肖 峰，吳 恙

（湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105）

法治思維與法治手段在生態(tài)文明建設中具有舉足輕重的作用，但針對生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為造成生態(tài)環(huán)境損害時的救濟問題，法治手段仍有不足之處。目前我國生態(tài)環(huán)境損害救濟形成了執(zhí)法規(guī)范與多訴并舉的復合規(guī)制狀態(tài)，不同性質(zhì)的救濟手段雜合其間。這導致行政機關面對相同損害事實應啟動其執(zhí)法權還是政府訴權躊躇不前；檢察機關面對積極加害行為與消極執(zhí)法行為結(jié)合而產(chǎn)生的損害時，應選用行政公益還是民事公益訴訟存有疑惑。學界對行政命令手段、政府訴訟與社會組織民事公益訴訟關系、公益訴訟檢察監(jiān)督的實施手段進行了深入研究，但結(jié)論多趨于對訴權進行排序，這建立在“特定適格主體‘包干’式地采取所有的救濟手段”的前提假設之上，實為動態(tài)主體+靜態(tài)客體的組合結(jié)構。將其置于“作出加害行為—產(chǎn)生損害結(jié)果—修復生態(tài)環(huán)境”的損害全過程并加以檢驗，則能發(fā)現(xiàn)各環(huán)節(jié)對救濟資源的需求具有差異性，因而具有不同的主體功能指向。學界僅對主體進行排序，再將所有救濟手段系于其一身，是不適應客觀事實的片面做法。鑒于此，本研究將立足生態(tài)環(huán)境損害行為—結(jié)果間的發(fā)生規(guī)律，揭示救濟手段間深層次的時間邏輯關系，結(jié)合其與不同主體的功能契合性，提出分階段、分主體、分救濟手段的組合型救濟模式的思考。

一、生態(tài)環(huán)境損害救濟體系中制度沖突的形成機制

相對于損害人身、財產(chǎn)權益的環(huán)境民事侵權，生態(tài)破壞、環(huán)境污染行為導致的生態(tài)環(huán)境損害的救濟制度，經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程，所形成的規(guī)范體系也更為復雜。既因為源于救濟手段賦予了不同的公私主體，也因為損害被法定化為行政管理秩序、社會公共利益等屬性不同的規(guī)制對象，同一生態(tài)環(huán)境損害事實同時存在主客體要素的異質(zhì)性，因而救濟體系內(nèi)部形成了較大的制度沖突。

（一）制度沖突形成的立法背景

針對因生態(tài)環(huán)境受損的相關利益方救濟問題，我國相關制度大致經(jīng)歷了“執(zhí)法救濟”“執(zhí)法+民事侵權救濟”“執(zhí)法+民事侵權+公益訴訟救濟”三個主要階段。

1）執(zhí)法救濟為主導的階段。自1979年《環(huán)境保護法》（試行）頒布至1987年《中華人民共和國民法通則》實施前，以行政執(zhí)法為基本救濟手段。按照《環(huán)境保護法》（試行）的規(guī)定①1979年《環(huán)境保護法》（試行）第32 條：“對違反本法和其他環(huán)境保護的條例、規(guī)定，污染和破壞環(huán)境，危害人民健康的單位，各級環(huán)境保護機構要分別情況，報經(jīng)同級人民政府批準，予以批評、警告、罰款，或者責令賠償損失、停產(chǎn)治理。對嚴重污染和破壞環(huán)境，引起人員傷亡或者造成農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)重大損失的單位的領導人員、直接責任人員或者其他公民，要追究行政責任、經(jīng)濟責任，直至依法追究刑事責任?！保ㄐ缘膱?zhí)法措施直接指向損害行為本身，而對于造成天然環(huán)境、人工改造自然要素（農(nóng)林生產(chǎn)環(huán)境）損失及私人權益損害等嚴重后果，則作為公力懲罰的結(jié)果加重情節(jié)。

2）公私二元救濟階段。自1987年《民法通則》實施至2012年《民事訴訟法》修改，執(zhí)法救濟的手段隨著環(huán)境資源立法的推進而不斷豐富和完善，增設了公民的私益環(huán)境侵權訴訟規(guī)則，并逐步明確其特殊的歸責要件，其間的停止侵害、排除妨礙、消除危險等非賠償性請求，惠益范圍遠超過原告?zhèn)€人利益，而具有間接地保護生態(tài)環(huán)境整體利益之功能。此類規(guī)定最早在1984年《水污染防治法》②1984年《水污染防治法》第41 條：“造成水污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失?！钡靡源_立，水污染領域開啟了非執(zhí)法性私法救濟的先河；《中華人民共和國民法通則》③《民法通則》第124 條：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任?！边M一步將所有的污染類型囊括其中。在此期間，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，先后制定或修改了《森林法》《水法》等資源保護專項立法，各類污染防治法中對公法禁限行為造成的私益損害，廣泛地規(guī)定了環(huán)境侵權的救濟手段。特別值得注意的是，其中的行政執(zhí)法手段不僅對禁限行為本身施加懲罰，還對部分資源、污染后果、污染對象類型規(guī)定了較多的恢復（如限期治理）、賠償（責令賠償損失）等救濟措施，以行政手段的強制性達到法定范圍內(nèi)公共自然環(huán)境的修復與損害賠償效果。

