黃會(huì)奇

(延安大學(xué) 中國(guó)共產(chǎn)黨革命精神與文化資源研究中心，陜西 延安 716000)

學(xué)術(shù)界對(duì)于陜甘寧邊區(qū)土地問題的研究側(cè)重于減租方面，而對(duì)這一時(shí)期的確權(quán)登記關(guān)注的還比較少。閻慶生、黃正林的《論陜甘寧邊區(qū)的土地政策和土地立法》和覃保珍的《抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)的土地立法》[1]等論文對(duì)邊區(qū)的土地法規(guī)以列表的形式進(jìn)行了匯總，其中也包括確定土地所有權(quán)和使用權(quán)，以及土地登記的法規(guī)，但并未進(jìn)行專門的、深入的論述。本文擬對(duì)邊區(qū)土地登記和土地確權(quán)的法規(guī)及其內(nèi)容進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上考察邊區(qū)土地確權(quán)登記工作的實(shí)施情況，進(jìn)而歸納出邊區(qū)土地確權(quán)登記中所存在的問題及所取得的成效。

一、確權(quán)登記的必要性和緊迫性

陜甘寧邊區(qū)是由土地革命時(shí)期的陜甘邊和陜北根據(jù)地發(fā)展而來的，土地革命時(shí)期，土地經(jīng)過多次分配和反復(fù)，地權(quán)不清的現(xiàn)象和土地糾紛的問題很多，再加上無論是土地分配或者是土地買賣，最后都需要進(jìn)行確權(quán)登記、頒證的工作，都促使邊區(qū)加快了制訂法規(guī)以及確權(quán)登記的步伐。

邊區(qū)政府對(duì)土地問題采取了穩(wěn)妥的辦法，一是維護(hù)土地現(xiàn)狀，以保持土地占有關(guān)系和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定；二是制訂法規(guī)，加快確權(quán)登記的工作。

(一)維持土地現(xiàn)狀

國(guó)共合作確立之后，中共的土地政策也發(fā)生了重大改變，以保護(hù)土地私有權(quán)，穩(wěn)定土地占有、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要指導(dǎo)原則，在保護(hù)農(nóng)民所分土地所有權(quán)、保護(hù)農(nóng)民既得利益的前提下，對(duì)地主的土地所有權(quán)和使用權(quán)也加以保護(hù)，盡量穩(wěn)定現(xiàn)有的土地占有、使用關(guān)系。對(duì)所有權(quán)確實(shí)難以弄清的土地歸現(xiàn)在實(shí)際耕種人所有，以保證農(nóng)業(yè)耕作的連續(xù)性，防止因?yàn)榈貦?quán)不清、長(zhǎng)期爭(zhēng)訟而荒廢土地、妨害農(nóng)耕現(xiàn)象的發(fā)生。

北魏在實(shí)行均田制時(shí)就專門提到這個(gè)問題，李安世在給孝文帝的上疏中就提到因?yàn)閼?zhàn)亂和饑荒，農(nóng)民“棄賣田宅”，在外漂泊多年，經(jīng)歷幾世方才返回故鄉(xiāng)，因?yàn)椤皬]井荒毀，桑榆改植”和“強(qiáng)宗豪族，肆其侵凌”，各自找尋證據(jù)和證人來說明土地歸自己所有，結(jié)果造成“爭(zhēng)訟遷延，連紀(jì)不判。良疇委而不開，柔?？荻徊?，僥幸之徒興，繁多之獄作”等問題。[2]就是說雙方為土地所有權(quán)而爭(zhēng)訟，若不能及時(shí)的確權(quán)判定，就會(huì)造成良田荒蕪、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯的不良后果?？梢娫诩皶r(shí)確定地權(quán)以維持土地現(xiàn)狀，以及穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)思想方面，古今都是相通的。

在抗戰(zhàn)初期，中共在邊區(qū)實(shí)行了維持土地現(xiàn)有關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民既得利益，兼顧地主階級(jí)利益的政策。這給當(dāng)時(shí)到訪邊區(qū)的一些友人留下了深刻的印象，并在他們的紀(jì)錄和回憶錄中有所記述。

1938年1月，梁漱溟訪問延安并同當(dāng)時(shí)邊區(qū)的代主席張國(guó)燾談到土地問題，張介紹說，土地革命政策已經(jīng)放棄，地主多已經(jīng)回來。不過土地已經(jīng)分配，不能再收回他原有的土地，而是從其他的土地中給他們調(diào)劑一些，保證他們也有一份地可耕種。[3]梁漱溟對(duì)這一時(shí)期延安維護(hù)土地現(xiàn)有占有關(guān)系，保護(hù)土地私有制，逐步改善土地問題的做法是持肯定態(tài)度的。

1938年春舒湮以記者的身份到邊區(qū)訪問，他對(duì)邊區(qū)維持土地現(xiàn)狀，同時(shí)又逐步地用改良的辦法解決農(nóng)民土地問題的做法很有好感，但同時(shí)也指出邊區(qū)一些土地的所有權(quán)尚未確實(shí)，政府新頒布了土地所有權(quán)條例，逐步開展土地的登記和發(fā)證工作，就是為了解決這些問題?！安贿^，邊區(qū)的土地權(quán)還有不少的尚未確定，土地契約有已廢的，也有未廢的，故今年一年中主要的工作是先確定土地的所有權(quán)。因此便頒布了《人民土地所有權(quán)條例》，土地經(jīng)登記后即由政府發(fā)給土地證”。他親自見證了邊區(qū)確定地權(quán)、頒發(fā)土地證的事實(shí)和過程。[4]

1942年5月，警備區(qū)和晉西北紳士組成的參觀團(tuán)到了延安，其中劉菊初所了解的情況也是這樣，不過更為具體一些。綏德分區(qū)的土地情況復(fù)雜，有的已分給農(nóng)民，有的未分。統(tǒng)一戰(zhàn)線確立后，何紹南勒令農(nóng)民將分到的土地退還給地主。趕走何紹南后，土地糾紛很多，政府的解決辦法是土地維持現(xiàn)狀，已退者不準(zhǔn)再要，未退者仍為己有；還有地界不明，分的少、實(shí)際多等問題。同時(shí)，積極做好土地登記和頒發(fā)土地證確定所有權(quán)的工作，以減少土地糾紛。[5]

