文/趙遲遲

一、問題的提出

近年來，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承地上房屋而取得房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)所占比例遠(yuǎn)超通過申請(qǐng)審批獲得宅基地。目前，這種方式已經(jīng)成為宅基地使用權(quán)最主要的取得方式。宅基地使用權(quán)的繼承取得在實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用引發(fā)了大量繼承糾紛?，F(xiàn)行立法對(duì)宅基地使用權(quán)繼承性問題未置可否，這會(huì)損害農(nóng)民的切身利益。因此，如何妥善解決宅基地使用權(quán)繼承性的問題，具有十分重要的研究意義。遺憾的是，盡管宅基地使用權(quán)因2014年農(nóng)村土地制度改革的開展再次引發(fā)學(xué)界熱議，但從學(xué)者們的發(fā)文情況可以看出，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)多為開禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與宅基地“三權(quán)分置”政策，對(duì)于宅基地使用權(quán)的繼承性問題并未給予應(yīng)有的重視，以致理論研究尚有不足?；诖?，本文將在系統(tǒng)梳理宅基地使用權(quán)繼承現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)問題逐一作出回應(yīng)，以期完善宅基地使用權(quán)繼承制度，為修訂相關(guān)法律、統(tǒng)一司法審判提供參考。

二、宅基地使用權(quán)繼承的立法與司法現(xiàn)狀

（一）宅基地使用權(quán)繼承的立法現(xiàn)狀

正如前文所述，現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)應(yīng)否繼承的問題采取回避態(tài)度，未作明確規(guī)定。首先，唯有遺產(chǎn)才存在繼承的可能，但宅基地使用權(quán)是否屬于遺產(chǎn)卻存在立法缺位。一方面，宅基地使用權(quán)不像公民的收入、房屋等財(cái)產(chǎn)在《繼承法》第三條中被明確列舉，不知是否可以將宅基地使用權(quán)界定為“公民的其他合法財(cái)產(chǎn)”；另一方面，《民法典》繼承編基本沿襲《繼承法》對(duì)于遺產(chǎn)的概念界定，不同之處在于前者將遺產(chǎn)范圍的“正面列舉”改為“反面排除”，但這只是立法技術(shù)上的差異，依舊無法回答宅基地使用權(quán)是否屬于遺產(chǎn)的問題。其次，法律規(guī)定存在的沖突與矛盾對(duì)于宅基地使用權(quán)繼承問題的解決沒有好處。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第三十四條、第三十五條以及《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的主體需具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，且須遵循“一戶一宅”原則?；诖?，倘若承認(rèn)宅基地使用權(quán)的可繼承性，即意味著允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員或已享有宅基地使用權(quán)的繼承人通過繼承取得宅基地使用權(quán)，這是對(duì)宅基地使用權(quán)制度特性的違反。然而，《民法典》第三百五十六條、第三百五十七條確立了建設(shè)用地使用權(quán)與其地上附著物一并處分的“房地一體”原則，即使宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)繼承，其依然可以隨地上房屋一并繼承。因此，這種繼承思路不僅在實(shí)踐中應(yīng)用廣泛，也為最高人民法院、自然資源部等多部門所認(rèn)可?？傮w而言，宅基地使用權(quán)身份與面積的限制構(gòu)成對(duì)權(quán)利繼承取得的否定，但“房地一體”原則的適用突破前述各種限制，承認(rèn)宅基地使用權(quán)的可繼承性，這是法律上的沖突與矛盾。

（二）宅基地使用權(quán)繼承的司法現(xiàn)狀

法律規(guī)定的缺失直接對(duì)司法裁判造成消極影響。在實(shí)務(wù)中，不同法院裁判分歧的客觀存在使同案不同判現(xiàn)象屢見不鮮，這既無法實(shí)現(xiàn)各方當(dāng)事人利益的有機(jī)平衡，又嚴(yán)重?fù)p害司法裁判的權(quán)威性與公信力。通過檢索與宅基地使用權(quán)繼承糾紛有關(guān)的案例，大致可以將法院的裁判進(jìn)路分為以下兩種。

