嚴(yán)少華

作為“17+1合作”機(jī)制中一個(gè)特別的次區(qū)域，西巴爾干在近年越來(lái)越受到中國(guó)的重視，雙邊關(guān)系也得到顯著提升。①2021年5月，立陶宛退出“17+1合作”機(jī)制，特此說(shuō)明。另外，本文所提及的西巴爾干地區(qū)和西巴爾干國(guó)家包括阿爾巴尼亞、波黑、北馬其頓、黑山與塞爾維亞。從地理上而言，科索沃也是西巴爾干的一部分，但中國(guó)尚未承認(rèn)其獨(dú)立地位，因此科索沃未被納入“17+1合作”機(jī)制，也不在本文討論的西巴爾干成員范圍內(nèi)。在“17+1合作”機(jī)制的推動(dòng)下，中國(guó)已逐漸取代俄羅斯與土耳其等西巴爾干地區(qū)傳統(tǒng)合作伙伴，成為位居歐盟之后的該地區(qū)第二大或第三大進(jìn)口貿(mào)易伙伴。②Wouter Zweers and Vladimir Shopv（et al），“China and the EU in the Western Balkans：A Zero-Sum Game？”Clingendael Report，August 2020，p.11.“17+1合作”機(jī)制也為中國(guó)與西巴爾干國(guó)家的政治對(duì)話提供了一個(gè)制度化的平臺(tái)，西巴爾干國(guó)家借助這一平臺(tái)加強(qiáng)了與中國(guó)的政治對(duì)話與人文交流，特別是塞爾維亞與中國(guó)在2016年建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，標(biāo)志著雙邊政治關(guān)系開啟了新的篇章。③《中華人民共和國(guó)和塞爾維亞共和國(guó)關(guān)于建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，新華網(wǎng)，2016年6月18日，http：//www.xinhuanet.com/world/2016-06/18/c_1119068895.htm通過(guò)機(jī)制化的經(jīng)貿(mào)合作、政治對(duì)話與人文交流，中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的影響力有了明顯的提升，被認(rèn)為是該地區(qū)“最顯著的第三方力量”。④Vladimir Shopov，“Decade of Patience：How China became a Power in the Western Balkans”，Policy Brief，European Council of Foreign Relations，F(xiàn)ebruary 2021，p.1。

近年來(lái)，歐盟強(qiáng)化了與西巴爾干地區(qū)的互動(dòng)，而這在一定程度上也是受“17+1合作”機(jī)制的驅(qū)動(dòng)。2015年，歐洲議會(huì)研究局發(fā)布的一份報(bào)告指出，對(duì)中國(guó)影響力的擔(dān)憂可能加快歐盟向西巴爾地區(qū)擴(kuò)大的進(jìn)程。⑤Burnay Matthieu and Kolja RAUBE（et al），“China’s Foreign Policy and External relations”，Policy Department，Directorate-General for External Policies，European Parliament，2015，p.51.這一判斷在很大程度上已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。為了應(yīng)對(duì)中國(guó)在西巴爾干地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力，歐盟也相應(yīng)強(qiáng)化了與西巴爾地區(qū)的關(guān)系。2014年，以德國(guó)為主的部分歐盟國(guó)家啟動(dòng)了“柏林進(jìn)程”，為西巴爾干地區(qū)合作以及歐盟在這一地區(qū)的擴(kuò)大進(jìn)程注入了新的動(dòng)力。⑥Velina Lilyanova，“The Western Balkans'Berlin Process：A New Impulse for Regional Cooperation”，European Parliament Research Service，2016.2018年，歐盟委員會(huì)通過(guò)了一個(gè)新的關(guān)于擴(kuò)大進(jìn)程的戰(zhàn)略文件，重申了對(duì)西巴爾干地區(qū)入盟前景的支持，并提出了強(qiáng)化與西巴爾地區(qū)互動(dòng)的新舉措。⑦European Commission，“A Credible Enlargement Perspective for and Enhanced EU Engagement with the Western Balkans”，COM（2018）65 final，Strasbourg，6.2.2018.2019年，新一屆歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩（Von der Leyen）提出將歐盟委員會(huì)打造為“地緣政治歐委會(huì)”，提升歐盟在國(guó)際事務(wù)中的影響力，其中西巴爾干地區(qū)被列為其施政重點(diǎn)之一。①étienne Bassot，“The von der Leyen Commission's priorities for 2019-2024”，European Parliament Research Service，PE 646.148，January 2020.歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)周邊和擴(kuò)大事務(wù)的專員奧利弗·瓦爾赫爾拉（Olivér Várhelyi）也明確表示西巴爾干入盟問(wèn)題是新一屆地緣政治歐委會(huì)的首要施政重點(diǎn)。②Olivér Várhelyi，“Reforming Enlargement Policy？”，Remarks by Commissioner Várhelyi at the European Policy Centre briefing，Brussels，18 February 2020，https：//ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/varhelyi/announcements/remarks-commissioner-varhelyi-european-policy-centrebriefing-reforming-enlargement-policy_en

歐盟的西巴爾干新戰(zhàn)略與中國(guó)在西巴爾干日益加強(qiáng)的存在也引發(fā)了西巴爾干是否會(huì)成為大國(guó)博弈的地緣政治“棋盤”的討論。③Florian Bieber&Nikolaos Tzifakis，“The Western Balkans as a Geopolitical Chessboard？Myths，Realities and Policy Options”，Policy Brief by the Balkans in Europe Policy Advisory Group（BiEPAG），June 2019.西巴爾干問(wèn)題在中歐關(guān)系中獲得越來(lái)越多的關(guān)注。2019年，歐盟委員會(huì)發(fā)布新的對(duì)華戰(zhàn)略文件，將中國(guó)同時(shí)定位為“合作伙伴”與“體制性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，④European Commission，“EU-China-A Strategic Outlook”，Joint Communication to the European Parliament，the European Council and the Council，JOIN（2019）5 final，Strasbourg，12.3.2019.在很大程度上，西巴爾干問(wèn)題將成為歐盟對(duì)華新戰(zhàn)略的試金石。時(shí)任歐盟負(fù)責(zé)擴(kuò)大事務(wù)的專員約翰內(nèi)斯·哈恩（Johannes Hahn）在2018年就曾表示，如何應(yīng)對(duì)中國(guó)在西巴爾干的角色是歐洲面臨的最大挑戰(zhàn)之一。⑤Ryan Heath&Andrew Gray，“Beware Chinese Trojan Horses in the Balkans，EU Warns”，Politico，27 July 2018，https：//www.politico.eu/article/johannes-hahn-beware-chinese-trojan-horsesin-the-balkans-eu-warns-enlargement-politico-podcast/對(duì)中國(guó)而言，如何面對(duì)歐盟在西巴爾干的角色也是“17+1合作”機(jī)制面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。由于“17+1合作”機(jī)制中的西巴爾干國(guó)家都處在加入歐盟的進(jìn)程之中，歐盟的西巴爾干政策成為這一機(jī)制必須面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)。在歐盟對(duì)華戰(zhàn)略定位調(diào)整和地緣政治回歸西巴爾干的背景下，“17+1合作”機(jī)制如何對(duì)接歐盟在西巴爾干地區(qū)的擴(kuò)大政策成為中歐關(guān)系中一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。

在學(xué)術(shù)界，關(guān)于歐盟西巴爾干政策的研究較為豐富，主要圍繞歐盟在這一地區(qū)的擴(kuò)大進(jìn)程或歐盟針對(duì)西巴爾干國(guó)家的國(guó)家構(gòu)建問(wèn)題而展開。①Othon Anastasakis，“The EU's Political Conditionality in the Western Balkans：Towards a More Pragmatic Approach”，Southeast European and Black Sea Studies，Vol.8，No.4，2008，pp.365-377.；Roberto Belloni，“European Integration and the Western Balkans：Lessons，Prospects and Obstacles”，Journal of Balkan and Near Eastern Studies，Vol.11，No.3，2009，pp.313-331.；徐剛：《西巴爾干地區(qū)形勢(shì)新發(fā)展與短中期前景》，載《俄羅斯學(xué)刊》2019年第2期，第104-122頁(yè)；劉作奎：《國(guó)家構(gòu)建的“歐洲方式”：歐盟對(duì)西巴爾政策研究（1991-2014）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版；孔寒冰：《歐盟與西巴爾干國(guó)家的互利與互動(dòng)及其前景》，載《歐洲研究》2014年第4期，第1-11頁(yè)；張學(xué)昆：《歐盟的西巴爾干政策及西巴爾干國(guó)家的入盟前景》，載《德國(guó)研究》2011年第1期，第4-11頁(yè)。隨著“17+1合作”機(jī)制的推進(jìn)，中國(guó)與西巴爾干的關(guān)系也開始引起學(xué)界的關(guān)注，學(xué)者們主要聚焦中國(guó)的西巴爾干政策對(duì)這一地區(qū)地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)及其入盟前景的影響。②Jian Junbo，“China's Engagement In the Balkans：Challenges and Prospects from a Geopolitical Perspective”，in Song Weiqing，ed.，China's Relations with Central and Eastern Europe，London：Routledge，2018；Anastas Vangeli，“China：a New Geoeconomic Approach to the Balkans”，in Florian Bieber&Nikolaos Tzifakis，eds.，The Western Balkans in the World：Linkages and Relations with Non-Western Countries，London：Routledge，2019.總體來(lái)看，從中歐關(guān)系視域研究西巴爾干問(wèn)題的成果相對(duì)缺乏。近年來(lái)，有學(xué)者開始關(guān)注中歐在西巴爾干的競(jìng)爭(zhēng)與合作問(wèn)題，并對(duì)“一帶一路”倡議如何對(duì)接歐盟擴(kuò)大戰(zhàn)略以及中國(guó)-歐盟-西巴爾干三角關(guān)系展開了初步的分析。③劉作奎，《歐盟和中國(guó)關(guān)系中的西巴爾干問(wèn)題——場(chǎng)域理論視角下‘對(duì)手’語(yǔ)境的形成與啟示》，載《歐洲研究》2021年第2期，第25-51頁(yè)；田旭，《聚焦西巴爾干：“一帶一路”倡議如何對(duì)接歐盟擴(kuò)大戰(zhàn)略》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2018年第五期，第78-90頁(yè)；鞠維偉，《中國(guó)與巴爾干國(guó)家貿(mào)易關(guān)系的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，載《歐亞經(jīng)濟(jì)》2020年第3期，第112-124頁(yè)；Dragan Pavli?evi?，“Structural Power and the China-EU-Western Balkans Triangular Relations”，Asia Europe Journal，Vol.17，2019，pp.453-486。

