林 麗 龔曉輝

南海是“海上絲綢之路”起點(diǎn)的戰(zhàn)略樞紐區(qū)，也是海難事故全球三大高發(fā)地之一。2018年全球共發(fā)生海上事故2698次，約25%發(fā)生在南海海域。①“Safety and Shipping Review 2019”，Allianz Global Corporate and Specialty，May，2019，p.1，https：//www.agcs.allianz.com/news-and-insights/reports/shipping-safety.html海上搜救是南海航行安全的重要保障。中國(guó)和東盟國(guó)家在南海航行安全、人命救助、聯(lián)合搜救和海上執(zhí)法等多方面具有廣泛的共同利益。2021年11月22日，中國(guó)-東盟正式宣布建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，習(xí)近平主席就未來(lái)的中國(guó)東盟關(guān)系提出的5點(diǎn)建議中，將海上聯(lián)合搜救和演練合作作為共建安寧家園的重要組成部分。②《習(xí)近平主持中國(guó)-東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年紀(jì)念峰會(huì)正式宣布建立中國(guó)東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》，新華每日電訊，2021年11月23日，http：//www.news.cn/mrdx/2021-11/23/c_1310327978.htm由此可見(jiàn)，中國(guó)與東盟海上搜救合作得到了國(guó)家層面的重視。在東盟內(nèi)部，早在20世紀(jì)90年代后期就已經(jīng)開(kāi)始討論區(qū)域海上安全合作。自1991年以來(lái)，東盟與中國(guó)一直在推動(dòng)海上合作，以尋求有效的南海海洋治理。海上合作已被列入中國(guó)-東盟對(duì)話關(guān)系議程。①“China-Asean relations@30：pursuing maritime cooperation in the South China Sea”，CRI online，November，2021，http：//filipino.cri.cn/20211108/9bf2233f-8a8e-b695-b131-97ac3c844dbc.html東盟地區(qū)論壇、東盟國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議及其擴(kuò)大會(huì)、東盟海事論壇及其擴(kuò)大會(huì)已成為東盟地區(qū)海上安全合作的重要對(duì)話平臺(tái)。②Agastia，I.G.B.D.，“Maritime security cooperation within the ASEAN institutional framework：A gradual shift towards practical cooperation”.Journal of ASEAN Studies，Vol 1，2021，pp.25-48.為了擴(kuò)大和深化中國(guó)-東盟海上合作領(lǐng)域和內(nèi)容并提供制度保障，雙方成立了落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)和聯(lián)合工作組會(huì)議。其他雙方海上合作機(jī)制建設(shè)成果有“2015年中國(guó)-東盟海上合作年”、“中國(guó)-東盟海洋科技合作論壇”、“中國(guó)-東盟海洋合作中心”、“中國(guó)-東南亞海洋合作論壇”等。③《中國(guó)-東盟海上合作任重道遠(yuǎn)》，中國(guó)南海研究院，2021年11月25日，http：//www.nanhai.org.cn/review_c/589.html但嚴(yán)格意義上的中國(guó)與東盟整體海上搜救合作集中于2016-2018三年間開(kāi)展，直接驅(qū)動(dòng)力來(lái)自中方2013年在中國(guó)-東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)上的聯(lián)合搜救演練建議。盡管2014年重大海難多發(fā)也產(chǎn)生了一定的外部刺激作用，該建議最終落實(shí)仍經(jīng)過(guò)了3-4年時(shí)間。近五年內(nèi)未見(jiàn)簽署雙邊搜救合作協(xié)議，近兩年僅有兩三次零星的雙邊搜救演習(xí)。基于此，本文嘗試回答如下核心問(wèn)題：在南海地區(qū)，中國(guó)與東盟海上搜救合作的特點(diǎn)是什么？中國(guó)應(yīng)如何更好應(yīng)對(duì)？

一、相關(guān)研究及其不足

海上搜救，國(guó)際上通稱為海上搜尋與救助，《1979年國(guó)際海上搜尋與救助公約》（1998年修正案）首次明確了對(duì)海上搜尋與救助的定義。根據(jù)該修正案，“搜尋”是指由救助協(xié)調(diào)中心或救助分中心協(xié)調(diào)的、利用現(xiàn)有人員和設(shè)施以確定遇險(xiǎn)人員位置的行動(dòng)；“救助”是指拯救遇險(xiǎn)人員、為其提供初步的醫(yī)療或其他所需服務(wù)，并將其轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)的行動(dòng)。通常，海上搜尋和救助屬于同時(shí)實(shí)施的行為，其實(shí)施時(shí)間和內(nèi)容具有持續(xù)性，因此被并稱為海上搜尋與救助，或簡(jiǎn)稱為海上搜救。

南海周邊國(guó)家包括中國(guó)和越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、新加坡、印度尼西亞、文萊、泰國(guó)、柬埔寨、老撾、緬甸等東盟國(guó)家。該搜救水域位于印度洋和西太平洋之間，東北至臺(tái)灣，西南至新加坡海峽，連接緬甸海，南通爪哇海，面積為356萬(wàn)平方千米。搜救合作能否實(shí)施，應(yīng)該取決于是否存在三個(gè)要素，即合作基礎(chǔ)、參與主體和搜救對(duì)象。就中國(guó)與東盟海上搜救合作而言，合作基礎(chǔ)應(yīng)包括參與搜救國(guó)家所協(xié)商簽訂的針對(duì)南海海上搜救合作的國(guó)際公約、區(qū)域性協(xié)議與雙邊協(xié)議或軟法性文件；參與主體是指所有參與搜救的國(guó)家，由于搜救合作是在特定海域進(jìn)行的，因此參與搜救的主體應(yīng)為南海周邊國(guó)家，即中國(guó)和東盟國(guó)家；①域外國(guó)家組織的南海海域聯(lián)合軍演中也涉及海上搜救內(nèi)容，本文不列入南海海上搜救合作范疇。搜救對(duì)象是指在南海海域發(fā)生海難事故的船舶和設(shè)施上的遇險(xiǎn)人員、海上失事或者迫降的航空器上的遇險(xiǎn)人員、海上緊急傷病人員以及其他海上遇險(xiǎn)人員。②《海南省海上搜尋救助條例》，載《海南日?qǐng)?bào)》2015年10月1日。

從搜救合作的性質(zhì)上看，南海海上搜救合作具有法定性、公益性和協(xié)調(diào)性。法定性是指南海海上搜救的主體和對(duì)象之間構(gòu)成權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，并將因此產(chǎn)生相應(yīng)法律后果。公益性是指南海海上搜救合作屬于政府行為，負(fù)責(zé)搜救工作的主體都是相關(guān)國(guó)家的政府部門，③值得注意的是，政府部門統(tǒng)籌下的民間搜救力量在南海搜救中也發(fā)揮著極其重要的作用。搜救費(fèi)用由主體方自行支出，搜救對(duì)象無(wú)須支付費(fèi)用或給予報(bào)酬。協(xié)調(diào)性是指參與南海海上搜救的主體之間必須要有正確有效的協(xié)調(diào)和配合，從而保障搜救合作行動(dòng)的有效進(jìn)行。

基于可獲取的材料，國(guó)內(nèi)對(duì)海上搜救國(guó)際合作的專門研究始于2012年，之前的研究多著眼于海上搜救國(guó)際公約及我國(guó)海上搜救機(jī)制的現(xiàn)狀。李毅龍從國(guó)際法視角，提出建立南海搜救合作法律機(jī)制具有可行性并構(gòu)建了具體制度以供參考。④李毅龍：《南海搜救合作法律機(jī)制研究》，海南大學(xué)碩士論文，2012年3月。史春林等人著重分析了中國(guó)參與南海搜救區(qū)域合作存在的問(wèn)題。⑤史春林、李秀英：《中國(guó)參與南海搜救區(qū)域合作問(wèn)題研究》，載《新東方》2013年第2期，第25～30頁(yè)。

