廖賢毅 周蓉

（西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西藏 拉薩 850000）

0 引言

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明提升到中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，并在不同時(shí)期不同場(chǎng)合多次闡述生態(tài)文明建設(shè)的重要意義、核心理念、方法舉措、目標(biāo)圖景等，為推動(dòng)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展、人與自然和諧共生等提供理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。西藏獨(dú)特的高寒自然環(huán)境下，生態(tài)極為脆弱，做好生態(tài)保護(hù)工作十分重要而艱巨。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)保護(hù)西藏生態(tài)環(huán)境多次做出重要指示，特別是在中央第六次、第七次西藏工作座談會(huì)上都強(qiáng)調(diào)要“要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”，并在親臨西藏祝賀西藏和平解放70 周年時(shí)，專門(mén)聽(tīng)取了雅魯藏布江及尼洋河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等情況，充分表明了習(xí)近平總書(shū)記對(duì)西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的特別關(guān)心。因此，實(shí)現(xiàn)西藏河湖流域生態(tài)善治，必須深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，通過(guò)公眾的多維參與，推進(jìn)西藏河湖流域的生態(tài)善治，提高西藏生態(tài)治理現(xiàn)代化水平，建設(shè)美麗幸福西藏。

1 公眾參與西藏河湖流域治理現(xiàn)狀

1.1 公眾參與渠道與梯度現(xiàn)狀

公眾參與的渠道和途徑?jīng)Q定了公眾參與的方式、深度、寬度、結(jié)果、水平和過(guò)程，而完整的公眾參與過(guò)程可以分為預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與以及行為參與[1]。美國(guó)著名學(xué)者謝莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)（1969）提出公眾參與階梯理論，把公眾參與分為假參與（不是參與的參與）、表面參與（象征性參與、形式參與）和深度參與（實(shí)質(zhì)性參與）三個(gè)維度[2]。

通過(guò)對(duì)國(guó)家的法律法規(guī)查閱，當(dāng)前國(guó)家《水污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律規(guī)定公眾參與的途徑主要為調(diào)查公眾意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)、咨詢專家、座談會(huì)、論證會(huì)、公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)以及檢舉等方面進(jìn)行末端參與和被動(dòng)參與，而在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)中，體現(xiàn)參與方式僅限于提出建議和意見(jiàn)，參與深度僅限于“就河流論河流”，參與寬度僅限于政府劃定的范圍，參與過(guò)程僅限于預(yù)案起始階段和末端參與，參與結(jié)果僅限于了解河流治理的成績(jī)報(bào)告，參與水平僅限于被動(dòng)按照政府設(shè)定的流程和安排。

對(duì)照表1，針對(duì)西藏河湖流域治理的公眾參與還處于表面參與狀態(tài)，在參與渠道上主要體現(xiàn)在末端參與或者行為參與階段。

表1 公眾參與階梯的八個(gè)梯度

1.2 法律制度保障現(xiàn)狀

在法律法規(guī)和規(guī)章條例方面，為發(fā)揮公眾參與河流治理在環(huán)境保護(hù)中的巨大效用，中央和西藏自治區(qū)先后出臺(tái)多部法律法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)公眾參與機(jī)制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以促進(jìn)公眾參與，如表2所示。

表2 公眾參與機(jī)制的法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)（部分）

1.3 傳統(tǒng)政治文化表現(xiàn)現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代政治文化仍存在傳統(tǒng)政治文化權(quán)威主義和等級(jí)思想[3]，以及受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維的影響。具體表現(xiàn)在我國(guó)政府的“管理型”“全能型”“權(quán)力型”“人治”色彩過(guò)濃，還沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”“有限型”“責(zé)任型”“法治”政府，同時(shí)還存在著壟斷型決策思維、包攬型管理思維和官本位思想觀念三個(gè)方面[4]。

相應(yīng)的，在西藏河湖流域的公眾參與上，參與性政治文化同樣還沒(méi)有完全建立起來(lái)，拉薩市政府在一定程度上還起著“劃槳者”和“掌舵者”的雙重角色，社會(huì)也廣泛存在著一定程度的政府本位觀念，還沒(méi)有完全向民眾本位理念下的協(xié)同河流治理思路轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。

1.4 公民社會(huì)發(fā)育現(xiàn)狀

俞可平認(rèn)為，公民社會(huì)是相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家的民間公共領(lǐng)域，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織[5]。其中，以環(huán)保NGO 為主要代表的民間組織不斷發(fā)展壯大，也存在結(jié)構(gòu)不規(guī)范、功能不健全，在社會(huì)、政治經(jīng)濟(jì)各方面的影響和地位上不平衡等問(wèn)題。因此，我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育存在政府主導(dǎo)下官民雙重性的明顯烙印，與當(dāng)前整個(gè)中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期相適應(yīng)的某種過(guò)渡性表現(xiàn)，且適配于當(dāng)前西藏自治區(qū)公民社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。

