李鵬飛

在村委會選舉實踐中，存在著影響鄉(xiāng)村治理效能的非均衡現(xiàn)象，諸如村民對選舉的認知和參與行為的非均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與村民、村民與村民對各選舉環(huán)節(jié)重視和介入程度的非均衡等。鄉(xiāng)村振興以及鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化都要求規(guī)避這些非均衡現(xiàn)象，減少非均衡現(xiàn)象帶來的各種負面影響。因此，本文嘗試從政社互動與政策執(zhí)行視角出發(fā)，以河北省XT 縣DB 村為例，對村委會換屆選舉非均衡現(xiàn)象的表現(xiàn)、誘因、危害和規(guī)避對策等展開分析。

一、研究綜述與分析思路

關(guān)于村委會換屆選舉中的非均衡現(xiàn)象，學(xué)界目前主要通過三種視角展開討論：

第一，理性權(quán)衡視角。村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間、村民之間對村委會換屆選舉的不同態(tài)度和行動選擇，都是理性考量的結(jié)果。相關(guān)研究的主要結(jié)論有：隨著村民流動性加強，選舉與村民日常生活損益的“距離”越來越遠，導(dǎo)致相當一部分村民對選舉持冷漠態(tài)度；①邱新有、黎星：《村委會選舉的制度與理念認同——以農(nóng)民文化心態(tài)為視角》，《現(xiàn)代傳播》（中國傳媒大學(xué)學(xué)報）2020 年第2 期。在基層政府政治意圖介入和村內(nèi)精英流失的情況下，村委會換屆選舉呈現(xiàn)出弱競爭和權(quán)力結(jié)構(gòu)固化的特點，選舉結(jié)果與村民參與的一致性變?nèi)?，村民的積極性因此而受到抑制。①易文彬、呂鑄：《弱競爭性選舉、權(quán)力結(jié)構(gòu)固化與村治失效——以W 村村委會換屆選舉為例》，《中國研究》2019 年第1 期。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在資源型農(nóng)村，村民熱衷于參與選舉，因為村務(wù)治理與村民關(guān)心的資源價值直接相關(guān)；②董江愛：《論資源型農(nóng)村農(nóng)民對村委會選舉的政治熱衷》，《晉陽學(xué)刊》2011 年第6 期。村內(nèi)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、異質(zhì)性強，村民對選舉的關(guān)切程度相對較高，因為選舉結(jié)果會對群體利益帶來顯著影響。③鄧燕華：《村莊合并、村委會選舉與農(nóng)村集體行動》，《管理世界》2012 年第7 期?？傊?，基于成本-收益的理性權(quán)衡，不同主體對村委會換屆選舉的參與積極性和介入程度差異巨大，表現(xiàn)失衡。

第二，文化心理視角。如果人的行為是觀念的外部呈現(xiàn)，那么這種外部呈現(xiàn)自然會被觀念及其相關(guān)因素所塑造，文化心理的差異因此而成為誘發(fā)村委會換屆選舉非均衡現(xiàn)象的重要因素。有學(xué)者指出：村民的政治文化是分層的、多元的，不同的文化心理會誘發(fā)不同的選舉行為。④肖唐鏢、邱新有：《選民在村委會選舉中的心態(tài)與行為——對40 個村委會選舉情況的綜合分析》，《中國農(nóng)村觀察》2001 年 第5 期。有學(xué)者認為：村民、基層政府、村委會及其候選人之間的信任程度越高，參與選舉的積極性越高；相反，低信任度會產(chǎn)生“離心”現(xiàn)象；⑤李周強：《村民參與村委會選舉投票及其影響因素分析——主要基于鄉(xiāng)村社會信任的視角》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016 年第6 期。村內(nèi)互惠程度越低，村內(nèi)社會資本及其蘊含的社會信任缺失，參與的內(nèi)在驅(qū)動就會隨之降低。⑥裴志軍、楊峻：《社會資本、中間投票人和村民選舉中的賄選——基于浙西37 個行政村的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2011 年 第11 期。不同的村民個體處于不同的信任網(wǎng)絡(luò)和認同心理之中，非均衡因此而出現(xiàn)。

第三，制度視角。我國的鄉(xiāng)村治理體系以及選舉制度包含著多元主體，每一種主體都有制度性的參與依據(jù)，都會在既定選舉程序和制度框架內(nèi)考量、定位自己的行為方式，在不同的環(huán)節(jié)嵌入程度不同、關(guān)切內(nèi)容各異。⑦申端鋒：《村委會選舉中的異化現(xiàn)象及其治理——基于組織社會學(xué)的分析》，《中州學(xué)刊》2013 年第10 期。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，對于基層政府而言，為保證參與率而實施組織動員，村民往往以被動性、象征性參與應(yīng)對，這是明顯的失衡。⑧陸豪、曹素芳：《農(nóng)村基層民主選舉參與效果的影響因素與對策分析——以西藏林芝市朗縣第八屆村委會選舉為例》，《西藏發(fā)展論壇》2017 年第4 期。