3）增設公益訴訟后的三元救濟階段。自2012年修改后的《民事訴訟法》第55 條增設民事公益訴訟開始，步入了三元救濟的并行格局。程序法上新增的公益訴訟救濟，在實體的回應方面，2014年《環(huán)境保護法》第58 條規(guī)定了社會組織起訴應滿足的法定條件，2015年試行、2017年正式推行全國的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟機制，對2+X 類情形賦予了政府訴權，2015年試行、2017年《民事訴訟法》《行政訴訟法》正式確立的檢察公益訴訟制度，又規(guī)定了檢察機關的環(huán)境公益民事、行政公益訴權，公益訴權又形成三分結(jié)構。本階段增設的公益訴訟，填補了未納入行政秩序、私屬權益的社會公共部分的環(huán)境利益空白。同時，在制度功能上與執(zhí)法、私益訴訟救濟上有所重合，造成針對同一事實應當何種救濟的制度詰問。

（二）救濟體系內(nèi)制度沖突的形成過程

在二元結(jié)構的救濟結(jié)構中，執(zhí)法措施除針對加害行為外，還以行政命令為主要手段作用于部分損害后果，兩種執(zhí)法權行使方式與私益性環(huán)境侵權救濟并無對象交叉，不具有制度沖突的事實前提。但隨著生態(tài)環(huán)境問題的日益突出，公私二分外公共空間上承載的環(huán)境利益法律保護缺失，促使公益訴訟制度登上法治建設的舞臺。但是，我國立法同時賦予社會主體和國家機關以公益訴權，而適格國家機關還擁有公法性的執(zhí)法權、法律監(jiān)督權。當出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害時，選用強制性權力手段抑或協(xié)調(diào)式民事訴權機制成為問題，具體表現(xiàn)為：針對同一損害事實，不同公益訴訟原告有權提出相同訴求，既在主體資格方面引發(fā)原告間的順位之爭，也與執(zhí)法手段形成適用范圍之爭。可以說，公益訴訟制度的引入改變了原有的救濟手段體系。

一方面，就私益侵權救濟間接保護公共環(huán)境的作用機制而言，公益訴訟將作用于私屬對象外的公共部分，在非賠償性請求上與之交叉，以直接保護的方式承接了私益訴求的間接性保護功能。賠償性請求方面，則對之形成增益，彌補了非特定物部分賠償救濟缺位之弊。另一方面，就行政救濟手段而言，公益訴訟制度確立前，環(huán)境公共利益損害行為已被資源保護、污染防治、生態(tài)保護地等立法規(guī)定為禁限對象，成為行政管理秩序利益。相應地也配置了完善的事前許可、事中監(jiān)督、事后處罰措施，并針對公共財產(chǎn)、公共環(huán)境受損后果，部分法域內(nèi)還規(guī)定了賠償、恢復性行政命令。不過，在適用范圍上未覆蓋所有環(huán)境要素，對不服從命令者還存在部分不依法履行強制職責的現(xiàn)象，行政管理秩序的維系與生態(tài)環(huán)境實際保護效果間尚未形成完全的對應關系。引入公益訴訟后，將行政救濟未覆蓋環(huán)境要素補充為救濟對象，增加了對不依法履行行政救濟情形的公益訴訟監(jiān)督，但由于立法設定的公益訴權、訴求內(nèi)容較為復雜，使其在增益固有救濟規(guī)則同時也衍生出新的問題。

對此，公益原告間訴權順位、政府訴權與其行政執(zhí)法權間關系，已在學界和實務界進行了較長時間探討，雖結(jié)論互有抵牾，但作為一個法律現(xiàn)象已為社會廣泛認知，其間蘊含的制度命題也被揭示。但筆者認為，僅以法律身份、制度功能為據(jù)進行主體排序，賦予排位在先者所有救濟手段，這并不契合受損后充分恢復生態(tài)功能的客觀需要。應在認清主體功能特征基礎上進一步深入救濟手段的譜系內(nèi)部，尋求不同救濟手段與特定主體間內(nèi)在的適洽關系。

在環(huán)境資源立法設定的禁限性行政救濟手段基礎上，救濟手段間制度沖突伴隨著公益訴求不斷豐富而形成。為落實民訴法和環(huán)保法共同規(guī)定的環(huán)保組織起訴問題，最高院2015年發(fā)布的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，首次規(guī)定了公益訴求的基本類型，包括：停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉、恢復原狀、賠償損失等六項訴求，形式上援引了環(huán)境侵權的訴求類型，結(jié)合環(huán)境公益的實質(zhì)需求，在法解釋層面進行內(nèi)容衍生和范圍擴張。

政府訴權、檢察公益訴訟等制度發(fā)展均以社會組織的規(guī)定為制度原型，對部分訴求類型進行了增減，對特定訴求的名稱內(nèi)容進行了一定的調(diào)整，但總體上未超出社會組織的訴求內(nèi)容范圍，三類主體的訴求對比關系見表1。

據(jù)表1所示，三者僅在個別訴求上有所差異。在三類性質(zhì)不同主體享有相同訴求權利的情形下，呈現(xiàn)出兩重制度沖突：1）主體間沖突。主要是行政機關與環(huán)保組織的訴權沖突，學者從生態(tài)環(huán)境整體利益保護[1]，或以生態(tài)環(huán)境損害嚴重程度為標準[2]，提出處理兩訴關系的對策。隨著最高院2019年《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第17 條規(guī)定先行中止社會組織訴訟，政府訴權的優(yōu)先地位得以確立。雖然學界對此有所詬病，但制度文本層面已形成了“行政機關—社會組織—檢察機關”的訴權順位關系，訴權間沖突問題暫告解決。2）同一主體擁有的異質(zhì)性法律手段間沖突。一是政府訴權與其執(zhí)法權間沖突，有學者認為須以行政救濟為優(yōu)先，司法救濟為補充，行政救濟須在應急性救濟、生態(tài)環(huán)境修復和非金錢替代性修復方面發(fā)揮主導作用[3]；也有主張行政救濟應限于制止損害行為，司法救濟用于生態(tài)環(huán)境損害的填補和修復[4]。二是檢察機關行政、民事公益訴權間沖突，相同損害事實同時滿足兩者啟動條件時，檢察機關應采何種訴權加以應對？如啟動民事訴權，雖可直擊損害行為這一問題源頭，但無力規(guī)制執(zhí)法權違規(guī)運行問題，對未來同類事項的防控不利；如啟動行政公益訴權，有利于觸發(fā)行政機關解決類案問題，可助于理順執(zhí)法體制與機制問題。但從個案中生態(tài)環(huán)境受損事實本身而言，被訴行政機關仍要通過對行為人進行執(zhí)法，才能將公益檢察監(jiān)督的壓力轉(zhuǎn)換為切實的環(huán)境實績，拉長了保護生態(tài)環(huán)境的主體關系鏈，還可能誘發(fā)檢察權過度介入執(zhí)法范圍的制度隱憂[5]。

