冷向明，何強(qiáng)洲

一、問(wèn)題提出

改革開(kāi)放后，中國(guó)共產(chǎn)黨將工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生巨大變遷，如何實(shí)現(xiàn)良好的鄉(xiāng)村治理，是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)的一大難題。對(duì)此，國(guó)家一直努力探索。從村民自治實(shí)踐，到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革和資源下鄉(xiāng)等，國(guó)家不斷調(diào)整重大規(guī)劃以適應(yīng)不斷變化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀。鄉(xiāng)村治理模式也隨著國(guó)家規(guī)劃和鄉(xiāng)村社會(huì)情況發(fā)生變化，取得一定成效。

在新時(shí)代，針對(duì)鄉(xiāng)村治理的一系列國(guó)家政策文件相繼出臺(tái)，鄉(xiāng)村治理被提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。2019 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，讓農(nóng)村社會(huì)既充滿(mǎn)活力又和諧有序。①喬金亮：《讓鄉(xiāng)村社會(huì)既充滿(mǎn)活力又和諧有序》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2019 年6 月25 日，第4 版。根據(jù)黨中央的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則，全國(guó)各地因地制宜，開(kāi)展了豐富多樣的治理創(chuàng)新，提升了治理能力，推動(dòng)了治理現(xiàn)代化的發(fā)展。盡管各地的治理實(shí)踐各有特色，但基于我國(guó)相同的制度安排以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的共同目標(biāo)，在國(guó)家高位推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，各地的治理形式必然會(huì)呈現(xiàn)出相似的特征，其中包含著國(guó)家的真實(shí)預(yù)期以及共同的鄉(xiāng)村治理策略。那么，在國(guó)家的高度重視下，各地的治理創(chuàng)新如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序又充滿(mǎn)活力的愿景？換言之，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐推進(jìn)的背后體現(xiàn)出什么共同的運(yùn)作邏輯？

二、文獻(xiàn)綜述

鄉(xiāng)村治理研究關(guān)注國(guó)家意志對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響，核心是理解鄉(xiāng)村治理的機(jī)制及其內(nèi)在邏輯。因而，鄉(xiāng)村治理研究主要聚焦于基層組織的行為方式，也就是國(guó)家政權(quán)在基層的運(yùn)作情況。在既往的鄉(xiāng)村治理研究中，學(xué)界存在以下兩種主要的研究進(jìn)路。

一是基層權(quán)力的非正式運(yùn)作。該進(jìn)路認(rèn)為，稅費(fèi)改革之后，國(guó)家總體性權(quán)力在農(nóng)村呈現(xiàn)“衰弱”態(tài)勢(shì)，在這一態(tài)勢(shì)下，通過(guò)非正式權(quán)力的運(yùn)作，完成上級(jí)任務(wù)，以此強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力。①孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B 鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究》，廈門(mén)：鷺江出版社，2000 年版，第21 頁(yè)。但是，通過(guò)非正式權(quán)力技術(shù)完成國(guó)家任務(wù)并未達(dá)到現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的要求，②項(xiàng)繼權(quán)：《“后稅改時(shí)代”農(nóng)村基層治理體系的改革》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006 年第3 期。只是暫時(shí)緩解問(wèn)題，③歐陽(yáng)靜：《“維控型”政權(quán)：多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，《社會(huì)》2011 年第3 期。不能從根本上解決問(wèn)題。

二是基層權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作。該進(jìn)路認(rèn)為，壓力型體制下，上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)管理考評(píng)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)將工作注意力集中于上級(jí)安排的任務(wù)，因而會(huì)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的控制，使村級(jí)組織具有行政化的特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和服務(wù)型政府理念的轉(zhuǎn)變，國(guó)家注重實(shí)施規(guī)范化、法治化、技術(shù)化的治理，④渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30 年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6 期。以一套程式化、標(biāo)準(zhǔn)化的治理規(guī)避基層非正式運(yùn)作的空間?；鶎訖?quán)力的規(guī)范運(yùn)作雖然規(guī)范了村級(jí)組織的行為，但無(wú)法有效激勵(lì)基層代理人，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給落地困境，⑤桂華：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014 年第4 期。難以回應(yīng)村民訴求。

