邵永華，張瑩瑩，倪虛懷

（1.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，云南 昆明 650032；2.江蘇省交通運(yùn)輸廳，江蘇 南京 210001）

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是黨的十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，公路公共基礎(chǔ)設(shè)施是政府資產(chǎn)的重要組成部分，科學(xué)合理確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告公路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，對(duì)建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度具有重要意義。而開展公路資產(chǎn)清查，全面摸清公路資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量，是將公路公共基礎(chǔ)設(shè)施納入政府會(huì)計(jì)核算的前提。江蘇省高度重視公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查工作，將開展公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查與公路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算同步部署，同步督查，精心組織。目前已完成對(duì)公路資產(chǎn)的清查，且交通運(yùn)輸部門管護(hù)的公路資產(chǎn)已全部登記入賬核算。

一、公路資產(chǎn)基本情況

截至2021年12月31日，該省各公路資產(chǎn)管護(hù)單位共登記資產(chǎn)卡片7002張，公路資產(chǎn)總里程158035.54公里，價(jià)值117543478.24萬元，分類說明如下：

（一）按技術(shù)等級(jí)

高速公路5023.16公里，價(jià)值31919068.06萬元；一級(jí)公路16038.04公里， 價(jià)值40783614.39萬元； 二級(jí)公路24161.18公里， 價(jià)值23545083.57萬元； 三級(jí)公路17264公里， 價(jià)值7479909.56萬元； 四級(jí)公路95549.16公里，價(jià)值13815802.66萬元。

（二）按行政等級(jí)

國(guó)道8407.59公里，價(jià)值22720645.75萬元； 省道9384.10公里，價(jià)值27509797.99萬元； 縣道25396.14公里，價(jià)值27515080.82萬元； 鄉(xiāng)道56578.41公里，價(jià)值33854277.11萬元；村道58269.30公里，價(jià)值5943676.57萬元。

二、工作開展情況

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)開展公路資產(chǎn)清查的重要意義。

該省召開由各市交通財(cái)務(wù)、公路管理部門主要負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，學(xué)習(xí)公路資產(chǎn)清查、公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算等文件精神，統(tǒng)一思想，強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)清查工作重要性的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)開展公路資產(chǎn)清查，是進(jìn)行公路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算的前提和基礎(chǔ)性工作，有利于摸清公路資產(chǎn)家底，夯實(shí)國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告與政府財(cái)務(wù)報(bào)告基礎(chǔ)。有利于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公路資產(chǎn)管理，提升公路資產(chǎn)數(shù)據(jù)質(zhì)量，為后續(xù)運(yùn)維預(yù)算安排、新建項(xiàng)目決策提供依據(jù)。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，齊心協(xié)力推動(dòng)清查核算工作。

為切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保資產(chǎn)清查工作有效有序進(jìn)行，根據(jù)該省實(shí)際情況，省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合省財(cái)政廳印發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部交通運(yùn)輸部關(guān)于組織開展2021年公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查的通知》（蘇交財(cái)〔2021〕44號(hào)），明確各單位主要負(fù)責(zé)人是公路資產(chǎn)清查的第一責(zé)任人，各單位要及時(shí)成立清查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，資產(chǎn)、建設(shè)、管養(yǎng)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、信息等部門為責(zé)任部門。 要求各部門積極配合，通力協(xié)作，結(jié)合前期公路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會(huì)計(jì)核算工作開展情況，推進(jìn)資產(chǎn)清查各項(xiàng)工作任務(wù)。各市縣交通運(yùn)輸部門都按照通知要求，成立了公路資產(chǎn)清查的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或工作專班。

（三）制定清查工作方案，明確部門職責(zé)分工。

各級(jí)交通運(yùn)輸部門與財(cái)政部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，建立定期會(huì)商機(jī)制，制定清查工作方案，明確清查范圍、時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，細(xì)化任務(wù)分工、各部門職責(zé)。本次清查以2021年12月31日為資產(chǎn)清查的基準(zhǔn)日，按照“全口徑、全覆蓋”的要求，將2021年12月31日前實(shí)際交付使用的，管護(hù)單位承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的公路資產(chǎn)全部納入清查范圍。