本文認(rèn)為，有關(guān)中國(guó)與歐盟在西巴爾干地區(qū)合作與競(jìng)爭(zhēng)的討論，在根本上還是圍繞著一個(gè)問(wèn)題，即中國(guó)的西巴爾干政策是否會(huì)削弱歐盟在這一地區(qū)的擴(kuò)大進(jìn)程，這也是本文要探討的一個(gè)核心問(wèn)題?；卮疬@一問(wèn)題，需要對(duì)中國(guó)與歐盟的西巴爾干政策進(jìn)行深入的比較研究，分析中歐在理念與實(shí)踐上的異同，揭示中歐在西巴爾干競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)并在此基礎(chǔ)上尋找政策對(duì)接的空間。④嚴(yán)格地講，中國(guó)尚無(wú)專門針對(duì)西巴爾干地區(qū)的政策，本文所談?wù)摰闹袊?guó)西巴爾干政策是指廣義上的中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的參與，為了研究的方便，本文以“17+1合作”機(jī)制為切入點(diǎn)，探討中國(guó)在西巴爾干的參與。下文將從政策目標(biāo)、政策框架、政策影響三個(gè)方面分析歐盟與中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的政策，在此基礎(chǔ)上總結(jié)兩者的異同，并分析其對(duì)中國(guó)與歐盟在西巴爾干合作的啟示。

一、政策目標(biāo)比較

（一）歐盟：多重利益關(guān)切與結(jié)構(gòu)性目標(biāo)

對(duì)歐盟而言，西巴爾干是一個(gè)比較特別的地區(qū)。因?yàn)檫@一地區(qū)是通向歐盟的南部門戶之一，在地理位置和地緣政治上對(duì)歐盟都非常重要。歐盟委員會(huì)前主席普羅迪（Romano Prodi）指出，“在西巴爾干國(guó)家加入歐盟之前，歐洲統(tǒng)一的進(jìn)程都是不完整的?！雹貳uropean Political Strategy Center，“Engaging with the Western Balkans：An Investment in Europe's Security”，EPSC Brief，17 May 2018.雖然在金融危機(jī)和難民危機(jī)的沖擊下，西巴爾干入盟議題一度被歐盟忽略，但自2018年歐盟委員會(huì)發(fā)布關(guān)于擴(kuò)大進(jìn)程的新戰(zhàn)略文件以來(lái)，西巴爾干重新進(jìn)入了歐盟的視野，成為歐盟對(duì)外政策的焦點(diǎn)之一，因?yàn)檫@一地區(qū)事關(guān)歐盟的地緣政治、安全與經(jīng)濟(jì)利益。

在全球地緣政治競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，西巴爾干對(duì)歐盟的地緣政治意義更加凸顯。2019年新一屆歐盟委員會(huì)提出“地緣政治歐委會(huì)”的概念，力圖將歐盟打造為一支地緣政治力量。西巴爾干地區(qū)瀕臨亞得里亞海和愛奧尼亞海，是連接西歐和中東的樞紐，也是通向地中海和北非的重要門戶，因此，西巴爾干政策的成功與否，不僅關(guān)系到歐盟在這一地區(qū)的影響力，也關(guān)乎歐盟成為地緣政治力量的可信度及其在全球的地緣政治影響。由于西巴爾干地區(qū)直接影響歐盟對(duì)外政策的形象、性質(zhì)與發(fā)展，這一地區(qū)也成為歐盟結(jié)構(gòu)性外交政策實(shí)施最為全面的一個(gè)地區(qū)。②Stephan Keukeleire&Tom Delreux，the Foreign Policy of the European Union，Basingstoke：Palgrave Macmillan，2014，p.86.隨著英國(guó)退出歐盟，西巴爾干地區(qū)對(duì)歐盟有了更加特殊的政治意義。英國(guó)脫歐是歐洲一體化進(jìn)程中的一個(gè)重大挫折，而處在入盟進(jìn)程之中的西巴爾干國(guó)家如果能夠得以加入歐盟，無(wú)疑將鞏固歐洲一體化的勢(shì)頭，提升歐盟的政治吸引力和國(guó)際影響力。

由于地處歐盟邊境，西巴爾干的穩(wěn)定也直接影響到歐盟的安全。西巴爾干地區(qū)宗教與民族矛盾復(fù)雜，歷史上各種力量在這里交匯，成為歐洲的“火藥桶”。20世紀(jì)90年代發(fā)生的波黑戰(zhàn)爭(zhēng)與科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)也曾波及歐盟國(guó)家，引起包括歐盟國(guó)家在內(nèi)的北約的干預(yù)。雖然波黑戰(zhàn)爭(zhēng)與科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)結(jié)束多年，但由此造成的民族矛盾、邊境沖突與主權(quán)爭(zhēng)議仍未消除，而只是暫時(shí)處于被“凍結(jié)”的狀態(tài)。由于西巴爾干地區(qū)沖突的溢出效應(yīng)威脅到歐盟的安全與穩(wěn)定，維持西巴爾干地區(qū)穩(wěn)定是歐盟安全戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一。①European Union，“A Secure Europe in a Better World：European Security Strategy”，Brussels，12 December 2003.西巴爾干地區(qū)貫穿整個(gè)20世紀(jì)90年代的暴力沖突，以及歐盟缺乏有效應(yīng)對(duì)工具的現(xiàn)實(shí)，是歐盟共同外交與安全政策演化的重要?jiǎng)恿?，也是歐洲安全與防衛(wèi)政策提出的重要?jiǎng)右?。②Eva Gross，“European Union Foreign Policy towards the Balkans”，in Nicola Casarini and Costanza Musu（eds.），European Foreign Policy in an Evolving International System：the Road towards Convergence，Basingstoke：Springer，2007，p.97.近年來(lái)困擾歐盟的難民危機(jī)也進(jìn)一步凸顯了西巴爾干地區(qū)對(duì)歐盟安全與穩(wěn)定的重要性。西巴爾干是難民涌入歐盟的重要通道之一，因此應(yīng)對(duì)難民危機(jī)也需要?dú)W盟加強(qiáng)與西巴爾干國(guó)家的合作，以確保西巴爾國(guó)家采取與歐盟一致的方式加以應(yīng)對(duì)。

歐盟在西巴爾干也有重要的經(jīng)濟(jì)利益。盡管西巴爾干地區(qū)人口和GDP總體規(guī)模不大，但卻給歐盟提供了經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的機(jī)會(huì)，因?yàn)椤八秦浳铩⒎?wù)和廉價(jià)勞動(dòng)力、高質(zhì)量專業(yè)人士和移民工人的潛在市場(chǎng)。”③劉作奎，《國(guó)家構(gòu)建的“歐洲方式——?dú)W盟對(duì)西巴爾政策研究（1991-2014）”》，第30頁(yè)。隨著入盟進(jìn)程的推進(jìn)，西巴爾干國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與歐盟高度一體化。對(duì)所有西巴爾干國(guó)家而言，歐盟都是最大的貿(mào)易與投資伙伴。雖然這一地區(qū)只占?xì)W盟對(duì)外貿(mào)易的1.4%，但歐盟卻占據(jù)了這一地區(qū)對(duì)外貿(mào)易的72%。④European Commission，https：//ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/regions/western-balkans/.2018年，歐盟與西巴爾干地區(qū)的貿(mào)易總額超過(guò)540億歐元，比2006年翻了一番。⑤Ibid.不管是從進(jìn)口還是出口而言，歐盟都是西巴爾干國(guó)家最主要的貿(mào)易伙伴，分別占據(jù)了西巴爾干國(guó)家出口的82.9%以及進(jìn)口的61.8%。⑥European Commission，“European Union，Trade in goods with Western Balkans 6”，https：//webgate.ec.europa.eu/isdb_results/factsheets/region/details_western-balkans-6_en.pdf

為了維護(hù)歐盟在西巴爾干的政治、經(jīng)濟(jì)與安全利益，歐盟在西巴爾干地區(qū)同時(shí)追求一體化（integration）、穩(wěn)定化（stabilization）以及轉(zhuǎn)型化（transformation）的多重戰(zhàn)略目標(biāo)。①Wim van Meurs，“Rethinking the Balkans Incongruities of State and Nation Building，Regional Stabilization and European Integration”，Bertelsmann Foundation and Center for Applied Policy Research，Discussion Paper，Guetersloh and Munich，2004，p.9.歐盟既希望在西巴爾干建立和維持一個(gè)所謂“安全地帶”，也追求在西巴爾干地區(qū)推廣民主、法治、善治以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等歐盟價(jià)值觀與原則，其最終目標(biāo)是促進(jìn)西巴爾干地區(qū)的結(jié)構(gòu)性改革，幫助西巴爾干完成制度轉(zhuǎn)型，將西巴爾干納入歐盟的結(jié)構(gòu)。歐盟最新的西巴爾干擴(kuò)大政策文件明確指出，歐盟對(duì)西巴爾干地區(qū)入盟前景的支持是一以貫之的，歐盟將“持續(xù)致力于在各個(gè)層次支持西巴爾干國(guó)家實(shí)施以歐盟為導(dǎo)向的改革和項(xiàng)目?！雹贓uropean Commission，“A Credible Enlargement Perspective for an Enhanced EU engagement with the Western Balkans”，p.1.因此，從宣示的目標(biāo)看，歐盟西巴爾干政策具有明顯的結(jié)構(gòu)性和全面性特征。歐盟的西巴爾干政策目標(biāo)包含政治、經(jīng)濟(jì)與安全等多個(gè)層面，其最終目標(biāo)是“歐盟化”，即按照哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)，將該地區(qū)的政治與經(jīng)濟(jì)都融入歐盟。在政治與經(jīng)濟(jì)“歐盟化”的基礎(chǔ)上，更方便地進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，解決地區(qū)安全問(wèn)題。