無(wú)論是權(quán)力的非正式運(yùn)作還是規(guī)范運(yùn)作，都很難解釋鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理體制是如何運(yùn)作的。黨組織的行為更多地表現(xiàn)為動(dòng)員與整合，而非科層化的理性運(yùn)作，并且，國(guó)家強(qiáng)化黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)也規(guī)范著基層黨組織的行為方式。學(xué)界仍然存在基層權(quán)力非正式運(yùn)作的刻板印象，難以回應(yīng)不斷變化中的鄉(xiāng)村治理。而基層權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作，更多的是從國(guó)家視角出發(fā)，不能全面呈現(xiàn)基層群眾與基層組織之間的運(yùn)作關(guān)系。在國(guó)家的期望中，基層組織應(yīng)該如何扮演自己的角色，實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，保證鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定又充滿(mǎn)活力，這是本文探討的問(wèn)題。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）案例選取

基于以下三方面考量，我們選取中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019 年6 月在其官方網(wǎng)站公布的首批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例作為分析資料。一是符合實(shí)際情況，這20 個(gè)案例是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從全國(guó)各地推選的100 多個(gè)案例中篩選出的典型，因而案例符合國(guó)家真實(shí)預(yù)期下的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，從而將國(guó)家的視角帶入農(nóng)村社會(huì)研究中；⑥徐勇：《當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村研究方法論問(wèn)題的反思》，《河北學(xué)刊》2006 年第2 期。二是保證研究的信度與效度，本文所選取的案例數(shù)量和空間分布能夠滿(mǎn)足研究需要，涵蓋中國(guó)主要的地理區(qū)域，內(nèi)容覆蓋鄉(xiāng)村治理的主要領(lǐng)域；三是案例都是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，探索各具特色的鄉(xiāng)村治理模式。

這20 個(gè)案例都說(shuō)明了各個(gè)典型地區(qū)的基本情況、面臨的主要問(wèn)題、治理方式。為提高研究結(jié)果的可靠性，4 個(gè)案例留作飽和度檢驗(yàn)，以驗(yàn)證扎根得出的核心范疇是否通過(guò)理論飽和度檢驗(yàn)，剩余的16 個(gè)案例用于扎根理論建構(gòu)。

（二）研究方法

本文采用扎根理論研究方法，包括開(kāi)放式編碼、軸心式編碼和選擇式編碼三個(gè)階段。在適用范圍上，扎根理論可以運(yùn)用于公共管理學(xué)科中一些復(fù)雜問(wèn)題的過(guò)程解讀。本文通過(guò)分析國(guó)家認(rèn)可的鄉(xiāng)村治理典型案例，遵循規(guī)范的操作步驟，建構(gòu)出對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象的一般性認(rèn)識(shí)，從而深化理解鄉(xiāng)村治理。

四、資料分析

（一）開(kāi)放式編碼

開(kāi)放式編碼的目的在于從原始文本中提煉出具有明確指向的概念和范疇。我們先對(duì)原始資料進(jìn)行處理，再由兩組編碼人員分別編碼。在此過(guò)程中，比較兩組編碼的結(jié)果，討論有爭(zhēng)議的語(yǔ)句以達(dá)成一致，最終確認(rèn)179 個(gè)概念并從中提煉出52 個(gè)范疇（見(jiàn)表1）。

表1 開(kāi)放式編碼（節(jié)選）

（二）軸心式編碼

通過(guò)反復(fù)比較范疇之間的關(guān)系，在開(kāi)放式編碼形成的52 個(gè)范疇的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步抽象出12 個(gè)副范疇，聚合而成5 個(gè)主范疇，以表現(xiàn)文本中各個(gè)部分的有機(jī)關(guān)聯(lián)（見(jiàn)表2）。