2014年3月馬航MH370失聯(lián)航班搜救工作暴露出巨大缺陷，之后南海海上聯(lián)合搜救行動(dòng)機(jī)制問(wèn)題明顯得到學(xué)界更多關(guān)注。尤其是搜救合作的法律機(jī)制問(wèn)題，有多篇碩士論文①岑選任：《南海海上搜救合作機(jī)制研究》，海南大學(xué)碩士論文，2015年5月；文亞軍：《論閉海半閉海國(guó)家海上搜救合作的法律機(jī)制》，華南理工大學(xué)碩士論文，2015年6月；梁譯文：《南海國(guó)家間搜救合作的法律問(wèn)題研究》，大連海事大學(xué)碩士論文，2017年6月；許弘立：《南海搜救的法律合作機(jī)制建立》，華東政法大學(xué)碩士論文，2017年4月；鄧朝暉：《中國(guó)-東盟海上搜救合作對(duì)策研究》，大連海事大學(xué)碩士論文，2020年11月；蔡宇冰：《南海地區(qū)海上搜救合作機(jī)制研究》，大連海事大學(xué)碩士論文，2020年12月。專門進(jìn)行了研究，針對(duì)南海搜救合作機(jī)制的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)和必要性等相關(guān)基礎(chǔ)性問(wèn)題的探討已經(jīng)較為充分。梁譯文分析了南海國(guó)家搜救合作過(guò)程中實(shí)體性合作以及程序性合作要素的構(gòu)成、存在的問(wèn)題及其原因。王諾等研究了南海海上搜救體系的主體架構(gòu)、各層機(jī)構(gòu)功能、協(xié)調(diào)機(jī)制、國(guó)際協(xié)作等基本問(wèn)題。②王諾、林婉妮：《建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”視角下南海海上搜救體系構(gòu)建研究》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2018年第8期，第10-17頁(yè)。上述研究基于法律視角，為本文提供了堅(jiān)實(shí)的研究基礎(chǔ)和理論支撐，但其主要關(guān)注點(diǎn)為中國(guó)方面的行動(dòng)與不足，較少?gòu)膰?guó)際關(guān)系視角關(guān)注東盟國(guó)家間的內(nèi)部合作以及東盟國(guó)家與域外大國(guó)的合作。已有的對(duì)東盟國(guó)家海上搜救能力的數(shù)據(jù)來(lái)源較為陳舊，一手資料的掌握和追蹤尚有不足。

現(xiàn)有研究和資料中，除了常規(guī)的中國(guó)與東盟海上搜救合作成就與不足探討外，還有兩種聲音共存：一種強(qiáng)調(diào)海上搜救“易于合作”，對(duì)現(xiàn)狀評(píng)價(jià)積極；另一種突出“合作困境”，對(duì)發(fā)展前景存疑。整體來(lái)講，科研成果中多強(qiáng)調(diào)合作尚不成熟，難以保證搜救的及時(shí)性和有效性等，新聞報(bào)道中更多側(cè)重合作的積極意義和價(jià)值，如取得“累累碩果”，得到各方領(lǐng)導(dǎo)人的“高度認(rèn)可”等?！耙子诤献鳌闭搹?qiáng)調(diào)海上搜救體現(xiàn)各國(guó)共同利益和人道主義精神，具有非傳統(tǒng)安全的低敏感度性質(zhì)，在對(duì)話精神、合作平臺(tái)、法理基礎(chǔ)、實(shí)踐合作等方面基礎(chǔ)良好，經(jīng)歷了2014年馬航MH370事件的震蕩，③2014年3月8日00：41分，馬航MH370航班從馬來(lái)西亞吉隆坡國(guó)際機(jī)場(chǎng)起飛，01：20，航班在馬來(lái)西亞和越南的交接處與胡志明管控區(qū)失去聯(lián)系，同時(shí)失去雷達(dá)信號(hào)。中國(guó)、馬來(lái)西亞、越南、新加坡、泰國(guó)、菲律賓、美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、新西蘭等11國(guó)派出艦船及飛機(jī)參與搜救，至今仍無(wú)確切信息。搜救技術(shù)不斷進(jìn)步等。“合作困境”論強(qiáng)調(diào)各方利益需求不一致、參加公約不一致、南海問(wèn)題影響等，認(rèn)為“南海搜救實(shí)踐中，南海諸國(guó)之間不存在實(shí)質(zhì)意義的合作，南海搜救區(qū)域合作現(xiàn)階段不具有現(xiàn)實(shí)可能性”。④向力：《南海搜救機(jī)制的現(xiàn)實(shí)抉擇——基于南海海難事故的實(shí)證分析》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期，第50-58頁(yè)。從1991年至今，中國(guó)-東盟“安全互動(dòng)進(jìn)展緩慢”。①《拉長(zhǎng)“安全合作短板”是新時(shí)代提升中國(guó)-東盟關(guān)系的不二法門》，中國(guó)南海研究院，2021年12月11日，http：//www.nanhai.org.cn/review_c/592.html當(dāng)前南海海上合作呈現(xiàn)出“雙邊多于多邊，傳統(tǒng)領(lǐng)域多于非傳統(tǒng)領(lǐng)域，倡議多落實(shí)少”的特點(diǎn)。非傳統(tǒng)領(lǐng)域合作長(zhǎng)期處于“共識(shí)多、推進(jìn)難”的困境。②《以區(qū)域多邊主義推進(jìn)南海合作》，環(huán)球網(wǎng)，2021年5月10日，https：//opinion.huanqiu.com/article/433kwXL0j9L0國(guó)內(nèi)對(duì)中國(guó)-東盟南海海上搜救合作效果評(píng)價(jià)存在“兩極化”傾向，東盟學(xué)者的認(rèn)識(shí)亦如此。針對(duì)2017年在中國(guó)湛江舉行的海上搜救合作演練，新加坡南洋理工大學(xué)學(xué)者認(rèn)為這次演習(xí)被“吹捧”為中國(guó)和東盟成員國(guó)之間規(guī)模最大的一次演習(xí)，評(píng)價(jià)“截然不同”地分為兩極。懷疑論者可能認(rèn)為這是另一個(gè)“展示品”，象征性的發(fā)展不一定解決相關(guān)問(wèn)題；支持者為這次演習(xí)歡呼，視之為東盟和中國(guó)共同努力促進(jìn)海域和平與穩(wěn)定，提升最終解決爭(zhēng)端能力的又一“光輝典范”。③“Inaugural ASEAN-China Maritime Exercise：What To Expect”，RSIS Commentary，No.131-3 August 2018，https：//www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2018/08/CO18131.pdf

此二者之間似乎存在著一種矛盾或悖論，即“理應(yīng)順利”而“實(shí)陷困境”，即強(qiáng)調(diào)海上搜救合作的人道主義性質(zhì)、低敏感屬性，認(rèn)為其更易導(dǎo)向國(guó)際或區(qū)域合作，但實(shí)際卻呈現(xiàn)出合作乏力態(tài)勢(shì)。有學(xué)者稱之為“非傳統(tǒng)安全合作困境”，認(rèn)為各國(guó)政策和行為意圖的不確定性是其主要原因。④范佳睿：《因勢(shì)利導(dǎo)：化解非傳統(tǒng)安全困境的東盟路徑》，載《國(guó)際安全研究》2021年第1期，第120-153頁(yè)。更多的研究從合作的法律機(jī)制視角尋求解釋或答案。合作法律機(jī)制不成熟常常被作為原因提出，繼而給出應(yīng)對(duì)策略。策略之一是參照借鑒世界其他地區(qū)海上搜救合作機(jī)制。這自然正確，但簡(jiǎn)單的移植難以存活，有機(jī)的嫁接才可能開(kāi)花結(jié)果。我們認(rèn)為，合作法律機(jī)制的缺乏并非深層動(dòng)因而亦是結(jié)果。要健全南海搜救合作機(jī)制，預(yù)防偶發(fā)、突發(fā)事故演變?yōu)檎瓮饨晃C(jī)，為“一帶一路”倡議的實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的國(guó)際社會(huì)基礎(chǔ)，構(gòu)建開(kāi)放、穩(wěn)定、公正的南海地區(qū)秩序，還需要全面了解中國(guó)與東盟海上搜救合作的現(xiàn)狀，分析其特點(diǎn)、成因，尤其是增加?xùn)|盟視角，深入分析其區(qū)域特點(diǎn)。

二、合作的法律基礎(chǔ)

法定性決定了南海海上搜救合作是法律行為，南海周邊國(guó)家簽署的國(guó)際公約、區(qū)域性協(xié)議、雙邊協(xié)議或軟法性文件既是南海海上搜救合作的法律基礎(chǔ)和重要依據(jù)，也大致反映出了南海周邊國(guó)家參與南海海上搜救合作的現(xiàn)狀。

（一）國(guó)際公約

國(guó)際上規(guī)定海上搜尋與救助合作的普遍性國(guó)際公約，為南海周邊國(guó)家提供了共同遵守的國(guó)際法律規(guī)范。但由于各國(guó)在國(guó)家政策、國(guó)內(nèi)立法、發(fā)展程度、利益訴求、歷史主張等方面存在差別，導(dǎo)致各國(guó)加入涉及海上搜救國(guó)際公約的程度各不相同。1944年《國(guó)際民用航空公約》、1972年《國(guó)際海上避碰規(guī)則》、1974年《國(guó)際海上人命安全公約》、1979年《國(guó)際海上搜尋救助公約》和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是五部可以作為南海海上搜救合作法律基礎(chǔ)的國(guó)際公約，截至2021年7月，中國(guó)與東盟國(guó)家參加情況如下表1所示。