2 公眾參與西藏河湖流域治理存在的問(wèn)題及原因分析

2.1 公眾參與的渠道和梯度較窄較淺

在公眾參與的渠道上，同全國(guó)一樣，西藏河湖流域治理僅限于國(guó)家《水污染防治法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律規(guī)定的聽(tīng)證會(huì)、咨詢專家、座談會(huì)以及檢舉等，或者按照中央印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》要求，通過(guò)安裝河長(zhǎng)公示牌，配備巡河、護(hù)河、治河工作人員等方式擴(kuò)大公眾參與的渠道。對(duì)照國(guó)際公眾參與協(xié)會(huì)[6]設(shè)計(jì)的公眾參與序列，當(dāng)前西藏河湖流域治理公眾參與的渠道還比較窄，集中體現(xiàn)在“信息交流”和“咨詢”兩個(gè)序列。其主要原因在于當(dāng)前公眾參與機(jī)制不健全；傳統(tǒng)政治文化背景影響下公眾參與意識(shí)不高；服務(wù)型、有限型、法治型政府正在加速建成；公民社會(huì)發(fā)育還不是很成熟；政府和社會(huì)在河流治理的利益邊界還不是很明晰。

在公眾參與的梯度上，西藏河湖流域治理在很大程度上還是以政府為主導(dǎo)。以拉薩市為例，當(dāng)前拉薩市按照屬地化管理的原則，構(gòu)建起市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（居）四級(jí)河長(zhǎng)體系。其中，村（居）一級(jí)是公眾參與最直接的一級(jí)，但是在河流治理中，主要工作是按照上級(jí)要求每月不定期清理轄區(qū)內(nèi)河道，包括組織黨員或者雙聯(lián)戶戶長(zhǎng)撿垃圾、檢查下水管道等。而這些工作無(wú)論就性質(zhì)或內(nèi)容來(lái)說(shuō)，都處于參與梯度的最低一級(jí)，既沒(méi)有參與到河流治理的政策制定和政策選擇的過(guò)程中，也沒(méi)有參與到政策評(píng)估和政策監(jiān)控的過(guò)程中，處于政策執(zhí)行的最末端。

2.2 公眾參與機(jī)制的法律法規(guī)制度設(shè)計(jì)不健全

在信息公開(kāi)方面，因國(guó)家《保守國(guó)家秘密法》對(duì)信息保密的約束，筆者在政府官網(wǎng)、公眾號(hào)以及河（湖）邊的“河（湖）長(zhǎng)制公示牌”等平臺(tái)檢索及調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏自治區(qū)各級(jí)政府對(duì)西藏河湖流域的信息公開(kāi)度相對(duì)保守，公開(kāi)的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，一些應(yīng)公開(kāi)的信息未能公開(kāi)，內(nèi)容殘缺不全面；信息更新滯后，時(shí)效性相對(duì)欠缺；偶爾出現(xiàn)斷更現(xiàn)象，信息更新的持續(xù)性不夠等問(wèn)題。

在環(huán)保訴訟方面，2017 年第三次修正的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟[7]。然而，事實(shí)上這一條款對(duì)訴訟主體即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”規(guī)定和表述相對(duì)比較模糊和籠統(tǒng)，在現(xiàn)實(shí)中往往因解讀不同而很難被真正運(yùn)用。

2.3 公眾參與意識(shí)較弱

公眾參與意識(shí)與公眾參與法律制度保障、傳統(tǒng)政治文化、公民社會(huì)四者相互影響、相互作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府受傳統(tǒng)政治文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理思維影響，對(duì)社會(huì)各類公共事務(wù)的管理中，仍居于主導(dǎo)地位，且在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，公眾形成了對(duì)政府的過(guò)度依賴和全能崇拜，孕育出政府本位理念。不完善的法律制度構(gòu)建、未完全轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)政治文化、不成熟的公民社會(huì)，三者在外部環(huán)境上必然會(huì)導(dǎo)致公民參與意識(shí)較弱的客觀事實(shí)，也表現(xiàn)在西藏河湖流域河流治理的公眾參與上。