上述訪問者的記述詳略差異很大，總結(jié)其基本內(nèi)容，可以看出無論是新區(qū)還是老區(qū)，只要存在土地多次易手的情況，地主和農(nóng)民各執(zhí)一詞爭(zhēng)奪土地所有權(quán)的糾紛就特別多。政府的做法是維持現(xiàn)狀：地權(quán)不清，農(nóng)民耕種多年的歸農(nóng)民所有；本是地主的土地，后由農(nóng)民耕種而地主又多年未收租子的所有權(quán)歸農(nóng)民；何紹南時(shí)期讓農(nóng)民退地給地主，已經(jīng)退給地主的歸地主所有，農(nóng)民不能再要回，但地主強(qiáng)行收回的不在此限，而當(dāng)時(shí)未退的仍歸農(nóng)民所有。

(二)加緊確權(quán)登記工作

維持土地現(xiàn)狀只是第一步，是為下面的確權(quán)、登記、頒證做準(zhǔn)備工作的。孟子主張統(tǒng)治者實(shí)行仁政，而仁政的根本內(nèi)容之一是讓人民有固定的財(cái)產(chǎn)，他認(rèn)為：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心，茍無恒心，放辟邪侈，無不為己。”他所說的恒產(chǎn)主要是對(duì)土地田產(chǎn)的私有權(quán)，要保護(hù)土地私有，田界清楚是必要的條件：“夫仁政必自經(jīng)界始。經(jīng)界不正，井地不均，谷祿不平，是故暴君污吏必慢其經(jīng)界。經(jīng)界既正，分田制祿可坐而定也?！敝熳印都ⅰ吩唬航?jīng)界謂治地分田，經(jīng)畫其溝涂封植之界也。此法不修，則田無定分，而豪強(qiáng)得以兼并，故井地不均。[6]做好土地丈量和劃定田界，對(duì)田地四至和畝數(shù)進(jìn)行登記的工作非常重要。

中共中央到達(dá)陜北之后，就立即著手穩(wěn)定土地的占有關(guān)系，并確定土地所有權(quán)、頒發(fā)土地證。1936年1月19日，中華蘇維埃中央政府西北辦事處召開了第九次會(huì)議，除了討論春耕問題之外，還重點(diǎn)提出了以下三個(gè)重要問題：一是在已經(jīng)分配過土地的地方，以后盡量避免土地的重新分配，以穩(wěn)定土地的所有和使用關(guān)系；二是確定農(nóng)民對(duì)分到土地的所有權(quán)，在土地分配好的地區(qū)，“即進(jìn)行土地登記，登記后發(fā)給農(nóng)民一種土地證，農(nóng)民有了這種土地證后，可自由出租，或雇長(zhǎng)工經(jīng)營(yíng)，或自己耕種，或出賣給別人”，也就是說，農(nóng)民在進(jìn)行土地的確權(quán)頒證工作之后，農(nóng)民擁有了對(duì)土地的各種使用、處置和收益權(quán)；三是獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，保障農(nóng)民的勞動(dòng)所得的權(quán)利，政府和其他人都不得侵犯。[7]

邊區(qū)政權(quán)穩(wěn)定后，土地買賣關(guān)系也趨于正常化，為了保護(hù)公私土地的所有權(quán)及其使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，也需要以明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，做好產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移登記工作。趙岡在《中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的地權(quán)分配》一書中專列了《土地丈量、登記與統(tǒng)計(jì)》一章，對(duì)以往研究中國(guó)土地制度史的論著中很少涉及的土地丈量、登記問題進(jìn)行分析。土地登記主要有兩種：第一種是地籍，是為了證明所有權(quán)，以及在土地買賣、典押中使用，其分析以南宋政府的砧基薄(上畫農(nóng)戶田畝的現(xiàn)狀、四至，注明面積、典買關(guān)系等)、明清的魚鱗圖冊(cè)為主。第二種是戶籍，在明清時(shí)就是黃冊(cè)，主要是登記戶主土地面積，為政府征收賦稅之用。[8]宋明時(shí)期地籍的要件已經(jīng)具備了后代土地證的基本內(nèi)容，對(duì)其影響很大。

邊區(qū)很多地區(qū)都存在著地權(quán)不清的問題，這在國(guó)共多次爭(zhēng)奪，政權(quán)多次反復(fù)的新區(qū)尤其突出。在綏德分區(qū)和隴東分區(qū)、關(guān)中分區(qū)都有紅軍將地主的土地分給了農(nóng)民，但是以后國(guó)民黨政權(quán)控制這個(gè)地區(qū)之后，又將土地奪回來給了地主的情況。這樣幾次反復(fù)之后，地主和農(nóng)民弄不清時(shí)局到底向哪個(gè)方向發(fā)展，都不肯要地，有的地是農(nóng)民耕種著，但土地所有權(quán)到底屬于地主或者是農(nóng)民，沒有說清。邊區(qū)民主政權(quán)確立，政局穩(wěn)定并且頒布保護(hù)土地所有權(quán)的條例之后，地主和農(nóng)民都爭(zhēng)奪土地的所有權(quán)，土地糾紛非常多。在張聞天和柴樹藩等人在綏德、米脂、神府等地的調(diào)查中多次提到這些需要及時(shí)解決的問題。因此，盡快進(jìn)行確權(quán)登記成為一項(xiàng)非常緊迫的工作，綏德分區(qū)在給邊區(qū)政府的報(bào)告中多次提到綏德從1940年以來爭(zhēng)奪土地所有權(quán)的糾紛特別多，下級(jí)司法機(jī)構(gòu)根本處理不過來，無論縣區(qū)鄉(xiāng)的基層政府、還是地主、農(nóng)民都強(qiáng)烈要求盡快做好確權(quán)登記的工作，認(rèn)為這是減少糾紛的最好辦法。