上述分析視角都有一定的解釋力和啟發(fā)性。但需要注意，已有研究更多以“時間-事件”敘事方式展開，將村委會換屆選舉的非均衡現(xiàn)象視為某個時空情境中發(fā)生的特定事件。這種“時間-事件”敘事方式可以幫助我們了解認知現(xiàn)象。但是，要真正認知現(xiàn)象的本質(zhì)及其誘因，需要采用“結(jié)構(gòu)-機制”的敘事方式，挖掘現(xiàn)象背后的結(jié)構(gòu)性、機制性要素。

為此，本文以政社互動與政策執(zhí)行為視角展開討論。理論上講，村委會選舉屬于村內(nèi)自治事宜。但是，在中國當下的制度背景下，關(guān)于農(nóng)村的各種政策和項目往往需要通過村“兩委”落實，村“兩委”的政策執(zhí)行態(tài)度和能力顯得尤為重要。為了強化政策執(zhí)行，組織進村和權(quán)力進村的“呼聲”和需求更為強烈。村委會換屆選舉結(jié)果對政策執(zhí)行有著直接的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府因此對村委會有著強烈而持續(xù)的期待。簡言之，研究鄉(xiāng)村治理以及村委會選舉的非均衡現(xiàn)象，需要回到非均衡現(xiàn)象產(chǎn)生的原初場域，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村的交界面上，比較分析不同主體在既有約束條件下的決策與行動邏輯。

本文是基于案例而展開的，因此有必要介紹一下案例：

DB 村，位于太行山腹地，戶籍人口350 余人，110 余戶，有4 個村民小組。居民都屬于“安”姓一族。人均耕地面積較少，只有0.3 畝，且近幾年大部分耕地都已退耕還林；人均山林面積較多，約20 畝。村民收入來源主要是外出務(wù)工和果樹種植。村內(nèi)有30 余座明清院落，是典型的古村落，有旅游開發(fā)價值。村黨支部書記由其所在鎮(zhèn)政府的包村干部兼任，現(xiàn)任村委會主任是一位“80 后”返鄉(xiāng)青年，于2018 年9 月村委會換屆選舉中當選，在外地創(chuàng)業(yè)成功后回到鎮(zhèn)上投資建了1 個賓館和1 個養(yǎng)老院。此前，該村村委會主任都是由村內(nèi)德高望重者擔(dān)任，返鄉(xiāng)青年擔(dān)任村委會主任的情況尚屬首次。按照村黨支部書記的說法，其之所以當選，主要是因為鄉(xiāng)村振興需要有經(jīng)濟頭腦和與外部市場關(guān)聯(lián)的鄉(xiāng)村能人。

二、生活日常與政策執(zhí)行失調(diào)：選舉非均衡的誘因

孟子說：“權(quán)，然后知輕重。”（《孟子·梁惠王章句上》）只有經(jīng)過權(quán)衡，才能明確得失，進而展開決策，確定行動與否以及采取何種行動，這是人區(qū)別于動物的理性所致。盡管很多時候人的行為選擇會受到感性因素的左右，也會因為信息不充分、認知不全面等出現(xiàn)失誤。但不容忽視的是，我們總是在特定情境下依據(jù)既得信息展開理性權(quán)衡，作出選擇。村委會選舉及其蘊含的鄉(xiāng)村治理具有多重屬性——國家視野下的鄉(xiāng)村治理、村民自治視野下的鄉(xiāng)村治理、居民生活視野下的鄉(xiāng)村治理。對于不同的主體而言，這些屬性在他們內(nèi)心深處的重要程度不同，由此而誘發(fā)不同的理性權(quán)衡邏輯?？梢哉f，鄉(xiāng)村基層是一種多功能復(fù)合體，黨建引領(lǐng)的政治邏輯、治理重心下移的行政邏輯、選擇性參與的生活邏輯交疊互嵌于其中。①吳曉林：《治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與：改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”》，《中國行政管理》2019年第7 期。政治功能、行政功能常常以合法性為依據(jù)，強調(diào)程序、法律和政策；生活邏輯以利益功效為依據(jù)，強調(diào)實際獲得感。對于村委會換屆選舉，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的理性期待存在差異，強烈、持續(xù)程度失衡。

（一）村民對于選舉：日常生活掩映下的短時期待

按照馬克斯·韋伯（Max Weber）的解釋，人遵循兩類理性行事：一是工具理性，以經(jīng)濟和物質(zhì)及其效率為選擇依據(jù)；二是價值理性，以倫理和信仰及其文化意義為選擇依據(jù)。②[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（上卷），林榮遠譯，北京：商務(wù)印書館，1997 年版，第61 頁。受不同理性的驅(qū)使，會有不同的行為表現(xiàn)。

村委會換屆選舉非均衡現(xiàn)象與兩種理性的非均衡密切相關(guān)。當問到“村委會選舉是否重要”的時候，村民（選民）會持有明顯的價值理性。類似于如下表述十分常見：村干部當然得由我們選舉，這是一種權(quán)利，不能剝奪我的選舉權(quán)。換言之，對于選舉本身，村民會將之與權(quán)利、民主等價值捆綁在一起，并且常常從反向角度來闡述選舉的重要性：“如果不讓我參加選舉，我肯定有意見。對于我不喜歡的人，我肯定不會投他的票。”“我可能不會去現(xiàn)場投票，但如果不給我選票，不讓我去（投票），我肯定不答應(yīng)。”可見，單從選舉權(quán)利、參與意識的角度看，村民對選舉有著較為強烈的期待。這是村民法律觀念和權(quán)利觀念增強的結(jié)果。

