梁從斌

（興山縣自然資源和規(guī)劃局，湖北宜昌 443700）

當(dāng)前山區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中存在著一對(duì)比較突出的矛盾：一方面是集體經(jīng)營(yíng)的土地和山林拆分殆盡，喪失了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的資源和空間；而另一方面隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化，村農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的很多耕地、經(jīng)濟(jì)林質(zhì)量差，地塊分散，耕作難度大，加之農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出打工，留下年老體弱者和婦女耕種土地，種植傳統(tǒng)糧油作物，成本高，土地產(chǎn)出效益低，土地流轉(zhuǎn)困難，土地荒蕪或種應(yīng)付田的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。為化解這一難題，改變農(nóng)村土地保障功能弱化、效益低下和集體經(jīng)濟(jì)薄弱的實(shí)情，結(jié)合農(nóng)村土地新政，針對(duì)農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理、農(nóng)田水利建設(shè)、推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)、合理利用和改良土壤等鄉(xiāng)村振興這一千載難逢的機(jī)遇，要在全縣農(nóng)村大力推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治，充分合理節(jié)約集約開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村閑置低效土地，高標(biāo)準(zhǔn)重建集體經(jīng)濟(jì)田，高質(zhì)量推進(jìn)林果產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的想法，為全縣創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，實(shí)現(xiàn)興村富民目標(biāo)探索出了一條新路子。

1 全縣農(nóng)村集體土地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

根據(jù)興山縣第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣擁有土地總面積231717.05hm。其中林地面積200556.34hm，占總面積的86.65%；耕地15514.6hm，占總面積的6.70%；種植園用地5232.68hm，占總面積的2.26%；城鎮(zhèn)村及工礦用地4559.59hm，占總面積的1.97%；水域用地2284.33hm，占總面積的0.99%；交通運(yùn)輸用地1782.46hm，占總面積的0.77%；其他用地1719.39hm，占總面積的0.74%；水利設(shè)施用地55.43hm，占總面積的0.02%；草地面積10.52hm，濕地1.71hm。在耕地面積中，人均720m，低于全國(guó)1.39畝的水平，并呈現(xiàn)逐年遞減的局面?，F(xiàn)有耕地中，坡度25度以上的坡耕地占60%，中低產(chǎn)田（地）約占80%。全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入受地形地貌的限制和人為活動(dòng)的影響，南部高山、半高山地區(qū)土地貧瘠，人口較少，土地資源開(kāi)發(fā)利用程度較低，大部分耕地都退耕還林；中部、北部的低山平壩區(qū)，土地肥沃，地勢(shì)平坦，水利設(shè)施較好，人口密度大，人均耕地面積少，絕大部分后備土地資源已被開(kāi)發(fā)利用。多年來(lái)國(guó)家高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)賦予了新意，不斷加大了土地整理工作力度。全縣2009～2019年間，投資土地開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目20多個(gè)，投資4.67億元，高標(biāo)準(zhǔn)完成13730.17hm的土地開(kāi)發(fā)整理專項(xiàng)建設(shè)，新增耕地1364.96hm，在很大程度上緩解“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾，使耕地生產(chǎn)能力得到提高，解決了大規(guī)模、低效利用耕地和浪費(fèi)土地資源的問(wèn)題，耕地生產(chǎn)能力普遍提高了10%～20%，生產(chǎn)成本降低了5%～15%。農(nóng)田生產(chǎn)條件和村莊建設(shè)的格局明顯改觀，布局更加合理；農(nóng)田生態(tài)景觀和生態(tài)屏障功能進(jìn)一步發(fā)揮，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境得到改善，全縣部分土地做到合理開(kāi)發(fā)利用。未來(lái)五年內(nèi)，全縣將重點(diǎn)推進(jìn)“土地要素集約、生產(chǎn)功能集成、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚、爭(zhēng)創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略，建成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、沿河高效柑橘帶、高山康養(yǎng)示范區(qū)、半高山的優(yōu)質(zhì)茶葉基地、特色觀光農(nóng)業(yè)五大板塊，力爭(zhēng)全域國(guó)土綜合整治面積0.67萬(wàn)hm以上，創(chuàng)建國(guó)土資源節(jié)約集約利用模范縣。