省交通運(yùn)輸廳、省財(cái)政廳委托交通運(yùn)輸廳公路事業(yè)發(fā)展中心負(fù)責(zé)全省公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查的協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。市、縣交通運(yùn)輸主管部門會(huì)同財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織本地區(qū)公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查，對(duì)公路資產(chǎn)登記資產(chǎn)信息卡和入賬核算等進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各管護(hù)單位按照清查要求，做好本單位承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)公路的資產(chǎn)清查、登記信息卡片、入賬核算等具體工作。交通控股公司負(fù)責(zé)清查由其運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)營(yíng)性公路，農(nóng)墾公司、監(jiān)獄管理局等單位負(fù)責(zé)清查由其管護(hù)的專用公路資產(chǎn)。

（四）強(qiáng)化信息管理，建立資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

為配合此次公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查工作，建立公路資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，該省開發(fā)了公路資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。將公路資產(chǎn)專項(xiàng)清查參考指標(biāo)，設(shè)計(jì)成公路資產(chǎn)信息卡片（見表1）。

表1 公路資產(chǎn)信息卡片

各管護(hù)單位利用該系統(tǒng)完成公路資產(chǎn)清查及信息卡片的錄入、審核、匯總、報(bào)送工作。信息系統(tǒng)的開發(fā)建立，極大地提升了清查工作效率，也為以后實(shí)現(xiàn)公路資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理奠定基礎(chǔ)。各管護(hù)單位根據(jù)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)情況，及時(shí)更新、維護(hù)公路資產(chǎn)信息，準(zhǔn)確反映資產(chǎn)的實(shí)物量和價(jià)值量，全面建立公路資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

（五）開展培訓(xùn)與督查，扎實(shí)推進(jìn)資產(chǎn)清查工作。

公路資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)上線運(yùn)行后，該省立即舉辦公路資產(chǎn)清查工作線上培訓(xùn)班，各市縣資產(chǎn)清查負(fù)責(zé)人及經(jīng)辦人員300多人參加了培訓(xùn)。培訓(xùn)對(duì)清查的范圍、步驟等政策要求進(jìn)行講解，同時(shí)對(duì)系統(tǒng)的操作進(jìn)行了演示。為有效推進(jìn)此項(xiàng)工作，及時(shí)掌握各地工作開展情況，交通運(yùn)輸廳公路中心、財(cái)務(wù)處在南通、淮安兩市召開公路資產(chǎn)清查座談暨工作推進(jìn)會(huì)議，聽取工作進(jìn)展情況匯報(bào)，分析面臨的困難，尋找解決問題的辦法。要求財(cái)務(wù)部門與工程建設(shè)養(yǎng)護(hù)部門加強(qiáng)配合，根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求加快推進(jìn)，明確將公路資

產(chǎn)清查工作作為年度考核中的一項(xiàng)內(nèi)容。

（六）及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)登記入賬，深化清查結(jié)果運(yùn)用。

明確記賬主體和入賬成本，為規(guī)范資產(chǎn)核算提供依據(jù)。按照“誰承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)，由誰記賬”原則，確定記賬主體。省與市縣公路公共基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理主體的劃分，以交通運(yùn)輸領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的規(guī)定為依據(jù)。市與縣養(yǎng)護(hù)管理主體的劃分，由市財(cái)政、交通運(yùn)輸部門根據(jù)市有關(guān)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的規(guī)定辦理。

