分類(lèi)；且同一回收類(lèi)別的不同地區(qū)間回收價(jià)格不同。另外8個(gè)縣(市、區(qū))則是無(wú)論農(nóng)藥瓶規(guī)格大小都按照同一價(jià)格回收，但不同區(qū)域價(jià)格也不相同。如一個(gè)500mL的農(nóng)藥塑料瓶，在寧波余姚市、紹興嵊州市的回收價(jià)格是0.3元，在毗鄰的紹興上虞區(qū)的回收價(jià)格就是1元，相差約2.3倍?；厥諛?biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致農(nóng)藥包裝廢棄物從回收價(jià)格低的區(qū)域流向回收價(jià)格高的區(qū)域，影響回收處置工作的順利開(kāi)展。

4.2 農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置成本高 農(nóng)藥包裝廢棄物的回收處置經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政資金，2016～2021年浙江共投入8.38億元，平均每噸廢棄物的回收處置成本為3.16萬(wàn)元，包括回收成本、回收歸集的工時(shí)費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、處置費(fèi)等，部分縣區(qū)工作經(jīng)費(fèi)尚有缺口。目前，農(nóng)藥包裝廢棄物處置大多還是危廢專(zhuān)業(yè)化處置，處置價(jià)格較高，每噸處置費(fèi)用從3 000～5 000多元不等。且農(nóng)藥包裝廢棄物回收與處置兩個(gè)環(huán)節(jié)目前仍存在一定脫節(jié)，2021年底尚余214.2噸未處置，存在二次污染的風(fēng)險(xiǎn)隱患，也延緩了再回收進(jìn)程。

4.3 區(qū)域農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作評(píng)價(jià)機(jī)制尚不完善 從2016年至今，浙江省農(nóng)藥包裝廢棄物回收率(圖1)一直居高不下，每年都超過(guò)100%，并逐年上升，2020年甚至高達(dá)164%，因此，2021年將產(chǎn)生系數(shù)從0.07調(diào)整至0.1，但回收率仍有131%。據(jù)筆者調(diào)研，原因較多：一是農(nóng)藥包裝廢棄物與不同包裝規(guī)格的農(nóng)藥使用量之間的系數(shù)關(guān)系尚未厘清；二是有部分地區(qū)為減少農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染，將獸藥、魚(yú)藥等包裝廢棄物一并回收，但計(jì)算回收率時(shí)未予以扣除；三是有外域農(nóng)藥包裝廢棄物流入，如去省外承包土地的農(nóng)戶(hù)將外地使用的農(nóng)藥包裝廢棄物帶回處置；四是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或外地經(jīng)銷(xiāo)商購(gòu)買(mǎi)的農(nóng)藥量難以估算等。

圖1 浙江省農(nóng)藥包裝廢棄物回收率計(jì)算公式

4.4 部分主體回收積極性不足 農(nóng)藥包裝廢棄物隨手丟棄現(xiàn)象仍在一定范圍內(nèi)存在。合作社、種植大戶(hù)等規(guī)模主體基本都能按要求回收農(nóng)藥包裝廢棄物，但部分散戶(hù)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物亂丟亂棄危害性和回收處置工作的重要性缺乏足夠清醒的認(rèn)識(shí)，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)，距離回收點(diǎn)較遠(yuǎn)，農(nóng)藥用量少(多為小包裝農(nóng)藥)，即使有補(bǔ)貼也不愿意送至回收點(diǎn)。部分基層回收網(wǎng)點(diǎn)設(shè)施倉(cāng)庫(kù)條件簡(jiǎn)陋，密封性不良，易影響自身及周邊群眾，對(duì)回收工作不夠積極。