2 全縣農(nóng)村土地資源利用中存在的問(wèn)題

由于受資金、技術(shù)、人才及政策等多種因素制約，全縣農(nóng)村土地資源浪費(fèi)量還是相對(duì)比較大，長(zhǎng)期的不科學(xué)、不規(guī)范的土地利用，造成了大量土地質(zhì)量下降與生態(tài)系統(tǒng)破壞，極不利于農(nóng)村土地資源的持續(xù)利用。

2.1 耕地面積逐年減少，可墾耕地后備資源極為有限

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，建設(shè)用地逐年增加，同時(shí)近幾年來(lái)山區(qū)農(nóng)村土地棄耕拋荒、實(shí)施生態(tài)退耕、小流域治理和建設(shè)占用，使耕地面積急劇減少。前些年全縣已經(jīng)實(shí)施土地整理是農(nóng)田建設(shè)面積較大、較易整理的地塊，以后可以通過(guò)簡(jiǎn)單開(kāi)發(fā)能夠成為耕地的已不多，且難以成片集中，難度也要比以前大得多，無(wú)法利用，耕地墾殖率極低。

2.2 耕地質(zhì)量明顯下降，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理

全縣大部分屬邊遠(yuǎn)偏僻山區(qū)，耕地面積大，但耕地質(zhì)量普遍差；沿河一帶經(jīng)濟(jì)、交通等自然條件相對(duì)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積少，人口密度大，人均占有量低。在種植結(jié)構(gòu)上，以糧食作物為主，經(jīng)濟(jì)作物比例偏低，高效農(nóng)業(yè)尚處于示范階段，使土地的產(chǎn)出率低。在農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格稍偏低或遇自然災(zāi)害的年份，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資回報(bào)率等于零，甚至為負(fù)數(shù)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧和經(jīng)營(yíng)土地的積極性，少部分農(nóng)民出現(xiàn)棄耕撂荒耕地，阻礙了全縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度低而不穩(wěn)，處于徘徊狀態(tài)。

2.3 土地經(jīng)營(yíng)零星分散，集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)難度較大

部分農(nóng)戶耕地較少，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力輸出難，農(nóng)村中隱藏著不穩(wěn)定因素。全縣在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于土地面積分散且不成塊，承包時(shí)將土地分為若干等級(jí)，然后按人或勞力進(jìn)行承包，每戶承包的土地少則5塊，多則10塊，每塊耕地面積大則0.33hm，小則333.33m，每戶經(jīng)營(yíng)的土地堆星、分散，既不利于機(jī)械化耕作和水利灌溉，更不利于集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展大宗農(nóng)業(yè)。加之集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，土地使用權(quán)隱形交易頻繁，引發(fā)糾紛和矛盾也不少；部分農(nóng)戶土地?zé)o力經(jīng)營(yíng)，寧可閑置荒蕪也不愿意流轉(zhuǎn)；人多地少的農(nóng)戶外出務(wù)工又被土地拴著，這是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)停滯不前難以集約發(fā)展的重要原因。

3 合理開(kāi)發(fā)利用集體土地的對(duì)策建議

3.1 以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，確保農(nóng)村土地利用規(guī)劃合理

一是要制定統(tǒng)一的規(guī)劃方案。結(jié)合全縣國(guó)土空間規(guī)劃、第三次全國(guó)土地調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃修編，加強(qiáng)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)價(jià)，完善全縣土地農(nóng)村土地利用規(guī)劃和實(shí)施方案，美麗鄉(xiāng)村村莊分類布局多規(guī)合一和村莊規(guī)劃，加強(qiáng)各類涉農(nóng)資金的整合，統(tǒng)籌安排，集中使用，做到農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施。二是穩(wěn)定基本農(nóng)田保有量。對(duì)全縣現(xiàn)有和開(kāi)發(fā)的集體耕地，應(yīng)按規(guī)定的比例劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的范圍。對(duì)劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)要逐塊登記造冊(cè)，立碑保護(hù)，嚴(yán)禁各類建設(shè)占用，確保農(nóng)民的基本口糧田不減少，堅(jiān)決杜絕基本農(nóng)田“非農(nóng)化”和“非糧化”。積極爭(zhēng)取土地整理復(fù)墾項(xiàng)目，對(duì)已荒蕪的耕地要開(kāi)展土地整理復(fù)墾工作，以增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，增加集體收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。三是要完善農(nóng)村土地合理利用機(jī)制，重點(diǎn)是要完善領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、專項(xiàng)資金管理、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)等機(jī)制，形成責(zé)、權(quán)、利明確，上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的工作格局，全面提高農(nóng)村土地節(jié)約集約綜合利用宣傳，深入研究，突出重點(diǎn)，增大社會(huì)及公眾的參與農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)利用力度。