2.4 公眾參與河流治理下的政社利益邊界不明晰

政社利益邊界主要包含了從公眾與公眾之間、政府與政府之間，以及公眾與政府相互之間的政社利益邊界，如表3所示。在公眾與公眾之間，包含了成本—效益理論、公共選擇理論中的理性人假設(shè)，以及利益集團(tuán)三個(gè)理論分析層面，存在公眾之間利益的內(nèi)部沖突。在政府與政府之間，主要存在平級(jí)政府之間政府本位行政理念下的壟斷型管理思維，同一政府的不同部門(mén)之間“理性人”特性下的利益糾葛。而在公眾與政府相互之間，表現(xiàn)為政府“官本位”思想作祟下的“民本位”沒(méi)有得到全面體現(xiàn)，以及因政府與公眾兩方面的消極因素影響，在面對(duì)政府的聽(tīng)證會(huì)等方式邀請(qǐng)公眾參與時(shí)，公眾的參與熱情與動(dòng)力不足。

表3 西藏河湖流域治理的政社利益邊界

3 西藏河湖流域公眾參與河流治理制度化建設(shè)的對(duì)策與建議

3.1 運(yùn)用善治拓展公眾參與的渠道

3.1.1 暢通上下互動(dòng)的管理過(guò)程。打破傳統(tǒng)單向行政決策思維定勢(shì)，針對(duì)西藏河湖流域治理的公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)，可以運(yùn)用信息科技技術(shù)，全程讓公眾參與，以協(xié)商的方式，共同商議河流治理的效果、明確河流治理周期，在任何階段都接受公眾的監(jiān)督，對(duì)于公眾在任何時(shí)候提出的任何建議或者意見(jiàn)，不管采納與否及時(shí)予以公開(kāi)回復(fù)，同時(shí)以法律法規(guī)的形式固定流程和步驟，避免公眾參與的被表演和操作，從根本上提高公眾參與的梯度和序列。

3.1.2 形成政社合作的良性關(guān)系。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，西藏自治區(qū)發(fā)揮統(tǒng)籌作用。針對(duì)表3 中所列利益沖突，明確政社合作的利益邊界，充分發(fā)揮自上而下和自下而上兩種政策執(zhí)行途徑的作用。在當(dāng)前西藏已經(jīng)建立“河湖長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)+警長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)河湖流域所流各市、區(qū)縣河（湖）長(zhǎng)，所涉水利、環(huán)保等相關(guān)自治區(qū)部門(mén)負(fù)責(zé)人，有關(guān)用水、排污、污水處理企業(yè)法人，環(huán)保NGO 各成員和社會(huì)公眾個(gè)體等，組建成各河湖流域生態(tài)治理委員會(huì)，充分發(fā)揮政府“掌舵人”的角色作用，和社會(huì)“劃槳人”的角色作用，消除政社之間的疑慮與隔閡，形成良性政社合作關(guān)系，促進(jìn)公眾預(yù)案參與和過(guò)程參與，全方位全地域全過(guò)程實(shí)現(xiàn)西藏河湖流域生態(tài)善治［8］。

3.2 推進(jìn)公眾參與河流治理的法律規(guī)章制度建構(gòu)

法治是現(xiàn)代社會(huì)的重要制度資源和調(diào)控模式，是政府回應(yīng)公眾參與的一種重要載體［9］。其一，可以通過(guò)西藏自治區(qū)人大、政府以及司法機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)的特殊區(qū)情和實(shí)際情況，對(duì)PPP 模式、水權(quán)交易、政社合作、環(huán)保NGO 等各種載體制定具體、詳細(xì)又可靈活執(zhí)行性的單行條例、自治條例或者地方性法規(guī)、規(guī)章和行業(yè)規(guī)則，為拉薩市公眾參與西藏河湖流域治理提供保障的努力，助推西藏自治區(qū)的生態(tài)法治建設(shè)［10］。其二，在信息公開(kāi)上，在厘定保密與信息公開(kāi)邊界的基礎(chǔ)上，特別是拉薩市可以立足正在推進(jìn)智慧城市建設(shè)的大環(huán)境，在河流治理現(xiàn)有公開(kāi)的信息基礎(chǔ)上，運(yùn)用信息技術(shù)加快河湖長(zhǎng)制信息化建設(shè)，推進(jìn)拉薩河流域治理的信息公開(kāi)具體化、便捷化、全面化、時(shí)效化、持續(xù)化，為其他河湖的生態(tài)善治提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。其三，環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境保護(hù)、保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要形式［11］。西藏各地市可以根據(jù)本地實(shí)際，對(duì)內(nèi)地貴陽(yáng)市、無(wú)錫市、昆明市中級(jí)法院在設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭、環(huán)境民事公益訴訟、建立環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行鏡鑒，通過(guò)公益訴訟強(qiáng)化司法保護(hù)，推進(jìn)和生態(tài)修復(fù)評(píng)估機(jī)制的完善和成熟。