表2 軸心式編碼形成的主范疇

（三）選擇式編碼

選擇式編碼是在主范疇基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)主范疇之間的邏輯關(guān)系，確立文本的故事主線(xiàn)，再進(jìn)一步抽象出能夠統(tǒng)攝所有范疇的核心范疇（見(jiàn)表3）。由于各地的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐都是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨組織是治理的權(quán)威，因而將主范疇中的“樹(shù)立核心”作為一個(gè)核心范疇；“上級(jí)統(tǒng)領(lǐng)”和“權(quán)力正式運(yùn)作”體現(xiàn)的是基層黨組織接受上級(jí)科層式的管理，注重權(quán)力的規(guī)范化、制度化的運(yùn)作，在鄉(xiāng)村治理中，呈現(xiàn)為一種剛性治理特征；“合法性源泉獲得”來(lái)自黨組織，“治理有效性提升”來(lái)自與群眾的緊密連接，其尊重村莊的實(shí)際情況，滿(mǎn)足群眾訴求，相比之下，更多地呈現(xiàn)為一種柔性治理方式。柔性治理是相對(duì)于剛性治理而抽象出來(lái)的，不同于科層化、技術(shù)化的運(yùn)作，也不是權(quán)力的非正式運(yùn)作，治理的權(quán)威仍是基層組織，更多地表現(xiàn)為群眾工作、尊重村莊實(shí)際等柔性特征。

表3 核心范疇和包含的主范疇

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

我們使用之前預(yù)留的4 個(gè)案例，重復(fù)上述資料分析的步驟，即再由兩組編碼人員分別對(duì)這4 個(gè)案例獨(dú)立編碼，按照操作流程得出相應(yīng)的概念和范疇。結(jié)果顯示，并未出現(xiàn)新的概念和范疇，由此得出預(yù)設(shè)的鄉(xiāng)村治理運(yùn)作邏輯基本達(dá)到理論飽和。

五、結(jié)果分析：鄉(xiāng)村治理中權(quán)力運(yùn)作的剛?cè)岵?jì)

通過(guò)扎根理論編碼，初步得出了鄉(xiāng)村治理中基層組織權(quán)力運(yùn)作的一般邏輯：樹(shù)立黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，采用剛性和柔性的治理方式相互配合，既能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作，又能實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理。整體上看，國(guó)家確立以黨組織為核心的治理權(quán)威，通過(guò)基層黨組織建設(shè)和自身優(yōu)勢(shì)提升基層治理能力。在科層體系中，黨組織對(duì)上負(fù)責(zé)，在鄉(xiāng)村治理中不斷規(guī)范基層權(quán)力的運(yùn)作，實(shí)施的是一種剛性治理，更好地完成上級(jí)任務(wù)；在村莊社會(huì)中，基層黨組織對(duì)下負(fù)責(zé)，尊重村莊實(shí)際，提升治理有效性，實(shí)施的是一種柔性治理（見(jiàn)圖1）。

圖1 剛?cè)岵?jì)的鄉(xiāng)村治理運(yùn)作

在鄉(xiāng)村場(chǎng)域中，通過(guò)輸入大量資源，不斷強(qiáng)化國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，提升基層的治理能力，保障基層組織通過(guò)制度化的方式服務(wù)基層群眾。剛性治理是政府權(quán)威的一般表現(xiàn)形式，主要通過(guò)科層式的制度與命令行使權(quán)力，注重權(quán)力的規(guī)范運(yùn)作，而柔性治理是政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理環(huán)境的一種選擇，是鄉(xiāng)村治理中一個(gè)新的趨勢(shì)。柔性治理是以黨組織為核心的治理，是國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中新的表現(xiàn)形式。這種治理方式仍然表征為國(guó)家權(quán)力在場(chǎng)，但并非權(quán)力非正式運(yùn)作。相較于科層制下的對(duì)上負(fù)責(zé)，柔性治理通過(guò)建立與群眾廣泛密切的聯(lián)系，不僅能夠獲得群眾的支持與認(rèn)可，提升基層組織的合法性，而且能夠根據(jù)村莊實(shí)際采取靈活的治理方式，實(shí)現(xiàn)有效治理。