1.禁止宅基地使用權(quán)繼承。一方面，宅基地使用權(quán)為戶內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同共有，不屬于可分割的個(gè)人私產(chǎn)，戶內(nèi)成員的個(gè)別死亡并不影響宅基地使用權(quán)的存續(xù)。即使戶內(nèi)最后一人死亡，該宅基地也應(yīng)由作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體收回。例如，在果某2、果某1與果某4、果某5等繼承糾紛案中，北京市第三中級(jí)人民法院以宅基地使用權(quán)系戶內(nèi)成員共同使用為由，否定權(quán)利的可繼承性。另一方面，宅基地使用權(quán)具有嚴(yán)格的身份性，戶內(nèi)成員的死亡導(dǎo)致身份滅失，產(chǎn)生當(dāng)然退出的效果，并不能作為遺產(chǎn)由繼承人繼承。在李某1與李某2繼承糾紛案中，寧波市奉化區(qū)法院即認(rèn)為“宅基地使用權(quán)以戶為單位分配，宅基地不能繼承，故原告的此項(xiàng)訴請(qǐng)于法不符，不予支持”。

2.在符合以下任一條件的情況下，允許繼承人繼承宅基地使用權(quán)。條件一堅(jiān)守宅基地使用權(quán)的制度特性，繼承人須為集體經(jīng)濟(jì)組織成員且尚未另行申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，否則無繼承的可能；條件二為宅基地上須建有房屋。從既有裁判來看，相當(dāng)多的法院選擇將“房地一體”原則作為解決宅基地使用權(quán)繼承問題的“良藥”，使其成為聯(lián)結(jié)宅基地使用權(quán)與地上房屋的紐帶。在宅基地上建有房屋的情況下，繼承人自應(yīng)隨地上房屋的繼承而一并取得宅基地使用權(quán)。如若宅基地上未建房屋或者原建房屋因年久失修、拆遷征收等原因而不復(fù)存在，則法院會(huì)因無法適用“房地一體”原則而否定宅基地使用權(quán)的繼承取得。此外，不少法院認(rèn)為，房地一體排除“一戶一宅”原則的適用，允許繼承人因繼承而“一戶多宅”。至于裁判理由，淄博市中級(jí)人民法院在黃某訴王某地役權(quán)案中提出，“農(nóng)村村民通過繼承遺產(chǎn)取得宅基地屬合法取得房屋，雖可能造成一戶二宅或一戶多宅的后果，但不應(yīng)認(rèn)定此種結(jié)果違法，而應(yīng)對(duì)合法取得予以保護(hù)”。值得一提的是，繼承人基于“房地一體”原則繼承取得的宅基地使用權(quán)存在期限限制，繼承人僅可在地上房屋自然存續(xù)期限內(nèi)享有宅基地使用權(quán)。換言之，繼承人除對(duì)所繼承的房屋予以必要的日常維護(hù)外，不得對(duì)其大改大建以肆意延長房屋的使用期限，否則將由集體將其無償收回。

三、宅基地使用權(quán)繼承取得的否定論

（一）性質(zhì)上的非遺產(chǎn)性否定宅基地使用權(quán)的繼承取得

唯有遺產(chǎn)才存在繼承的可能。盡管宅基地使用權(quán)不在《繼承法》第三條所規(guī)定的典型遺產(chǎn)之列，但不能據(jù)此認(rèn)為宅基地使用權(quán)不屬于遺產(chǎn)。應(yīng)從遺產(chǎn)的定義出發(fā)，判斷宅基地使用權(quán)是否符合遺產(chǎn)的典型特征，即所謂財(cái)產(chǎn)遺產(chǎn)性判斷。遺產(chǎn)具有四項(xiàng)特征：一是時(shí)間性，遺產(chǎn)必須為自然人死亡時(shí)遺留的財(cái)產(chǎn)；二是私有性，遺產(chǎn)必須為自然人個(gè)人所有的財(cái)產(chǎn)；三是合法性，遺產(chǎn)必須為合法財(cái)產(chǎn)；四是可轉(zhuǎn)移性，遺產(chǎn)必須能依法轉(zhuǎn)移給繼承人，而非專屬于被繼承人自身。鑒于對(duì)是否具有繼承性的判斷并不涉及遺產(chǎn)的時(shí)間性與合法性，故本文默認(rèn)宅基地使用權(quán)符合時(shí)間性與合法性特征。即使如此，宅基地使用權(quán)也因不具備私有性與可轉(zhuǎn)移性而構(gòu)成性質(zhì)上的非遺產(chǎn)性，從而否定宅基地使用權(quán)的繼承取得。