另外要說的是，土地分配是土地革命時(shí)期特有的土地流轉(zhuǎn)方式，而土地買賣則是在邊區(qū)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期都有的現(xiàn)象，各有其時(shí)代特征。伴隨著土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，就必然要做好包括買賣、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、繼承等各種流轉(zhuǎn)形式土地的重新確權(quán)登記工作，土地買賣和確權(quán)登記都是伴隨著邊區(qū)的歷史不斷發(fā)展的。黃正林將1937到1945年有關(guān)“農(nóng)林土地類”法規(guī)共21部用表格的形式作了列舉，其中就有幾部土地條例和土地登記方面的，可供參考。[9]

二、確權(quán)登記的相關(guān)法規(guī)

邊區(qū)的土地確權(quán)登記是先從土地的調(diào)查開始的，相關(guān)的法規(guī)有1940年3月19日制定的《土地問題暫行調(diào)查辦法》和12月2日的《土地調(diào)查獎(jiǎng)懲暫行條例》。在做好土地情況調(diào)查、統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，開始對(duì)土地及其附屬物進(jìn)行確權(quán)認(rèn)定和登記的工作。

(一)地權(quán)條例

地權(quán)條例的法規(guī)既包括對(duì)于所有權(quán)和使用權(quán)的規(guī)定，也有土地登記的內(nèi)容，從1937年一直到1945年，有1937年9月的《陜甘寧邊區(qū)土地所有權(quán)證條例》、1939年4月的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》、1944年的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例草案》、1945年3月的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》，這些地權(quán)條例明確了保護(hù)私人土地所有權(quán)和使用權(quán)的土地政策。對(duì)于土地的種類和范圍、土地的所有權(quán)及其使用、土地的登記，以及一些特殊土地、特殊情況都加以說明和規(guī)范。

1939年4月公布的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》在第一章《總則》中繼承了1937年制訂的《陜甘寧邊區(qū)土地所有權(quán)證條例》中對(duì)于土地的種類范圍的說明，“本條例所稱土地，包括農(nóng)地、林地、房地、荒地、山地、水地及一切水陸天然富源”。

在第二章《土地所有權(quán)》中主要是對(duì)于土地個(gè)人私有和政府公有權(quán)的取得、使用加以闡明。①土地私有權(quán)的取得主要分為兩類，一類是在土地革命中分得的土地，并且有分地證為證；一類是在1937年之后經(jīng)過邊區(qū)政府登記的土地，以及雖然沒有登記，但是一直實(shí)際管理、耕種土地，并且持有政府頒發(fā)的“貫例管業(yè)證”，再經(jīng)過政府驗(yàn)明予以登記者，才可以取得土地所有權(quán)。個(gè)人取得土地所有權(quán)之后，有完全的使用和支配權(quán)，其中包括買賣、各類租佃、典當(dāng)、抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。②凡過去宣布沒收而未經(jīng)分配之土地，作為公地，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府管理和支配。抗日軍人沒有土地的可以向政府申請(qǐng)領(lǐng)取公地，經(jīng)過縣政府登記即可取得所領(lǐng)土地之所有權(quán)。其他像水道、湖澤、道路、礦產(chǎn)地、鹽地、公共的天然水源等為公地，不準(zhǔn)為私人所有。

第三章為《土地登記》。對(duì)于以下五種情況必須到縣政府進(jìn)行登記：一切未經(jīng)登記之土地；土地所有權(quán)全部或一部轉(zhuǎn)移于他人者；土地有分合增減坍沒或其他變更者；土地分割為獨(dú)立地段者；土地全部或一部并于其他土地者。這包括了未經(jīng)登記以及土地轉(zhuǎn)移等情況。[10]

1944年1月邊區(qū)政法委員會(huì)第四次會(huì)議通過的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例草案》先對(duì)地權(quán)的概念作了界定，包括農(nóng)林牧、荒地、宅基地及其他水陸地的“使用權(quán)”，其次就是對(duì)于私有權(quán)和使用權(quán)的保護(hù)，“依保障人民土地私有制的原則，凡合法土地所有人在法令限制的范圍內(nèi)，對(duì)于其土地有自由使用、收益和處分(買賣、典當(dāng)、抵押、贈(zèng)與、繼承等)之權(quán)”。為了使人民的這些權(quán)利能落到實(shí)處，相關(guān)的土地要到政府進(jìn)行登記取得土地使用證書。以下詳細(xì)的對(duì)土地登記時(shí)土地所有人須呈繳的證明書狀、登記不實(shí)的處理、地權(quán)有變動(dòng)時(shí)重新登記的幾種情形、公地、將公地或者公荒調(diào)劑給私人所有等事項(xiàng)作了規(guī)定。[11]

(二)土地登記法規(guī)

至于更為詳細(xì)、專門對(duì)土地登記加以規(guī)范的法規(guī)有：1941年的《土地登記暫行辦法》、1942年4月通過在1944年重新修訂的《陜甘寧邊區(qū)土地房屋登記暫行辦法》、1943年9月的《陜甘寧邊區(qū)土地登記試行辦法》(草案)，等等。

1943年9月的《陜甘寧邊區(qū)土地登記試行辦法》(草案)，將登記的范圍擴(kuò)展到了宅基地及房窯，規(guī)定登記是確定所有權(quán)的憑證，所有公私土地、房窯均須到政府進(jìn)行登記?！暗诙l，凡在邊區(qū)境內(nèi)置有土地房屋者，均須依照本辦法向土地所在地之縣市政府進(jìn)行登記，領(lǐng)取土地房屋所有權(quán)證。第三條，凡機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、團(tuán)體及公營(yíng)企業(yè)所使用之公地、公荒，一律須向當(dāng)?shù)乜h市政府登記，其未分配之公地、公荒，均由該管鄉(xiāng)市政府調(diào)查呈報(bào)縣市政府登記統(tǒng)一管理”。