4.5 農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)回收責(zé)任落實(shí)缺位 《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》中明確規(guī)定了農(nóng)藥生產(chǎn)者有回收處理農(nóng)藥包裝廢棄物的義務(wù)，但從對(duì)浙江農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的走訪實(shí)際來(lái)看，除生產(chǎn)溴甲烷、硫酰氟的兩家企業(yè)因包裝物為壓力鋼瓶(特種設(shè)備)而進(jìn)行了回收利用，其他農(nóng)藥企業(yè)雖然制定了相關(guān)的回收處置制度但并未有效執(zhí)行。究其原因，主要是由于我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)1 700余家，登記的制劑產(chǎn)品近4萬(wàn)個(gè)，不同包裝類(lèi)型及規(guī)格的農(nóng)藥產(chǎn)品在全國(guó)范圍內(nèi)流通，如要求每個(gè)生產(chǎn)企業(yè)從其銷(xiāo)售渠道實(shí)際回收處置其產(chǎn)品的包裝廢棄物，分揀運(yùn)輸操作難度較大；如要求農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)其產(chǎn)品包裝廢棄物回收處置成本，各級(jí)地方政府也難以合理計(jì)算并收回各農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的份額。

5 對(duì)策建議

5.1 推進(jìn)數(shù)字化監(jiān)管，構(gòu)建“進(jìn)銷(xiāo)用回”閉環(huán)管理 目前，農(nóng)藥產(chǎn)品包裝上均標(biāo)注了電子信息碼即“二維碼”， “一瓶一碼”奠定了可追溯管理的基礎(chǔ)。建議充分利用農(nóng)藥“二維碼”，推廣“箱碼”并實(shí)施瓶箱相關(guān)聯(lián)，制定全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)藥可追溯管理信息規(guī)范，開(kāi)發(fā)完善農(nóng)藥管理數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)，運(yùn)用“刷臉”“掃碼”等信息化技術(shù)，實(shí)行農(nóng)藥“實(shí)名制”購(gòu)買(mǎi)，關(guān)聯(lián)的農(nóng)藥進(jìn)銷(xiāo)和包裝廢棄物回收處置電子臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)數(shù)據(jù)貫通，構(gòu)建“進(jìn)銷(xiāo)用回”閉環(huán)管理，進(jìn)一步夯實(shí)回收處置主體責(zé)任，重塑回收處置工作監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，探索農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)履行回收處置義務(wù)的可行辦法。

5.2 多措并舉，降低回收處置成本 建議各地可根據(jù)實(shí)際情況下調(diào)農(nóng)藥包裝廢棄物有償回收標(biāo)準(zhǔn)或?qū)厥諝w集主體的補(bǔ)助，引入多家危廢處置企業(yè)競(jìng)價(jià)投標(biāo)，并在確保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下推動(dòng)處置豁免管理政策落地，從回收、處置各環(huán)節(jié)降低成本，減輕各地財(cái)政壓力。有條件的地區(qū)可通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、資源化利用等方式，與農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可審批、農(nóng)資市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管等農(nóng)藥管理及其他農(nóng)業(yè)政策有效銜接，推動(dòng)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置財(cái)政補(bǔ)貼政策逐步有序退出。

5.3 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，完善回收處置體系 利用各種媒體和活動(dòng)廣泛宣傳回收處置工作的重要性，提高社會(huì)各界對(duì)隨意丟棄農(nóng)藥廢棄包裝物危害性的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用主體積極參與，營(yíng)造良好的回收處置工作氛圍。優(yōu)化回收網(wǎng)絡(luò)布局，持續(xù)推進(jìn)回收點(diǎn)、歸集點(diǎn)的提升改造，強(qiáng)化日常監(jiān)督巡查和社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)各部門(mén)間的溝通協(xié)作，探索資源化利用路徑，完善回收處置工作體系和機(jī)制，確保農(nóng)藥包裝廢棄物“應(yīng)收盡收，應(yīng)處盡處”。

5.4 強(qiáng)化源頭管理，減少?gòu)U棄物產(chǎn)生量 加強(qiáng)農(nóng)藥科學(xué)合理使用指導(dǎo)，推廣病蟲(chóng)害綠色防控技術(shù)，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)藥減量；推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治，通過(guò)選用大包裝農(nóng)藥產(chǎn)品、由作業(yè)隊(duì)統(tǒng)一回收廢棄包裝物，減少甚至杜絕隨意丟棄包裝物現(xiàn)象；鼓勵(lì)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)采用水溶袋等可降解的或可回收再利用的農(nóng)藥包裝物，減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生量。