表1 三類主體的環(huán)境公益訴求對比表

不難看出，該兩類沖突在關系載體上均存續(xù)于不同主體間、特定主體不同角色間，屬于主體性身份之爭，其本質(zhì)乃是：在“多權同求”的救濟制度體系下，不同主體競相實施法定救濟手段時對他主體的排斥。就受損生態(tài)環(huán)境本身而言，執(zhí)法救濟與司法救濟是兩種基本形態(tài)，社會組織、檢察機關訴權通過與政府訴權達成順位秩序，間接與執(zhí)法權沖突。因此，筆者認為：生態(tài)環(huán)境損害救濟制度體系內(nèi)沖突，可劃分為底層沖突、表層沖突，前者為各主體訴權與執(zhí)法權間沖突，后者為各主體訴權間沖突，這已通過立法規(guī)定或法解釋得到解決。那么，執(zhí)法權與公益訴權間沖突成為制度矛盾的主要方面，根源在于適用對象為同一生態(tài)環(huán)境損害事實，涵蓋非賠償救濟與部分資源、污染的賠償性救濟的執(zhí)法權確立在先，整個覆蓋所有環(huán)境要素的賠償性與非賠償性救濟公益訴權引入在后。如僅以主體身份為視角，則會陷入同一損害上適用執(zhí)行救濟、不同訴權主體司法救濟的混亂中，因此，筆者認為還應增加從客體維度反向觀照主體功能的新視角，才能使多元救濟手段構成科學的體系。

二、生態(tài)環(huán)境損害救濟手段間沖突的具體展開

對生態(tài)環(huán)境損害行為進行歸責，是綜合評價加害行為、損害結(jié)果、行為與結(jié)果間關聯(lián)性后，得出賠償與非賠償責任結(jié)論的過程，依法既可能納入行政程序，也可能為公益訴訟所調(diào)整。細辨我國立法對兩類救濟程序的具體規(guī)定，訴求體系的救濟范圍覆蓋了全部環(huán)境要素上損害事實各環(huán)節(jié)，而行政救濟在各環(huán)境要素的不同損害環(huán)節(jié)上的規(guī)定卻較不均衡。筆者將以整全的司法救濟為鏡鑒，解析行政救濟手段的配置情況，力圖勾勒出二者間的沖突細節(jié)。

（一）環(huán)境要素受損時行政救濟的分布情況

我們將分析的立足點定位于生態(tài)環(huán)境本身，將受損對象劃分為涉土地、涉水、涉大氣、涉生物資源等四個主要類型來進行具體的分析。

1.涉土類損害的行政救濟措施

本研究將地表環(huán)境要素（如森林、草原、自然景觀等）、地下的環(huán)境要素（如礦產(chǎn)等）、地表的環(huán)境要素（如土壤、土地、農(nóng)田等）統(tǒng)歸入涉土損害的范疇中，對土地環(huán)境一體化保護加以整體考量，主干立法主要有10 部。

根據(jù)相關立法，涉土地生態(tài)環(huán)境損害行為大致可分為4 類：1）實施違法行為，造成或可能造成生態(tài)環(huán)境、自然資源破壞的；2）非法占有、使用森林、草原、土地等自然資源，改變其用途的；3）未按規(guī)定進行生產(chǎn)、經(jīng)營等活動的；4）不履行污染防治、修復生態(tài)義務的。從表2可看出，行政權完全覆蓋于加害行為發(fā)生至損害結(jié)果發(fā)生期間，當發(fā)生上述4 類涉土地生態(tài)環(huán)境損害行為時，行政機關有權責令環(huán)境侵權主體停止違法行為。在損害結(jié)果的彌補方面，行政機關對于實施違法行為破壞礦產(chǎn)資源、給自然保護區(qū)造成損失的，有權責令賠償損失。除此之外，可再生的涉土地環(huán)境要素的損害能夠通過修復類行政命令予以彌補。

表2 涉土地類損害的行政救濟分析表

2.涉水類損害的行政救濟措施

涉水的環(huán)境要素主要分為內(nèi)陸水與海洋，筆者共梳理了5 部涉水立法文件①筆者梳理的5 部涉水立法分別為：《水法》《水污染防治法》《長江保護法》《海洋環(huán)境保護法》《海洋自然保護區(qū)管理辦法》。，其規(guī)制了以下4 類涉水生態(tài)環(huán)境損害行為：1）實施違法行為，影響行洪安全的；2）實施違法行為，造成或可能造成水體污染的；3）未采取污染防治措施的；4）損害水資源的。行政機關有權通過行政命令制止上述違法行為的發(fā)生，同時責令環(huán)境侵權主體修復生態(tài)。簡單來說，行政機關能在生態(tài)環(huán)境損害行為與損害行為造成的過去損害方面，救濟涉水的受損環(huán)境要素（表3）。