登記范圍包括業(yè)主的情況，土地、房屋的位置、名稱、等級(jí)、面積、四至，土地附著物，土地來歷及憑證等項(xiàng)目。[12]

1942年3月份財(cái)政廳給邊區(qū)政府的報(bào)告中提到財(cái)政廳參加了民政廳所召集的第二次地權(quán)條例討論會(huì)，擬定出了土地登記辦法，制定出了土地所有權(quán)證書的樣式，準(zhǔn)備在經(jīng)過邊區(qū)政府批準(zhǔn)之后付印發(fā)給各個(gè)分區(qū)縣、區(qū)、鄉(xiāng)進(jìn)行土地登記的工作。[13]

為了更好地進(jìn)行土地登記工作，邊區(qū)政府發(fā)布了《陜甘寧邊區(qū)土地登記辦法說明》，對(duì)一些問題做了解釋：(一)登記土地的目的之一就是為了確定地權(quán)，平息土地糾紛，使農(nóng)民安心于土地經(jīng)營(yíng)和改良。邊區(qū)經(jīng)過土地革命的地區(qū)，農(nóng)民新分到的土地大多未經(jīng)過登記，沒有土地證，有的有地?zé)o證，有的有證無地，地主和農(nóng)民爭(zhēng)奪土地，糾紛多，妨礙生產(chǎn)。(二)登記的范圍，包括土地、房屋和窯洞，所有公地、私地都必須登記。(三)土地來歷及憑證。包括分地證、土地證、買賣轉(zhuǎn)移的契約，以及政府所開的證明等。[14]

對(duì)戶主姓名、籍貫以及所分田地的面積、四至進(jìn)行登記在中國(guó)有很悠久的歷史，從敦煌出土的一張手實(shí)籍賬可以看出在古代較為成熟的戶籍和分田的登記制度。

唐代宗大歷四年(769年)在沙州(州治所在敦煌，在今敦煌城西南，領(lǐng)敦煌、壽昌兩縣)敦煌縣懸泉鄉(xiāng)易禾里一戶戶主叫楊大娘的手實(shí)：

戶主李大娘 年事肆拾肆歲 寡 不課戶

……

合應(yīng)受田伍拾玖畝并已受(廿畝永業(yè) 廿五畝買田 一十三畝口分 一畝居住園宅)

一段柒畝永業(yè) 城東十五里瓜渠 東 渠 西 路 南 楊本 北 路

……

一段壹畝口分 城東十五里瓜渠 東 楊本 西 自田 南 渠 北 路[15]

手實(shí)就是戶主據(jù)實(shí)申報(bào)并經(jīng)過地方里長(zhǎng)等核實(shí)，登記戶口、土地的籍賬，其內(nèi)容有所分田地塊數(shù)、每塊土地的四至等內(nèi)容。可見，通過手實(shí)等籍賬對(duì)戶口及其土地進(jìn)行登記，作為統(tǒng)計(jì)人口和土地，以及征發(fā)賦稅和徭役依據(jù)的制度，到了唐代已經(jīng)很成熟了。此外，從同時(shí)代的手實(shí)來看，每一戶都有少則五六塊、多則幾十塊的土地，土地的分散、零碎在古代已然。

在邊區(qū)，土地經(jīng)過登記之后，登記人就能取得土地所有權(quán)證書，它是獲得土地所有權(quán)的唯一憑證，其內(nèi)容很詳細(xì)，包括土地類型、位置、面積、四至、等級(jí)、收獲量，乃至于所有權(quán)的來源及其變更、所有人的情況等。1937年9月的《陜甘寧邊區(qū)土地所有權(quán)證條例》中所有權(quán)證登記的內(nèi)容非常詳細(xì)，一共有九項(xiàng)。規(guī)定了土地所有權(quán)證必須載明如下內(nèi)容:“(一)土地種類；(二)土地坐落；(三)土地面積；(四)土地四至界限；(五)每年平均收獲量或收益(農(nóng)地收獲量以16兩秤，30斤斗為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，其他土地以收益計(jì)算)；(六)土地等級(jí)；(七)定著物情形；(八)所有權(quán)來歷；(九)所有人之姓名、籍貫、住址、成分等。”除此之外，對(duì)土地的買賣、轉(zhuǎn)讓、登記收費(fèi)、如何發(fā)放、損壞補(bǔ)發(fā)、遺失補(bǔ)發(fā)、地權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)換發(fā)等等都有詳細(xì)的規(guī)定。[16]

在三邊分區(qū)鹽池縣、靖邊縣也進(jìn)行了確權(quán)登記和頒發(fā)土地證的工作。1936年到1937年春季進(jìn)行的土地革命，在鹽池縣的革命歷史上被稱之為“第一次土地革命”，在土改過程中，縣革命委員會(huì)給分到土地和房屋的農(nóng)民發(fā)了分房、分地的證書。限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，證書的印制比較簡(jiǎn)陋，是用白麻紙油印而成，用毛筆填寫的。其規(guī)格大小相當(dāng)于現(xiàn)在的16開，從中間一分為二，右半邊為縣革委會(huì)存根，左半邊為業(yè)主執(zhí)照，中縫有編號(hào)，文字為豎行排列。1937年9月，陜甘寧邊區(qū)政府正式成立后，為了統(tǒng)一全邊區(qū)的房產(chǎn)證書，保障人民群眾的房地產(chǎn)所有權(quán)，邊區(qū)政府統(tǒng)一印制了《土地所有權(quán)證》，頒布了《陜甘寧邊區(qū)頒發(fā)土地所有權(quán)證條例》。依照本《條例》，鹽池縣政府于1938年8月開始頒發(fā)由陜甘寧邊區(qū)政府統(tǒng)一印制的“土地所有權(quán)證”，取代1936年由縣革命委員會(huì)頒發(fā)的臨時(shí)性房地產(chǎn)證書。新的“土地所有權(quán)證”是鉛印的格式證書，用毛筆填寫；紙質(zhì)為白報(bào)紙，規(guī)格為16開；左半邊約四分之一為存根，右半邊四分之三為所有權(quán)證書。證書的落款處有縣長(zhǎng)閻志遵印，中縫有編號(hào)和縣政府的衿印。