有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理主要包括技術(shù)治理和群眾工作兩種主要的路徑。①楊華：《農(nóng)村基層治理事務(wù)與治理現(xiàn)代化：一個(gè)分析框架》，《求索》2020 年第6 期。本文通過(guò)扎根理論的研究方法得出的剛性治理和柔性治理更加具有概括性，主張將兩種分割的路徑納入一個(gè)統(tǒng)一的框架中，以黨組織為核心的權(quán)威主體，采取剛?cè)岵?jì)的治理方式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有序和活力。

（一）樹(shù)立核心：重塑?chē)?guó)家權(quán)威與帶動(dòng)群眾治理

樹(shù)立核心，指的是在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)黨組織自身的權(quán)威建設(shè)，通過(guò)黨組織帶動(dòng)群眾參與治理。樹(shù)立核心的目的在于強(qiáng)化黨組織在多元主體中的權(quán)威作用。以黨為治理核心，一方面有利于改善鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的局面，樹(shù)立一個(gè)絕對(duì)的核心，解決多元主體間的不協(xié)調(diào)；另一方面有利于發(fā)揮村民的治理主體作用，帶動(dòng)群眾參與治理活動(dòng)。

首先，通過(guò)治理權(quán)威重塑，加強(qiáng)基層組織自身建設(shè)，在多元權(quán)威主體中，不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。在典型案例中，各地都注重加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的自身建設(shè)，以此強(qiáng)化黨的權(quán)威。一是村級(jí)黨組織在鄉(xiāng)村治理的重大問(wèn)題上，發(fā)揮引領(lǐng)作用，貫徹上級(jí)政策，確保方向正確；二是在村務(wù)決策中，以黨組織為核心，整合村民代表、村委會(huì)、村監(jiān)委會(huì)、村級(jí)集體組織、社會(huì)組織等眾多參與主體的利益訴求，形成以黨領(lǐng)導(dǎo)下各方參與的治理平臺(tái)，既能保證治理權(quán)威，又能充分發(fā)揮相關(guān)主體的作用；三是強(qiáng)化基層黨建，選優(yōu)配強(qiáng)基層黨支部，把具有一線(xiàn)工作經(jīng)歷的農(nóng)村黨員和村民作為主要的干部隊(duì)伍后備人選；四是強(qiáng)調(diào)黨員干部履職盡責(zé)的責(zé)任意識(shí)和為民服務(wù)的責(zé)任感，通過(guò)簽訂承諾書(shū)強(qiáng)化黨員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)多元主體共治共建共享、群體之間協(xié)同，共同致力于鄉(xiāng)村治理事務(wù)，發(fā)揮合力作用。

其次，發(fā)揮群眾的治理主體作用，讓群眾積極參與鄉(xiāng)村治理，這是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要途徑。在既往的鄉(xiāng)村治理中，村級(jí)組織將更多的注意力集中于上級(jí)安排，容易導(dǎo)致缺少對(duì)村民真實(shí)利益的關(guān)照。典型案例中，樹(shù)立黨組織為治理核心，提升村級(jí)組織的權(quán)威，這種權(quán)威不同于國(guó)家授權(quán)，更多的是使管理對(duì)象自愿服從的合法性權(quán)力。①俞可平：《權(quán)力與權(quán)威:新的解釋》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第3 期。一是通過(guò)黨員的帶頭作用，黨組織帶動(dòng)群眾參與治理。村莊治理需要大量人才，而城市化進(jìn)程導(dǎo)致大量人才流出，因而，黨組織需要通過(guò)各種方式有效動(dòng)員村莊內(nèi)外的各類(lèi)人才。比如，給村莊內(nèi)村民提供參與的渠道，積極為村莊治理建言獻(xiàn)策，吸納村莊精英參與治理，發(fā)揮群眾智慧；挖掘村域內(nèi)的村民骨干，以教育的方式培養(yǎng)治理人才，充分運(yùn)用村域內(nèi)人才資源；鼓勵(lì)各類(lèi)人才返鄉(xiāng)，將資源帶回村莊，助推扶貧和村莊建設(shè)。二是黨員在線(xiàn)上或線(xiàn)下的活動(dòng)中以顯著性標(biāo)志標(biāo)明自己的黨員身份，便于群眾識(shí)別。在治理活動(dòng)中，黨員發(fā)揮先鋒模范作用，群眾競(jìng)相跟隨，從而形成引領(lǐng)示范的效果。三是發(fā)揮黨組織動(dòng)員群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，匯聚群眾力量。比如，動(dòng)員政府部門(mén)和廣大群眾達(dá)成共識(shí)，支持治理工作；發(fā)動(dòng)群眾參與環(huán)境治理等工作，提供多樣化的參與渠道；動(dòng)員貧困戶(hù)加入集體組織，共同致力于貧困戶(hù)的增收，助力貧困治理。