表3 涉水類損害的行政救濟分析表

3.涉大氣類損害的行政救濟措施

涉大氣立法方面，筆者對《大氣污染防治法》進行梳理，其規(guī)范的大氣生態(tài)環(huán)境損害行為包括：1）違法排放或超標排放大氣污染物的；2）違法開采、生產(chǎn)、進口、銷售、使用不達標原材料、產(chǎn)品、設施等的；3）未采取污染防治措施的。大氣相較于其他環(huán)境要素來說，是更為特殊的一類環(huán)境要素。一般情況下難以感知到大氣實體存在，同時，治理大氣污染、凈化空氣需要專業(yè)的技術，并付出高額的成本，對于環(huán)境侵權主體來說，大氣污染治理難度較大。不僅如此，大氣在一定程度上具有自凈能力，大氣污染物能夠隨空氣流動而稀釋，由環(huán)境侵權主體治理大氣污染、清除其排放的大氣污染物的必要性不大。因此，行政權僅覆蓋于加害行為發(fā)生至損害結(jié)果發(fā)生期間（表4）。

表4 涉大氣類損害的行政救濟分析表

4.涉生物資源類損害的行政救濟措施

筆者梳理了涉生物資源的6 部環(huán)境立法②筆者梳理的6 部涉生物資源立法分別為：《野生動物保護法》《長江保護法》《漁業(yè)法》《種子法》《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》。，涉生物資源的環(huán)境立法以野生生物資源、動植物種質(zhì)資源為主。野生動物資源方面，相關立法規(guī)制的生態(tài)環(huán)境損害行為有：1）直接危害野生動物資源的；2）引入外來物種并放歸野外環(huán)境的；3）為危害野生動物資源行為提供服務的。動植物種質(zhì)資源方面，損害行為包括：1）對水產(chǎn)苗種造成不利影響的；2）破壞植物種質(zhì)資源的。與前述三類環(huán)境要素相同，行政權覆蓋于加害行為發(fā)生至損害結(jié)果發(fā)生期間。但由于生物在死亡后難以通過科學技術來恢復其生命，并且動植物種質(zhì)資源是遺傳資源，遭受破壞后難以通過人工方式進行修復。故在未來生態(tài)修復階段，行政權僅能對放生類的已有損害結(jié)果發(fā)揮作用（表5）。

表5 涉生物資源類損害的行政救濟分析表

（二）行政救濟與司法救濟間的制度沖突點

從生態(tài)環(huán)境的視角觀之，行政救濟手段總體上呈現(xiàn)出覆蓋所有行為制止，構成了一幅保護深度參差不齊的制度圖景，將之與覆蓋全部環(huán)境要素、囊括賠償與非賠償所有請求類型的司法救濟相比，其間的積極制度沖突躍然紙上。

第一，責令停止、改正等制止加害行為的行政命令，與請求停止侵害的訴訟請求，適用對象和情形完全重合。前者為國家執(zhí)法權對行為人的公權性限制，遵循“命令—服從”的運行邏輯；而后者的內(nèi)容與之相同，但卻存續(xù)于平等主體的民事訴訟之間，按照“請求—抗辯”民事裁判邏輯而進行。當然，發(fā)起救濟的主體身份不同，可能采取與之匹配的法律手段有所差異，即使行政執(zhí)法權全面覆蓋制止加害行為的所有情形，也不意味著其壟斷了問責行為人的資格，其他主體也可能通過其他途徑，提出性質(zhì)不同但內(nèi)容相同的法律主張。但是，行政機關自身也是民事訴權的適格主體之一，且在政府可訴案件范圍內(nèi)優(yōu)先于社會組織、檢察機關，當其發(fā)現(xiàn)損害事實而欲制止時，則會受到重復立法的困擾。另外，環(huán)境民事訴訟不以行為人的行政違法情節(jié)為前提，當行政機關發(fā)現(xiàn)此類由其事前許可的生態(tài)環(huán)境損害事實，依法又應啟動政府訴權時，會陷入更加矛盾的制度抉擇中。而社會組織若欲制止加害行為，既可通過公益訴求又可通過舉報、信訪等來激活執(zhí)法權實現(xiàn)其目的，如啟動訴權又在一定范圍內(nèi)劣后于政府訴權，如選擇激活行政權，可能得不到充分回應，即使得到回應也可能讓行政機關陷入執(zhí)法權、訴權糾纏的境地。

第二，除礦產(chǎn)、大氣、野生植物外的環(huán)境要素受損時，行政機關對部分損害事實擁有責令限期治理、責任補種、責令修復等行政命令權，上述行政命令內(nèi)容與生態(tài)修復公益訴求是相同的。其間的制度沖突體現(xiàn)為：1）該三類環(huán)境要素與其他環(huán)境要素在行政命令補救上規(guī)定不同，但在公益訴求上是無差別的，背后體現(xiàn)出的法律對生態(tài)價值的定位是不同的；2）與制止加害行為的情形一樣，作為具有公權性強制力的命令內(nèi)容，在平等訴權間可協(xié)商事項，就生態(tài)環(huán)境保護本身而言仍存在著權力與權利保護的異質(zhì)路徑，且存在制度的競合關系；3）行為人如按補救類行政命令實施，有強制權的機關依法既可直接采取行政強制措施，無強制權機關可依《行政訴訟法》中非訴強制執(zhí)行程序，強制行為人親自采取補救措施，確保修復要求落地的執(zhí)行措施也與公益訴訟規(guī)則大為不同。也可選擇《行政強制法》規(guī)定的“代履行”措施，但不同環(huán)境要素保護立法對其采用的強制性要求有所不同 。鑒于各機關受到預算約束等方面的限制，所有環(huán)境要素在任何情況下受損均要求行政代履行是不現(xiàn)實的。實踐中行為人不服從命令與行政機關對代履行的自主決定權相結(jié)合，使雙方陷入拉鋸關系而置生態(tài)環(huán)境保護本身于不顧，成為檢察機關啟動行政公益訴訟程序的主要原因。在民事公益訴訟的制度框架下，親自修復、替代修復、支付修復費用屬于平等主體間有明確適用順序的民事訴求，執(zhí)行問題統(tǒng)一納入民事裁判的強制執(zhí)行程序中。