（二）中國(guó)：經(jīng)貿(mào)利益關(guān)切與互聯(lián)互通目標(biāo)

與歐盟不同，中國(guó)并沒(méi)有將西巴爾干地區(qū)視為不穩(wěn)定與落后的邊緣地帶，而是為西巴爾干提供了一幅新的地緣經(jīng)濟(jì)圖景。③Anastas Vangeli，“China：a New Geo-economic Approach to the Balkans”，in Florian Bieber and Nikolas Tzifakis（eds.），The Western Balkans in the World：Linkages and Relations with Non-Western Countries，London：Routledge，2019，p.219.在中美貿(mào)易戰(zhàn)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)放緩的背景下，地處“一帶一路”戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)位置的西巴爾干地區(qū)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)重要性更加凸顯。無(wú)論從陸路還是海路而言，西巴爾干地區(qū)都是進(jìn)入歐盟的門戶之一，也是打開歐洲市場(chǎng)的一個(gè)橋頭堡。阿爾巴尼亞學(xué)者瓦波納·澤里（Valbona Zeneli）指出，“中國(guó)在西巴爾干的利益超越了西巴爾干市場(chǎng)本身。實(shí)際上，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)體量的貿(mào)易大國(guó)而言，西巴爾干地區(qū)的市場(chǎng)影響甚微。盡管西巴爾干地區(qū)自然資源豐富，但中國(guó)在西巴爾干的利益也超越了資源的需求。中國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施以及通向歐洲市場(chǎng)的渠道?！雹?Valbona Zeneli，“China's Balkan Gamble：Why Is China Investing So Much in the Debt-Burdened Balkans？”，The Diplomat，15 December 2014，https：//thediplomat.com/2014/12/chinas-balkan-gamble/因此，中國(guó)在西巴爾干的經(jīng)濟(jì)利益很明確，“一帶一路”倡議瞄準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的歐洲市場(chǎng)，而西巴爾干國(guó)家則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)重要的中轉(zhuǎn)通道。換言之，西巴爾干地區(qū)不僅關(guān)系到中國(guó)在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益，也關(guān)系到中國(guó)在整個(gè)歐盟的經(jīng)濟(jì)利益。

中國(guó)在西巴爾干的利益訴求以經(jīng)濟(jì)利益為主，并沒(méi)有成為美國(guó)、歐盟與俄羅斯那樣的地緣政治力量，但中國(guó)在西巴爾干的地緣政治利益同樣不可忽視，這可以從兩個(gè)方面理解。一方面，中國(guó)在西巴爾干的地緣政治利益首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，但經(jīng)濟(jì)合作需要以良好的政治氛圍作為前提，因此，“以政促經(jīng)”是中國(guó)在中東歐以及西巴爾干的利益訴求之一。①?gòu)垥酝ā⒔忾骸吨袊?guó)在中東歐的經(jīng)濟(jì)外交》，載《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》第20輯，第181-182頁(yè)。另一方面，西巴爾干對(duì)中國(guó)的政治意義可以從更宏觀的角度理解?！?7+1合作”機(jī)制以及“一帶一路”倡議已經(jīng)成為中國(guó)外交的重點(diǎn)議程，而西巴爾干地處亞歐節(jié)點(diǎn)位置，在“一帶一路”倡議以及更廣泛的中歐關(guān)系中擁有重要的戰(zhàn)略地位。因此，對(duì)中國(guó)而言，西巴爾干政策是“一帶一路”倡議的一部分，旨在補(bǔ)足短板，促進(jìn)中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的全面均衡發(fā)展。

從上述經(jīng)濟(jì)與政治利益出發(fā)，中國(guó)的西巴爾干政策主要追求務(wù)實(shí)的經(jīng)貿(mào)合作以及“一帶一路”倡議下的互聯(lián)互通目標(biāo)。中國(guó)不像歐盟一樣介入西巴爾干地區(qū)的國(guó)家構(gòu)建進(jìn)程，沒(méi)有像美國(guó)一樣通過(guò)北約維持在西巴爾干地區(qū)的軍事存在，也不像俄羅斯一樣尋求阻止西巴爾干國(guó)家加入歐盟和北約等西方聯(lián)盟的進(jìn)程。由于在西巴爾干地區(qū)沒(méi)有歷史包袱和戰(zhàn)略野心，中國(guó)得以集中精力推進(jìn)與西巴爾干國(guó)家在“低階政治”與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作。中國(guó)的西巴爾干政策主要是集中在雙邊務(wù)實(shí)合作以及加強(qiáng)該地區(qū)薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)鞏固政治友誼，并推進(jìn)“一帶一路”倡議與歐洲市場(chǎng)接軌。②Vuk Vuksanovic，“The Unexpected Regional Player in the Balkans：China”，https：//warontherocks.com/2017/11/unexpected-regional-player-balkans-china/在歷次中國(guó)-中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)后發(fā)表的合作綱要中，經(jīng)貿(mào)合作與互聯(lián)互通基本都是排在前兩位的重點(diǎn)議程。③參考中華人民共和國(guó)外交部，《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1317976.shtml此外，中國(guó)政府在官方文件中也始終強(qiáng)調(diào)中國(guó)與中東歐（包括西巴爾干國(guó)家）的合作是中歐整體合作的重要組成部分，中國(guó)高度重視中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并支持中東歐國(guó)家（包括西巴爾干國(guó)家）的自主選擇的歐洲一體化道路。中國(guó)也支持西巴爾干國(guó)家作為歐盟候選國(guó)應(yīng)根據(jù)歐盟相關(guān)法規(guī)與政策同中國(guó)開展合作。①《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作布達(dá)佩斯綱要》，新華網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/01/content_5243611.htm換言之，中國(guó)在西巴爾干并不尋求與歐盟相競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)性目標(biāo)，中國(guó)尋求通過(guò)西巴爾干通向更大的歐洲市場(chǎng)。

二、合作框架與內(nèi)容比較

（一）歐盟政策框架：以制度化為基礎(chǔ)的擴(kuò)大進(jìn)程

為了促進(jìn)西巴爾干地區(qū)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，歐盟在西巴爾干地區(qū)建立起一整套覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、安全與外交領(lǐng)域的政策框架，包括擴(kuò)大政策、歐盟共同外交與安全政策、歐洲安全與防衛(wèi)政策、貿(mào)易優(yōu)惠以及經(jīng)濟(jì)援助等，其中最主要的政策工具是《東南歐穩(wěn)定公約》（Stability Pact for South Eastern Europe）和“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”（Stabilization and Association Process）。前者代表歐盟對(duì)西巴爾干地區(qū)層面的多邊政策框架，后者則代表歐盟對(duì)西巴爾干國(guó)家層面的雙邊政策工具。

1.以多邊政策框架促地區(qū)和解

1999年開始實(shí)施的《東南歐穩(wěn)定公約》是在歐洲安全合作組織支持下歐盟共同外交與安全政策的一部分。1999年6月1日，由歐盟發(fā)起和主持的東南歐問(wèn)題外長(zhǎng)會(huì)議在德國(guó)科隆舉行，歐盟成員國(guó)、八國(guó)集團(tuán)、②2014年俄羅斯退出之后改稱“七國(guó)集團(tuán)”。土耳其、巴爾干7國(guó)（南聯(lián)盟除外）等38個(gè)國(guó)家的外長(zhǎng)以及聯(lián)合國(guó)、北約、歐洲委員會(huì)以及國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的代表與會(huì)。在當(dāng)時(shí)歐盟輪值主席國(guó)德國(guó)的提議之下，這次會(huì)議通過(guò)了《東南歐穩(wěn)定公約》。該公約主要關(guān)注三個(gè)領(lǐng)域，包括民主化改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及安全問(wèn)題，其主要目的在于通過(guò)在東南歐地區(qū)加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及建立地區(qū)性安全協(xié)作關(guān)系等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定與安全。東南歐穩(wěn)定公約向西巴爾干國(guó)家提供了加入跨大西洋聯(lián)盟的前景，支持東南歐國(guó)家實(shí)施改革以達(dá)至可持續(xù)的和平、民主及經(jīng)濟(jì)繁榮，并確保這一地區(qū)的持久穩(wěn)定。③G7 Information Center，“Stability Pact for South Eastern Europe”，University of Toronto，http：//www.g7.utoronto.ca/summit/1999koln/pact.htm

《東南歐穩(wěn)定公約》代表了一種多方參與的地區(qū)合作形式，由受影響的利益攸關(guān)方共同組成，以促進(jìn)地區(qū)和解與合作。因此，《東南歐穩(wěn)定公約》主要聚焦不同領(lǐng)域的地區(qū)合作倡議，包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、反腐敗、有組織的犯罪、反種族歧視、安全改革及媒體獨(dú)立等，并且強(qiáng)調(diào)與其它地區(qū)性倡議的協(xié)調(diào)，如黑海經(jīng)濟(jì)合作組織（Organization of the Black Sea Economic Cooperation）、中歐倡議國(guó)組織（Central Europe Initiative）、東南歐合作倡議（South East Europe Cooperation Initiative）等。盡管西巴爾干國(guó)家是這一公約的重要利益攸關(guān)方，但東南歐穩(wěn)定公約本質(zhì)上是由歐盟推動(dòng)和主導(dǎo)，而非西巴爾國(guó)家的自發(fā)倡議。

2.以雙邊政策工具促結(jié)構(gòu)性改革

在實(shí)施《東南歐穩(wěn)定公約》的同時(shí)，歐盟也在1999年開啟了針對(duì)西巴爾干地區(qū)的“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”，這一進(jìn)程至今仍然是歐盟對(duì)西巴爾干地區(qū)政策的基石。正如其名稱所示，“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”的目標(biāo)主要是在西巴爾干實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全等領(lǐng)域的穩(wěn)定，為西巴爾干國(guó)家與歐盟的聯(lián)系創(chuàng)造有利的條件?！胺€(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”是歐盟與西巴爾干地區(qū)關(guān)系制度化的首次嘗試，在這一框架下，西巴爾干國(guó)家與歐盟發(fā)展?jié)u進(jìn)式的伙伴關(guān)系，并最終導(dǎo)向歐盟成員國(guó)身份。2003年6月，在希臘塞薩洛尼基（Thessaloniki）召開的歐盟-西巴爾干首腦峰會(huì)上，歐盟強(qiáng)化了“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”，提出西巴爾干各國(guó)需要遵守這一進(jìn)程以便將來(lái)達(dá)到入盟標(biāo)準(zhǔn)。①European Council，“EU-Western Balkans Summit Thessaloniki，21 June 2003 Declaration”，C/03/163，Thessaloniki，21 June 2003.