表1

上述國(guó)際公約關(guān)于海上搜救的規(guī)定，是中國(guó)與東盟國(guó)家在南海開(kāi)展海上搜救的重要法律依據(jù)。但國(guó)際公約通常只對(duì)締約國(guó)存在約束力，加入公約方和未加入公約方在權(quán)利和義務(wù)方面存在不對(duì)等的情況。由于中國(guó)與東盟國(guó)家在國(guó)際公約的參與程度存在明顯的差別，這在一定程度上會(huì)對(duì)海上搜救合作的效率和效果產(chǎn)生影響。例如：泰國(guó)和老撾沒(méi)有簽署《1974年國(guó)際海上人命安全公約1978年議定書(shū)》，泰國(guó)、文萊和老撾沒(méi)有簽署《1974年國(guó)際海上人命安全公約1988年議定書(shū)》。前者在檢驗(yàn)發(fā)證、操舵裝置、雷達(dá)、惰性氣體裝置和證書(shū)格式等方面提出了補(bǔ)充要求，后者將全球海上遇險(xiǎn)與安全系統(tǒng)及檢驗(yàn)與發(fā)證協(xié)調(diào)系統(tǒng)引入公約。加入議定書(shū)的國(guó)家有義務(wù)在其國(guó)內(nèi)實(shí)施這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致未加入議定書(shū)的國(guó)家與加入議定書(shū)的國(guó)家在搜救技術(shù)上存在較大差距，甚至無(wú)法在同一技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行搜救合作。①向力：《南海搜救機(jī)制的現(xiàn)實(shí)抉擇——基于南海海難事故的實(shí)證分析》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年11月，第55頁(yè)。再如，《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》在第3章“國(guó)家間的合作”中對(duì)各國(guó)搜救力量在某一國(guó)家領(lǐng)海或領(lǐng)土通過(guò)的情形進(jìn)行了規(guī)定。在“僅為搜尋發(fā)生海難地點(diǎn)和救助該海難中遇險(xiǎn)人員的目的”的前提下，作為當(dāng)事國(guó)的南海周邊國(guó)家應(yīng)該批準(zhǔn)其它國(guó)家的救助單位“進(jìn)入或越過(guò)其領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土”；作為當(dāng)事國(guó)的南海周邊國(guó)家需要進(jìn)入或越過(guò)其它國(guó)家的領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土，需要向該國(guó)有關(guān)部門提出請(qǐng)求并詳細(xì)說(shuō)明計(jì)劃的任務(wù)和必要性；各國(guó)家之間還應(yīng)該締結(jié)協(xié)議，對(duì)搜救單位彼此進(jìn)入或越過(guò)其領(lǐng)?；蝾I(lǐng)土的條件作出規(guī)定，并“以可能的最少手續(xù)來(lái)加速此種單位的進(jìn)入”。雖然該公約對(duì)海上搜救合作的通行情形作出了規(guī)定，但局限性在于馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)、柬埔寨、文萊、緬甸、老撾等東盟國(guó)家尚未締結(jié)公約。

（二）多邊、雙邊海上搜救協(xié)議或軟法性文件

東盟內(nèi)部的多邊、雙邊搜救協(xié)議或軟法性文件亦可視作中國(guó)與之開(kāi)展海上搜救合作的法理基礎(chǔ)。與中國(guó)和東盟國(guó)家達(dá)成的一系列海上搜救區(qū)域性協(xié)議、雙邊協(xié)議和或軟法性文件一樣，此類協(xié)議或文件雖然不具有法律效力，但已成為推動(dòng)南海海上搜救合作順利進(jìn)行的重要保障。

東盟內(nèi)部多邊協(xié)議方面，東盟各國(guó)于2005年7月在老撾萬(wàn)象簽署了《東盟災(zāi)害管理與應(yīng)急響應(yīng)協(xié)定》。2010年10月27日，在河內(nèi)舉行的東盟外長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《東盟海上遇險(xiǎn)人員和船舶搜救合作宣言》。②［越南］《東盟海上遇險(xiǎn)人員和船舶搜救合作宣言》，越南共產(chǎn)黨電子報(bào)，2010年10月28日，https：//dangcongsan.vn/thoi-su/tuyen-bo-asean-ve-hop-tac-tim-kiem-va-cuu-nan-nguoi-va-tauthuyen-gap-nan-tren-bien-45355.html該宣言鼓勵(lì)東盟成員國(guó)指定一個(gè)國(guó)家救援協(xié)調(diào)中心，相互間建立直接通信渠道共享信息，并根據(jù)請(qǐng)求對(duì)遇險(xiǎn)情況做出快速有效的反應(yīng)。該宣言還鼓勵(lì)成員國(guó)加強(qiáng)搜尋與救援能力，促進(jìn)與對(duì)話伙伴的合作，并編制國(guó)家救援協(xié)調(diào)中心名單，制定和加強(qiáng)協(xié)調(diào)的區(qū)域搜救方法，以及區(qū)域政策、操作機(jī)制和通信系統(tǒng)。①“Strengthening Search and Rescue Cooperation”，Expanded ASEAN Maritime Forum，Da Nang，Vietnam，2014，https：//www.wgtn.ac.nz/strategic-studies/documents/strengthening-search-andrescue-cooperation.pdf2012年12月在印尼舉行的第34屆高級(jí)交通官員會(huì)議、第18屆東盟交通部長(zhǎng)會(huì)議一致同意建立東盟交通搜救論壇，作為東盟框架內(nèi)一個(gè)技術(shù)性和政策性的對(duì)話平臺(tái)，旨在幫助東盟國(guó)家提高搜救行動(dòng)方面的熟練程度和協(xié)調(diào)水平，并出臺(tái)了關(guān)于搜救合作的2015至2020年行動(dòng)計(jì)劃。②“Maritime Cooperation in ASEAN”，ASEAN Secretariat's information paper，March，2018，http：//aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/ANNEX-3-10th-ISM-on-MS.pdf2021年6月，越南交通運(yùn)輸部以線上形式舉辦了第八屆東盟交通搜救論壇。③“ASEAN seeks to increase cooperation in transport search and rescue”，Vietnam Investment Review，June，2021，https：//vir.com.vn/asean-seeks-to-increase-cooperation-in-transport-searchand-rescue-84916.html2014年8月10日，東盟地區(qū)論壇發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)海空搜救協(xié)調(diào)與合作聲明》，強(qiáng)調(diào)地區(qū)國(guó)家搜救能力以及搜救合作的有效性和效率需要進(jìn)一步加強(qiáng)；重申了海上無(wú)國(guó)界的人道主義救援原則的主旨，提出所有國(guó)家的搜救協(xié)調(diào)中心應(yīng)當(dāng)目標(biāo)一致，加強(qiáng)海上搜救合作能力，推動(dòng)建立信任進(jìn)程。建議深化地區(qū)國(guó)家對(duì)包括《國(guó)際民用航空公約》、《國(guó)際海上搜尋救助公約》等在內(nèi)的現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制的認(rèn)知，更好利用地區(qū)現(xiàn)有的搜救協(xié)調(diào)中心，探討建立更有效、快捷的亞太搜救合作協(xié)調(diào)模式。④《東盟地區(qū)論壇發(fā)表關(guān)于加強(qiáng)?？账丫葏f(xié)調(diào)與合作聲明》，新華網(wǎng)，2014年8月11日，http：//www.xinhuanet.com//world/2014-08/11/c_1112012123.htm