但是，對于選舉過程、選舉結(jié)果而言，村民又持有工具理性，用自己的生活日常作為考量的出發(fā)點。很多被訪者這樣強調(diào)：“誰當選不重要，村干部都一樣。”“只要老板給我發(fā)工資就行，至于誰當村干部，對我的生活影響不大。”“我的生活與村干部關(guān)系不大，種樹、打工，這是我關(guān)心的?！薄坝泻枚嗍虑樽?，哪有心思參與這事兒（指選舉）。”不難發(fā)現(xiàn)，由于DB 村村民的家庭生活主要依靠果樹種植和外出務(wù)工，與村內(nèi)自治效能關(guān)聯(lián)微弱，出于此種考量，村民就會對選舉過程和選舉結(jié)果漠不關(guān)心。這是村民對于村委會換屆選舉參與不均衡的重要表現(xiàn)——以價值理性評判選舉本身，但這種期待被日常生活的工具理性所掩映。

通過訪談還可以發(fā)現(xiàn)，村民對于選舉存在一種點狀的短時期待。比如，DB 村第三村民小組由于居住地地勢較高，自來水經(jīng)常供應(yīng)不上，因此在2018 年村委會換屆選舉時，該村民小組成員就十分支持返鄉(xiāng)參選的現(xiàn)任村委會主任。他們并不是多么厭惡上一任村委會主任，而是更加看重返鄉(xiāng)青年在解決自來水問題上的可能性。為此，第三村民小組積極介入換屆選舉過程：一是極力動員其他小組的村民，為返鄉(xiāng)青年投票；二是動員在外打工的本組村民在投票前趕回，以形成某種集體影響。再如，村民AHJ 一家也十分關(guān)切換屆選舉，原因就在于上一任村主任沒有為其解決宅基地問題，而其急需蓋新房為兒子娶媳婦，將希望寄托于新村委會主任身上。不難發(fā)現(xiàn)，基于可預(yù)見的需要，村民會希望通過影響選舉結(jié)果來滿足自己的某種利益，這無疑體現(xiàn)了工具理性。村民的點狀期待往往針對某一事項，具有短期性，但比較直接而強烈。村委會選舉是一種民主實踐，體現(xiàn)了權(quán)利、參與等價值理性，這一點不容忽視。不過，對于村民個體而言，促動其行動的既不是激進的、面向未來的目標，也不是社群主義的、集體主義的目標，而是與自己當下生活日常密切相關(guān)的東西，這也許才是規(guī)范的公民治理模型。①[美]理查德·C.博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21 世紀的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013 年版，第17 頁。

在一般意義上講，候選人在村域范圍內(nèi)提供公共物品的能力或潛力是其獲得信任和支持的本源。但筆者在DB 村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了第三村民小組因自來水供應(yīng)問題而對返鄉(xiāng)青年更為看重之外，其他村民則更多強調(diào)候選人的品格：廉潔自律，不貪不腐；別像以往某村主任那樣變賣、揮霍村集體資產(chǎn)；別利用村委會主任身份欺壓村民。有被訪者說得更為直接：“只要不是混混，不是壞小子，我都能接受。”這里有一個潛在的消極的認知邏輯：對村委會正向的自治效能不抱有期待，不求其“善其事”，而只有一個底線性的“無害化”要求。②張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》（修訂版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2007 年版，第41 頁。另外，DB 村的選舉過程缺少競選者的競選承諾、履職承諾等，村民并不能真切感知到村治績效的未來預(yù)期，限制了對自治效能的想象和參選激情?！胺虬怖呔椭?，危害者去之?！保ā俄n非子·孤憤》）在村集體資源動員能力、服務(wù)能力等有缺欠或不明確的情況下，對村委會自治行動及其公共性的想象便轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ逦瘯蓡T個人品格的想象，以“無害化”為底線。

綜上所述，在直接論及選舉本身時，村民大有“不義而富且貴，于我如浮云”（《論語·述而》）的感覺。但是，這種價值理性并不會強烈而持久地激發(fā)村民的選舉參與意識，也不會直接促動村民的參與行動和對選舉結(jié)果的關(guān)切。實際上，村民更多關(guān)注的是生活日常，“好利惡害”（《韓非子·難二》），以工具理性決定自己的行為，即基于生活日常與村委會自治效能的權(quán)衡邏輯是影響參與取向和行為的深層原因。DB村村委會掌握的治理資源有限，自治效能發(fā)揮程度不高，對村民日常生活的影響較小，除了因特定事務(wù)而誘發(fā)點狀短時期待，村民一般不會對村委會換屆選舉傾注太多時間和精力。可以預(yù)見，如果村委會的自治效能較高，是村民生活日常所依賴的一部分，村民對選舉的關(guān)注將會強烈而持久。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對于選舉：政策執(zhí)行主導(dǎo)下的穩(wěn)定期待