在“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”框架下，歐盟的西巴爾干政策主要聚焦四個(gè)領(lǐng)域，包括契約關(guān)系、貿(mào)易關(guān)系、財(cái)政援助、地區(qū)合作與睦鄰友好關(guān)系。歐盟也相應(yīng)地運(yùn)用了以下政策工具，以支持和引導(dǎo)西巴爾干地區(qū)的結(jié)構(gòu)性改革。

（1）在契約關(guān)系方面，簽署雙邊的《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》（Stabilization and Association Agreements）。《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》是歐盟“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”最重要的政策工具，也為歐盟在西巴爾干的結(jié)構(gòu)性外交提供了制度性的基礎(chǔ)。同歐盟與中東歐國(guó)家簽訂的《歐洲協(xié)定》（Europe Agreements）一樣，《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》的最終目標(biāo)是幫助西巴爾干國(guó)家獲得歐盟成員國(guó)資格，在內(nèi)容和應(yīng)用領(lǐng)域上也基本以《歐洲協(xié)定》為藍(lán)本，不過(guò)由于西巴爾干地區(qū)情況更加復(fù)雜，歐盟在《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》中為西巴爾干國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型和融入歐洲劃定了額外的標(biāo)準(zhǔn)，包括地區(qū)合作、與前南斯拉夫問(wèn)題國(guó)際刑事法庭合作以及落實(shí)《代頓協(xié)議》等。①Irina ?arin，“EU regional approach to the Western Balkans-the human security dimension”，biblid 0025-8555，59（2007）vol.lix，br.4，p.518.西巴爾干國(guó)家則依照這些標(biāo)準(zhǔn)加快自身的政治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)民族和解，逐漸向歐盟靠攏。在具體的領(lǐng)域上，《穩(wěn)定化與聯(lián)系協(xié)議》涉及歐盟與西巴爾國(guó)家在貿(mào)易、投資、司法、內(nèi)務(wù)、農(nóng)業(yè)、能源、環(huán)境、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域發(fā)展和社會(huì)福利等方面的合作。為了監(jiān)督落實(shí)《穩(wěn)定化與聯(lián)系協(xié)議》，歐盟與西巴爾干國(guó)家建立了“穩(wěn)定與聯(lián)系理事會(huì)”（Stabilization and Association Council），舉行年度部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議討論協(xié)議的貫徹實(shí)施情況。

（2）在貿(mào)易關(guān)系方面，提供貿(mào)易優(yōu)惠。歐盟是西巴爾干地區(qū)最大的貿(mào)易伙伴，貿(mào)易政策因此也是歐盟西巴爾干政策的支柱之一。在雙邊層面，歐盟通過(guò)自主貿(mào)易措施，向西巴爾干國(guó)家提供單邊的貿(mào)易優(yōu)惠。從2000年起，歐盟單方面取消對(duì)西巴爾干國(guó)家產(chǎn)品的關(guān)稅和配額，允許其自由進(jìn)入歐盟市場(chǎng)（少數(shù)產(chǎn)品除外）。②European Commission，“Autonomous Trade Measures”，https：//ec.europa.eu/neighbourhoodenlargement/policy/glossary/terms/association-trade-measures_en在與西巴爾干國(guó)家簽署《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》之后，歐盟提供的單邊貿(mào)易優(yōu)惠也被雙邊的自由貿(mào)易所取代。在多邊層面，歐盟鼓勵(lì)西巴爾干各國(guó)加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)該地區(qū)各國(guó)建立自由貿(mào)易區(qū)。其中一個(gè)重要的倡議是2006年由羅馬尼亞發(fā)起，主要由東南歐國(guó)家組成的中歐自由貿(mào)易協(xié)定（Central European Free Trade Agreement）。③Central European Free Trade Agreement Secretariat，“CEFTA Parties”，https：//cefta.int/ceftaparties-2/保加利亞、羅馬尼亞和克羅地亞在加入歐盟之后自動(dòng)退出了該協(xié)議，因此中歐自由貿(mào)易協(xié)定目前主要由西巴爾干國(guó)家組成。該協(xié)議對(duì)促進(jìn)西巴爾干地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作以及歐洲一體化進(jìn)程發(fā)揮了重要的作用。

（3）在發(fā)展方面，提供財(cái)政援助。歐盟是西巴爾干在發(fā)展援助領(lǐng)域最重要的伙伴。為了幫助西巴爾干國(guó)家戰(zhàn)后重建和制度建設(shè)，歐盟在2000年成立了“歐同體援助重建、發(fā)展與穩(wěn)定計(jì)劃”（Community Assistance for Reconstruction，Development and Stabilization，簡(jiǎn)稱CARDS）項(xiàng)目，作為“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”中最主要的經(jīng)濟(jì)援助工具。針對(duì)西巴爾干國(guó)家的具體需求，CARDS項(xiàng)目在2001-2006年間提供了46.5億歐元的財(cái)政援助。①Nikolaos Tzifakis，“EU's Region-Building and Boundary-Drawing Policies：the European Approach to the Southern Mediterranean and the Western Balkans”，Journal of Southern Europe and the Balkans，Vol.9，No.1，April 2007，p.62.從2007年起，歐盟對(duì)西巴爾干國(guó)家的不同財(cái)政援助工具被整合到統(tǒng)一的“入盟前援助工具（Instrument for Pre-accession Assistance，簡(jiǎn)稱IPA）”框架下。IPA是歐盟為支持西巴爾干國(guó)家改革而提供財(cái)政和技術(shù)支持的主要手段，主要用于西巴爾干地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)發(fā)展和區(qū)域合作，以幫助西巴爾干國(guó)家達(dá)到入盟的要求。IPA下設(shè)5個(gè)專項(xiàng)資金，涵蓋“社會(huì)轉(zhuǎn)型與制度建設(shè)”、“跨境合作”、“地區(qū)發(fā)展”、“人力資源發(fā)展”以及“農(nóng)業(yè)發(fā)展”。按照入盟階段和地位的差異，西巴爾干各國(guó)被分為入盟候選國(guó)和潛在候選國(guó)兩類。雖然兩類國(guó)家都可以得到“社會(huì)轉(zhuǎn)型與制度建設(shè)”以及“跨境合作”專項(xiàng)資金的援助，但只有入盟候選國(guó)可以得到“地區(qū)發(fā)展”、“人力資源發(fā)展”以及“農(nóng)業(yè)發(fā)展”等專項(xiàng)資金的援助。2007至2013年，歐盟用于IPA第一期的預(yù)算是115億歐元。從2014年至2020年，歐盟繼續(xù)向IPA投入了117億歐元。②European Commission，“Overview-Instrument for Pre-accession Assistance”，https：//ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/instruments/overview_en

（4）倡導(dǎo)地區(qū)合作。地區(qū)合作與歐洲一體化是緊密聯(lián)系的一體兩面，通過(guò)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和建立自由貿(mào)易機(jī)制促進(jìn)地區(qū)合作是歐洲一體化的必經(jīng)之路。由于西巴爾干地區(qū)歷史上曾經(jīng)發(fā)生慘痛的族群沖突，歐盟特別重視和強(qiáng)調(diào)這一地區(qū)的民族和解與睦鄰友好，希望通過(guò)促進(jìn)地區(qū)合作增強(qiáng)地區(qū)穩(wěn)定與安全?！胺€(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”的主要目標(biāo)之一就是鼓勵(lì)西巴爾干地區(qū)的國(guó)家之間在一系列廣泛的領(lǐng)域開展合作，包括起訴戰(zhàn)犯、邊境問(wèn)題、難民以及有組織的犯罪問(wèn)題等。IPA也設(shè)立了專門的資金用于鼓勵(lì)開展地區(qū)合作以及跨境項(xiàng)目。此外，歐盟以及其成員國(guó)也支持和參與了地區(qū)合作委員會(huì)及其主導(dǎo)下的東南歐合作進(jìn)程（South-East European Cooperation Process）。

除了促進(jìn)西巴爾干區(qū)域內(nèi)自由貿(mào)易，歐盟也越來(lái)越重視西巴爾干區(qū)域內(nèi)及與歐盟之間的互聯(lián)互通。2014年，德國(guó)等部分歐盟成員國(guó)與西巴爾干國(guó)家共同啟動(dòng)了“柏林進(jìn)程”，并在這一進(jìn)程中設(shè)立了互聯(lián)互通議程，以促進(jìn)西巴爾干地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)層面的連接。雖然“柏林進(jìn)程”并非歐盟層面的機(jī)制，但其主要目標(biāo)仍然是促進(jìn)地區(qū)合作以及推動(dòng)西巴爾干國(guó)家的入盟進(jìn)程，也得到歐盟的肯定和支持。歐盟委員會(huì)在擴(kuò)大進(jìn)程戰(zhàn)略文件中，多次肯定了“柏林進(jìn)程”的積極作用，認(rèn)為這一進(jìn)程促進(jìn)了地區(qū)合作，也推動(dòng)了歐盟互聯(lián)互通議程的進(jìn)步。①European Commission，“2016 Communication on EU Enlargement Policy”，Brussels，9.11.2016，COM（2016）715 final，p.7.“柏林進(jìn)程”在交通與基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)聯(lián)通、青年合作、商業(yè)與公民社會(huì)合作等領(lǐng)域推出了一系列的互聯(lián)互通項(xiàng)目。②參考“柏林進(jìn)程”官方網(wǎng)站，https：//berlinprocess.info/about/這些項(xiàng)目帶動(dòng)了西巴爾干地區(qū)的一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了西巴爾干地區(qū)與歐盟的互聯(lián)互通進(jìn)程。歐盟于2015年開啟了為期5年，總額為10億歐元的西巴爾干“互聯(lián)互通議程”，通過(guò)交通和能源的聯(lián)通來(lái)進(jìn)一步促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。③European Commission，“Connectivity Agenda：Co-financing of Investment Projects in the Western Balkans”，2016，http：//ec.europa.eu/enlargement/pdf/policy-highlights/regional-cooperation/20150901_vienna_info_pack.pdf2017年“柏林進(jìn)程”里雅斯特峰會(huì)通過(guò)了“交通共同體條約（Treaty Establishing Transport Community）”。該條約對(duì)接西巴爾干和泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)（Trans-European Transport Network），支持泛歐走廊（Pan-European Corridors）和區(qū)域鐵路市場(chǎng)建設(shè)，有利于促進(jìn)西巴爾干地區(qū)跨境合作及睦鄰關(guān)系。