1936年一戶農(nóng)民分得了地主的房子，政府發(fā)給他一張《分房證》，其內(nèi)容很簡(jiǎn)單，包括的要件也少。

茲有土豪秦玉堂房貳間，其契約宣布作廢。分配到賀春城名下，永遠(yuǎn)管業(yè)居住。

此證

鹽池縣革命委員會(huì)

土地部長(zhǎng)余成何

公歷一九三六年七月十八日

到1938年就使用了政府統(tǒng)一印制的《土地所有權(quán)證》，在1938年8月給手工業(yè)工人張聚銀頒發(fā)了一張城市房地產(chǎn)的證書，右上角用毛筆寫“1毛”，這是登記時(shí)所交的契稅。內(nèi)容有：①土地所有權(quán)證書編號(hào)，本證為30號(hào)，②所有權(quán)人姓名張聚銀、性別男、成分為工人，③父母姓名，④籍貫地：鹽池縣城區(qū)一鄉(xiāng)北街村，現(xiàn)住地北街，⑤土地種類：城市房地，⑥座落：座北向南房貳間，⑦面積：四方丈，⑧四至界限：東至高姓、西至馮姓、南至當(dāng)院、北至聶姓，⑨每年平均收獲量或收益：自住，⑩土地等級(jí)：中等房，定著物情形：此欄未填寫內(nèi)容，因?yàn)榇藱谥饕堑怯涋r(nóng)作物的，所有權(quán)來歷：一九三二年分來?xiàng)罱摹?/p>

最后有“右之土地經(jīng)本縣政府依法令確定永為張聚銀所有，特給此證為憑”，下面是鹽池縣縣長(zhǎng)縣長(zhǎng)閻志遵印，中縫有編號(hào)和縣政府的衿印。時(shí)間為：中華民國(guó)廿七年八月三日發(fā)給。[17]

將1936年的房產(chǎn)證和1938年的土地證做一比較，明顯可以看出后者的要件更為完備，對(duì)于房屋的戶主、坐落、四至、附著物等都有詳細(xì)的登記，這對(duì)于確定房產(chǎn)的情況、保護(hù)房主的權(quán)益都有有利的。

筆者所見到的另一張土地所有權(quán)證書是頒發(fā)于1938年的延長(zhǎng)縣四區(qū)五鄉(xiāng)的一張農(nóng)業(yè)用地的證書。其證書格式與上述城市宅基用地相同。本證書編號(hào)為73號(hào)。土地所有權(quán)證人是白永正，年齡30歲，性別男、成分中農(nóng)；然后是父母的姓名；籍貫為延長(zhǎng)縣四區(qū)五鄉(xiāng)上畔村；現(xiàn)住延長(zhǎng)四區(qū)五鄉(xiāng)；土地種類為農(nóng)地；土地坐落在“咀山”；面積為“二行”(按：“行”應(yīng)該是大致計(jì)量土地面積的單位，和“一塊地”、“一片地”用法相似，用于粗略的計(jì)算山地面積——筆者注)；四至界限：東至貴元地為界、西至畔為界、南至崖為界、北至來元地為界；每年平均收獲糧為二斗(按：證書上登記的都是被壓低的產(chǎn)量，以此推算，這塊地大致有一坰左右，但農(nóng)民多有隱瞞土地的情況，實(shí)際面積可能要大——筆者注)；土地等級(jí)為“下地”；定著物情形為“麥子”；所有權(quán)來歷為“原有”。

最后有“右之土地經(jīng)本縣政府依法令確定永為白永正所有，特給此證為憑”，下面是陜甘寧邊區(qū)延長(zhǎng)縣縣長(zhǎng)之印，中縫有編號(hào)和縣政府的衿印。時(shí)間為：中華民國(guó)廿七年正月三日給。

1937年9月邊區(qū)政府頒發(fā)了《陜甘寧邊區(qū)土地所有權(quán)證條例》，要求各縣進(jìn)行確權(quán)登記頒證工作，并且規(guī)定了土地所有權(quán)證書的樣式、登記的項(xiàng)目和內(nèi)容。綜合1938年鹽池縣和延長(zhǎng)縣的這兩張土地證可以看出：①在邊區(qū)政府控制的老區(qū)都進(jìn)行了土地登記和發(fā)證工作，在鹽池和延長(zhǎng)縣都使用了邊區(qū)政府統(tǒng)一制訂的土地所有權(quán)證書，可見，邊區(qū)政府的政令得到了切實(shí)的貫徹執(zhí)行。②鹽池縣的是城市住房用地所有權(quán)證書，而延長(zhǎng)縣的則是農(nóng)業(yè)用地所有權(quán)證書，它們都是采用統(tǒng)一格式的證書，住房用地和耕地都是統(tǒng)一登記發(fā)證的，只是在證書中注明用地的類別而已。③證書最基本的內(nèi)容包括所有權(quán)人姓名、土地位置、土地四至、土地面積、土地類別等，將這些內(nèi)容和漢唐以來的土地登記籍賬相比較，可以發(fā)現(xiàn)大致都是相似的，可見，土地所有權(quán)證書具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性性和繼承性，推而廣之，土地的租佃、買賣、典當(dāng)契約也是這樣。

三、各地的確權(quán)登記工作

在各地的確權(quán)登記中，集中涌現(xiàn)出一些問題，如地主和農(nóng)民爭(zhēng)奪土地的問題；隱瞞土地及隱瞞土地的數(shù)量，不如實(shí)申報(bào)的問題；移難民開墾土地的確權(quán)問題。這些問題在土地登記初期發(fā)生較多，隨著時(shí)間的發(fā)展而逐步地得到解決。從各地所頒發(fā)的土地證和房窯證來看，其要件包括所有人姓名、地址、四至等內(nèi)容，說明證書得以統(tǒng)一和規(guī)范，確權(quán)登記工作取得了較大的成績(jī)。