我國的農(nóng)村村民自治是受憲法保障的基層民主制度。但是，村民自治不是以賽亞·伯林（Isaiah Berlin）筆下的“政治孤立主義”，旨在塑造不受外部影響的孤島，追求孤芳自賞式的自在自為、自然安治；③[英]以賽亞·伯林：《自由論》，胡傳勝譯，南京：譯林出版社，2011 年版，第184 頁。也不是羅伯特·達爾（Robert A.Dahl）描述的“集團利己主義”，拒絕外部的一切干預(yù)，追求獨立王國式的自我導(dǎo)向、自主行動。④[美]羅伯特·A.達爾：《多元主義民主的困境：自治與控制》，周軍華譯，長春：吉林人民出版社，2006 年版，第3 頁。中國農(nóng)村村民自治需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，是一種行政介入與自主治理的混合體。⑤徐勇：《國家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，南京：江蘇人民出版社，2019 年版，第163 頁。在這種情況下，村委會需要承擔(dān)政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各種政策的貫徹和落實任務(wù)，這是國家整合、建構(gòu)農(nóng)村社會的需要，也是服務(wù)、發(fā)展農(nóng)村社會的需要。伴隨著這種需要，村民自治成為黨和國家政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)當中的重要因子，村委會換屆選舉因此而被賦予強烈穩(wěn)定的政策執(zhí)行期望。

通過訪談得知，現(xiàn)任村主任ALM 之所以返鄉(xiāng)參選并當選，源于包村干部兼村黨支部書記LJ 的動員，并非其主動而為之的結(jié)果。上一任村主任也參與了競選，并有相當深厚的群眾基礎(chǔ)，鎮(zhèn)黨委和政府對其在任期間的工作也持肯定態(tài)度。作為土生土長的“村里人”，雖然上一任村委會主任在處理村內(nèi)事務(wù)、化解鄰里糾紛方面有專長，但在外部資源動員方面缺陷明顯。尤其是在換屆選舉的2018 年，村里面臨的主要任務(wù)有：貧困戶脫貧，需如期按照要求完成村里的脫貧任務(wù)；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)提上日程，如何有效開發(fā)利用村內(nèi)旅游資源、助力鄉(xiāng)村振興便成為村委會的核心工作；村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也提上日程，既要做大DB 村的集體資產(chǎn)，又要通過產(chǎn)權(quán)制度改革理順村集體資產(chǎn)的占有、支配和收益關(guān)系等。上一任村委會主任并不適合應(yīng)對這些任務(wù)，因此鎮(zhèn)里開始物色新的更合適的人選，ALM 便進入了視野。

當然，隨著農(nóng)村自主性的提升和依法行政觀念的強化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府并不能直接決定村委會換屆選舉結(jié)果，但政策執(zhí)行及其壓力一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的基本考量。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府采用了兩種應(yīng)對方式：一是通過黨的組織鏈條，嵌入鄉(xiāng)村治理；二是通過指導(dǎo)村委會換屆選舉，使選舉結(jié)果與政策執(zhí)行的要求相一致。DB 村黨支部書記由包村干部兼任，這是保證DB 村與所在鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委和政府在政策上保持一致的基礎(chǔ)。同時，DB 村黨支部書記長期駐村，為了更好地釋放村級治理效能，十分期待出現(xiàn)一位適應(yīng)新時代政策執(zhí)行要求的村委會主任。所以，經(jīng)過他的鼓勵和助力，ALM 成功當選。事實證明，返鄉(xiāng)青年ALM 的政策執(zhí)行效能符合鎮(zhèn)黨委和政府預(yù)期。比如，在ALM 的努力下，DB 村連續(xù)兩年舉辦“民俗文化節(jié)”，吸引各界人士來村參觀；聯(lián)系縣藝術(shù)家協(xié)會和攝影家協(xié)會，通過繪畫、攝影彰顯村落之美；爭取獲批多個村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補項目，整治了村內(nèi)廁所、河道、私搭亂建等，使村容村貌煥然一新；聯(lián)系記者，挖掘村內(nèi)“故事”，多次在省市報刊、電視上宣介DB 村；編制招商方案，先后十余次參加市里、縣里組織的招商大會。經(jīng)過一系列努力，DB 村的招商引資工作取得積極進展，于2019 年獲得了“縣鄉(xiāng)村振興先進村”稱號，村集體收入也實現(xiàn)了成倍增加；2018 年剩下的幾個貧困戶在ALM 的推介下，實現(xiàn)了就近務(wù)工，工作和收入都相對穩(wěn)定，成功脫貧；DB 村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也走在全縣前列，引來很多批次的參觀交流。