東盟內(nèi)部雙邊協(xié)議方面，越南、菲律賓表現(xiàn)最為積極。2003年生效的《越南社會(huì)主義共和國(guó)政府和菲律賓共和國(guó)政府關(guān)于科技合作的協(xié)定》涉及海洋資源管理、遙感技術(shù)、氣象等海上合作領(lǐng)域。⑤［越南］《越南社會(huì)主義共和國(guó)政府和菲律賓共和國(guó)政府關(guān)于科技合作的協(xié)定》，越南法律網(wǎng)，2004年3月23日，https：//luatvietnam.vn/ngoai-giao/hiep-dinh-hop-tac-khoa-hoc-va-cong-nghe-giua-viet-nam-va-philipin-183123-d1.html2011年10月，越南通過(guò)總理第1863/QD-TTg號(hào)決定批準(zhǔn)實(shí)施《越南社會(huì)主義共和國(guó)政府和菲律賓共和國(guó)政府關(guān)于海上搜救領(lǐng)域合作協(xié)定的計(jì)劃》。⑥［越南］《關(guān)于批準(zhǔn)越南社會(huì)主義共和國(guó)政府和菲律賓共和國(guó)政府關(guān)于海上搜救領(lǐng)域合作協(xié)定實(shí)施方案的決定》，法律圖書(shū)館網(wǎng)，2011年10月21日，https：//thuvienphapluat.vn/van-ban/Linhvuc-khac/Quyet-dinh-1863-QD-TTg-phe-duyet-Ke-hoach-thuc-hien-Thoa-thuan-giua-Viet-Nam-130823.aspx2015年6月，菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)和越南海上搜救協(xié)調(diào)中心之間建立了直接聯(lián)系點(diǎn)。①［越南］《越南推動(dòng)海上搜救國(guó)際合作》，交通法律網(wǎng)，2015年6月18日，http：//www.phapluatgiaothong.vn/viet-nam-day-manh-hop-tac-quoc-te-ve-tim-kiem-cuu-nan-tren-bien-d11239.html另外，2019年8月，越南與馬來(lái)西亞簽署了《海上執(zhí)法和搜救合作諒解備忘錄》意向書(shū)。

上世紀(jì)90年代初，中國(guó)與南海周邊國(guó)家或地區(qū)開(kāi)始就海上搜救問(wèn)題進(jìn)行溝通，達(dá)成了一些協(xié)議，為在鄰近海域開(kāi)展快速有效的合作提供了可靠保障。2002年中國(guó)與東盟領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《南海各方行為宣言》，將航運(yùn)、搜救等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域視為合作起點(diǎn)或重點(diǎn)。②該宣言第六條規(guī)定，在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可探討或開(kāi)展合作，包括海上航行和交通安全、搜尋與救助領(lǐng)域。2003年雙邊在印度尼西亞巴厘島簽署了《中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》。2004年11月在老撾萬(wàn)象簽署了《落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃（2005-2010）。③該行動(dòng)計(jì)劃至今已完成了三個(gè)五年計(jì)劃?！缎袆?dòng)計(jì)劃（2011-2015）》強(qiáng)調(diào)在海上航行與交通安全、海上搜救、海上遇險(xiǎn)人員人道主義救治等領(lǐng)域開(kāi)展對(duì)話與合作?！缎袆?dòng)計(jì)劃（2021-2025）》正在執(zhí)行中。2007年9月，在青島舉行了中國(guó)-東盟海事磋商機(jī)制第三次會(huì)議，中國(guó)海事局代表與東盟國(guó)家海事主管部門就海上應(yīng)急、搜救以及其他問(wèn)題進(jìn)行了磋商和會(huì)談。2011年7月20日，在印度尼西亞巴厘島舉行的落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)上，中國(guó)同東盟國(guó)家就落實(shí)《宣言》指針案文達(dá)成一致。④《中國(guó)同東盟國(guó)家就落實(shí)〈宣言〉指針案文達(dá)成一致》，中央政府門戶網(wǎng)站，2011年8月1日，http：//www.gov.cn/gzdt/2011-08/01/content_1917722.htm中方就設(shè)立航行安全和搜救專門技術(shù)委員會(huì)提出了一系列合作倡議。

中國(guó)與東盟國(guó)家簽署的相關(guān)雙邊協(xié)議包括：《中國(guó)防城港至越南下龍灣高速客輪航線搜尋救助合作協(xié)議》（2003年）、⑤《科學(xué)施救本領(lǐng)強(qiáng)應(yīng)急先鋒勇?lián)?dāng)——防城港市海上搜救中心成立15年紀(jì)實(shí)》，中華航運(yùn)網(wǎng)，2018年12月14日，http：//info.chineseshipping.com.cn/cninfo/News/201812/t20181214_1313489.shtml《中華人民共和國(guó)交通部和菲律賓共和國(guó)交通和通信部海事合作諒解備忘錄》（2005年）、《關(guān)于指導(dǎo)解決中華人民共和國(guó)和越南社會(huì)主義共和國(guó)海上問(wèn)題的基本原則協(xié)議》（2011年）、⑥該協(xié)議第5條規(guī)定：“積極推進(jìn)海上低敏感領(lǐng)域合作，包括海上搜救領(lǐng)域的合作。努力增進(jìn)互信，為解決更困難的問(wèn)題創(chuàng)造條件?！薄吨腥A人民共和國(guó)政府和印度尼西亞共和國(guó)政府海上合作諒解備忘錄》（2012年）、《中印尼海上搜救合作諒解備忘錄》（2015年）、《中國(guó)海警局與越南海警司令部合作備忘錄》（2016年）①［越南］《越南-中國(guó)建立海上搜救合作機(jī)制》，監(jiān)察網(wǎng)，2016年6月28日，https：//thanhtra.com.vn/chinh-tri/doi-ngoai/Viet-Nam--Trung-Quoc-thiet-lap-co-che-hop-tac-tim-kiem-cuu-nantren-bien-105317.html等。上述一系列協(xié)議或軟法性文件旨在增進(jìn)中國(guó)與東盟國(guó)家的互信，為各國(guó)在南海海上搜救領(lǐng)域的合作提供了重要的依據(jù)。

綜上可見(jiàn)，中國(guó)與東盟南海海上搜救合作具有一定的法理基礎(chǔ)，但規(guī)范性、強(qiáng)制性、廣泛性不夠。對(duì)于國(guó)際公約的簽署，南海周邊國(guó)家往往基于本國(guó)的國(guó)家利益訴求而進(jìn)行有選擇地參與，導(dǎo)致各國(guó)加入的公約不一致，因而各方在權(quán)利、義務(wù)和地位方面存在明顯差異。各國(guó)雖然針對(duì)海上搜救合作開(kāi)展了一定的友好性磋商，但南海搜救合作責(zé)任區(qū)尚未形成，尚無(wú)中國(guó)-東盟海上搜救合作指導(dǎo)性文件；簽署的相關(guān)區(qū)域性、雙邊協(xié)議或軟法性文件對(duì)各國(guó)的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有明確的約定，缺乏實(shí)施細(xì)則，尤其是沒(méi)有明確締約國(guó)在搜救合作時(shí)能夠進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)海的船舶類型、報(bào)備手續(xù)以及應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范等，導(dǎo)致對(duì)搜救通行存在分歧，可操作性和普遍約束力低。另外，專門針對(duì)搜救合作的區(qū)域性協(xié)議很少，中國(guó)的合作對(duì)象國(guó)范圍有限，僅與越南、菲律賓、印尼簽署了雙邊合作協(xié)議或框架，且與越南的搜救合作限于已無(wú)爭(zhēng)議的北部灣海域。

三、合作形式和內(nèi)容

中國(guó)與東盟國(guó)家的海上搜救合作包括實(shí)戰(zhàn)合作和項(xiàng)目合作兩大部分。

（一）搜救實(shí)戰(zhàn)合作

搜救實(shí)戰(zhàn)合作具有偶發(fā)隨機(jī)性，難以談及合作頻率，主要事例見(jiàn)下表2。

表2

（二）搜救項(xiàng)目合作

搜救項(xiàng)目合作包括桌面推演聯(lián)合演習(xí)、實(shí)船聯(lián)合演習(xí)、人員交流與培訓(xùn)和搜救熱線平臺(tái)建設(shè)。

2004年10月中國(guó)海事局與菲律賓海岸警備隊(duì)分別在北京和馬尼拉舉行了代號(hào)為“中菲合作2004”的沙盤聯(lián)合搜救演練；2012年8月，中越兩國(guó)首次舉行了海上搜救應(yīng)急通信聯(lián)合演習(xí)；2013年，中國(guó)海軍第14批護(hù)航艦隊(duì)偕同新加坡海軍進(jìn)行了海上聯(lián)合搜救演練，演練內(nèi)容包括重要船只識(shí)別、營(yíng)救落水人員等6個(gè)項(xiàng)目。2015年5月，中方應(yīng)馬來(lái)西亞邀請(qǐng)，派艦船參加了在馬來(lái)西亞舉辦的中國(guó)－東盟地區(qū)論壇第四次聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)。中方搜救力量與東盟國(guó)家搜救力量在信息通報(bào)、協(xié)調(diào)組織指揮、技術(shù)交流等方面開(kāi)展了合作。2015年6月3-4日，越南和中國(guó)代表同意在新一輪北部灣口外非敏感地區(qū)和劃界談判框架內(nèi)，進(jìn)一步探討海上救援合作，繼續(xù)