第三，對要求行為人賠償所致?lián)p害方面，在礦產(chǎn)、自然保護區(qū)等少數(shù)領域，立法中還保留了責令賠償?shù)囊?guī)定，命令式索賠是20世紀八九十年代環(huán)境保護立法起步階段較為常見的規(guī)定。但隨著《海洋環(huán)境保護法》將訴訟手段引入生態(tài)環(huán)境損害領域，特別是對包括行為人在內(nèi)的私人合法財產(chǎn)平等保護的語境下，許多立法在修改時刪除了責任賠償?shù)囊?guī)定，在賠償問題采取援引環(huán)境侵權、公益訴訟等民事程序立法規(guī)定的做法。對當前仍保留的少數(shù)規(guī)定，公益訴訟對相關環(huán)境要素上責令賠償?shù)倪m用對象，也具備較完善的期間性、永久性功能損失的賠償規(guī)定。

綜合來看，兩類性質(zhì)不同的救濟制度間沖突，體現(xiàn)為適用于相同事實卻遵循不同邏輯、程序要求，得到不同的生態(tài)環(huán)境保護效果，三類救濟手段上的沖突表象折射出更深層次的價值沖突。從規(guī)范體系的形式價值意義上講，對特定損害事實均可適用的命令式執(zhí)法手段與協(xié)商式民事訴訟手段間，到底應將二者置于平行的競合關系，還是形成順位關系，事關立法技術上可否出于生態(tài)環(huán)境保護的目標，打破公、私二分的固有價值分野。若以公私體的身份出發(fā)探求救濟手段的配置，則公私二元的分野勢所必然；但若從生態(tài)環(huán)境保護的客觀需求出發(fā)，探求多元主體的行為綜合效應，則公私二元劃分僅具有功能上的相應意義，而不必形成規(guī)范手段的必然分野。價值坐標的確定決定著解決兩類救濟制度間沖突的法治建設方向，而生態(tài)環(huán)境保護是跨越公私二元劃分的重大問題，其組合公私救濟手段、創(chuàng)制新型救濟手段的價值之錨，必須服膺于損害發(fā)生與救濟全過程的客觀規(guī)律，分解各環(huán)節(jié)及其相互間的推進過程，能發(fā)現(xiàn)確立救濟手段間理性關系的價值要素。

三、救濟制度的時序邏輯及其三階性價值要求

生態(tài)環(huán)境損害具體體現(xiàn)為“加害行為作出——實害結(jié)果發(fā)生+或有風險持續(xù)”一因多果式事實發(fā)生過程，法律救濟須以適用對象確定為條件。從救濟的實踐需要看，立法作用于損害行為以其被發(fā)現(xiàn)時為邏輯起點，只有損害行為被制止后，實際造成的損害結(jié)果方能確定，這些結(jié)果對未來形成的威脅程度才能得以認知，在此基礎上才能制定消除未來或有損害的修復方案?？梢哉f，賠償與非賠償救濟僅是救濟內(nèi)容上的劃分，當我們將其置于“行為—既成損害—未來風險”的發(fā)生過程時，會發(fā)現(xiàn)需要救濟的事項之間，存在著顯而易見的時間順序邏輯關系。反觀行政救濟與司法救濟的規(guī)則邏輯，在各自的立法內(nèi)容中，均將損害行為造成的不同形態(tài)損害后果，置于平面化、共時性的事實認知中，公益訴求全要素地覆蓋所有損害后果的救濟，直接與立法已確立的執(zhí)法手段相沖突，折射出救濟制度的價值定位與規(guī)范設計違背了損害事實發(fā)生的客觀規(guī)律。

進一步地，將行政命令與公益訴求的綜合到“損害—救濟”內(nèi)在的時序邏輯上，相應的制度設計應遵循制止損害行為、賠償既成損害、修復生態(tài)功能三個階段的遞進式邏輯，且三個階段的價值要求是完全不同的。