3.2 主動(dòng)出擊抓機(jī)遇，依托全域國(guó)土綜合整治促開(kāi)發(fā)

全縣將緊緊抓住“全域國(guó)土綜合整治”的機(jī)遇，有序開(kāi)展縣域鄉(xiāng)村閑置集體建設(shè)用地、閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊建設(shè)復(fù)合用地及“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等土地綜合整治，圍繞“山上山下融合共進(jìn)”發(fā)展策略，按照“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，多種經(jīng)營(yíng)”的要求，根據(jù)自己的資源優(yōu)勢(shì)、自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等利用閑置土地發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)興村富民，開(kāi)發(fā)丘陵崗地、改造低產(chǎn)林，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效的林果業(yè)和種植業(yè)，興辦一批村集體農(nóng)產(chǎn)品基地、果園場(chǎng)等，建立生物健康產(chǎn)業(yè)簇群，發(fā)展綠色食品，主推柑橘、有機(jī)蔬菜、茶葉，真正做到“山、水、林、田、湖、沙”全域綜合利用，把閑置土地通過(guò)發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)變廢為寶，增加經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

一是山上圍繞榛子、黃糧打造高山四季康養(yǎng)休閑旅游度假目的地，沿G209，S312形成宜昌到神農(nóng)架Y字形綜合產(chǎn)業(yè)發(fā)展通廊，依托S252，將榛子、黃糧康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)融入廊道，打造高山康養(yǎng)鄉(xiāng)村振興引領(lǐng)區(qū)；作為產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、精深加工的主要生產(chǎn)制造空間，充分利用當(dāng)?shù)馗呱剿幉暮透呱接袡C(jī)果蔬資源，在打造高山森林康養(yǎng)的同時(shí)，打造以食養(yǎng)生的中藥材食療館、高山有機(jī)果蔬宴等康養(yǎng)項(xiàng)目，以康養(yǎng)食療帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品品牌發(fā)展，以田園風(fēng)光互補(bǔ)旅游觀光，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工、餐飲等行業(yè)發(fā)展，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)收。二是以沿河低山、半高山適宜糧食生產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，通過(guò)基本農(nóng)田整理穩(wěn)定糧油和蔬菜生產(chǎn)面積，主攻糧食單產(chǎn)，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力；以峽口、高陽(yáng)、古夫鎮(zhèn)沿河柑橘主產(chǎn)區(qū)出臺(tái)扶持政策上，重點(diǎn)通過(guò)低產(chǎn)林和低丘崗地改造建成以長(zhǎng)虹、紐荷爾、乳桔、碰柑為主的果業(yè)生產(chǎn)帶，對(duì)現(xiàn)有品種進(jìn)行提純復(fù)壯，提高優(yōu)質(zhì)商品果率。三是在古夫規(guī)劃的蔬菜大棚基礎(chǔ)上，以鄢家灣、王家河、深渡河現(xiàn)有33.33hm蔬菜生產(chǎn)為重點(diǎn)，穩(wěn)步擴(kuò)大蔬菜生產(chǎn)面積，帶動(dòng)和促進(jìn)建設(shè)一批城郊蔬菜生產(chǎn)基地，擴(kuò)大規(guī)模，提高蔬菜商品率，如現(xiàn)已完成的深渡河筑堤造田工程通過(guò)村委會(huì)已著手引進(jìn)業(yè)主，通過(guò)反租倒包、土地入股等流轉(zhuǎn)方式，將農(nóng)民近6.67hm土地集中起來(lái)，建成優(yōu)質(zhì)蔬菜示范基地。四是以峽口鎮(zhèn)普安、水月寺馬糧坪、高橋等茶場(chǎng)為抓手，擴(kuò)大茶葉面積，建成規(guī)模在1000hm高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的白茶基地，從而帶動(dòng)我縣的茶葉產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。五是以黃糧界牌埡、古夫麥倉(cāng)、龍池村的低丘崗地改造建成20000畝的小水果和核桃基地。通過(guò)以上措施，將全縣農(nóng)村土地、山林等全域利用，做到建成一個(gè)項(xiàng)目，扶植一個(gè)村辦企業(yè)，帶動(dòng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)，造福一方百姓。