2018年5月17日，在索非亞召開的歐盟-西巴爾干峰會(huì)上，歐盟再次強(qiáng)調(diào)地區(qū)合作與友好關(guān)系的重要性，并將互聯(lián)互通作為此次峰會(huì)的重要主題，因?yàn)闅W盟認(rèn)為加強(qiáng)互聯(lián)互通將有助于支持西巴爾干地區(qū)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮以及文化和社會(huì)的發(fā)展。在峰會(huì)通過(guò)的《索非亞宣言》中，歐盟宣稱將加強(qiáng)所有層面的互聯(lián)互通，包括交通運(yùn)輸、能源安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、營(yíng)商環(huán)境、人文交流等。④European Council，“Sofia Declaration”，https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/05/17/sofia-declaration-of-the-eu-western-balkans-summit/此次峰會(huì)宣言也以附件的形式敲定了“索非亞重點(diǎn)議程”，增強(qiáng)互聯(lián)互通成為歐盟西巴爾干政策的重點(diǎn)議程之一。在此項(xiàng)議程下，歐盟推出了一系列具體措施增強(qiáng)西巴爾干地區(qū)及其與歐盟的互聯(lián)互通，包括設(shè)立西巴爾干投資框架（Western Balkans Investment Framework），增加“聯(lián)通歐洲設(shè)施（Connecting Europe Facility）”在西巴爾干的項(xiàng)目，將西巴爾干地區(qū)納入歐盟能源聯(lián)盟，完成西巴爾干地區(qū)統(tǒng)一電力市場(chǎng)的建設(shè)，簽署和落實(shí)《交通共同體條約》，支持新的鐵路戰(zhàn)略以將西巴爾干納入歐盟交通網(wǎng)絡(luò)和市場(chǎng)等。①European Council，“Sofia Declaration”，https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/05/17/sofia-declaration-of-the-eu-western-balkans-summit/

（二）中國(guó)政策框架：以務(wù)實(shí)合作為基礎(chǔ)的“17+1合作”機(jī)制

自“17+1合作”機(jī)制成立以來(lái)，中國(guó)的西巴爾干政策主要在“17+1合作”機(jī)制的框架下展開。從政策路徑看，“17+1合作”機(jī)制繼承了中國(guó)以地區(qū)為基礎(chǔ)處理對(duì)外關(guān)系的既有實(shí)踐。在此之前，中非合作論壇、中國(guó)-拉丁美洲及加勒比共同體論壇、中國(guó)-東盟“10+1”合作機(jī)制以及上海合作組織都是這種地區(qū)路徑的體現(xiàn)。但無(wú)論是在合作層次還是制度化程度上，“17+1合作”機(jī)制都是獨(dú)特的，也是中國(guó)“推動(dòng)區(qū)域合作的新探索”。②劉作奎、黃平等著：《中國(guó)-中東歐國(guó)家（16+1）合作五年成就報(bào)告：2012-2017年》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第43頁(yè)。在“17+1合作”機(jī)制框架下，中國(guó)對(duì)西巴爾干的政策工具基于三個(gè)支柱，包括政治對(duì)話、經(jīng)貿(mào)合作以及人文交流，這與中歐對(duì)話機(jī)制的三大支柱一脈相承，這也在一定程度上說(shuō)明中國(guó)將西巴爾干政策視為中歐關(guān)系的一部分。③關(guān)于中歐對(duì)話機(jī)制和框架，詳見EEAS，“EU-China Dialogue Architecture”，https：//eeas.europa.eu/delegations/china/18538/node/18538_cs

圖1 “17+1合作”機(jī)制

1.政治對(duì)話

“17+1合作”機(jī)制為中國(guó)與西巴爾干地區(qū)的跨區(qū)域合作提供了一個(gè)制度化的平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，中國(guó)與包括西巴爾干國(guó)家在內(nèi)的中東歐國(guó)家開展定期的政治對(duì)話。“17+1合作”機(jī)制自誕生以來(lái)，在制度的層面也經(jīng)歷了顯著的發(fā)展，建立了從政府首腦峰會(huì)、到部長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤以及覆蓋20多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)性協(xié)調(diào)機(jī)制?？傮w上，“17+1合作”機(jī)制下的政治對(duì)話呈現(xiàn)高級(jí)別、高頻度、多層次的特征。

中國(guó)-中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)是“17+1合作”機(jī)制最高級(jí)別政治對(duì)話，也是該機(jī)制的主要決策框架。年度領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤對(duì)中國(guó)-中東歐合作發(fā)揮引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)制訂年度綱要，鎖定重點(diǎn)成果，及時(shí)解決合作進(jìn)程中遇到的突出問(wèn)題。中國(guó)-中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)已相繼舉行了8次，分別是華沙峰會(huì)（2012）、布加勒斯特峰會(huì)（2013）、貝爾格萊德峰會(huì)（2014）、蘇州峰會(huì)（2015）、里加峰會(huì)（2016）、布達(dá)佩斯峰會(huì)（2017）、索非亞峰會(huì)（2018）以及杜布羅夫尼克峰會(huì)（2019）。作為峰會(huì)的成果，中國(guó)-中東歐國(guó)家在每次峰會(huì)之后發(fā)布一份合作綱要，為中東-中東歐合作提供政治支持和指引。①關(guān)于歷年發(fā)布的合作綱要，詳見中國(guó)-中東歐國(guó)家合作官網(wǎng)，http：//www.china-ceec.org/chn/hzjl/hzjc/

為了貫徹和落實(shí)合作綱要內(nèi)容，“17+1合作”機(jī)制也設(shè)立了由副部級(jí)官員組成的國(guó)家協(xié)調(diào)員會(huì)議、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤和20多個(gè)專業(yè)性協(xié)調(diào)機(jī)制或平臺(tái)，涉及經(jīng)貿(mào)、投資、旅游、地方合作、交通、物流、技術(shù)合作、智庫(kù)、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域。這些機(jī)制或平臺(tái)由不同的中東歐國(guó)家根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)承擔(dān)一定的協(xié)調(diào)角色，比較務(wù)實(shí)和靈活，在政策溝通上是一種創(chuàng)新，也有助于中東歐國(guó)家發(fā)揮主動(dòng)性，積極參與17+1合作。②劉作奎、黃平等著：《中國(guó)-中東歐國(guó)家（16+1）合作五年成就報(bào)告：2012-2017年》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第6頁(yè)。西巴爾干國(guó)家承擔(dān)了其中多個(gè)平臺(tái)的協(xié)調(diào)角色，比如塞爾維亞主持了17+1交通基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合會(huì)，北馬其頓主持了17+1文化合作協(xié)調(diào)中心，波黑主持了17+1獸醫(yī)科學(xué)合作中心，黑山則是17+1環(huán)保合作協(xié)會(huì)的主持國(guó)。

2.經(jīng)貿(mào)合作

經(jīng)貿(mào)合作是“17+1合作”機(jī)制的基礎(chǔ)和支撐，也是中國(guó)對(duì)西巴爾干地區(qū)最主要的政策工具。在“17+1合作”機(jī)制的框架下，中國(guó)對(duì)西巴爾干的經(jīng)貿(mào)合作主要采取了三種形式，包括提供優(yōu)惠貸款、擴(kuò)大雙邊貿(mào)易和增加直接投資。

（1）提供優(yōu)惠貸款。與歐盟提供無(wú)需償還的援助資金不同，中國(guó)對(duì)西巴爾干地區(qū)的援助資金主要采取優(yōu)惠貸款的形式，由中國(guó)政府指定中國(guó)進(jìn)出口銀行提供。中國(guó)提供的優(yōu)惠貸款有期限長(zhǎng)（一般為15-20年）、利率低（一般為2%-3%）的特點(diǎn)。與歐盟無(wú)需償還的財(cái)政援助相比，中國(guó)資金的競(jìng)爭(zhēng)力仍相對(duì)較弱。①劉作奎，《“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)巴爾干地區(qū)的投資現(xiàn)狀及影響——基于實(shí)地調(diào)研案例分析》，載《歐亞經(jīng)濟(jì)》2019年第3期，第49頁(yè)。但中國(guó)的貸款由于批準(zhǔn)流程簡(jiǎn)化、到位更快以及有國(guó)家的背書，也不失為歐盟資金之外一個(gè)富有吸引力的選擇。②Oleg Levitin，Jakov Milatovic&Peter Sanfey，“China and South-Eastern Europe：Infrastructure，Trade and Investment Links”，EBRD Paper，July 2016，p.2.中國(guó)對(duì)西巴爾干國(guó)家的優(yōu)惠貸款主要用于支持交通和能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在交通領(lǐng)域，中國(guó)貸款支持的主要項(xiàng)目包括塞爾維亞多瑙河大橋、匈塞鐵路塞爾維亞段、黑山南北高速公路、北馬其頓高速公路等。在能源領(lǐng)域，中國(guó)貸款支持的主要項(xiàng)目有波黑圖茲拉7號(hào)機(jī)組燃煤電站（Tuzla thermal power plant）、波黑斯塔納里火電站（Stanari thermal power plant）、塞爾維亞科斯托拉茨火電站（Kostolac thermal power plant）等。