（一）制止損害行為階段——及時制止

生態(tài)環(huán)境損害救濟的第一階段是制止損害行為，生態(tài)環(huán)境的復雜性以及系統(tǒng)性決定了制止損害行為的緊迫性。生態(tài)環(huán)境損害狀態(tài)持續(xù)越久，其生態(tài)環(huán)境服務功能喪失的時間以及損害擴大的風險隨之增加。故在選擇以何種救濟手段來制止損害行為時，效率應為優(yōu)先考慮。而在目前的立法框架中，三大訴訟與行政命令救濟都適用于制止損害行為階段。首先來看訴訟救濟方面，生態(tài)環(huán)境損害涉及的問題復雜且涉及范圍廣，若以訴訟的方式進行生態(tài)環(huán)境修復，從起訴前調(diào)查取證，再到起訴、立案、審理環(huán)節(jié)，程序耗費時間長。在這些程序結(jié)束后進入執(zhí)行階段時，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受到嚴重侵害。目前部分地方的法院支持原告主體在訴前或者訴中向法院申請環(huán)境保護禁止令，以防止生態(tài)環(huán)境損害繼續(xù)擴大。由于生態(tài)環(huán)境救濟的緊迫性，環(huán)境保護禁止令相比于一般民事行為保全而言，應當在程序、申請條件方面予以特別規(guī)定，但目前相關立法在環(huán)境保護禁止令方面有所缺失[6]。再來看行政救濟方面，行政機關在對生態(tài)環(huán)境損害事實立案之后，只要能夠確認環(huán)境侵權主體有違法行為，便可責令環(huán)境侵權主體停止違法行為，無需以違法事實和后果完全清楚和責任認定完畢為前提[7]。同時，保護生態(tài)環(huán)境、及時發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的行為是環(huán)境行政機關的職責，其在證據(jù)收集、鑒定方面具有專業(yè)性[8]，事實認定錯誤的可能性小。要制止生態(tài)環(huán)境損害行為，如何在兩類救濟手段之間進行選擇，一定程度上取決于二者的優(yōu)勢占比[9]。在以效率為先的條件下，行政命令的優(yōu)勢得以體現(xiàn)。

（二）期間或永久性既成損害賠償階段——平等保護

賠償損失是民法領域內(nèi)容，是平等主體之間的債權債務關系。在生態(tài)環(huán)境損害救濟中，損害賠償涉及到國家、集體以及環(huán)境侵權主體的財產(chǎn)，上述主體的物權受法律平等保護，侵權主體的抗辯權應當?shù)玫奖Ｕ?。而在行政法范圍?nèi)，行政命令是單方面的行政行為，行政機關與行政相對人之間是命令與服從的關系[10]，行政機關難以充分考慮到行政相對人的利益。而行政相對人必須無條件執(zhí)行行政機關作出的行政命令，否則會承擔相應的不利后果[11]。此外，生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及的數(shù)額巨大，若由行政機關單方面確定賠償數(shù)額，那么侵權主體的權利更加難以保障[12]。因此，如果行政權介入生態(tài)環(huán)境損害賠償法律關系，責令環(huán)境侵權主體賠償損失，將破壞民事主體之間的平等地位。反觀訴訟救濟手段，環(huán)境侵權主體能夠通過舉證、質(zhì)證、法庭辯論等方式，針對原告起訴內(nèi)容提出自己的抗辯理由，維護自身的合法財產(chǎn)權益。同時，行政機關直接向法院請求環(huán)境侵權主體賠償損失只需經(jīng)歷訴訟一個程序，效率相對更高。因此，在期間或永久性既成損害賠償階段，訴訟救濟不失為一個最佳的救濟手段。

（三）生態(tài)功能修復階段——社會參與最大化

生態(tài)功能修復階段是生態(tài)環(huán)境損害救濟的最后一環(huán)，其最終目標指向使生態(tài)功能恢復到受損前的狀態(tài)，故而修復效果應為本階段首要關注的問題。修復生態(tài)功能勢必要考慮不同環(huán)境要素的特點，包括但不限于能否對受損的環(huán)境要素進行修復以及其修復的困難程度等，依此來選擇對應的行政或訴訟救濟手段，以達到最佳的修復效果。救濟手段的選擇僅為修復生態(tài)功能的第一步，具體的修復過程才是更為重要的部分，其特點在于生態(tài)環(huán)境修復需要多方主體的參與。生態(tài)功能修復的義務主體一般為環(huán)境侵權人，但由于環(huán)境侵權人自身能力的不足，多數(shù)情況下還需通過第三方修復機構來履行義務。另外，環(huán)境侵權主體進行生態(tài)修復主要依靠其自覺性，強制執(zhí)行難以適用到修復生態(tài)環(huán)境損害階段，故修復生態(tài)還涉及到代履行方面。按照《民法典》《行政強制法》及其他相關環(huán)境立法的規(guī)定，代為修復在行政、訴訟救濟手段中皆可適用。在環(huán)境侵權人不履行修復義務的情形下，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織能夠代為修復，或者委托第三方機構進行生態(tài)修復。參與生態(tài)功能修復階段的主體多元性不僅體現(xiàn)在修復過程中，還體現(xiàn)于對修復行為的監(jiān)督過程中。行政救濟方面，行政機關對修復義務人具有監(jiān)督責任；訴訟救濟方面，法院以及具有訴訟資格的原告都有權對修復行為進行監(jiān)督。不僅如此，由于生態(tài)環(huán)境涉及到公共利益，社會公眾同樣可以參與監(jiān)督生態(tài)功能修復行為的過程中。

從客體維度來觀察生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，不難發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境損害救濟呈三階段式時序性結(jié)構。綜合制止損害行為、賠償既成損害、修復生態(tài)功能三階段的實際價值需求，相應的救濟手段分別需具有及時、平等以及社會參與的特點。但就目前而言，不同階段的救濟手段以平面形式分布，救濟主體之間也未明確訴訟原告順位問題[13]，未能依價值需求的不同而設立最適配的救濟手段，這使得在生態(tài)環(huán)境損害救濟中，公益訴權之間、公益訴權與執(zhí)法權之間在適用上存在重復、紊亂的現(xiàn)象。立法忽視生態(tài)環(huán)境損害救濟的時序性結(jié)構，而設置平面化的救濟手段，是生態(tài)環(huán)境損害救濟體系的沖突源。因此，應從生態(tài)環(huán)境損害的時序性出發(fā)，考慮各階段救濟的特殊性，明確不同生態(tài)環(huán)境損害救濟的制度需求，對司法以及行政生態(tài)環(huán)境損害救濟手段進行優(yōu)化、整合，力求構建一個因應四類生態(tài)環(huán)境要素保護需求的綜合救濟體系。