（二）剛性治理：上級(jí)統(tǒng)領(lǐng)與權(quán)力正式運(yùn)作

基層黨組織作為正式的國(guó)家權(quán)威組織，在鄉(xiāng)村治理中的行為呈現(xiàn)出規(guī)范運(yùn)作的特征，本文將基層組織這種治理稱(chēng)為剛性治理。上級(jí)統(tǒng)領(lǐng)指的是上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌。作為完整的科層組織，上級(jí)對(duì)基層組織實(shí)施的是科層化的管理，同時(shí)將規(guī)范化的管理方式帶入村莊。權(quán)力正式運(yùn)作體現(xiàn)為技術(shù)化、規(guī)范化的治理，提高基層組織的行政效率，向民眾提供規(guī)范便民的服務(wù)，同時(shí)以制度化的方式規(guī)定村級(jí)組織權(quán)力的運(yùn)作，實(shí)施科層組織的管理考評(píng)方式，推動(dòng)其規(guī)范運(yùn)作。

首先，在上級(jí)統(tǒng)領(lǐng)下，鄉(xiāng)村組織仍然需要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，但工作重心是如何有效地治理鄉(xiāng)村社會(huì)，在釋放地方活力的同時(shí)保證基層治理不會(huì)偏離國(guó)家的意圖與整體掌控。在國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)下，上級(jí)統(tǒng)領(lǐng)以鄉(xiāng)村為中心，將資源和管理下沉到基層社會(huì)，村級(jí)組織在上級(jí)支持下完成對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理。治理重心下移后，村級(jí)組織需要接受上級(jí)不同職能部門(mén)的指導(dǎo)，對(duì)接不同部門(mén)的資源。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)發(fā)揮著統(tǒng)籌各職能部門(mén)的作用，推動(dòng)工作協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)治理效能的提升。

治理重心下移是近幾年來(lái)國(guó)家致力于倡導(dǎo)的政策設(shè)計(jì)，對(duì)于完善基層治理體系和提升基層治理能力具有重要意義，是改善基層治理狀況的一個(gè)主要手段。以村莊為治理的主要舞臺(tái)，上級(jí)各部門(mén)在后臺(tái)提供必要的支撐，不同類(lèi)型的資源在村級(jí)層面實(shí)現(xiàn)整合，使得整個(gè)基層治理得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。重心下移將整個(gè)基層組織建構(gòu)成一個(gè)以鄉(xiāng)村為中心的治理體系，多個(gè)層級(jí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)施分級(jí)辦理機(jī)制。其致力于實(shí)現(xiàn)事務(wù)辦理不出村，將主要問(wèn)題解決在村莊，真正實(shí)現(xiàn)管理重心下沉。在重心下移的治理背景下，上級(jí)負(fù)責(zé)整個(gè)基層組織的管理考評(píng)工作，同時(shí)將既有的管理方式帶入村莊場(chǎng)域，體現(xiàn)出諸多科層化的特征：黨員干部工作時(shí)間和工作地點(diǎn)固定下來(lái)，即辦公室行政；村級(jí)組織需要向上級(jí)展示治理成效，協(xié)助上級(jí)工作，接受上級(jí)考核；對(duì)村組干部實(shí)施量化考評(píng)，配套完整的激勵(lì)機(jī)制，將鄉(xiāng)村組織視作科層體系的一部分來(lái)管理。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，很多地區(qū)采取分村包干、分組包干、分塊包干等不同形式的包干制治理，建立黨員干部的專(zhuān)項(xiàng)工作責(zé)任制。無(wú)論是壓力型管理還是包干制，都將既有的科層管理方式帶入村莊場(chǎng)域中，實(shí)現(xiàn)有效治理。