（2）擴(kuò)大雙邊貿(mào)易?！?7+1合作”機(jī)制成立以來(lái)，西巴爾干國(guó)家與中國(guó)的雙邊貿(mào)易有了大幅的增長(zhǎng)，但中國(guó)占西巴爾干地區(qū)對(duì)外貿(mào)易份額的比重仍然較低。2018年，中國(guó)與西巴爾干地區(qū)貿(mào)易總額為45億美元，僅占這一地區(qū)對(duì)外貿(mào)易總額的5.5%。③Valbona Zeneli，“The Western Balkans：Low Hanging Fruit for China？”，The Diplomat，F(xiàn)ebruary 2020，https：//thediplomat.com/2020/02/the-western-balkans-low-hanging-fruit-for-china/由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)規(guī)則以及發(fā)展戰(zhàn)略的差異，西巴爾干地區(qū)與歐盟和中國(guó)都存在貿(mào)易逆差的問(wèn)題。為此，中國(guó)政府通過(guò)中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)等新平臺(tái)和電子商務(wù)等新貿(mào)易模式，擴(kuò)大來(lái)自西巴爾干國(guó)家的進(jìn)口，增加西巴爾干國(guó)家優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品在中國(guó)的能見度，以構(gòu)建更加平衡的貿(mào)易關(guān)系。

（3）增加直接投資。在“17+1合作”機(jī)制的推動(dòng)下，西巴爾干也成為中國(guó)投資的熱點(diǎn)區(qū)域之一。由于臨近歐盟的優(yōu)勢(shì)以及對(duì)中國(guó)投資相對(duì)開放的態(tài)度，中國(guó)的基建、能源、產(chǎn)能項(xiàng)目紛紛落地西巴爾干地區(qū)，如中國(guó)河鋼集團(tuán)收購(gòu)塞爾維亞斯梅代雷沃鋼廠、山東玲瓏輪胎股份有限公司投資塞爾維亞、中國(guó)紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司投資塞爾維亞、中國(guó)光大集團(tuán)收購(gòu)阿爾巴尼亞首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)等。從2009至2015年，中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的直接投資總額增長(zhǎng)了四倍。①Anastas Vangeli，“China：a New Geo-Economic Approach to the Balkans”，in Florian Bieber and Nikolas Tzifakis（eds.），The Western Balkans in the World：Linkages and Relations with Non-Western Countries，London：Routledge，2019，p.214.但與歐盟相比，中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的直接投資占比仍然較小，僅占當(dāng)?shù)赝赓Y的3%（歐盟為60%）。②Valbona Zeneli，“China in the Balkans”，the Globalist，https：//www.theglobalist.com/balkans-china-fdi-belt-and-road-eu/

3.人文交流

盡管中國(guó)與西巴爾干國(guó)家關(guān)系在近年來(lái)取得長(zhǎng)足的發(fā)展，但雙方的民間和社會(huì)對(duì)彼此的認(rèn)知仍然落后于現(xiàn)實(shí)。鑒于此，人文交流成為中國(guó)西巴爾干政策的重要內(nèi)容和支柱之一。通過(guò)在西巴爾干國(guó)家設(shè)立孔子學(xué)院與中國(guó)文化中心，中國(guó)希望促進(jìn)西巴爾干國(guó)家對(duì)中國(guó)的了解和認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)“民心相通”。在“17+1合作”機(jī)制框架下，中國(guó)也與包括西巴爾干國(guó)家在內(nèi)的中東歐國(guó)家通過(guò)“人文交流年”等形式舉辦了豐富的人文交流活動(dòng)。③詳見外交部網(wǎng)站對(duì)中國(guó)-中東歐合作的介紹，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/zgzdogjhz/1206x0_679932/2015年，中國(guó)-中東歐國(guó)家智庫(kù)交流與合作網(wǎng)絡(luò)成立，成為中國(guó)與中東歐國(guó)家間的國(guó)際性智庫(kù)協(xié)調(diào)機(jī)制與高端交流平臺(tái)，從智庫(kù)層面為中國(guó)與中東歐國(guó)家的人文交流提供助力。④蔡昉，《16+1智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)在推動(dòng)中國(guó)和中東歐國(guó)家相互理解上發(fā)揮重要作用》，載黃平、劉作奎主編：《中國(guó)和中東歐國(guó)家人文交流：過(guò)去、現(xiàn)狀和前景》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年，第1-4頁(yè)。2017年1月15起，塞爾維亞與中國(guó)互免簽證，成為第一個(gè)對(duì)中國(guó)免簽的歐洲國(guó)家，也是中國(guó)與西巴爾干人文交流的一個(gè)里程碑。2018年5月29日，波黑與中國(guó)互免持普通護(hù)照人員簽證協(xié)定正式生效，成為繼塞爾維亞之后第二個(gè)與中國(guó)實(shí)施簽證互免的歐洲國(guó)家。此外，阿爾巴尼亞、黑山等西巴爾干國(guó)家也相繼推出針對(duì)中國(guó)公民的簽證便利化措施。⑤2017年4月15日起，黑山對(duì)中國(guó)公民實(shí)施有條件免簽。2020年1月19日起，阿爾巴尼亞對(duì)短期赴阿中國(guó)公民實(shí)施免簽政策。中國(guó)在與西巴爾干國(guó)家開展簽證便利化合作方面取得了積極的進(jìn)展，為雙邊人文交流創(chuàng)造了良好的條件。

三、政策影響比較

在西巴爾干地區(qū)，歐盟追求結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)，也動(dòng)用了廣泛的外交政策工具。由于加入歐盟在西巴爾國(guó)家精英和民眾之中有廣泛的共識(shí)，歐盟在西巴爾干又擁有豐富的外交政策工具，歐盟的政策在西巴爾干地區(qū)也產(chǎn)生了廣泛和深遠(yuǎn)的影響。西巴爾干地區(qū)不僅在經(jīng)濟(jì)上已高度融入和依賴歐盟，在政治上也朝著“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”所設(shè)定的條件靠攏。目前，歐盟與所有西巴爾干國(guó)家簽署了《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)議》，包括阿爾巴尼亞（2009）、北馬其頓（2004）、黑山（2010）、塞爾維亞（2013）、波黑（2015）。在歐盟政策工具的支持下，西巴爾干在結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的道路上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但也面臨不小的挑戰(zhàn)。在擴(kuò)大進(jìn)程的框架下，歐盟的西巴爾干政策的指導(dǎo)理念是條件性原則。在這一原則的指導(dǎo)下，歐盟設(shè)定入盟的條件，并采用“大棒加蘿卜”的方式激勵(lì)西巴爾干國(guó)家按照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施改革。歐盟的條件性政策對(duì)西巴爾干國(guó)家的改革與轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用，但也一定程度上導(dǎo)致了西巴爾干社會(huì)的分化、抵制和不公平感。①Othon Anastasakis，“The EU's Political Conditionality in the Western Balkans：Towards a More Pragmatic Approach”，Southeast European and Black Sea Studies，Vol.8，No.4，2008，p.366.因?yàn)闂l件性原則意味著歐盟的西巴爾干政策本質(zhì)上是基于歐盟的考慮而非當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)需求，當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)權(quán)的缺失使得歐盟在回應(yīng)西巴爾干當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求方面顯得相當(dāng)緩慢，常常導(dǎo)致歐盟外部需求與西巴爾干當(dāng)?shù)匦枨蟮牟黄ヅ?。比如在民主轉(zhuǎn)型方面，歐盟優(yōu)先強(qiáng)調(diào)法律與秩序的建設(shè)，但在法治比較薄弱的后沖突國(guó)家，它們更需要的是選舉以及公民社會(huì)發(fā)展方面的幫助。以波黑為例，歐盟的政策側(cè)重防務(wù)能力與法治建設(shè)，但波黑國(guó)內(nèi)的議程則更注重就業(yè)與社會(huì)保護(hù)。②Rory Domm，“Europeanisation without Democratisation：A Critique of the International Community Peacebuilding Strategy in Bosnia and Herzegovina”，Journal of Southeast European and Black Sea Studies，Vol.7，No.1，2007，p.165.有學(xué)者也指出，過(guò)早地實(shí)施歐盟法律可能限制西巴爾干國(guó)家的政策選項(xiàng)，消耗那些更急需用于促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的政治能量。③Wim van Meurs，“Rethinking the Balkans Incongruities of State and Nation Building，Regional Stabilization and European Integration”，Bertelsmann Foundation and Center for Applied Policy Research，Discussion Paper，Guetersloh and Munich，2004，p.10.

與歐盟一樣，中國(guó)的西巴爾干政策在西巴爾干當(dāng)?shù)氐恼尉⒅幸灿邢喈?dāng)?shù)墓沧R(shí)和基礎(chǔ)。這有兩個(gè)主要的原因：第一，西巴爾干國(guó)家需要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，吸引外資以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于他們尚未加入歐盟，因此只能從歐盟獲得有限的資助；第二，西巴爾干國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人也有與中國(guó)發(fā)展更緊密關(guān)系的政治意愿，因?yàn)榇龠M(jìn)國(guó)際合作以及吸引外資的能力將有助于提升他們?cè)趪?guó)內(nèi)的合法性。①Anastas Vangeli，“Sino-Balkan Affairs in Times of Global Uncertainty，”in Maris Andzans（ed.），Afterthoughts：Riga 2016 International Forum of China and Central and Eastern European Countries，Latvian Institute of International Affairs，2016，p.47.與中國(guó)合作的共識(shí)也有利于中國(guó)西巴爾干政策取得積極的效果。目前，所有參與“17+1合作”機(jī)制的西巴爾干國(guó)家都與中國(guó)簽署了“一帶一路”合作協(xié)議，支持中國(guó)政府提出的“一帶一路”倡議。這也說(shuō)明西巴爾干國(guó)家與中國(guó)的西巴爾干政策產(chǎn)生了一定程度的趨同，是中國(guó)在西巴爾干地區(qū)發(fā)揮“結(jié)構(gòu)性力量”的體現(xiàn)。②Dragan Pavli?evi?，“Structural power and the China-EU-Western Balkans triangular relations”，Asia Europe Journal，Vol.17，2019，p.458.尤其是塞爾維亞與北馬其頓同意與中國(guó)共同打造“中歐陸?？炀€”，將希臘比雷埃夫斯港與匈牙利首都布達(dá)佩斯聯(lián)通，為中國(guó)對(duì)歐洲出口和歐洲商品進(jìn)入中國(guó)開辟一條新的便捷航線。中國(guó)的基建與產(chǎn)能投資不僅有利于促進(jìn)西巴爾干地區(qū)互聯(lián)互通，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。③劉作奎，《“一帶一路”倡議下中國(guó)對(duì)巴爾干地區(qū)的投資現(xiàn)狀及影響——基于實(shí)地調(diào)研案例分析》，載《歐亞經(jīng)濟(jì)》2019年第3期，第44-46頁(yè)。此外，中國(guó)的西巴爾干政策也對(duì)歐盟西巴爾干政策產(chǎn)生了倒逼的效果，促使歐盟加大對(duì)西巴爾干地區(qū)的重視和投入，客觀上加速了這一地區(qū)的入盟進(jìn)程。