(一)華池縣

華池縣早在蘇維埃政權(quán)時(shí)期就進(jìn)行了較為為徹底的土地分配，基本上實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的目標(biāo)，為了鞏固廣大農(nóng)民的既得利益，從1938年起就在全縣進(jìn)行了土地登記和頒發(fā)土地證的工作。在登記中，一是審查到了少數(shù)地主收回的土地，以及他們瞞報(bào)的土地，如溫臺(tái)區(qū)四鄉(xiāng)地主趙金福將過去分給群眾的101坰地收回登記到自己名下，元城區(qū)調(diào)查出13家豪紳共隱瞞土地152坰。二是將清查出的土地與公田調(diào)劑給少地、無地的農(nóng)民，華池縣在1939年3到5月間將近800坰土地分給了少地的農(nóng)民和外來的難民、商人；到1939年年底，全縣共計(jì)分配土地9442坰，尚余有公地8602坰；在1940-1941年間又給土地不夠種以及外來難民登記了4860坰，剩余公地3743坰。三是頒發(fā)土地證，以確保農(nóng)民對(duì)于土地的所有權(quán)。1938年開始頒發(fā)土地證書的工作，在此過程中發(fā)現(xiàn)以多報(bào)少、瞞報(bào)，以及一些無地農(nóng)戶等問題，此后，隨著審查、調(diào)劑、補(bǔ)登等工作的推進(jìn)，發(fā)證的工作也在持續(xù)地進(jìn)行。[18]

(二)環(huán)縣

在1938年底到1939年1月，環(huán)縣將土豪的土地、房窯作了統(tǒng)計(jì)，并將多余的分給了群眾。之后，將土地、房窯的所有情況進(jìn)行了登記，并將這些情況向邊區(qū)政府作了匯報(bào)。[19]

到了1939年3月份，環(huán)縣的多數(shù)區(qū)已經(jīng)將土地統(tǒng)計(jì)清楚，準(zhǔn)備開始登記，多數(shù)區(qū)做的比較好，但仍存在一些問題：①有的區(qū)沒有登記，如車道坡區(qū)、毛居井區(qū)因?yàn)闆]有分配地主的土地?zé)o法登記。②登記不實(shí)，給親戚登記時(shí)，10畝說成6畝以隱瞞土地；給公家或者別人登記時(shí)，將37畝說成40畝。③荒山荒地畝數(shù)弄不清楚。在車、毛二區(qū)都有綿延數(shù)十里的荒山，在虎洞、耿灣、洪德三區(qū)也有很多荒地，這些荒山荒地，有的無主，有的有地主，但他們也不清楚具體畝數(shù)。

經(jīng)過這次統(tǒng)計(jì)與登記，大致弄清楚了全縣沒收和分配給群眾的土地、房窯的數(shù)目，以及全縣共有土地的畝數(shù)，其中最多的是山地、其次是塬地、川地，果園地最少。[20]

(三)合水縣

合水縣是未經(jīng)過土地革命的新區(qū)，人民土地所有權(quán)都是以舊契約為準(zhǔn)，但是有一部分公荒田與無主荒田，因?yàn)椴荒鼙Ｕ纤袡?quán)和耕作權(quán)，所以一些移民都不肯去耕種。為此，1941年4月，合水縣縣長(zhǎng)高朗亭呈邊區(qū)財(cái)政廳將這些公荒和無主荒地分配給移民并發(fā)給土地所有權(quán)證書。財(cái)政廳將呈文上報(bào)給邊區(qū)政府，邊區(qū)政府在下發(fā)的訓(xùn)令中同意此項(xiàng)請(qǐng)求，要求區(qū)鄉(xiāng)政府將這類土地的所有權(quán)問題以及坐落、面積、四至等都調(diào)查確實(shí)后，呈報(bào)縣府及民廳備案，然后就可將該地?fù)芙o移來之難民耕種，頒發(fā)土地證并加蓋縣印官章。[21]

(四)關(guān)中分區(qū)

1937邊區(qū)政府成立后，習(xí)仲勛就任關(guān)中分區(qū)委員會(huì)書記，1939年又兼任分區(qū)行政督察專員，全面領(lǐng)導(dǎo)關(guān)中分區(qū)的黨政工作。關(guān)中分區(qū)大約有半數(shù)以上人口的地區(qū)經(jīng)過了土地革命。從1937年開始，關(guān)中分區(qū)就開展了土地登記工作，以保障農(nóng)民的地權(quán)。依據(jù)土分配的情況，關(guān)中可以分為三類地區(qū)。一是徹底分配了土地的地區(qū)，地權(quán)明確。二是土地分配不徹底的地區(qū)，只是在群眾大會(huì)上宣布“誰種歸誰”，并未登記造冊(cè)；有些地廣人稀的地方，分了地也沒有人要，蘇維埃規(guī)定，“誰種歸誰”，沒有人種的地，即為公田。第三類是在當(dāng)時(shí)蘇區(qū)的邊緣地區(qū)，地主未收租子，視同已經(jīng)分配了土地的地區(qū)，現(xiàn)在需要進(jìn)一步的明確地權(quán)。

在已經(jīng)分配了土地的老區(qū)，也有一個(gè)新的情況，就是一部分地主富農(nóng)原來逃離了蘇區(qū)，現(xiàn)在又回到家鄉(xiāng)，又要求分配自己原來的土地。

關(guān)中分區(qū)依據(jù)邊區(qū)政府的法規(guī)，對(duì)各種情況進(jìn)行了不同的處理。對(duì)于土地分配、地權(quán)明確的老區(qū)，保持農(nóng)民土地占有的現(xiàn)狀，對(duì)返回的地主、富農(nóng)，從公地中撥給他們一部分耕種；對(duì)于土地分配不徹底、地權(quán)不明晰的，要盡快確權(quán)、登記、頒證，確保農(nóng)民的土地所有權(quán)；已經(jīng)分配過的，以及現(xiàn)在耕種的，歸現(xiàn)耕種人所有，總之，要維護(hù)農(nóng)民的利益，保障他們對(duì)已分得和實(shí)際占有土地的所有權(quán)。[22]