公共政策是黨和政府處理公共事務(wù)的基本手段，也是彰顯國家公共性的基本路徑。在壓力型體制下，各級黨委和政府都需要承接上一級的政策任務(wù)，并向下一級分配。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級而言，必須常態(tài)化地面對這種體制，并且要通過政策執(zhí)行呈現(xiàn)自己的能力和政績，借此獲得晉升。尤其是近些年的全面從嚴治黨實踐，不僅面向貪污腐敗，而且直指懶政怠政，通過綜合或?qū)ｍ椦惨曆膊?、督查考核，狠抓政策?zhí)行。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級迫切需要執(zhí)行政策的幫手，對村委會有著強烈而持久的期待。因政策執(zhí)行需要而與村委會打交道，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的“生活日?！薄Ｋ?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府期待通過換屆選舉產(chǎn)生有利于政策執(zhí)行的村委會。顯然，壓力型體制下的政策執(zhí)行是誘發(fā)選舉失衡的體制性因素。

總之，自治效能是村委會換屆選舉非均衡現(xiàn)象的一種杠桿。當自治效能持續(xù)較低對村民生活日常正向促動力微弱時，村民參與村委會換屆選舉的熱衷程度便與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的政策執(zhí)行期待明顯失衡。相反，如果自治效能較高，與村民生活日常關(guān)聯(lián)緊密，村民參與村委會換屆的期待將與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的政策執(zhí)行期待形成均衡。①于健慧：《農(nóng)民(村民)參與鄉(xiāng)村治理的主體意識：基于利益相關(guān)者角度的分析》，《理論探討》2021 年第4 期。需要強調(diào)，除了生活日常和政策執(zhí)行兩種邏輯的失衡，村委會換屆選舉過程中還有其他的非均衡現(xiàn)象，本文只是在政社互動和政策執(zhí)行的視角下作出一種解釋。

三、生活日常與政策執(zhí)行分異：選舉非均衡的影響

村委會換屆選舉過程中出現(xiàn)日常生活邏輯和政策執(zhí)行邏輯的失調(diào)現(xiàn)象，不僅影響選舉本身，而且會影響選舉后的治理行為選擇，即受路徑依賴的影響，村委會在后續(xù)的治理實踐中依然遵循政策執(zhí)行邏輯，偏離自治軌道，與村民的生活日常邏輯相分異。

（一）銷蝕基層的自治空間，弱化了自治功能

角色期待對于角色扮演者而言是一種動力，因為伴隨著期待而發(fā)生的是信任和支持。同時，角色期待以及支持也是施加于角色扮演者的壓力。角色扮演者需要擔(dān)負相應(yīng)責(zé)任，適應(yīng)性地回應(yīng)需求、解決問題。如果不能扮演好預(yù)期角色，信任將被削弱，支持關(guān)系將被弱化甚至消失。如上述，在DB 村村委會換屆選舉過程中，村民施加生活日常的期待較弱，而其所在鎮(zhèn)黨委和政府釋放的政策執(zhí)行期待較高。新當選的村委會自然會感受到政策執(zhí)行責(zé)任和壓力，因此會更加注重政策執(zhí)行功能。隨著國家資源和政策的下鄉(xiāng)，國家權(quán)力自然也會下鄉(xiāng)，以檢查、督查等方式保障資源使用和政策執(zhí)行效能，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的行政化，普遍化福利得到了提升，但村民自下而上的個性化、多樣化需求因此而容易被忽視。①賀雪峰：《村級治理的變遷、困境與出路》，《思想戰(zhàn)線》2020 年第4 期。

可以這樣假設(shè)，如果黨和國家的政策通過行政體系自我執(zhí)行，或者通過委托社會組織等其他主體執(zhí)行，相應(yīng)的公共物品和服務(wù)仍然會遞送到村；同時，由于村委會不需承擔(dān)過多的政策執(zhí)行功能，高效地自主決策、自我服務(wù)也會滿足村民的一部分需求。這樣，村民便會因自治效能的提升而獲得更多公共物品和服務(wù)。遺憾的是，由于生活日常和政策執(zhí)行兩種邏輯失衡、分異，村委會更傾向于扮演政策執(zhí)行者角色，而相對忽略自主治理者角色。

（二）偏離村治的價值歸屬，降低了村治效能

鄉(xiāng)村治理應(yīng)該堅持人民至上的價值指向，村民是鄉(xiāng)村治理效能的價值載體。如果偏離村民的需求，便會出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)“空轉(zhuǎn)”、治理效能“空泛”的結(jié)果。

從宏觀的角度看，執(zhí)行政策是具有人民性的，因為國家政策在本質(zhì)上是為了整體秩序，并向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)，滿足村民對美好生活的追求。但是，公共政策具有普遍性，往往以無差別的方式面向所有鄉(xiāng)村和村民。這種普遍性難以滿足不同鄉(xiāng)村以及不同村民的個性化需求。猶如上面提到的DB村第三村民小組，成員們在2018年換屆選舉時最關(guān)心的是生活供水問題；村民AHJ則關(guān)注兒子婚房宅基地審批問題。村民自治之所以有效，就在于可以及時回應(yīng)并解決村民的個性化問題。公共政策關(guān)注的是普遍性的需求和整體性福利，自治決策解決的是個性化的需求和局部性福利問題，兩者相互補充才是實現(xiàn)善治之道。如果村委會僅將治理重心置于政策執(zhí)行之上，忽視自治效能及其個性化服務(wù)作用的發(fā)揮，便偏離了自治效能本有的價值歸屬。