第一，宅基地使用權(quán)不具有可轉(zhuǎn)移性。嚴(yán)格的身份限制是宅基地使用權(quán)的制度特性之一，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)無不以“農(nóng)村村民”、“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”等表述強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的主體限定。國家自1999年起出臺(tái)的一系列規(guī)范性文件也多次重申宅基地使用權(quán)的身份性，嚴(yán)禁宅基地使用權(quán)在城鎮(zhèn)居民間交易。盡管隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有關(guān)突破宅基地使用權(quán)的身份限制而賦予其可轉(zhuǎn)移性的聲音不絕于耳，宅基地“三權(quán)分置”的政策探索也主張“適度放活宅基地使用權(quán)”，但就目前的實(shí)際情況而言，宅基地的市場化改革仍處于探索階段，尚有諸多問題懸而未決，理論爭議依然較大。有鑒于此，在較為妥適的、合理兼顧各方利益的宅基地改革方案出臺(tái)前，自應(yīng)繼續(xù)秉持現(xiàn)行立法的保守態(tài)度，禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。

第二，宅基地使用權(quán)不具有私有性。宅基地使用權(quán)是否為個(gè)人所有，涉及權(quán)利主體的明晰問題。對(duì)于這一問題，《土地管理法》第六十二條所確立的“一戶一宅”原則似乎表明宅基地使用權(quán)應(yīng)以“戶”為主體，而《民法典》第三百六十二條“宅基地使用權(quán)人”的表述卻頗具個(gè)人的意味。學(xué)者們對(duì)此亦莫衷一是，存在整體概念下的“戶有”、個(gè)體概念下的“個(gè)人單獨(dú)所有”與“個(gè)人共同共有”等三種不同論斷。依筆者之見，倘若宅基地使用權(quán)為“個(gè)人單獨(dú)所有”，囿于宅基地的唯一性與戶內(nèi)成員通常情況下的多數(shù)性，必然出現(xiàn)同一宅基地上并存多項(xiàng)互相排斥的宅基地使用權(quán)的情形，此舉顯然有違物權(quán)法的“一物一權(quán)”原則。然而，如果將宅基地使用權(quán)的主體規(guī)定為“戶”，則會(huì)面臨概念界定困境。對(duì)于“戶”這一概念，現(xiàn)行法律僅個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營戶，并未出現(xiàn)“宅基地使用權(quán)戶”等語詞。在宅基地使用權(quán)的語境下，“戶”應(yīng)是以血緣、婚姻關(guān)系為紐帶組成的自然戶，顯然不同于個(gè)體工商戶和農(nóng)村承包經(jīng)營戶。地方實(shí)踐對(duì)于何為“戶”也存在不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以戶籍簿上的明確記載或以事實(shí)上共同居住或以成員年齡為標(biāo)準(zhǔn)判定的實(shí)例皆不在少數(shù)。由此觀之，在“戶”的概念出現(xiàn)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)前，不宜將其作為宅基地使用權(quán)的主體，否則會(huì)造成權(quán)利障礙，影響宅基地使用權(quán)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相較而言，宅基地使用權(quán)為戶內(nèi)成員共同共有更為合理與可行，但值得注意的是，此種共同共有與一般意義上的共同共有同樣存在差異。根據(jù)《民法典》第三百零三條的規(guī)定，在共有的基礎(chǔ)喪失或者有重大理由的情況下，共同共有人可以請(qǐng)求分割共有物，而宅基地使用權(quán)固有的制度特性使得戶內(nèi)成員對(duì)于權(quán)利的享有以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為基礎(chǔ)，宅基地中不存在應(yīng)有部分，亦絕對(duì)禁止分割。實(shí)際上，宅基地使用權(quán)主體間的關(guān)系更為緊密，構(gòu)成了一種特殊的共同共有關(guān)系。從這個(gè)角度來看，宅基地使用權(quán)的共同共有與遺產(chǎn)所強(qiáng)調(diào)的個(gè)人所有略有差異，并不具有遺產(chǎn)項(xiàng)下的私有性。