四、中國(guó)與歐盟西巴爾干政策的異同

上文從政策目標(biāo)、政策框架、政策效果三個(gè)方面分析了中國(guó)與歐盟的西巴爾干政策。下文將進(jìn)一步分析比較中國(guó)與歐盟西巴爾干政策的異同點(diǎn)，以期得出對(duì)中國(guó)與歐盟在西巴爾合作有益的啟示。

（一）中國(guó)與歐盟西巴爾干政策的主要差異

第一，政策目標(biāo)不同，但并沒(méi)有根本沖突。歐盟在西巴爾干地區(qū)追求結(jié)構(gòu)性的外交政策目標(biāo)，在不同層次和領(lǐng)域塑造和影響西巴爾干地區(qū)的結(jié)構(gòu)。除了按照“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”在西巴爾干地區(qū)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政治民主、法制和人權(quán)等，歐盟還特別注重西巴爾干地區(qū)穩(wěn)定與地區(qū)合作。歐盟的最終目標(biāo)是與西巴爾干地區(qū)實(shí)現(xiàn)一體化，將西巴爾干國(guó)家納入歐盟。與歐盟尋求結(jié)構(gòu)性變化與結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)相比，中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的目標(biāo)相對(duì)有限。中國(guó)西巴爾干政策的主要目標(biāo)是加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作與互聯(lián)互通，反映了中國(guó)作為發(fā)展型國(guó)家的地緣經(jīng)濟(jì)邏輯。①Weiqing Song，“Logic of Chinese Developmental State and China's Geo-economic Engagement with Central and Eastern Europe”，Asia Europe Journal，Vol.17，No.4，2019，pp.389-392.因此，中國(guó)與歐盟的西巴爾干政策目標(biāo)并無(wú)根本沖突，可能的競(jìng)爭(zhēng)也主要存在于歐盟過(guò)去相對(duì)忽視的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但由于中國(guó)與西巴爾干發(fā)展經(jīng)貿(mào)與互聯(lián)互通合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)還是更廣闊的歐洲市場(chǎng)，中歐在西巴爾干的政策目標(biāo)并非不可調(diào)和，中歐可以通過(guò)三方合作等形式在西巴爾干地區(qū)實(shí)現(xiàn)互利共贏。

第二，合作方式不同。歐盟在西巴爾地區(qū)的擴(kuò)大進(jìn)程本質(zhì)上是以布魯塞爾為中心的，具有明顯的制度化和等級(jí)化特征，是一種“強(qiáng)加的合作”（imposed cooperation），②Helen Milner，“Review：International Theories of Cooperation among Nations：Strengths and Weaknesses”，Word Politics，Vol.44，No.3，1992，p.469.歐盟在合作內(nèi)容、方式和規(guī)則方面都居于主導(dǎo)的地位。在擴(kuò)大政策框架下，歐盟根據(jù)哥本哈根入盟標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判西巴爾干國(guó)家在滿足入盟標(biāo)準(zhǔn)方面的表現(xiàn)，并根據(jù)表現(xiàn)將西巴爾干國(guó)家歸類為候選成員國(guó)或潛在候選成員國(guó)，使西巴爾干國(guó)家與歐盟形成一種不對(duì)等的權(quán)力關(guān)系。在這種關(guān)系中，歐盟是規(guī)則的制定者，西巴爾干國(guó)家是規(guī)則的接受者并且根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)被劃入不同的等級(jí)。歐盟在西巴爾干的條件性政策帶有強(qiáng)權(quán)與強(qiáng)制性色彩，也因此遭到越來(lái)越多的關(guān)于政治合法性和對(duì)他國(guó)主權(quán)干預(yù)的質(zhì)疑。③劉作奎：《國(guó)家構(gòu)建的“歐洲方式”：歐盟對(duì)西巴爾政策研究（1991-2014）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第54頁(yè)。而且歐盟“劃等級(jí)”的做法在實(shí)踐中也讓西巴爾干國(guó)家產(chǎn)生相互競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，削弱了西巴爾干地區(qū)團(tuán)結(jié)與合作。

中國(guó)與西巴爾干的合作則是一種“明確的合作”（explicit cooperation），④Helen Milner，“Review：International Theories of Cooperation among Nations：Strengths and Weaknesses”，Word Politics，Vol.44，No.3，1992，p.469.雙方通過(guò)平等的談判與協(xié)商獲得合作安排，體現(xiàn)了平等與開放性的特征。盡管西巴爾干國(guó)家在綜合實(shí)力、人口規(guī)模和發(fā)展水平上與中國(guó)也存在不對(duì)等，但這種實(shí)力上的不對(duì)等并不影響西巴爾干國(guó)家與中國(guó)合作上的平等?！?7+1合作”機(jī)制是自愿參與的開放性平臺(tái)，在議程設(shè)置上也是開放的，西巴爾干國(guó)家同其它12個(gè)歐盟成員國(guó)一樣有平等的參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，這正是歐盟的擴(kuò)大政策所缺乏的。與歐盟附加改革條件不同，中國(guó)尊重西巴爾干國(guó)家的主權(quán)及其選擇的發(fā)展道路，并奉行不干涉內(nèi)政的原則?！?7+1合作”機(jī)制讓一度被“遺忘”的西巴爾干國(guó)家有機(jī)會(huì)突出它們的關(guān)切，中國(guó)也愿意考慮西巴爾干國(guó)家的關(guān)切和需求，共同設(shè)置發(fā)展與合作議程。2018年在保加利亞首都索非亞召開的中國(guó)-中東歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，中國(guó)回應(yīng)了西巴爾干與中東歐國(guó)家關(guān)切的貿(mào)易赤字、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資環(huán)境以及公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等問(wèn)題。①《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作索菲亞綱要》，中央人民政府網(wǎng)站，2018年7月8日，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-07/08/content_5304787.htm這也說(shuō)明西巴爾干國(guó)家的關(guān)切得到了中國(guó)的重視和回應(yīng)，在與中國(guó)的關(guān)系議程中擁有共同的主導(dǎo)權(quán)。

第三，合作領(lǐng)域不同。歐盟的西巴爾干政策本質(zhì)上是以國(guó)家建構(gòu)為核心，根據(jù)歐盟的價(jià)值和規(guī)范強(qiáng)化西巴爾干國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，最終達(dá)到歐盟成員國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)并加入歐盟。②筆者訪談，2019年12月4日。在歐盟的官方論述中，歐盟對(duì)西巴爾干地區(qū)政策的焦點(diǎn)集中在政治調(diào)解、穩(wěn)定化、經(jīng)濟(jì)合作以及法律統(tǒng)合等領(lǐng)域。如前文所述，在《東南歐穩(wěn)定法案》中，穩(wěn)定化是重點(diǎn)議程和首要目標(biāo)，而“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”則注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治改革。但在歐盟對(duì)西巴爾干國(guó)家實(shí)施的條件性政策中，歐盟設(shè)定的條件更多從安全及地緣政治利益出發(fā)，而非其官方文件所宣稱的客觀的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。③Ruth Ferrero-Turrión，“The EU Approach To The Western Balkans：A Security Or Political Issue？”，Europolity，VOL.9，No.2，2015，p.11.牛津大學(xué)學(xué)者奧頓·阿斯斯塔基斯（Othon Anastasakis）的研究也指出，歐盟為西巴爾國(guó)家設(shè)定的入盟條件中，安全方面的關(guān)切常常超越了所有其他方面的考慮。④Othon Anastasakis，“The EU's Political Conditionality in the Western Balkans：Towards a More Pragmatic Approach”，Southeast European and Black Sea Studies，Vol.8，No.4，2008，p.371.盡管歐盟日益意識(shí)到成功的西巴爾干政策必須包含經(jīng)濟(jì)、外交與安全工具，但歐盟的政策實(shí)踐中，政治與安全仍然是歐盟最關(guān)注的領(lǐng)域。

中國(guó)的西巴爾干政策則主要是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展與互聯(lián)互通?！?7+1合作”機(jī)制作為中國(guó)對(duì)西巴爾干以及中東歐地區(qū)的政策工具，也反映了中國(guó)作為發(fā)展型國(guó)家的地緣經(jīng)濟(jì)邏輯。①Weiqing Song，“Logic of Chinese Developmental State and China's Geo-economic Engagement with Central and Eastern Europe”，Asia Europe Journal，Vol.17，No.4，2019，pp.389-392.仔細(xì)考察“17+1合作”機(jī)制下中國(guó)發(fā)布的官方文件可以看出，中國(guó)與西巴爾干國(guó)家的關(guān)系是朝著經(jīng)濟(jì)與地理交通方向發(fā)展，而非政治與地緣戰(zhàn)略方向。②Jasna Plevnik，“The Belt and Road Initiative and Its Implications for Southeast Europe”，CIRSD Occasional Paper，Belgrade，2016，p.15.在2015年發(fā)布的《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》中，經(jīng)濟(jì)合作與互聯(lián)互通合作被列為前兩位的合作議程，其他重點(diǎn)合作領(lǐng)域包括產(chǎn)能與裝備制造、金融、農(nóng)林與質(zhì)檢、科技、研究、創(chuàng)新與環(huán)保、衛(wèi)生、文化、教育、青年、體育和旅游等。③《中國(guó)-中東歐國(guó)家合作中期規(guī)劃》，外交部網(wǎng)站，2016年11月6日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1317976.shtml由此可見，中國(guó)西巴爾干政策的經(jīng)濟(jì)-發(fā)展導(dǎo)向非常明顯。