詹姆斯·C.斯科特（James C.Scott）有一個非常形象而經(jīng)典的比喻：每一種樹，甚至每一種樹的不同部分和不同生長階段都有不同屬性和不同用途，但在國家“財政森林”中，樹的多樣性被單一的“抽象樹”所替代，這種簡單的國家化自然無法發(fā)揮每一種樹的優(yōu)勢，無法形成多元治理主體的有機整合與充分協(xié)同。②[美]詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011 年版，第5-6 頁。對于整個鄉(xiāng)村治理體系而言，政策執(zhí)行與生活日常兩種邏輯的非均衡，意味著普遍需求與個性需求的非均衡，失去了村民自治的原初價值方向。從另一個角度講，在治理效能指向上，政策執(zhí)行與自治效能之間存在一定程度的內(nèi)在沖突，這也許是當前鄉(xiāng)村“復(fù)合治理”實踐形態(tài)所無法避免的。③狄金華：《被困的治理：河鎮(zhèn)的復(fù)合治理與農(nóng)戶策略（1980-2009）》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2015 年版，第15 頁。所以，不可能完全消除兩者之間的沖突，而只能在村民需求基礎(chǔ)上實現(xiàn)兩者的聚合和均衡。

（三）加劇參與的挫傷程度，抑制了參與行動

維克托·H.弗洛姆（Victor H.Vroom）指出，調(diào)動一個人的積極性、激發(fā)一個人的行動潛力，關(guān)鍵有兩個要素：一是目標的效價，對個體的滿足程度；二是期望值，目標實現(xiàn)的可能程度、概率大小。④朱國云：《組織理論：歷史與流派》，南京：南京大學(xué)出版社，2014 年版，第205 頁。如果選舉僅有價值意義，而對村民生活日常沒有什么明顯影響的話，村民參與選舉的積極性、對選舉過程和結(jié)果的關(guān)切程度都會被削弱。

村委會換屆選舉所蘊含的民主、自治等價值理性具有短暫性，隨著選舉的結(jié)束，便不再產(chǎn)生影響，日常生活需求的影響才具有持久性。所以，如果村委會選舉及其結(jié)果的直接效價不高，且在政策執(zhí)行取向影響下，體現(xiàn)個性化生活日常的自治效能轉(zhuǎn)化缺乏保證，村民參與選舉的內(nèi)在驅(qū)動勢必會受到挫傷。

村委會換屆選舉并不是抽象的存在，其間蘊含著村民、村委會（候選人）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府等多種主體的交互關(guān)系。這種交互關(guān)系的特征受理性期待、利益博弈所支配。①徐勇：《關(guān)系中的國家》（第1 卷），北京：社會科學(xué)文獻出版社，2019 年版，第36-46 頁?？梢哉f，每一種主體都是在感知得失、衡量利害的基礎(chǔ)上選擇行為方式，構(gòu)建關(guān)系形態(tài)。在村委會換屆選舉過程中，生活日常邏輯與政策執(zhí)行邏輯的分異源于利益關(guān)系的非均衡。一方面，受DB 村集體資產(chǎn)薄弱的影響，村委會的自治效能不高，對村民生活日常整體影響有限，基于此種衡量，村民參與選舉的積極性并不高，對村委會的行動預(yù)期和利益需求也將隨之降低。另一方面，無論DB 村自治效能如何，對于其所在鎮(zhèn)的黨委和政府而言都需要其承擔(dān)政策執(zhí)行功能，貫徹落實脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、基層維穩(wěn)等政策任務(wù)，這是鎮(zhèn)黨委和政府的理性預(yù)期，所以會積極介入村委會選舉，按照政策執(zhí)行的需求影響選舉過程和結(jié)果。上述兩方面的邏輯分異，反過來也會強化村委會的政策執(zhí)行屬性，弱化村委會的生活日常屬性，進而挫傷村民的參與性。

四、生活日常與政策執(zhí)行聚合：選舉非均衡的規(guī)避

《孟子·梁惠王章句上》有一段話非常值得回味：“王曰：‘何以利吾國？’大夫曰：‘何以利吾家？’士庶人曰：‘何以利吾身？’上下交征利而國危矣?！泵献邮浅鲇凇傲x利之辯”而提出上述論點的，這一點我們暫且忽略。需要我們關(guān)心的是，孟子這段話中蘊含著一種動機多元的觀點，不同主體因核心關(guān)切和關(guān)聯(lián)權(quán)益的差異（甚至是沖突），存在不同的決策取向和行動偏好。如果無法協(xié)調(diào)這些差異和沖突，實現(xiàn)利益共享和觀念聚合，將會因“交征利”而使治理體系崩潰。因此，規(guī)避村委會換屆選舉非均衡現(xiàn)象，需要實現(xiàn)生活日常與政策執(zhí)行兩種邏輯的聚合，消除多元主體之間的“交征利”。