四、因應時序邏輯的救濟制度體系之優(yōu)化路徑

按照制止損害行為、賠償既成損害、修復生態(tài)環(huán)境損害的時序結(jié)構分析，不同的生態(tài)環(huán)境損害事實對于損害救濟手段的需求存在差異。對此，需要區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害不同的前提及發(fā)生階段，厘清救濟手段之間的應然關系，以此來探尋生態(tài)環(huán)境損害救濟手段體系化建構的最佳方案。

（一）不同階段的生態(tài)環(huán)境損害救濟手段

第一，制止損害行為階段。環(huán)境行政機關負有環(huán)境保護監(jiān)督管理的職責，大多數(shù)情況下能夠第一時間對生態(tài)環(huán)境損害行為予以制止。但由于人力、物力受限，無法對所有生態(tài)環(huán)境損害行為做到及時發(fā)現(xiàn)并予以處理。故要達到效率優(yōu)先的目標，僅靠行政機關主動履職還不夠，需要尋求其他主體的協(xié)助。社會公眾生存發(fā)展依賴于生態(tài)環(huán)境，能夠及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害事實。因此，行政命令制止損害行為的啟動，可以通過行政機關履職為主，公眾舉報為輔的方式進行。

第二，賠償既成損害階段。生態(tài)損害行為侵害的是自然資源的國家物權，生態(tài)環(huán)境損害賠償應由國家機關來主張。國家機關主張損害賠償有兩種方式：一種由行政機關以國家物權提起訴訟。行政機關可以根據(jù)《若干規(guī)定》對三種情形提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；對于上述情形以外的生態(tài)環(huán)境損害，行政機關可以就《民法典》第1 235 條規(guī)定事項提起環(huán)境民事公益訴訟。另一種由檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟。當生態(tài)環(huán)境損害程度有可能達到刑法的入罪標準時，案件就超出了行政機關的職能范圍。應將案件移送至公安機關，后由檢察機關審查起訴。依據(jù)《刑事訴訟法》第101 條第2 款，如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，檢察機關在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。國家享有自然資源的所有權，法律也規(guī)定了特殊情形下的自然資源集體所有權，故檢察機關有權就受損的自然資源提起附帶民事公益訴訟。同時，檢察機關提起附帶民事公益訴訟能夠破除司法實務中重視追究犯罪者刑事責任后卻未要求加害者及時承擔修復社會公益損害民事責任之困境[14]，從而在刑事責任與民事責任中達到平衡。此外，依前文分析，行政命令不適用于損害賠償階段，關于責令賠償?shù)刃姓钍劫r償立法，建議盡快清理。

第三，修復生態(tài)功能階段。就一般的生態(tài)環(huán)境損害事實而言，應由行政機關責令侵權主體通過限期治理、消除污染、恢復原狀等行為來修復生態(tài)環(huán)境[4]。但需要注意的是，行政執(zhí)法行為面向的是行政相對人，當出現(xiàn)修復主體不是行政相對人的情況，若行政機關與第三方修復主體之間缺乏溝通與監(jiān)督，生態(tài)環(huán)境損害修復效果將大大降低[15]。對于不可修復或者修復難度大的環(huán)境要素來說，可以通過訴訟的方式來靈活確定替代性修復方案。此外，對于行政機關代履行問題，首先需要建立明確的代履行機制，對啟動程序、履行催告、第三方代履行人的選擇、行政機關的追償、權利救濟等程序進行詳細規(guī)定[7]。其次，對于侵權主體不履行或不完全履行修復責任的行為，可以適當?shù)匾霊土P性賠償。懲罰性賠償?shù)闹饕康牟皇菗p害賠償，而是為了對違法主體進行懲罰，同時起到威懾其他可能實施類似不法行為的人的作用[16]。在行政主管機關進行代履行的語境下，侵權主體主觀上是存在惡意的，懲罰性賠償能夠?qū)ζ鋹阂獾膰乐夭环ㄐ袨檫M行懲罰，還能起到遏制類似不法行為發(fā)生的效果。懲罰性賠償金的計算要以生態(tài)環(huán)境所遭受的損失為基數(shù)，在恰當?shù)谋壤秶鷥?nèi)進行，并允許法官根據(jù)實際情況自由裁量，從而保證其行政行為的合法性[17]。

（二）未違反或無法判斷是否違反行政強制性規(guī)定的情形

生態(tài)環(huán)境損害事實不是僅由違法行為引起的，未違反行政強制性規(guī)定的行為同樣能夠造成生態(tài)環(huán)境損害。只有在生態(tài)破壞行為符合環(huán)境立法規(guī)定的違法情節(jié)時，行政機關才可以責令侵權主體停止違法行為并進行生態(tài)修復。而在環(huán)境侵權主體未違反環(huán)境立法強制性規(guī)定的情形下，行政權難以在生態(tài)環(huán)境損害救濟中發(fā)揮作用。環(huán)境侵權主體雖未違反行政強制性規(guī)定，但在民事范圍內(nèi)侵害了自然資源的國家物權及公眾依賴環(huán)境要素生存發(fā)展的環(huán)境權益。《民事訴訟法》不要求侵權主體存在違法行為，按照其規(guī)定，只要存在污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，行政機關及環(huán)保組織便可以對環(huán)境侵權主體提起民事公益訴訟。故在損害行為未違反行政強制性規(guī)定的情況下，環(huán)境公益訴訟不失為最佳救濟手段。在此情形下，行政機關與環(huán)保組織訴訟地位平等，任一主體都可以就環(huán)境侵權行為提起訴訟。