3.3 提升公眾參與的價(jià)值意蘊(yùn)和價(jià)值認(rèn)定

3.3.1 培育公眾的主體意識(shí)。西藏自治區(qū)可以創(chuàng)新和豐富對(duì)幼兒、小學(xué)、初中、高中、大學(xué)立體式的生態(tài)教育內(nèi)容［12］，從家庭、學(xué)校、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)式發(fā)力，加強(qiáng)公眾保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的主體意識(shí)。形成全社會(huì)的公眾參與西藏河湖流域生態(tài)保護(hù)和河流治理的濃厚氛圍，加快培育公眾的良好河流生態(tài)保護(hù)主體意識(shí)，釋放公眾參與的價(jià)值意蘊(yùn)，使這種意識(shí)得到長(zhǎng)期化、固定化，逐漸向河湖生態(tài)保護(hù)的公眾參與制度化演進(jìn)，推動(dòng)拉薩河流域生態(tài)善治。

3.3.2 建設(shè)參與型政治文化。參與型政治文化的建立，依賴于政府與社會(huì)兩方面對(duì)公眾參與的價(jià)值認(rèn)定。在政府角度上，西藏自治區(qū)各級(jí)政府立足國(guó)家“放管服”改革大背景下，加快由管理型、全能型、權(quán)力型、人治型政府，向服務(wù)型、有限型、責(zé)任型、法治型政府轉(zhuǎn)變；政府角色由劃槳者向掌舵者轉(zhuǎn)變，政府結(jié)構(gòu)由集權(quán)式、塔尖型向分權(quán)式、扁平型轉(zhuǎn)變，擯棄政府本位理念。在社會(huì)角度上，西藏自治區(qū)各級(jí)政府加快建設(shè)參與型政治文化，引導(dǎo)社會(huì)公眾減少對(duì)政府的過(guò)度依賴，拋棄對(duì)政府的全能崇拜，從根本上實(shí)現(xiàn)官員和公眾思想由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮公眾參與西藏河湖流域生態(tài)善治的長(zhǎng)效性作用。

3.4 運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制作用減少政府失靈避免市場(chǎng)失靈

3.4.1 發(fā)揮PPP 模式作用。PPP（Public-Private Partnership）是政府、市場(chǎng)、社會(huì)分工合作提供公共服務(wù)的新模式，其核心是共治［13］。河流治理的傳統(tǒng)主體是政府，PPP 模式下的參與主體是西藏自治區(qū)各級(jí)政府和社會(huì)資本和社會(huì)公眾。在推進(jìn)PPP 模式的過(guò)程中，既需要避免各級(jí)政府受到治污觀念、治理成本、政績(jī)沖動(dòng)、利益糾葛、行政職能分割等制約［4］［15］，又需要合理引導(dǎo)社會(huì)資本的逐利性，減少尋租活動(dòng)，排除利益集團(tuán)的干擾，遏制經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的社會(huì)盲動(dòng)和政府盲動(dòng)行為，實(shí)現(xiàn)PPP模式下河流治理的資源最優(yōu)配置，最終形成制度化模式，減少政府失靈和避免市場(chǎng)失靈。

3.4.2 發(fā)揮環(huán)保NGO 作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的在我國(guó)的建立健全和完備完善，為盤(pán)活環(huán)保NGO（Non-Governmental Organizations）在公眾參與河流治理的作用創(chuàng)造了有利條件。一方面，西藏自治區(qū)各級(jí)政府通過(guò)下放權(quán)力、資金支持、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，監(jiān)督引導(dǎo)在對(duì)西藏河湖流域的亂采（采沙、采水）、亂排、亂占、亂扔、亂堆、亂建等違法行為的監(jiān)督，以及西藏河湖流域的垃圾開(kāi)展清潔工作。另一方面，在詳盡的水權(quán)交易規(guī)則，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，允許水權(quán)所有者之間在專業(yè)環(huán)保水權(quán)交易NGO“搭橋”下自由交易，使環(huán)保NGO 這一公眾參與的載體發(fā)揮西藏河湖河流域生態(tài)善治的長(zhǎng)效性和制度化作用。

4 結(jié)語(yǔ)

公眾參與河流治理制度化構(gòu)建，并不能僅依賴于政府，局限于政治領(lǐng)域，借助于公共管理學(xué)科的知識(shí)。相反，它是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要從經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域涉是，更需要借助法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等各學(xué)科的知識(shí)和工具進(jìn)行理論上的探討。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，西藏河湖流域治理需要切實(shí)運(yùn)用國(guó)家生態(tài)治理現(xiàn)代化的理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)河流治理的固有思維，從規(guī)章條例、市場(chǎng)思維、環(huán)保NGO、政社合作、參與觀念等多角度入手，多管齊下推進(jìn)公眾參與河流治理制度化的舉措，為生態(tài)治理現(xiàn)代化促進(jìn)西藏河湖流域生態(tài)善治、以及國(guó)家重要生態(tài)安全屏障的保護(hù)發(fā)揮更大作用。