（一）善治需要生活日常與政策執(zhí)行的邏輯聚合

DB 村作為個案，其在村委會換屆選舉過程中，呈現(xiàn)的是日常生活邏輯和政策執(zhí)行邏輯的失調(diào)和分異。當然，作為個案，DB 村不能代表所有情況。因此，暫時拋開DB 村，以生活日常和政策執(zhí)行為框架展開綜合分析。如圖1所示，村委會在運行過程中，有兩種功能關(guān)切，縱軸表示的是對生活日常的關(guān)切程度，體現(xiàn)的是村委會在村民那里的可接受性水平，自下而上程度越來越高；橫軸表示的是對政策執(zhí)行的關(guān)切程度，體現(xiàn)的是村委會對政府的遵從程度，自左至右程度越來越高。這樣就可以將村委會選舉分為四種標準類型。

圖1 村委會功能關(guān)切分析矩陣

第一，善治型。對生活日常和政策執(zhí)行都較為關(guān)切，自治效能和政策效能都得到體現(xiàn)，實現(xiàn)了村民個性化預(yù)期和政策普遍化預(yù)期的聚合。這是理想狀態(tài)，以功能期待的聚合和較強的治理能力保證了村委會與村民、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)。

第二，自治型。對村民的生活日常較為關(guān)切，但忽略政策執(zhí)行角色的扮演。此時，其陷入了另一種非均衡，村委會以村內(nèi)事務(wù)為治理重心，會依據(jù)自治權(quán)利而拒絕甚至對抗政府的政策安排。在本位主義的驅(qū)使下，無視來自政府的合法控制，容易對公共利益造成侵害。同時，受村內(nèi)資源和治理能力的限制，村委會存在“內(nèi)部治理失靈”的可能，這需要通過外部支持予以消弭。①安建增：《政治哲學(xué)視野中的自治理論研究》，蕪湖：安徽師范大學(xué)出版社，2015 年版，第269-275 頁。DB 村在2018 年和2019 年連續(xù)舉辦兩次“民俗文化節(jié)”，前期的準備（如村容村貌整治、村內(nèi)文化現(xiàn)象的歸納提升）、嘉賓和媒體的邀請、“民俗文化節(jié)”期間的費用等都得到了其所在鎮(zhèn)黨委和政府的支持。也就是說，自治效能的發(fā)揮離不開外部的規(guī)范和支持。如果村委會持有純粹的自治態(tài)度，將不利于外部支持力量的介入。

第三，失治型。這是一種糟糕的狀態(tài)，村委會對生活日常和政策執(zhí)行都缺乏關(guān)切，懶怠、貪腐、缺乏治理能力。這會導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是面對失治的村委會，村民和政府都失望之至，因此都以“放棄”的態(tài)度對待，都不抱以期望。顯然，這是一種消極、劣質(zhì)的選舉均衡。二是面對失治的村委會，村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府都想通過選舉予以改變（類似于DB 村第三村民小組期待新村委會主任解決供水問題）。失治型村莊是需要我們著力規(guī)避并加以改進的。

第四，政治型。DB 村就屬于此類村莊，政策執(zhí)行邏輯掩蓋了生活日常邏輯，易導(dǎo)致兩種邏輯的分異，壓縮村民自治空間，挫傷村民的選舉積極性。此類選舉從整個國家的政治整合和政策效能的角度看，具有可取性，但與村民自治的潛在沖突不容忽視。當然，促進整合性自治邁向多元性自治，滿足村民多樣化需求，②鄧大才：《邁向多元自治：中國基層治理的單元及發(fā)展趨勢——基于中美日的對比研究》，《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020 年第2 期。有助于消減潛在沖突。

“以兼為正?！保ā赌印ぜ鎼巯隆罚┩ㄟ^上述矩陣的分析，我們可以得出結(jié)論：村委會換屆選舉的非均衡現(xiàn)象既表現(xiàn)為生活日常、政策執(zhí)行和自治效能三種要素的失調(diào)與分異，又會加劇三種要素內(nèi)蘊治理邏輯的沖突。只有充分實現(xiàn)三種要素的兼顧和協(xié)調(diào)，才能最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

（二）推動生活日常與政策執(zhí)行有機聚合的對策

規(guī)避村委會換屆選舉的非均衡現(xiàn)象，推動生活日常與政策執(zhí)行有機聚合，需要從如下幾方面著手。

第一，堅持正確價值導(dǎo)向。生活日常與政策執(zhí)行邏輯的失調(diào)，本質(zhì)上就是行動價值導(dǎo)向的分異。從宏觀的角度看，鄉(xiāng)村治理應(yīng)以人民為中心，生活日常與政策執(zhí)行都是為了滿足人民群眾對美好生活的需求，在本源上并不沖突，因此在“人民至上”原則下，生活日常與政策執(zhí)行便更容易得到融通聚合。從微觀的角度看，在村委會換屆選舉與鄉(xiāng)村治理實踐中，要加強愿景引領(lǐng)。共同愿景有助于形成決策前提，消弭各主體之間的差異，真正將黨和政府、村委會、村民及村內(nèi)團體等構(gòu)建成共建共治共享的治理共同體。各級黨組織以及政府應(yīng)扮演好愿景引領(lǐng)者角色，著力消除生活日常與政策執(zhí)行的分異。