（二）中國(guó)與歐盟西巴爾干政策的相似之處

第一，中歐在西巴爾干存在共同利益。從2019年的《中國(guó)-中東歐合作杜布羅夫尼克綱要》以及歐盟-西巴爾干峰會(huì)宣言等政策文件來(lái)看，中國(guó)與歐盟在西巴爾干互聯(lián)互通、綠色經(jīng)濟(jì)、清潔能源、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展援助等領(lǐng)域存在共同目標(biāo)和利益，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與互聯(lián)互通領(lǐng)域。中國(guó)的西巴爾干政策以務(wù)實(shí)的經(jīng)貿(mào)合作和互聯(lián)互通為導(dǎo)向，中國(guó)在西巴爾干的投資也聚焦在交通和能源基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與互聯(lián)互通不僅符合西巴爾干當(dāng)?shù)氐男枨?，也是歐盟西巴爾干政策所追求的共同目標(biāo)。如前文所述，歐盟在原有擴(kuò)大進(jìn)程基礎(chǔ)上推出了主要針對(duì)西巴爾干地區(qū)的“柏林進(jìn)程”。在“柏林進(jìn)程”的框架下，歐盟增加了對(duì)西巴爾干基礎(chǔ)設(shè)施的投資，力圖將西巴爾干地區(qū)整合進(jìn)歐盟的交通與能源網(wǎng)絡(luò)。這說(shuō)明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與互聯(lián)互通成為歐盟西巴爾干政策的重點(diǎn)議程之一，與中國(guó)西巴爾干政策所側(cè)重的領(lǐng)域有交集。由于中國(guó)西巴爾干政策以更廣闊的歐盟市場(chǎng)為目標(biāo)，歐盟在西巴爾干的經(jīng)濟(jì)一體化努力與互聯(lián)互通議程也符合中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

第二，從合作方式看，中國(guó)與歐盟的西巴爾干政策都以雙邊層面為主，在地區(qū)多邊層面都有待加強(qiáng)。“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”是歐盟在西巴爾干的政策支柱，雖然歐盟在這一政策框架中也強(qiáng)調(diào)地區(qū)合作與睦鄰友好關(guān)系“對(duì)這一地區(qū)的穩(wěn)定以及正在進(jìn)行的和解進(jìn)程至關(guān)重要”，④EEAS，“Western Balkans”，https：//eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/7859/western-balkans_en但歐盟并沒(méi)有采取中東歐擴(kuò)大時(shí)的“打包式”方法，而是堅(jiān)持在“一對(duì)一”的基礎(chǔ)上評(píng)估西巴爾干國(guó)家的入盟進(jìn)程。①Nikolaos Tzifakis，“EU's Region-Building and Boundary-Drawing Policies：the European Approach to the Southern Mediterranean and the Western Balkans”，Journal of Southern Europe and the Balkans，Vol.9，No.1，April 2007，p.61.這種方法造成的結(jié)果就是“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”實(shí)際上強(qiáng)化了歐盟與個(gè)別西巴爾干國(guó)家的雙邊合作，并且在西巴爾干國(guó)家之間造成了新的分界線（入盟候選國(guó)和潛在候選國(guó)）。所以，歐盟的西巴爾干政策本質(zhì)上是雙邊性質(zhì)的，通過(guò)“一對(duì)一”的雙邊合作將西巴爾干地區(qū)納入歐洲一體化軌道。

中國(guó)對(duì)西巴爾干地區(qū)的政策主要在“17+1合作”機(jī)制框架下展開，這一機(jī)制是一個(gè)包含了地區(qū)層次、次區(qū)域?qū)哟我约半p邊層次的多邊合作框架，是中國(guó)“多層次的多邊主義” （multilayered multilateralism）外交實(shí)踐的體現(xiàn)。②Lilei Song，Dragan Pavli?evi?，“China’s Multilayered Multilateralism：A Case Study of China and Central and Eastern Europe Cooperation Framework”，Chinese Political Science Review，Vol.4，2019，p.279.通過(guò)這一多層次的多邊外交框架，中國(guó)與西巴爾干國(guó)家可以同時(shí)開展雙邊與多邊層面的合作。一方面，中國(guó)可以根據(jù)西巴爾干國(guó)家的不同利益和比較優(yōu)勢(shì)開展雙邊合作，發(fā)揮西巴爾干國(guó)家的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)互利共贏。另一方面，在“17+1合作”機(jī)制框架下，中國(guó)可以加強(qiáng)與西巴爾干國(guó)家在地區(qū)層面的政策協(xié)調(diào)，促進(jìn)西巴爾干地區(qū)構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。③Anastas Vangeli，“China：a New Geo-economic Approach to the Balkans”，in Florian Bieber and Nikolas Tzifakis（eds.），The Western Balkans in the World：Linkages and Relations with Non-Western Countries，London：Routledge，2019，p.210.但在實(shí)踐中，中國(guó)與西巴爾干國(guó)家的雙邊合作仍然占主導(dǎo)，多邊與地區(qū)層面的合作有待加強(qiáng)。

第三，中國(guó)與歐盟在西巴爾干地區(qū)面臨共同的挑戰(zhàn)。西巴爾干地區(qū)雖然在轉(zhuǎn)型的道路上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但仍然面臨著許多老問(wèn)題和新問(wèn)題，比如科索沃的地位問(wèn)題、波黑內(nèi)部的種族矛盾與國(guó)家構(gòu)建問(wèn)題、黑山與北馬其頓政治上的不穩(wěn)定問(wèn)題以及西巴爾干地區(qū)都存在的法治薄弱與腐敗猖獗等問(wèn)題。這些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題不僅削弱了歐盟擴(kuò)大政策的效果，也可能影響中國(guó)在西巴爾干的利益。尤其是隨著中國(guó)在西巴爾干地區(qū)投資的增加，中國(guó)的利益也不可避免地受這一地區(qū)政治與安全挑戰(zhàn)的影響。因此，西巴爾干地區(qū)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題對(duì)中國(guó)與歐盟的西巴爾干政策構(gòu)成了共同的挑戰(zhàn)，也意味著中歐都應(yīng)該從如何共同應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的角度思考彼此的政策。

五、結(jié)論

歐盟對(duì)中國(guó)西巴爾干政策的警惕在很大程度上源于對(duì)中國(guó)政策目標(biāo)的懷疑以及擔(dān)心中國(guó)的政策會(huì)削弱歐盟西巴爾干政策的有效性，尤其是西巴爾干地區(qū)的入盟進(jìn)程。從本文的分析來(lái)看，這種擔(dān)心并沒(méi)有得到足夠的理由支持。就政策目標(biāo)而言，歐盟的西巴爾干政策體現(xiàn)出鮮明的結(jié)構(gòu)性外交特征，以歐盟為中心，通過(guò)制度和規(guī)范將西巴爾干地區(qū)納入“歐洲化”的進(jìn)程。中國(guó)的西巴爾干政策并不提供歐盟意義上的制度和規(guī)范，也不尋求主導(dǎo)和改變西巴爾干國(guó)家的結(jié)構(gòu)，而是追求有限的經(jīng)貿(mào)合作與互聯(lián)互通目標(biāo)，這也是歐盟在西巴爾干外交政策所追求的共同目標(biāo)之一。因此，中國(guó)與歐盟的西巴爾干政策目標(biāo)并不相悖。就政策影響而言，由于中國(guó)的政策工具相對(duì)有限，中國(guó)在西巴爾干的影響力仍然難以同歐盟相提并論，但中國(guó)的西巴爾干政策遵循“共商、共建、共享”的原則，注重西巴爾干當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也使得中國(guó)在西巴爾干地區(qū)的影響力得到較快的提升。而中國(guó)在西巴爾干影響力的提升又反過(guò)來(lái)促使歐盟重申其對(duì)西巴爾干國(guó)家入盟的承諾，客觀上加速了西巴爾干入盟的進(jìn)程。

不管是從政策目標(biāo)還是政策影響來(lái)看，中國(guó)與歐盟在西巴爾干并非一種全面與零和的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。相反，中國(guó)與歐盟在西巴爾干諸多政策領(lǐng)域和政策層次上存在共同利益，也面臨共同的挑戰(zhàn)。中國(guó)西巴爾干政策可以對(duì)歐盟在西巴爾干的結(jié)構(gòu)性外交形成有益的補(bǔ)充。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與互聯(lián)互通方面，西巴爾干地區(qū)與歐盟存在“發(fā)展鴻溝”。①Vladimir Shopov，“Decade of Patience：How China became a Power in the Western Balkans”，Policy Brief，European Council of Foreign Relations，F(xiàn)ebruary 2021，p.22.中國(guó)可以在縮小西巴爾干地區(qū)發(fā)展鴻溝方面發(fā)揮積極的角色，與歐盟共同應(yīng)對(duì)西巴爾干地區(qū)的發(fā)展赤字問(wèn)題。在促進(jìn)西巴爾干地區(qū)合作方面，中國(guó)與歐盟也有著共同的利益與合作空間。因此，對(duì)于歐盟而言，更需要思考的問(wèn)題不是如何排斥中國(guó)，而是如何借助“中國(guó)因素”推進(jìn)其西巴爾干議程。

對(duì)西巴爾干國(guó)家而言，中國(guó)與歐盟也不是非此即彼的選擇，而是西巴爾干國(guó)家結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的共同需要。由于西巴爾干結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型涉及不同領(lǐng)域和層次，而中國(guó)與歐盟的西巴爾干政策兼具各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，也可以在不同的結(jié)構(gòu)領(lǐng)域和層次發(fā)揮不同的作用，共同服務(wù)于西巴爾干地區(qū)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。因此，中歐在西巴爾干需要的是更好的政策協(xié)調(diào)而非排他性的博弈和競(jìng)爭(zhēng)。