3.3 加大投入多方籌資，流轉(zhuǎn)整合農(nóng)村資源促利用

當(dāng)前山區(qū)農(nóng)村土地分散經(jīng)營(yíng)，造成農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力弱，先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)得不到廣泛推廣、應(yīng)用等，導(dǎo)致土地投入產(chǎn)出比低，加之農(nóng)村年輕一代大部分外出打工不愿回家耕種土地，這個(gè)深層次的矛盾在山區(qū)越來(lái)越突出，因此要從根本上改變農(nóng)村土地大量閑置而無(wú)人耕種的現(xiàn)狀：一是加大技術(shù)勞動(dòng)力投入，以科技創(chuàng)新發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。山區(qū)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展還是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)效益較高的蔬菜水果業(yè)近幾年卻有所下降，因此要大力推廣良種良法，積極倡導(dǎo)科學(xué)的耕作方法和管理模式，減輕山區(qū)農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度，緩解山區(qū)土地撂荒程度，提高土地種植效益；加快科技創(chuàng)新向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，向科學(xué)技術(shù)要效益，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量。鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新相結(jié)合，提高農(nóng)產(chǎn)品的投入產(chǎn)出比率。二是加強(qiáng)資金投入，改善生產(chǎn)條件提高產(chǎn)出率。重點(diǎn)是要搞好山區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和進(jìn)行土壤改良。農(nóng)業(yè)受自然條件影響比較大，但配套完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可以減輕自然條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。因此政府要加強(qiáng)資金投入，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)田機(jī)耕道、生產(chǎn)道路的建設(shè)，在容易受地質(zhì)災(zāi)害影響的地方興建水土保持工程如梯田工程、山坡截流溝、溝頭防護(hù)工程等；對(duì)土壤質(zhì)量差的地方進(jìn)行土壤改良措施，如增施有機(jī)質(zhì)、種植綠肥、酸性土壤施用石灰、黏土摻砂或者沙土摻黏等。通過(guò)這些措施增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗自然風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高土地的產(chǎn)出率來(lái)吸引農(nóng)民種地，從而減少土地的閑置和加快對(duì)閑置土地的開(kāi)發(fā)利用。三是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，多形式引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展興村富民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要從各地實(shí)際出發(fā)大膽創(chuàng)、大膽試、大膽干。鼓勵(lì)多渠道流轉(zhuǎn)土地創(chuàng)收。（1）能人代管。針對(duì)農(nóng)民工大量外出，部分耕地閑置撂荒的實(shí)際，依照“合法、自愿、有償”的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)協(xié)調(diào)，把村里閑置撂荒耕地由村集體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、股份入股等方式，使農(nóng)村中不愿種地、因婚喪嫁娶、外出打工等原因而閑置起來(lái)的土地能夠轉(zhuǎn)移到愿意種田的或采取集約化經(jīng)營(yíng)的管理者的手中，發(fā)展新型高效種養(yǎng)業(yè)和其他生產(chǎn)加工業(yè)來(lái)增加集體和農(nóng)戶的家庭收入。（2）統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。引導(dǎo)村民自愿盤(pán)活宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，突破村、鎮(zhèn)區(qū)域整合，把村民安置到區(qū)位條件較好的地點(diǎn)集中居住，山區(qū)的農(nóng)民自愿將土地、宅基地、自留地（山）、林地等“四權(quán)”流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一種植、開(kāi)發(fā)利用或者統(tǒng)一轉(zhuǎn)包給個(gè)人或集體接管，實(shí)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游產(chǎn)業(yè)上山，二三產(chǎn)業(yè)在山下集中村、社區(qū)發(fā)展。（3）聯(lián)合聯(lián)營(yíng)。充分利用當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇，撬動(dòng)社會(huì)資本和金融資本投入農(nóng)村全域綜合開(kāi)發(fā)利用，形成以財(cái)政資金為引導(dǎo)、社會(huì)資本和金融資本積極參與的多元投入局面，利用集體的山林、土地和企業(yè)，如村組集體礦產(chǎn)資源、林場(chǎng)、果茶場(chǎng)或其他企業(yè)，采取轉(zhuǎn)包出租、聯(lián)合聯(lián)營(yíng)、股份合作的方式，引入資金、技術(shù)，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，興辦各類企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)戶家庭參與經(jīng)營(yíng)，讓農(nóng)民從鄉(xiāng)村振興中真正增加收入，得到實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)共同富裕。