討論《中越海上搜救合作協(xié)議草案》。在北部灣口外海域工作組第七輪談判中，兩國(guó)同意指派聯(lián)合技術(shù)專家組緊急討論并提出該項(xiàng)目的具體方案和方案，在雙方同意的北部灣口外區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查。①［越南］《越-中商議海上搜救合作》，越南快訊網(wǎng)，2015年6月6日，https：//vnexpress.net/viet-trung-ban-ve-hop-tac-tim-kiem-cuu-nan-tren-bien-3229772.html2015年11月，中國(guó)-印尼海上搜救沙盤演習(xí)在海南?？诔晒εe辦，演習(xí)通過(guò)視頻成功實(shí)現(xiàn)雙方搜救協(xié)調(diào)指揮互利互通，開(kāi)啟了沙盤演習(xí)新的形式。

中國(guó)在2013年9月召開(kāi)的中國(guó)—東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》第六次高官會(huì)上正式提出“中國(guó)-東盟國(guó)家海上聯(lián)合搜救沙盤推演及實(shí)船演練”項(xiàng)目?！吧潮P推演”部分由中國(guó)海上搜救中心主辦，廣東省海上搜救中心承辦，中方海上合作基金出資，于2016年9月27日在廣州完成。主辦方邀請(qǐng)了東盟10國(guó)共同參加推演演習(xí)，但實(shí)際參與的只有5國(guó)（馬來(lái)西亞、文萊、緬甸、老撾、柬埔寨）。推演設(shè)計(jì)基于計(jì)算機(jī)軟件和3D動(dòng)畫(huà)模擬搜救事故現(xiàn)場(chǎng)，參與國(guó)代表根據(jù)各自職責(zé)，協(xié)調(diào)本國(guó)的搜救力量不同程度參與了接處警、船舶及人員救助、醫(yī)療救助等推演科目?！皩?shí)船演練”部分于2017年10月31日在廣東湛江海域完成。這是中國(guó)—東盟國(guó)家落實(shí)《南海各方行為宣言》框架下的海上合作項(xiàng)目，也是各國(guó)首次以無(wú)腳本、接近實(shí)戰(zhàn)的方式進(jìn)行大規(guī)模?？章?lián)合救援實(shí)船演練。②馬格淇，《崢嶸歷程：中國(guó)—東盟合作的“海事典范”》，載《珠江水運(yùn)》2018年21期，第32～33頁(yè)。演練科目包括船舶消防、人員救助、水下探摸等。

2018年，中國(guó)軍隊(duì)與東盟10國(guó)軍隊(duì)首次舉行海上聯(lián)演，“桌面演習(xí)”于2018年8月2日至3日在新加坡樟宜海軍基地進(jìn)行，中國(guó)-東盟“海上聯(lián)演-2018”實(shí)兵演習(xí)于同年10月22-28日在中國(guó)湛江及其以東?？沼蜷_(kāi)展，分為港岸活動(dòng)、海上演練和演習(xí)總結(jié)三部分，聯(lián)合搜救成為重要演習(xí)科目。③［越南］《東盟和中國(guó)首次在南海進(jìn)行聯(lián)合演習(xí)》，Vietnam+網(wǎng)，2018年10月22日，https：//www.vietnamplus.vn/asean-va-trung-quoc-lan-dau-tap-tran-chung-tren-bien-dong/531225.vnp此次軍演以《海上意外相遇規(guī)則》使用及海上聯(lián)合搜救為重點(diǎn)。是東盟首次與單一國(guó)家舉行聯(lián)合軍演，也是中國(guó)首次與東盟整體進(jìn)行聯(lián)合軍演，因而，對(duì)東盟、中國(guó)以及中國(guó)-東盟關(guān)系意義重大。④邵建平，《新安全觀視域下的中國(guó)-東盟海上聯(lián)合軍演》，載《南洋問(wèn)題研究》2019年第2期，第49頁(yè)。2020年1月，中國(guó)和菲律賓舉行了聯(lián)合搜救和消防演習(xí)，在海上安全與搜救等方面的能力建設(shè)合作明顯加強(qiáng)。①《菲律賓與中國(guó)進(jìn)行南海合作將獲益更多》，千龍網(wǎng)，2021年7月22日，http：//world.qianlong.com/2021/0722/6061628.shtml2020年12月，中越兩國(guó)聯(lián)合巡邏艦艇編隊(duì)展開(kāi)了聯(lián)合搜救演練。2021年5月8日在雅加達(dá)附近海域與印尼海軍進(jìn)行了聯(lián)合搜救演練。②《中國(guó)印尼海軍舉行海上聯(lián)合演練》，北部灣在線，2021年5月10日，http：//www。bbrtv.com/2021/0510/644122.html

2017年7月，中國(guó)海上搜救中心在上海舉辦了東盟國(guó)家海上搜救協(xié)調(diào)員培訓(xùn)課程，來(lái)自8個(gè)東盟國(guó)家的23名救援協(xié)調(diào)員參加了課程。③《中國(guó)-東盟國(guó)家海上搜救協(xié)調(diào)員培訓(xùn)班在滬舉行》，央廣網(wǎng)，2017年7月17日，http：//www.cnr.cn/shanghai/tt/20170717/t20170717_523854427.shtml2018年7月，由中方舉辦的瀾滄江－湄公河海事與搜救人員培訓(xùn)在廣州開(kāi)班，來(lái)自柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)、越南等5國(guó)40名學(xué)員參加了為期22天培訓(xùn)，開(kāi)展了理論培訓(xùn)、實(shí)操演練、技術(shù)交流等。為進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)與東盟國(guó)家海上搜救領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)交流，共同提升區(qū)域海上搜救能力與水平，2019年9月14日至27日，由中國(guó)海上搜救中心主辦，大連海事大學(xué)承辦的“中國(guó)-東盟國(guó)家海上搜救高級(jí)培訓(xùn)班”在大連舉行。來(lái)自柬埔寨、印尼、老撾、馬來(lái)西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南以及我國(guó)相關(guān)海上搜救中心的共計(jì)29名學(xué)員參加了此次培訓(xùn)。④《中國(guó)-東盟國(guó)家海上搜救高級(jí)培訓(xùn)班開(kāi)班》，大連海事大學(xué)官網(wǎng)，2019年9月17日，https：//www.dlmu.edu.cn/info/1101/13702.htm

2016年4月28日舉行的落實(shí)《南海各方行為宣言》第十一次高官會(huì)上，中國(guó)和東盟官員承諾“致力于落實(shí)‘早期收獲’成果，包括建立‘中國(guó)和東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)’‘中國(guó)和東盟國(guó)家海上搜救熱線平臺(tái)’等合作項(xiàng)目，并一致同意在南海地區(qū)適用《海上意外相遇規(guī)則》等問(wèn)題保持溝通”。⑤《落實(shí)〈南海各方行為宣言〉第11次高官會(huì)在新加坡舉行》，外交部網(wǎng)站，2016年4月29日，https：//www.Mfa.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/t1359624.htm2016年以來(lái)，中國(guó)海警局和菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)高層交往密切，并已成立中菲海警海上合作聯(lián)合委員會(huì)，建立熱線機(jī)制。2016年12月28日，中國(guó)與柬埔寨舉行海上搜救熱線開(kāi)通研討會(huì)，同意在兩國(guó)間開(kāi)通搜救熱線，相關(guān)設(shè)備于2017年9月在柬埔寨安裝完成。①“Maritime Search and Rescue Cooperation among China and ASEAN Member States”，10th ASEAN Regional Forum Inter-sessional Meeting on Maritime Security，Brisbane，Australia，27-28 March，2018，http：//aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/ANNEX-17-10th-ISM-on-MS.pdf同年10月31日，在湛江舉行了中柬兩國(guó)搜救熱線和中國(guó)與東盟成員國(guó)海上搜救信息平臺(tái)開(kāi)通典禮。②https：//aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2019/01/ANNEX-17-10th-ISM-on-MS.pdf