其次，權(quán)力的行使按照制度規(guī)定，推動(dòng)基層組織的規(guī)范運(yùn)作。一是確保權(quán)力按照制度規(guī)定運(yùn)行，部分典型案例中的村莊建立法律顧問(wèn)制度，提高組織的依法行政水平。依據(jù)法律規(guī)定制定責(zé)任清單，涵蓋黨員干部職責(zé)的眾多事項(xiàng)，保證責(zé)任清單的嚴(yán)格執(zhí)行。出臺(tái)權(quán)力清單制度，明確村干部應(yīng)該做什么，規(guī)定其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，讓村干部明晰自己的權(quán)力邊界以及如何行使權(quán)力。二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的同時(shí)，對(duì)村莊事務(wù)的管理出臺(tái)具體制度規(guī)定，進(jìn)一步輔助權(quán)力的制度化運(yùn)作。為健全村務(wù)管理制度，部分村莊出臺(tái)了村莊民主協(xié)商議事制度，保障村干部和村民民主協(xié)商機(jī)制的制度化運(yùn)行。有的村莊以制度化的方式回應(yīng)群眾訴求，建立對(duì)口援助法律制度，保障以制度的方式提供公共服務(wù)。三是以制度的方式規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的同時(shí)，以制度化的方式監(jiān)督權(quán)力的行使。健全督查制度，對(duì)村級(jí)組織的權(quán)力進(jìn)行全方位監(jiān)督。有的村莊建立督查指導(dǎo)手冊(cè)，落實(shí)監(jiān)督的書(shū)面報(bào)告，建立制度化的監(jiān)督手段。發(fā)揮多個(gè)主體的監(jiān)督作用，進(jìn)行全程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督無(wú)死角。比如，按照流程辦事，遵照制度規(guī)定，從而規(guī)避非正式因素對(duì)村莊事務(wù)的影響，確保公平地為群眾提供服務(wù)。

（三）柔性治理：治理合法性與有效性的雙重提升

由于鄉(xiāng)村社會(huì)的特性，很多治理事務(wù)具有非規(guī)范化的特征，僅僅依靠制度化的治理方式難以適應(yīng)村莊的復(fù)雜治理情境。柔性治理建立在黨群緊密聯(lián)系、互相信任的基礎(chǔ)上，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下采取適合村莊自身的治理方式，實(shí)現(xiàn)有效治理。

在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民通過(guò)各種形式參與鄉(xiāng)村治理，既能克服政府包辦一切的弊端，又能適應(yīng)村民自我管理村莊的需求?，F(xiàn)代化進(jìn)程部分地消解了傳統(tǒng)價(jià)值的作用，鄉(xiāng)村內(nèi)生力量難以有效整合社會(huì)秩序，因此需要國(guó)家正式制度進(jìn)入村莊場(chǎng)域，①董磊明、陳柏峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008 年第5 期。也需要有溫度的地方性知識(shí)來(lái)消解現(xiàn)代化進(jìn)程中的負(fù)外部性，激活傳統(tǒng)制度資源，②張丙宣、盧志朋、邱煒鵬：《基層治理現(xiàn)代化與傳統(tǒng)制度轉(zhuǎn)化》，《社會(huì)治理》2017 年第10 期。從而既保持村莊傳統(tǒng)，又融合現(xiàn)代國(guó)家制度。

首先，黨組織領(lǐng)導(dǎo)、黨員帶頭，引領(lǐng)村莊治理。一是基層組織在諸如環(huán)境整治、困難群眾幫扶等活動(dòng)中展示成效，以此建構(gòu)黨員為民服務(wù)的形象?；鶎咏M織的工作以群眾需求和問(wèn)題為起點(diǎn)，不斷滿(mǎn)足群眾對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需要，提升村民生活幸福感?；鶎咏M織的這種做法符合群眾對(duì)黨的價(jià)值認(rèn)同和政治認(rèn)同，從而提升黨組織在群眾中的威望。在此基礎(chǔ)上，黨引導(dǎo)村民認(rèn)同和理解國(guó)家政策，推動(dòng)上級(jí)政策的執(zhí)行。二是通過(guò)基層組織與群眾建立廣泛的社會(huì)連接，同時(shí)建立國(guó)家與社會(huì)的緊密聯(lián)系。基于基層組織與群眾之間的密切關(guān)系，更容易將上級(jí)政策思想傳達(dá)給群眾，獲得群眾支持，同時(shí)便于直接征求群眾意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)良性的雙向互動(dòng)。