(五)三邊分區(qū)

1940年3、4月份，靖邊縣對(duì)于地主登記的土地進(jìn)行了清查。在鎮(zhèn)靖區(qū)查出劉榮花以多報(bào)少，就將其多余的土地多坰沒收為公田，并沒收其他地主110坰；鎮(zhèn)羅區(qū)有五家地主在登記土地時(shí)，以多報(bào)少，結(jié)果被查出沒收公地410余坰；新城區(qū)沒收公地80坰；青楊區(qū)50坰。這些土地大部分是以多報(bào)少被查出而收公，縣里計(jì)劃將這些地分給無地、少地的群眾，并進(jìn)行確權(quán)登記。[23]

1948年9月，邊區(qū)政府決定對(duì)經(jīng)過土地改革、減租征購(gòu)的土地和房窯，以及移難民經(jīng)過開墾和調(diào)劑得到的土地、房窯進(jìn)行登記，發(fā)給土地證和房窯證，業(yè)主出外逃荒和逃亡的也要填證，由鄉(xiāng)政府或鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)代為保管，待其返回后交給本人。各黨政軍機(jī)關(guān)的公地以及森林、荒地、牧場(chǎng)等都由政府登記管理。[24]

四、土地登記中發(fā)現(xiàn)的問題及所取得的成效

(一)土地登記中發(fā)現(xiàn)的問題

1943年，邊區(qū)政府在延安縣、綏德縣和慶陽(yáng)縣三縣試行農(nóng)業(yè)統(tǒng)一累進(jìn)稅，作為固定的、公平的征收公糧的標(biāo)準(zhǔn)，這首先就要求做好土地的丈量和地權(quán)登記工作，由于邊區(qū)人民對(duì)于土地的重視，在地權(quán)方面糾紛較多。在這三縣中，延安主要是移難民開墾公地所有權(quán)問題、地界問題和登記不實(shí)的問題；在綏德和慶陽(yáng)，主要是爭(zhēng)奪土地的糾紛，如據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，慶陽(yáng)1943年土地糾紛共250多件，其種類所占比例為：謀占和霸占20.8%、占業(yè)和租業(yè)15.4%、地界不清27.6%、爭(zhēng)祖業(yè)5.2%、分家不公5.3%、其他8.6%。

在延安縣的土地登記中，發(fā)現(xiàn)一些問題需要解決。

移難民開墾公地所有權(quán)問題。移難民開墾公荒要以政府發(fā)給的證明文件為憑到政府進(jìn)行登記。但實(shí)際上，移難民所開公荒，一方面政府沒有給他們?nèi)魏巫C明文件；另一方面他們的習(xí)慣是不經(jīng)過任何手續(xù)，隨便耕種，如川口區(qū)三鄉(xiāng)的9000多坰地中屬于移難民開的公荒有7000坰，他們都沒有什么證明文件，所以這次試行中所開的這些公荒都沒有給予登記，當(dāng)然也沒有地權(quán)，這對(duì)于他們墾荒的積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性都是一個(gè)沉重的打擊。對(duì)于此類情況，相關(guān)人員建議應(yīng)該按照“誰開屬于誰的”原則，給他們進(jìn)行登記并發(fā)土地證，筆者此舉認(rèn)為是非常合理的。

移難民補(bǔ)充土地問題。延安周邊尚有很多公地，之前延安為了吸引移民，曾經(jīng)做過宣傳說：“如公地多者，可以補(bǔ)充一些。”地權(quán)條例的第九條也有類似的規(guī)定?，F(xiàn)在移難民都要求給他們補(bǔ)充土地并加以登記。政府為了發(fā)展生產(chǎn)、安置移難民，就從公地中給他們劃撥了一些土地，并頒發(fā)了土地證。

地界不清的，主要是由安延安地多，1937年土地登記時(shí)候，通常按你一大段，我一架山的辦法，因此，難免以后會(huì)發(fā)生地界不清的糾紛。

登記不實(shí)的，因?yàn)橹暗怯浭前炊伟瓷椒峙?，土地?cái)?shù)目不實(shí)的情況很普遍，主要是實(shí)有坰數(shù)多于登記數(shù)，有的多的太多。如川口區(qū)二鄉(xiāng)劉家渠劉增、張愛保的土地，按1937年的原登記數(shù)目并不多，但現(xiàn)在按地界重新勘量，該村東西兩架山山峁的200多坰地都成為他們兩戶的。延安縣的意見，過多的收歸公有，分給少地的農(nóng)戶。農(nóng)戶土地?cái)?shù)目多于實(shí)際登記數(shù)是一個(gè)長(zhǎng)期以來普遍存在的現(xiàn)象，按照最近所通過之地權(quán)條例第六條所規(guī)定“超過部分?jǐn)R置荒蕪，不自行經(jīng)營(yíng)者，政府得收歸公有”，有的鄉(xiāng)將大量超出的土地都收為公地，引起了農(nóng)民群眾的不滿，其實(shí)并不利于荒地的開墾和利用，延安縣的處理辦法還在研究中。[25]

邊區(qū)雖然經(jīng)過多次的土地分配和土地登記、頒證工作，但是由于土地的多次轉(zhuǎn)手變動(dòng)，以及之前登記、頒證工作做得不全面、不細(xì)致，一些問題如地界不清、畝數(shù)不清、地權(quán)不清，以及一些地沒有經(jīng)過登記、沒有土地證等諸多問題仍然存在著，房屋和窯洞也存在權(quán)屬不清的問題?？箲?zhàn)勝利后，這些問題重新又提上了需要解決的日程，在1946年4月召開的邊區(qū)第三屆參議會(huì)第一次大會(huì)上，代表們提出了多件要求徹底清查土地、丈量土地、登記土地，以及登記房窯的提案，并獲得通過。[26]