綜上可見(jiàn)，中國(guó)與東盟南海海上搜救合作內(nèi)容和形式較為多樣，但合作項(xiàng)目多為“一案一議”形式，全方位、多領(lǐng)域的合作較為缺乏，③朱堅(jiān)真、黃鳳：《中國(guó)參與南海海上搜救合作機(jī)制問(wèn)題探討》，載《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期，第14頁(yè)。制度化程度、合作深度不足。具體而言，搜救合作項(xiàng)目未體現(xiàn)出常態(tài)化、定期舉行的特點(diǎn)；基礎(chǔ)領(lǐng)域如沙盤演習(xí)、海上實(shí)操演習(xí)、交流磋商會(huì)議等形式比重大，真正涉及合作習(xí)慣、合作戰(zhàn)略等層面的內(nèi)容還處于起步階段。④鄭懷宇：《“一帶一路”戰(zhàn)略背景下的海上搜救國(guó)際合作》，載《中國(guó)海事》2017年第3期，第38-40頁(yè)。同時(shí)，現(xiàn)有合作也反映出缺乏統(tǒng)一的指揮、組織機(jī)構(gòu)，信息溝通不順暢等問(wèn)題。從東盟內(nèi)部安全合作來(lái)看，自2003年以來(lái)，東盟已決定將海上安全作為地區(qū)問(wèn)題優(yōu)先考慮，但海上安全合作仍然主要基于對(duì)話，很少有實(shí)際合作的例子。這在一定程度上也影響到中國(guó)-東盟海上安全合作的制度化。究其原因，東盟地區(qū)論壇、東盟國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議和東盟海事論壇等組織的機(jī)制設(shè)計(jì)往往會(huì)影響合作的形式和效果。⑤Agastia，I.G.B.D。，“Maritime security cooperation within the ASEAN institutional framework：A gradual shift towards practical cooperation”，Journal of ASEAN Studies，Vol 1，2021，pp.25-26.實(shí)際上，與歐洲合作總體在一個(gè)平臺(tái)不同，東盟各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等諸多方面差異巨大，人種和民族多樣性尤為突出，有“破碎地帶”之稱。東盟安全合作同樣帶有“非正式性、協(xié)商一致、互不干預(yù)”的“東盟方式”特征，呈現(xiàn)出“網(wǎng)狀式和疊加式”結(jié)構(gòu)，決策效率低、對(duì)解決問(wèn)題作用不夠。不僅如此，不同安全區(qū)塊間形成交叉合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，加劇了地區(qū)形勢(shì)的復(fù)雜性。⑥劉琳：《均勢(shì)與合作：東南亞軍事與安全問(wèn)題研究》，世界知識(shí)出版社2020年版，第6-8頁(yè)。在地區(qū)合作主導(dǎo)權(quán)、合作方式以及合作觀念等方面相互對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)，甚至沖突。①韋紅、尹楠楠：《東南亞安全合作機(jī)制碎片化問(wèn)題研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第8期，第16頁(yè)。

四、中國(guó)的積極性高于東盟

與其他海域如北極地區(qū)、黑海地區(qū)的海上搜救合作相比，中國(guó)-東盟南海海上搜救合作參與態(tài)度呈現(xiàn)出中方“一頭熱”特點(diǎn)。中國(guó)一直積極致力推動(dòng)南海海上搜救合作的發(fā)展。限于篇幅，本文僅簡(jiǎn)述如下。合作機(jī)制設(shè)立方面，1989年，為與國(guó)際海上搜救工作接軌，根據(jù)《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》要求，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文，在交通部建立“中國(guó)海上搜救中心”，負(fù)責(zé)全國(guó)海上搜救工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，日常工作由部海事局承擔(dān)，并要求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)要配合“中國(guó)海上搜救中心”做好海上搜救工作。中國(guó)還主動(dòng)倡議南海周邊各國(guó)在航行安全、海上保安、航海保障等領(lǐng)域加強(qiáng)溝通合作，建立南海周邊國(guó)家海上應(yīng)急事件聯(lián)合預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。目前，已建立了“中國(guó)-東盟海事合作機(jī)制”、“中越區(qū)域性搜救合作機(jī)制”等多個(gè)機(jī)制。②梁宗盛等，《共同守護(hù)：中國(guó)-東盟國(guó)家海上聯(lián)合搜救命運(yùn)共同體》，載《珠江水運(yùn)》2016年S2期，第8～11頁(yè)。搜救站點(diǎn)設(shè)置方面，中國(guó)在湛江、海南、西沙設(shè)置3個(gè)救助站點(diǎn)，長(zhǎng)期部署專業(yè)救助船舶進(jìn)行值守，自2013年以來(lái)，在南海海域船舶遇險(xiǎn)事故中，成功救助中外籍遇險(xiǎn)人員3396人。另?yè)?jù)新華社2019年1月29日?qǐng)?bào)道，中國(guó)計(jì)劃在備受爭(zhēng)議的南海永暑礁（Fiery Cross Reef）建造海上救援中心。③《中國(guó)南沙群島救助中心成立菲總統(tǒng)府：應(yīng)該感謝》，觀察者網(wǎng)，2019年1月31日，https：//www.guancha.cn/internation/2019_01_31_488916.shtml搜救合作基金方面，搜救合作基金可以作為搜救行動(dòng)補(bǔ)償和激勵(lì)的資金來(lái)源，能夠用來(lái)定期對(duì)南海周邊國(guó)家海上搜救人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)和各種訓(xùn)練及演習(xí)，對(duì)參與海上搜救的單位船舶及個(gè)人進(jìn)行必要的補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬。在2011年11月18日宣布設(shè)立30億元人民幣中國(guó)-東盟海上合作基金，推動(dòng)雙方在海洋科研與環(huán)保、互聯(lián)互通、航行安全與搜救以及打擊海上跨國(guó)犯罪等領(lǐng)域的合作，其中，航行安全與搜救是該合作基金的重點(diǎn)合作項(xiàng)目。④康霖、羅亮：《中國(guó)-東盟海上合作基金的發(fā)展及前景》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》2014年第5期，第29頁(yè)。

與之相對(duì)，東盟國(guó)家對(duì)于早在2008年中方就提出的成立海洋科研和環(huán)保、航行安全與搜救、打擊海上跨國(guó)犯罪等三個(gè)專門技術(shù)委員會(huì)的倡議卻半推半就，使其基本處于“有機(jī)制、無(wú)行動(dòng)”或“說(shuō)得多、做得少”的狀態(tài)。①《吳士存：以區(qū)域多邊主義推進(jìn)南海合作》，環(huán)球網(wǎng)，2021年5月10日，https：//3w.huanqiu.com/a/de583b/433kwXL0j9L？agt=102017年“中國(guó)-東盟國(guó)家海上聯(lián)合搜救實(shí)船演練”有參演人員1000余人，中方派出了專業(yè)救助力量、公務(wù)力量和社會(huì)救助力量的20艘船艇和3架飛機(jī)參加，東盟的泰國(guó)、菲律賓、緬甸、老撾、柬埔寨5國(guó)未派出船艇參演，只派出了搜救任務(wù)協(xié)調(diào)員、搜救隊(duì)、評(píng)估專家、聯(lián)絡(luò)官參加演練指揮、協(xié)調(diào)、搜救行動(dòng)、評(píng)估、觀摩等活動(dòng)。馬來(lái)西亞參加了第一部分的推演演習(xí)，第二部分迫于壓力退出。②鄧朝暉：《中國(guó)-東盟海上搜救合作對(duì)策研究》，大連海事大學(xué)碩士論文，2020年11月，第19～24頁(yè)。

究其原因，南海周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯差距，各國(guó)對(duì)海上搜救合作的需求程度也存在明顯差異，部分國(guó)家主觀上不太愿意、客觀上也沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力提供用于海上搜救的財(cái)政支持，導(dǎo)致南海海上搜救整體水平偏低，各國(guó)參與搜救合作的積極性不高。