第二，完善政策執(zhí)行機制。在村委會換屆選舉過程中，政策執(zhí)行邏輯之所以會擠壓村民的生活日常邏輯，與我國的壓力型行政體制關(guān)系密切?？傮w上講，我國目前的政策執(zhí)行遵循著“自上而下途徑”，由上層規(guī)劃、制定和決策，然后被具體化為各種指示、命令和任務(wù)交由下級執(zhí)行，輔以各種檢查、考核和督導(dǎo)。伴隨著政策執(zhí)行的往往不是資源的轉(zhuǎn)移，而是自上而下的權(quán)力壓力。村委會換屆選舉及其運行的政策執(zhí)行邏輯因此而比較強勢，鄉(xiāng)村自治空間因此而消失。所以，完善政策執(zhí)行機制是解決選舉失衡的關(guān)鍵舉措。應(yīng)采取的措施包括三方面：一是嚴格執(zhí)行現(xiàn)有的“權(quán)責(zé)清單”制度。確?？h級政府職能部門依法按照“清單”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開交互，通過為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負來減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接向村委會“派單”的可能；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“清單”執(zhí)行政策，為村級組織留有自治空間。切實改變自上而下單向考核制度，實現(xiàn)自上而下與自下而上雙向考核，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督縣直部門、村級組織監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制機制，避免“清單”外事項的隨意下派。二是完善基層工作事項準入聯(lián)審機制，明確準入審核流程、責(zé)任主體等。三是推動政府購買服務(wù)。擴大購買服務(wù)資金來源和數(shù)量，拓展購買服務(wù)領(lǐng)域和范圍，規(guī)范購買服務(wù)程序和機制，將適合市場化、項目化的事務(wù)和服務(wù)交給第三方承擔(dān)，而不是直接下派，有利于大幅減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的壓力。同時，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)機制，利用村級組織之外的主體執(zhí)行一部分政策，降低面向鄉(xiāng)村的政策密度，切實為村級組織減負增效。①周少來：《“權(quán)力過密化”：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)性問題及其轉(zhuǎn)型》，《探索》2020 年第3 期。

第三，加快培育社會組織。在很多時候，政府購買服務(wù)缺少值得信賴的承接主體，不得已而在行政系統(tǒng)內(nèi)部層層下派任務(wù)。因此，要想真正為鄉(xiāng)村減負增效，就需要培育相應(yīng)的“替代”主體。要加大面向農(nóng)村的公益性、服務(wù)性社會組織的培育扶持力度，提高政府購買服務(wù)承接主體的“可得性”；同時，提升社會組織承接政府轉(zhuǎn)移事項、以項目制方式替代村委會執(zhí)行政策任務(wù)的能力，將適合采用市場化方式生產(chǎn)遞送的公益性、專業(yè)性、技術(shù)性服務(wù)交由社會組織承擔(dān)，而不是一股腦地全部拋給村委會。某種程度上可以說，培育社會組織是規(guī)避村委會換屆選舉非均衡現(xiàn)象的社會基礎(chǔ)。

第四，提升鄉(xiāng)村自治能力。如上所述，自治效能的不足，是弱化村委會換屆選舉生活日常邏輯的關(guān)鍵誘因。所以，切實提升鄉(xiāng)村自治能力，不僅可以直接強化生活日常邏輯，而且可以擴大政策執(zhí)行邏輯的精力和資源剩余，間接地保證村委會兼顧村內(nèi)個性化需求。兩者都可以平衡生活日常邏輯和政策執(zhí)行邏輯?？蓮娜缦聨追矫嫣嵘寮壗M織的自治能力：一是給予資源支持。按照一定標準和程序，給予村集體公共財政支持，用財政資金激活、撬動鄉(xiāng)村治理資源，助力鄉(xiāng)村自治效能轉(zhuǎn)化。當然，支持要以賦權(quán)為前提，不能因資源支持而壓縮自治空間。二是以均衡性的選舉提高選舉質(zhì)量，做強村委會，為鄉(xiāng)村自治能力的提升奠定結(jié)構(gòu)性要件。三是加強基層黨組織建設(shè)，以黨組織建設(shè)引領(lǐng)、促進鄉(xiāng)村治理。四是進一步培育村民的公共意識和公共精神，以公眾參與治理的積極性夯實自治效能基礎(chǔ)。

第五，完善選舉體制機制。要通過健全村委會選舉制度，加大村民的參與廣度和深度，提升村民的利益獲得感知度；以制度化的方式推動落實競選承諾、履職承諾，增強責(zé)任認知，及時感知村民訴求，積極回應(yīng)和解決村民提出的現(xiàn)實性問題，②李華胤：《責(zé)任認知與基層干部有效回應(yīng)的關(guān)系機制——兩個案例的比較分析》，《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021 年第2 期。拉近村委會選舉與村民生活日常的距離；加強村民與候選者的溝通互動，增進互信和互賴。這些舉措有助于提升村民的選舉參與積極性，減少村委會換屆選舉過程中生活日常邏輯與政策執(zhí)行邏輯的失衡落差。