其次，尊重村莊實(shí)際和傳統(tǒng)，引導(dǎo)村莊治理。村莊場(chǎng)域中，治理有效性的提升來(lái)源于村莊自身，即根據(jù)村莊實(shí)際進(jìn)行治理，尊重村莊本身的文化特性、傳統(tǒng)特征。優(yōu)秀的鄉(xiāng)風(fēng)文化在熟人社會(huì)規(guī)范著村民的行為方式，維系著鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序運(yùn)轉(zhuǎn)。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，優(yōu)良的鄉(xiāng)風(fēng)文明推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)文化建設(shè)和鄉(xiāng)村社會(huì)治理，諸如家訓(xùn)、家風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。

六、結(jié)論

現(xiàn)代國(guó)家的基層治理需要解決兩個(gè)方面的問(wèn)題，一個(gè)是如何有效地管理基層代理人，確保代理人執(zhí)行國(guó)家意志，另一個(gè)是國(guó)家如何有效地管理社會(huì)，獲得社會(huì)的認(rèn)同，確保社會(huì)遵從國(guó)家規(guī)則。換句話(huà)說(shuō)，在鄉(xiāng)村場(chǎng)域，需要處理國(guó)家、基層組織與村民三者之間的關(guān)系，使之達(dá)到一種平衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求與價(jià)值偏好。對(duì)國(guó)家而言，要對(duì)國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力加以約束，同時(shí)增強(qiáng)國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，始終保持國(guó)家對(duì)基層代理人的有效控制，獲得民眾的支持和擁護(hù)；對(duì)基層組織而言，要既能保持基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透，又能鞏固自身作為公共權(quán)威主體的地位，實(shí)現(xiàn)基層民眾的自愿遵從；對(duì)民眾而言，既包括對(duì)民眾權(quán)利的尊重和保護(hù)，也包括對(duì)其政治行為的引導(dǎo)。

本文基于首批鄉(xiāng)村治理典型案例，采用扎根理論的研究方法，展示國(guó)家期望中的鄉(xiāng)村治理圖景，提煉出鄉(xiāng)村治理的一般運(yùn)作邏輯，即樹(shù)立黨組織為治理核心，采用剛性治理和柔性治理相結(jié)合的方式，在上級(jí)統(tǒng)領(lǐng)下，連接行政體系和基層群眾。

樹(shù)立基層黨組織為治理核心，通過(guò)基層政權(quán)剛?cè)岵?jì)的運(yùn)作，平衡國(guó)家、基層組織和村民三者之間的關(guān)系，既實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層代理人的監(jiān)控，保證國(guó)家意志的執(zhí)行，又充分滿(mǎn)足村民的利益訴求，實(shí)現(xiàn)有效治理，維系鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序與活力。不同于權(quán)力的非正式運(yùn)作，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的柔性治理是一種正式的治理技術(shù)，是國(guó)家權(quán)力為適應(yīng)村莊工作實(shí)際而做出的靈活調(diào)整，是強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力的結(jié)果。

基于未來(lái)一段時(shí)間鄉(xiāng)村治理的一般運(yùn)作邏輯，本文提出優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的三點(diǎn)建議：一是強(qiáng)化基層黨建，保持黨與群眾的密切聯(lián)系，發(fā)揮黨組織動(dòng)員群眾的優(yōu)勢(shì)，以此建立國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的緊密聯(lián)系；二是切實(shí)減輕基層治理負(fù)荷，將基層組織的工作重心放在為群眾提供服務(wù)上；三是尊重村莊實(shí)際，采取與村莊社會(huì)相匹配的管理體制。