主觀意愿方面，盡管對(duì)合作理想充滿熱情，東盟國(guó)家仍不愿意參與合作活動(dòng)，擔(dān)心這可能會(huì)對(duì)主權(quán)要求做出一些讓步，且對(duì)合作框架中較大伙伴的支配感到恐懼，這些成為合作的重大障礙。③Sam Bateman，“Building Cooperation for Managing the South China Sea Without Strategic Trust”，Asia&the Pacific Policy Studies，Vol.4，No.2，2017，pp.251-259.合作需求方面：根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際海事組織全球綜合航運(yùn)信息系統(tǒng)中海難事故的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)④聯(lián)合國(guó)國(guó)際海事組織全球綜合航運(yùn)信息系統(tǒng)中海難事故檢索地址為https：//gisis.imo.org/Public/MCI/Search.aspx顯示，在南海諸國(guó)所屬船舶發(fā)生的南海海難事故中，中國(guó)在海難事故數(shù)、非常嚴(yán)重事故數(shù)、嚴(yán)重事故數(shù)三項(xiàng)統(tǒng)計(jì)上均位居首位。其中，中國(guó)海難事故數(shù)是越南的1.6倍，泰國(guó)的2.6倍，新加坡的3.3倍，菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、柬埔寨的6.5倍。⑤向力：《南海搜救機(jī)制的現(xiàn)實(shí)抉擇——基于南海海難事故的實(shí)證分析》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期，第51頁(yè)。由于協(xié)調(diào)自己與其他各方的利益需要花費(fèi)大量時(shí)間、精力、財(cái)力，各國(guó)將對(duì)合作是否值得進(jìn)行簡(jiǎn)單的成本效益分析。如果他們認(rèn)為成本超過(guò)收益，他們就很可能不會(huì)參與合作。相較于中國(guó)，部分東盟國(guó)家的南海海難事故發(fā)生似乎具有低概率性和不確定性，這也導(dǎo)致其缺乏對(duì)海上搜救合作的重視和投入，缺乏參與海上搜救合作的內(nèi)在動(dòng)力。資金投入方面，海上搜救工作需要大量資金投入的支持，資金問(wèn)題是困擾南海海上搜救合作發(fā)展的一個(gè)重要因素。民間搜救力量發(fā)展，政府搜救力量無(wú)疑是南海海上搜救合作的主導(dǎo)力量，但民間搜救力量在南海搜救中也發(fā)揮著極其重要的作用，但海上搜救高風(fēng)險(xiǎn)、無(wú)報(bào)酬的特征顯然不能夠調(diào)動(dòng)民間力量參與搜救的積極性。菲律賓在海岸警衛(wèi)隊(duì)下設(shè)海岸警衛(wèi)輔助隊(duì)（Philippines Coast Guard Auxiliary，PCGA）的民間組織，協(xié)助執(zhí)行海事法律、維護(hù)海域安全、展開(kāi)海難搜救等，以多元化的海上交通管理主體加強(qiáng)對(duì)相關(guān)海域的管轄。①“The Philippine Coast Guard Auxiliary，PCGA，March，2018，http：//www.Pcgauxilia-ry.com/about-pcga.html其成功經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)和其他東盟國(guó)家借鑒。

五、合作的困難

（一）地理因素

南海海域地理位置重要，通航量巨大。南海是世界第三大陸緣海，僅次于珊瑚海和阿拉伯海，是連接太平洋與印度洋的重要航道，是溝通亞、非、歐三大洲的海上樞紐，擁有三條國(guó)際習(xí)慣主航路和27條國(guó)際習(xí)慣支航路，是世界通航量第二大海上通道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有6萬(wàn)多艘船舶航經(jīng)南海，常年有2萬(wàn)多艘漁船在南海海域作業(yè)。但該海域氣象條件惡劣，屬赤道帶、熱帶海洋性季風(fēng)氣候，是臺(tái)風(fēng)和季風(fēng)的發(fā)源地和聚集區(qū)，臺(tái)風(fēng)不僅發(fā)生頻繁，而且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。受到熱帶氣旋的廣泛影響，南海是全世界熱帶氣旋最多的海域之一，熱帶氣旋發(fā)生數(shù)占全世界的30%左右。②王平莊：《海南海上搜救概況與分析》，載《中國(guó)應(yīng)急救援》2007年第1期，第13頁(yè)。從航行條件看，南海涌浪和暗流較大且變化無(wú)常，分布著眾多的暗礁和淺灘，是威脅船舶航行的安全隱患。從非傳統(tǒng)安全威脅看，南海是海盜多發(fā)區(qū)，僅次于索馬里，約占世界海盜攻擊事件的40%。③史春林：《中國(guó)在南海島礁建設(shè)搜救基地問(wèn)題研究》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2017年第6期，第79頁(yè)。1996年至2015年南海海域共發(fā)生各種船舶的海難事故達(dá)100件，死亡、失蹤人數(shù)達(dá)200人。①王諾、林婉妮：《建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”視角下南海海上搜救體系構(gòu)建研究》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2018年第8期，第11頁(yè)。因此，南海海域的搜救任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，容易動(dòng)搖周邊國(guó)家參與南海海上搜救合作的信心和決心。

（二）能力因素

南海周邊國(guó)家普遍存在海上搜救水平不高、海上搜救裝備和救助設(shè)施落后的狀況，特別是遠(yuǎn)離大陸水域的海上搜救能力明顯不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東盟南海國(guó)家海上專業(yè)救助力量只能有效覆蓋50公里內(nèi)的搜救范圍，在偏僻的南海海域發(fā)生海上險(xiǎn)情時(shí)，只能依靠各國(guó)過(guò)往船舶及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救助力量進(jìn)行搜救，無(wú)法保證提供適用的搜救設(shè)施或設(shè)備。南海海上搜救主要由政府搜救力量、民間搜救力量、多方搜救力量協(xié)同完成。受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，各國(guó)海上搜救力量的能力也存在較大的差距。盡管近年來(lái)，越南加入了國(guó)際海事組織的全球海上應(yīng)急和安全系統(tǒng)，越南海事局投入使用了能夠覆蓋A1、A2、A3海域的遠(yuǎn)程識(shí)別跟蹤信息系統(tǒng)，配備了7艘專業(yè)船和多艘高速獨(dú)木舟；②［越南］《越南積極參與海上搜救合作》，交通運(yùn)輸部網(wǎng)站，2018年9月10日，https：//www.mt.gov.vn/matgt/Pages/ChiTietTin.aspx？groupID=1152&IDNews=56516&tieude=viet-nam-tich-cucphoi-hop-tim-kiem-cuu-nan-tren-bien.aspx菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)與日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，計(jì)劃于2022年初交付兩艘94米多用途響應(yīng)船，③PCG to step up maritime patrol with new vessels from Japan，F(xiàn)ebruary，2020，https：//www.jica.go.jp/philippine/english/office/topics/news/200213.html#：～：text=The%20Philippine%20Coast%20Guard%20%28PCG%29%20is%20stepping%20up，cooperation%20with%20the%20Japan%20International%20Cooperation%20Agency%20%28JICA%29.但仍有部分東盟國(guó)家所轄海域通航條件差，航行安全監(jiān)管手段落后，海事衛(wèi)星與岸基無(wú)線電通信系統(tǒng)不完善。新加坡海上搜救裝備由新加坡警察海岸衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)，但多為近海小型設(shè)備，數(shù)量不足且性能較低。④王杰等：《東亞視野下的我國(guó)海上搜救責(zé)任區(qū)問(wèn)題研究》，載《東北亞論壇》2014年第4期，第18頁(yè)。雖然印尼和文萊主要由本國(guó)海軍完成海上搜救行動(dòng)，但兩國(guó)都面臨著設(shè)備嚴(yán)重老化的問(wèn)題，難以開(kāi)展海上遠(yuǎn)距離和極端天氣下的搜救行動(dòng)。

另外，海上搜救職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、技術(shù)要求嚴(yán)格、培養(yǎng)周期長(zhǎng)、成本高，限制了搜救隊(duì)伍的及時(shí)“換血”、“補(bǔ)血”。南海周邊其他大部分國(guó)家或地區(qū)沒(méi)有專門的海上救援人員，搜救人員培訓(xùn)機(jī)制不完善，或?qū)I(yè)救援人員數(shù)量不足、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不科學(xué)、技能水平不高，這些短板都將對(duì)海上突發(fā)海難的決策和實(shí)施產(chǎn)生重大影響。①岑選任：《南海海上搜救合作機(jī)制研究》，海南大學(xué)碩士論文，2015年5月，第11頁(yè)。

（三）“主權(quán)”爭(zhēng)端

南海海域搜救面臨著極為復(fù)雜的地緣政治環(huán)境，涉及到各國(guó)的軍事戰(zhàn)略及經(jīng)濟(jì)利益。南海存在爭(zhēng)議海域，其根源是南沙爭(zhēng)端，這是目前世界上涉及國(guó)家和地區(qū)最多、情況最復(fù)雜的海洋權(quán)益爭(zhēng)端，也是影響東盟國(guó)家同中國(guó)關(guān)系的主要負(fù)面議題。南沙爭(zhēng)端國(guó)家之間存在的海域劃界、島礁“主權(quán)”爭(zhēng)端導(dǎo)致各國(guó)無(wú)法在現(xiàn)階段不明朗的南海局勢(shì)下通過(guò)相互協(xié)商的方式確定南海搜救責(zé)任區(qū)的劃分，也無(wú)法避免因“主權(quán)”爭(zhēng)議而給南海搜救合作問(wèn)題帶來(lái)的不利影響，包括如何在不激化主權(quán)利益這一敏感問(wèn)題的前提下，確定各國(guó)的搜救權(quán)利和義務(wù)，并在爭(zhēng)議海域開(kāi)展聯(lián)合搜救行動(dòng)。這直接導(dǎo)致南海搜救合作缺乏互信、互助、互利的國(guó)際關(guān)系基礎(chǔ)和國(guó)際政治環(huán)境。與“主權(quán)”方面的爭(zhēng)議密切相關(guān)，南海周邊國(guó)家在南海還存在著各自的利益訴求。南海蘊(yùn)藏著豐富的石油、天然氣和漁業(yè)資源，隨著周邊各國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，南海的油氣資源勘探開(kāi)發(fā)和漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)逐漸增多，南海周邊國(guó)家在南海因?yàn)橄嚓P(guān)問(wèn)題產(chǎn)生的糾紛也逐年上升。南海周邊復(fù)雜多變的國(guó)際關(guān)系以及周邊各國(guó)對(duì)南海的利益訴求，成為阻礙各國(guó)協(xié)商建立南海海上搜救合作機(jī)制的重要因素之一。