為便于操作，以歷史成本為主要記賬方式，來確定公路資產(chǎn)初始入賬價(jià)值。有竣工決算資料的，以工程建設(shè)或養(yǎng)護(hù)管理部門按規(guī)定程序移交的竣工決算資料反映的成本數(shù)據(jù)作為初始入賬成本。沒有竣工決算資料的，查閱相關(guān)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概預(yù)算等可以反映原始投資數(shù)據(jù)的資料，履行內(nèi)部審批程序后作為初始入賬成本。對(duì)查無任何成本資料的，依據(jù)交通運(yùn)輸部《公路工程建設(shè)項(xiàng)目概算預(yù)算編制辦法》及其配套定額（2018版），考慮結(jié)構(gòu)類型、規(guī)模、成新率等因素確定重置成本，也可參照近3年內(nèi)類似公路公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本計(jì)算得出重置成本。重置成本確定后，履行內(nèi)部審批程序后作為初始入賬成本。

三、存在的問題

（一）公路資產(chǎn)的記賬主體確定難

一是公路建設(shè)資金來源較多元，清查難度大。公路公共基礎(chǔ)設(shè)施投入較大，資金來源呈現(xiàn)多元化特征。由國(guó)家、省、市、縣、鎮(zhèn)等多級(jí)政府共同投資形成，也有部分為社會(huì)資本投入等情形。特別是部分地方融資平臺(tái)公司，為做強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)方，已經(jīng)將公路管理部門負(fù)責(zé)管護(hù)的公路記入企業(yè)資產(chǎn)。還有市縣行政邊界交接處的公路，雙方都負(fù)責(zé)部分管護(hù)職責(zé)，需要雙方溝通協(xié)商記賬的主體及價(jià)值。

二是部門間資產(chǎn)清查步調(diào)不一致。交通運(yùn)輸部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)計(jì)核算走在全國(guó)前列，從上到下，步調(diào)一致，但在其他領(lǐng)域，這項(xiàng)工作沒有得到重視和具體落實(shí)。特別是在縣鄉(xiāng)，交通、城建、街道均各自在承擔(dān)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公路及道口交叉重疊之處較多，管養(yǎng)標(biāo)識(shí)不清，公路資產(chǎn)清查難度較大。

三是資產(chǎn)建成后沒有及時(shí)辦理移交。由于歷史原因，在地方上還存在著一些建設(shè)指揮部或者臨時(shí)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)往往只負(fù)責(zé)基建項(xiàng)目的建設(shè)，而不負(fù)責(zé)相關(guān)資產(chǎn)的后續(xù)管理，管養(yǎng)移交的手續(xù)尚未辦理，導(dǎo)致部分資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不明，管理職責(zé)不清。

（二）公路公共基礎(chǔ)設(shè)施入賬價(jià)值確定難

一是基建檔案管理不規(guī)范。公路資產(chǎn)由于過去多年一直缺乏價(jià)值核算，特別是一些建造時(shí)間較早的設(shè)施，移交的檔案不規(guī)范，管理不完善，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整，移交僅僅是管理維護(hù)權(quán)限的移交，造成歷史成本難以取得。部分地區(qū)的公路由平臺(tái)公司或代建部門建設(shè)，存在部分項(xiàng)目未開展竣工決算審計(jì)，導(dǎo)致原始資料缺失、跨系統(tǒng)調(diào)閱資料手續(xù)繁瑣，從而初始入賬價(jià)值難以確定。

二是公路資產(chǎn)入賬價(jià)值不公允。由于該省國(guó)省干線公路竣工決算報(bào)告等基礎(chǔ)資料收集比較全面，能夠詳細(xì)地反映這些資產(chǎn)當(dāng)時(shí)取得的歷史成本。但同期建設(shè)的縣鄉(xiāng)公路，由于項(xiàng)目資料缺失，采用近3年的重置成本入賬，兩種不同的計(jì)價(jià)方法，導(dǎo)致類似結(jié)構(gòu)和地域的道路入賬單位價(jià)值差異巨大，公路資產(chǎn)公允價(jià)值未體現(xiàn)。

三是改擴(kuò)建后的成本難以確認(rèn)。存量公路公共基礎(chǔ)設(shè)施，后續(xù)再次發(fā)生改擴(kuò)建支出，重置成本無法確認(rèn)。新改擴(kuò)建的路段在原路段進(jìn)行拓寬改造，拆除部分路肩或綠化帶，或者是覆蓋原先一部分，被拆除的部分和覆蓋的路段的價(jià)值無法確定。