行政機關擁有專業(yè)的執(zhí)法、技術人員，基本上能夠準確判斷生態(tài)環(huán)境損害行為是否違法。而環(huán)保組織無法做到精通各個環(huán)境要素的立法規(guī)定，面對正在發(fā)生的生態(tài)損害行為，若其無法判斷是否違反行政強制性規(guī)定，可以先行提起環(huán)境民事公益訴訟。依據(jù)最高院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12 條規(guī)定，法院在受理該案件后，應當在規(guī)定時限內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門。法院通報機制可以引起行政機關的介入，并在一定程度上督促行政機關履職，制止損害行為繼續(xù)發(fā)生。

（三）對執(zhí)法權與政府訴權實施效果進行持續(xù)監(jiān)督

生態(tài)環(huán)境損害救濟的三階段都應以行政機關為主導，在損害救濟背后的監(jiān)督機制能夠保證執(zhí)法權與政府訴權的有效實施。為此，下文將分別對執(zhí)法權與政府訴權的監(jiān)督機制提出方案。

1.對執(zhí)法權的監(jiān)督

第一，行政環(huán)境公益訴訟。按照《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關是對行政機關履職情況的監(jiān)督主體，可以對違法行使職權或者不作為的行政機關提起檢察行政公益訴訟。而在生態(tài)環(huán)境損害救濟體系中，檢察機關不能壟斷其監(jiān)督權力。檢察機關雖在一定程度上代表著公共利益，但其本質(zhì)仍是國家機關，對行政機關是否依法履職的監(jiān)督還需要真正代表公共利益的公眾來進行，而環(huán)保組織就是最佳選擇，它能夠有效保障公眾參與的途徑。與此同時，《環(huán)境保護法》第58 條并未否認環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，環(huán)保組織有對行政機關違法行使職權或不作為提起環(huán)境行政公益訴訟的空間。將行政機關作為起訴對象，能夠以訴訟激發(fā)其行使執(zhí)法權。這相較于民事公益訴訟來說，行政公益訴訟能產(chǎn)生更深遠的影響。民事公益訴訟的影響力大多僅存在于個案范圍內(nèi)，只對環(huán)境侵權主體產(chǎn)生威懾力。而行政公益訴訟在確認行政機關違法后，將對其他行政主體產(chǎn)生影響，相同的情形下，其他行政主體決定作出何種行政行為時將考慮到被訴風險，從而保證其行政行為的合法性[18]。

第二，行政復議或行政訴訟。生態(tài)環(huán)境損害救濟中的行政執(zhí)法行為屬于具體行政行為，行政相對人以及利害關系人可以對行政機關違法行使職權的行為提起行政復議或行政訴訟。一般情況下，環(huán)境侵權人以及受損環(huán)境周邊群眾可以通過復議或訴訟的方式對違法行政行為進行監(jiān)督。但由于受損環(huán)境周邊群眾范圍廣且不明確，由環(huán)保組織代為行使權利更為合適。

第三，社會公眾檢舉。社會公眾對于周圍環(huán)境的受侵害狀況最為了解，可以打通社會公眾向檢察機關舉報的專門渠道，通過檢察機關督促行政機關履職，從而讓社會公眾得以間接地對行政機關的執(zhí)法權進行監(jiān)督。

綜上，對于執(zhí)法權而言，“檢察機關、環(huán)保組織提起行政公益訴訟—環(huán)境侵權人、環(huán)保組織提起行政訴訟—社會公眾檢舉”聯(lián)合的監(jiān)督機制較為合適。

2.對政府訴權的監(jiān)督

按照生態(tài)環(huán)境損害救濟的三階段，行政機關應就賠償既成損害提起訴訟。行政機關在怠于行使訴權時，檢察機關須以尊重行政機關環(huán)境保護職能為先[19]，可以通過檢察建議督促行政機關及時提起環(huán)境公益訴訟；若行政機關仍不積極提起訴訟，檢察機關可依其國家機關的地位代位行使公益訴權，維護國家物權。目前環(huán)保組織雖可提起環(huán)境民事公益訴訟，但實際上按照國家物權理論，其不應享有主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V權。因此環(huán)保組織不可代位提起環(huán)境民事公益訴訟，僅可通過向檢察機關提供線索等方式，間接實現(xiàn)監(jiān)督政府訴權的目的。除此之外，行政公益訴訟不適宜監(jiān)督政府訴權，否則以一個行政訴訟來督促另一個民事訴訟的進行，將耗費巨額的時間成本。

五、結(jié)語

設立多元化的生態(tài)環(huán)境損害救濟手段時需要考慮到救濟對象的內(nèi)在規(guī)律，對正在發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事實進行救濟的過程中，都會經(jīng)過制止損害行為、賠償既成損害、修復生態(tài)功能三個階段。但目前救濟手段的立法設計未能與生態(tài)環(huán)境損害救濟的三階段相匹配，從而發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的行政救濟手段與司法救濟手段之間存在功能重復、沖突的問題。因此要從生態(tài)損害救濟過程的整體出發(fā)，厘清生態(tài)環(huán)境損害救濟手段的內(nèi)部關系，使之在生態(tài)環(huán)境損害救濟的不同階段能夠發(fā)揮各自的作用。同時激活環(huán)保組織的環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，強化檢察機關的法律監(jiān)督地位，通過行政公益訴訟促使行政機關行使行政命令權及環(huán)境訴權。由此，生態(tài)環(huán)境損害救濟手段的體系化能夠進一步促進長期的、全方位的生態(tài)環(huán)境損害救濟體系的構建。