（四）域外干涉

就具體的海上搜救合作而言，東盟國(guó)家與域外大國(guó)如美國(guó)、日本、澳大利亞等有著良好合作習(xí)慣，上述國(guó)家滲透東盟國(guó)家歷史文化程度深，啟動(dòng)時(shí)間較早，主要通過(guò)提供免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)、參觀考察、裝備贈(zèng)送、學(xué)術(shù)交流、共同開(kāi)展海上實(shí)戰(zhàn)與演練等形式，參與東盟國(guó)家海上搜救，影響力在中國(guó)之上。②鄧朝暉：《中國(guó)-東盟海上搜救合作對(duì)策研究》，大連海事大學(xué)碩士論文，2020年11月，第24頁(yè)。如自1995年起，美國(guó)每年會(huì)分別與新加坡、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)、文萊、柬埔寨等東南亞國(guó)家進(jìn)行卡拉特雙邊軍事演習(xí)，內(nèi)容聚焦海上安全。2015年9月，日本與越南發(fā)表了《關(guān)于日越關(guān)系的共同愿景聲明》，宣布就打擊海盜與反恐、海上搜救、海上執(zhí)法能力建設(shè)以及人員交流與培養(yǎng)等海洋安全合作項(xiàng)目達(dá)成共識(shí)。①［越南］《越-日關(guān)系共同愿景聲明》，Vietnam+網(wǎng)，2015年9月15日，https：//www.vietnamplus.vn/tuyen-bo-ve-tam-nhin-chung-quan-he-viet-namnhat-ban/343803.vnp

更重要的是，出于霸權(quán)利益和冷戰(zhàn)思維，遏制中國(guó)的發(fā)展，美國(guó)和日本表現(xiàn)出了對(duì)南海問(wèn)題的過(guò)度關(guān)注，以各種方式介入南海問(wèn)題，不惜在各種場(chǎng)合制造“中國(guó)威脅論”，對(duì)中國(guó)在解決南海問(wèn)題上的善意進(jìn)行抹黑，同時(shí)對(duì)南海周邊國(guó)家的利益主張表示支持，力圖在亞太拉幫結(jié)派，逼迫東盟國(guó)家選邊站隊(duì)。澳大利亞等西方國(guó)家則頻頻就南海問(wèn)題表達(dá)立場(chǎng)，意圖突出在南海的存在感和影響力。菲律賓學(xué)者認(rèn)為，2021年美英澳新組建的軍事聯(lián)盟AUKUS旨在挑戰(zhàn)中國(guó)在南海的海上活動(dòng)，破壞促進(jìn)南海海洋治理的中國(guó)-東盟海上合作計(jì)劃和現(xiàn)有活動(dòng)。②“AUKUS：Security Implications for China-ASEAN Maritime Cooperation and Good Ocean Governance in the South China Sea”，CRI online，October，2021，http：//filipino.cri.cn/20211025/74d1d229-a8ce-5fdc-fdba-a31bf8f8ed67.html區(qū)域外大國(guó)的介入，推動(dòng)了各國(guó)為本國(guó)利益各自為戰(zhàn)的心理，加劇了南海問(wèn)題前景的不明朗局勢(shì)，導(dǎo)致南海周邊國(guó)家在南海海上搜救合作上缺乏互信和互助的氛圍?？梢哉f(shuō)，南海問(wèn)題是美國(guó)等域外國(guó)家干擾中國(guó)－東盟推進(jìn)海洋領(lǐng)域合作的主要抓手。域外國(guó)家的外交和軍事介入已經(jīng)成為中國(guó)與東盟國(guó)家間提升海洋領(lǐng)域合作的又一負(fù)面因素。③《中國(guó)-東盟海上合作任重道遠(yuǎn)》，中國(guó)南海研究院網(wǎng)，2021年11月25日，http：//www.nanhai.org.cn/review_c/589.html

以上動(dòng)因共同導(dǎo)致相關(guān)各國(guó)的南海海上搜救責(zé)任區(qū)尚不明確，難以建立成熟的海上搜救合作機(jī)制。盡管在南海有合作的義務(wù)和需要，但有效合作仍面臨重大障礙。

六、結(jié)論

中國(guó)與東盟的南海海上搜救合作是重要的民生工程，理論上具有無(wú)國(guó)界性的重要特征，符合周邊國(guó)家的共同利益，也具有相當(dāng)?shù)姆苫A(chǔ)和多樣的合作形式。但即便有中國(guó)的積極推動(dòng)，目前建立成熟高效的南海海上搜救合作機(jī)制仍面臨重重挑戰(zhàn)，如合作法理基礎(chǔ)的規(guī)范性、強(qiáng)制性、廣泛性不夠；全方位、多領(lǐng)域的合作較為缺乏，制度化程度、合作深度不足；東盟國(guó)家參與搜救合作的積極性偏低等。南海海域的“主權(quán)”爭(zhēng)議和域外大國(guó)干涉很大程度上沖淡了海上搜救合作的低敏感屬性，而“非正式性、協(xié)商一致、互不干預(yù)”之“東盟方式”存在的弊端又增加了海上搜救合作制度化與規(guī)范化的難度。同時(shí)，地緣壓力、歷史遺留、南沙爭(zhēng)端、域外國(guó)家干涉等“難以根除”的因素均強(qiáng)化了東盟國(guó)家對(duì)華認(rèn)知的負(fù)面傾向。宏觀和長(zhǎng)效方面，我國(guó)應(yīng)積極扭轉(zhuǎn)東盟對(duì)華安全認(rèn)知，減少戰(zhàn)略互信赤字，重塑和平、和諧、文明和包容的中國(guó)形象，充分尊重東盟合作方式，強(qiáng)化與東盟各國(guó)交往與互動(dòng)過(guò)程中的正面“歷史遺產(chǎn)”和“歷史教益”，①王劍峰：《東盟對(duì)中國(guó)安全認(rèn)知轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯與歷史考察——國(guó)際政治心理學(xué)的視角》，載《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2020年第2期，第8頁(yè)。增進(jìn)互信、促進(jìn)合作。具體措施方面，首先應(yīng)保證溝通渠道的順暢，需要從明確相關(guān)職能部門和通訊方式兩個(gè)方面進(jìn)行完善。其次，突出和強(qiáng)調(diào)各國(guó)的共同利益，盡快建立區(qū)域性海上搜救合作機(jī)制，充分利用南海各國(guó)都參與的現(xiàn)有合作平臺(tái)，對(duì)海上搜救問(wèn)題進(jìn)行深層次的交流和協(xié)商，共同推進(jìn)海上搜救合作的規(guī)范運(yùn)作。再次，南海各國(guó)需要建立針對(duì)海上搜救合作的通行機(jī)制，對(duì)各國(guó)搜救力量的過(guò)境情形進(jìn)行規(guī)定，根據(jù)搜救任務(wù)的需求，允許參與搜救合作的外國(guó)搜救力量進(jìn)入本國(guó)海域進(jìn)行搜救，以便能夠?qū)τ鲭U(xiǎn)人員實(shí)施及時(shí)準(zhǔn)確的救助。最后，各國(guó)應(yīng)通過(guò)自愿和強(qiáng)制相結(jié)合的原則共同出資，逐步建立搜救合作專項(xiàng)基金制度，充分重視、鼓勵(lì)和吸納民間搜救力量參與其中。

本文尚缺乏對(duì)東盟各國(guó)在南海安全合作，尤其是海上搜救合作方面法律機(jī)制的研究。另外，雖然已認(rèn)識(shí)到合作是否發(fā)生在“主權(quán)”爭(zhēng)議海域是重要影響因素，但本文對(duì)于海上搜救合作的性質(zhì)和定性問(wèn)題仍不夠明確。以上不足將留待后續(xù)研究深入探討。