(二)土地登記所取得的成效

從1937年到1946年的十余年間，為了保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)，同時(shí)也為了公平的征收救國(guó)公糧，邊區(qū)多次頒布土地丈量、登記的條例，并進(jìn)行了土地登記和頒證的工作。在土地登記中也取得了一些成績(jī)，如土地糾紛的解決與地權(quán)的確定，給一些少地農(nóng)民劃撥了一些土地，弄清了土地的實(shí)際面積。

第一，解決土地糾紛和確定地權(quán)方面。如慶陽(yáng)縣共解決了250件土地糾紛，靖邊縣一個(gè)區(qū)二個(gè)鄉(xiāng)解決了116件糾紛。延安縣是經(jīng)過土地革命的地區(qū)，雖經(jīng)過了土地登記，但有些地塊的所有權(quán)仍有爭(zhēng)執(zhí)不清的問題，在這次登記中對(duì)于地權(quán)有爭(zhēng)議的土地進(jìn)行了明確。

給少地農(nóng)民補(bǔ)充了土地。如靖邊縣，雖然在土地革命給一些農(nóng)民分配了土地，但在這次登記中，仍然發(fā)現(xiàn)存在一些無地或少地的農(nóng)民，政府就從公地中劃撥出一些土地給他們作為補(bǔ)充。靖邊縣利用在土地革命中掌握了許多公地的有利條件，在這次登記中，一共給少地或者無地的農(nóng)民補(bǔ)充了4043畝土地，并宣布這些土地的所有權(quán)歸農(nóng)民所有。

給農(nóng)民確定地權(quán)或者補(bǔ)充一部分土地之后，政府對(duì)土地逐戶進(jìn)行了登記，并發(fā)給土地所有權(quán)證書，進(jìn)一步保障了農(nóng)民的地權(quán)，得到了農(nóng)民的擁護(hù)，老百姓說：“邊區(qū)政府是替人民辦事的，給我們發(fā)土地證確定地權(quán)，這是永久為業(yè)的事情，從此我們更可以安居樂業(yè)，努力生產(chǎn)，過豐衣足食生活?！?/p>

以下我們通過馬錫五判案中的兩個(gè)案例，來看一下邊區(qū)解決地界不清問題的一些具體情況。1944年，馬錫五通過實(shí)地勘查，正確判決了合水縣“王治寬企圖霸占王統(tǒng)一的場(chǎng)院案”，以及依靠群眾，正確調(diào)解合水縣“丁、丑兩家土地爭(zhēng)議案”。

前一個(gè)案子：王治寬的父親在世的時(shí)候買得高姓5畝的一塊地，契約上寫東南北三面俱靠王統(tǒng)一家的地，西面為荒蕪無主的莊窯。王治寬為霸占南面王統(tǒng)一的一畝打糧地地基，“遂故意歪曲方向，把南說成西面，因此發(fā)生糾紛”，合水縣司法處只憑呈狀所說，并未實(shí)地調(diào)查，就將王統(tǒng)一的一畝糧地判歸王治寬所有。王統(tǒng)一不服上訴到分庭，馬錫五派石推事召集鄉(xiāng)村干部、四鄰與證明人，按照約據(jù)丈量段數(shù)、畝數(shù)，終于弄清楚是王治寬歪曲事實(shí)，企圖霸占別人場(chǎng)院。

后一個(gè)案件：丁、丑兩家土地相連，因?yàn)槊駠?guó)初年地廣人稀，人們對(duì)土地都不重視，也就沒有明確的地界，但是邊區(qū)政府成立后，社會(huì)安定、人口繁衍，土地被看重，于是兩家都企圖擴(kuò)大自家的土地面積。1938年，丑懷榮一家將丁萬福家起訴到寧縣政府(友區(qū)政權(quán))，由于丑懷榮的侄女婿時(shí)任縣保安隊(duì)長(zhǎng)，他買通了國(guó)民黨縣司法處，“不僅把丑家梁山地，而且把丁萬福老業(yè)川子河及附近山地二百四十多畝完全斷給”丑家。丁家不服，上訴至平?jīng)龈叩确ㄔ?友區(qū)政權(quán))，并賄賂法院官吏和當(dāng)?shù)厥考?，“結(jié)果不僅收回川子河及附近山地，而且連丑家梁丑姓土地與墳?zāi)挂徊w其所有”。1940年合水民主政權(quán)建立后，兩家又到縣政府爭(zhēng)訟不已，1943年，馬錫五派人實(shí)地勘察，并召集四鄰、公正紳士和老人，弄清情況，征求公正解決的辦法，通過調(diào)解，將川子河及附近山地判給丁姓，丑家梁山地判歸丑姓，雙方對(duì)此都很滿意，于是劃了地界，訂了息訟契據(jù)，解決了多年地界的爭(zhēng)訟問題。[27]

第二，經(jīng)過丈量、核實(shí)，弄清了試點(diǎn)各縣比較確實(shí)的土地面積，并且土地畝數(shù)基本上都增加了。如試點(diǎn)各縣登記前后的畝數(shù)如表1所示。

表1 各縣登記前后土地的畝數(shù)的變化

陜甘寧邊區(qū)經(jīng)過了土地革命時(shí)期土地的分配和多次反復(fù)，地權(quán)不清、地界不清、瞞報(bào)以及以多報(bào)少等問題突出，土地糾紛時(shí)有發(fā)生，這些都促使邊區(qū)政府在維持土地現(xiàn)狀、穩(wěn)定土地耕種關(guān)系的基礎(chǔ)上，加快制訂相關(guān)的法規(guī)，做好土地確權(quán)和登記的工作。經(jīng)過邊區(qū)各級(jí)政府的努力，上述問題得到了很大程度上的解決，通過確權(quán)登記，政府給一部分無地、少地的農(nóng)民調(diào)劑了一部分土地，給農(nóng)民頒發(fā)了土地證和房窯證，穩(wěn)定了土地和房屋的所有權(quán)關(guān)系，有效的了減少各類土地糾紛。