四是公路資產(chǎn)的設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于歷史原因，經(jīng)過前期調(diào)研，發(fā)現(xiàn)公路資產(chǎn)的設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給會(huì)計(jì)核算入賬工作帶來相當(dāng)大的困難且這種現(xiàn)象較為普遍。

四、下一步需繼續(xù)完善的工作措施

（一）進(jìn)一步完善公路資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)

針對(duì)信息管理系統(tǒng)操作中存在的問題，及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)和完善。通過對(duì)公路資產(chǎn)進(jìn)行信息化管理，建立公路資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。要求各管護(hù)單位明確公路公共基礎(chǔ)設(shè)施管理部門，確定專人負(fù)責(zé)公路資產(chǎn)管理，根據(jù)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)情況，及時(shí)更新資產(chǎn)信息系統(tǒng)，提升信息質(zhì)量。

考慮到數(shù)據(jù)的安全和保密要求，目前公路資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，依托交通專網(wǎng)布置。而鄉(xiāng)村公路主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在負(fù)責(zé)管護(hù)，按照誰管護(hù)誰記賬的原則，應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)這部分公路資產(chǎn)的清查登記、入賬核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不能登錄交通專網(wǎng)，造成鄉(xiāng)村公路在信息系統(tǒng)反映不完整。下一步，需與省財(cái)政廳溝通，將交通專網(wǎng)面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所開放或者是將公路資產(chǎn)信息系統(tǒng)在確保數(shù)據(jù)安全的前提下轉(zhuǎn)移到公共互聯(lián)網(wǎng)。同時(shí)，為督促交通運(yùn)輸部門和管護(hù)單位重視信息系統(tǒng)的管理與維護(hù)，要深化公路資產(chǎn)信息系統(tǒng)的運(yùn)用，安排年度公路運(yùn)維預(yù)算資金、規(guī)劃新建項(xiàng)目要以信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)為參考。

（二）建立公路資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)與財(cái)政資產(chǎn)云平臺(tái)數(shù)據(jù)共享機(jī)制

公路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理專業(yè)性強(qiáng)，需登記的信息量比較大。目前，各管護(hù)單位既要在公路資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)中登記，又要在財(cái)政資產(chǎn)云平臺(tái)錄入，造成重復(fù)勞動(dòng)，且兩個(gè)平臺(tái)的資產(chǎn)信息卡片格式不完全一致，下一步需與財(cái)政部門協(xié)商，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減輕具體經(jīng)辦人員的工作量，提高工作效率。

（三）建立健全公路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理制度

督促各單位根據(jù)《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》，結(jié)合本單位實(shí)際，建立健全公路公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)日常管理制度，強(qiáng)化資產(chǎn)的價(jià)值量管理意識(shí)。制度應(yīng)明確公路資產(chǎn)新建、改擴(kuò)建、移交、盤點(diǎn)、處置等具體流程及要求。建立報(bào)賬制度，公路公共基礎(chǔ)設(shè)施管理部門根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的變動(dòng)情況，及時(shí)完成審批程序，并同步向財(cái)務(wù)部門報(bào)賬，提供規(guī)范的原始憑證。

（四）適時(shí)組織開展公路資產(chǎn)管理專項(xiàng)督查

公路資產(chǎn)入賬核算是一項(xiàng)全新的工作，政策性強(qiáng)，專業(yè)要求高，工作量大，為做深做實(shí)該項(xiàng)工作，需加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)疫情發(fā)展的情況，適時(shí)組織開展公路資產(chǎn)管理專項(xiàng)監(jiān)督檢查。對(duì)工作進(jìn)度遲緩、在編報(bào)工作中弄虛作假、入賬數(shù)據(jù)不真實(shí)的單位，要適當(dāng)扣減年度工作目標(biāo)考核得分。