（二）居住保障功能的堅(jiān)守，排斥宅基地使用權(quán)的繼承取得

從功能區(qū)分的視角來看，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能以及私法層面的市場化私權(quán)功能，是具備三重功能屬性的集合體。僅就生存保障功能而言，農(nóng)民的溫飽問題主要由土地承包經(jīng)營權(quán)加以解決，而宅基地使用權(quán)則向農(nóng)民提供基本的居住保障，“戶有所居”是宅基地制度建構(gòu)的初衷與目標(biāo)?；诖耍F(xiàn)行法律規(guī)定了宅基地使用權(quán)取得與享有的身份、面積限制以及無償且無期限的福利保障性質(zhì)。允許繼承人通過繼承取得宅基地使用權(quán)，不僅意味著宅基地使用權(quán)原有的身份與面積限制被突破，繼承人是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員以及是否會(huì)因繼承而造成“一戶多宅”均被忽視，而且意味著宅基地使用權(quán)的居住保障功能不再被重視，宅基地使用權(quán)勢必如城市建設(shè)用地使用權(quán)般參與市場化運(yùn)作，不再作為農(nóng)民專屬的福利性保障而存在。宅基地使用權(quán)的可繼承性與居住保障功能存在雙向否定關(guān)系。對(duì)此，不少學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快促使宅基地利用的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生顯著變化，農(nóng)村人口向城市的大規(guī)模流動(dòng)造成宅基地閑置困境。在這種背景下，宅基地使用權(quán)保障農(nóng)民居住權(quán)益的使命已然完成，故應(yīng)允許宅基地使用權(quán)繼承取得。然而筆者認(rèn)為，前述觀點(diǎn)系對(duì)宅基地利用現(xiàn)狀的粗放式理解，并未結(jié)合我國城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行深入研討。不可否認(rèn)，宅基地閑置率始終處于高位，但不能據(jù)此認(rèn)為現(xiàn)階段農(nóng)民已不再需要利用宅基地使用權(quán)來滿足其居住需求。

農(nóng)民之所以被稱為“農(nóng)民”，究其根本是因?yàn)槠渑c廣大農(nóng)村土地具有天然的聯(lián)系。農(nóng)民離不開土地，土地也離不開農(nóng)民。盡管城鄉(xiāng)一體化是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢，但城鄉(xiāng)一體化應(yīng)是農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民共享文明和實(shí)惠的“一體化”，絕不是要讓農(nóng)民背土離鄉(xiāng)，徹底割裂與農(nóng)村、與土地間的聯(lián)系，更不是要讓農(nóng)村徹底消失。就我國當(dāng)前城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的實(shí)際情況而言，除少數(shù)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民市民化”，徹底融入城市生活，絕大多數(shù)農(nóng)民并未完全脫離農(nóng)村，依然與農(nóng)村、與土地有著千絲萬縷的聯(lián)系。實(shí)際上，宅基地是農(nóng)民進(jìn)城失敗后的退路，可使其不致成為流民。在城市里體面勞動(dòng)和體面生活固然是農(nóng)民工的權(quán)利，但返回家鄉(xiāng)追求另外一種生活，也是農(nóng)民工的權(quán)利。換言之，當(dāng)前農(nóng)村宅基地的閑置很大程度上是暫時(shí)性的，只要農(nóng)村繼續(xù)存在，宅基地即有其存在的意義與價(jià)值，其居住保障功能亦有發(fā)揮的空間。依此而論，居住保障功能的堅(jiān)守使宅基地使用權(quán)并無繼承取得的可能。

（三）對(duì)“房地一體”原則的錯(cuò)誤適用反向排除宅基地使用權(quán)的繼承取得

無論是地方法院的裁判理由，還是土地管理部門的政策回應(yīng)，以“房地一體”為理由論證宅基地使用權(quán)繼承具有合理性與可行性的實(shí)例不在少數(shù)。既然“房地一體”原則足以解決問題，為何對(duì)此仍爭議不斷？為何不在立法時(shí)采納該原則以定分止?fàn)?？將宅基地使用?quán)繼承問題的解決寄望于“房地一體”原則的適用并非妥適之法，存在諸多難以逾越的制度障礙。首先，“房地一體”四字在《民法典》中并未出現(xiàn)，該原則系學(xué)者的抽象概括?！睹穹ǖ洹返谌傥迨鶙l、第三百五十七條與第三百九十七條規(guī)定了國有建設(shè)用地使用權(quán)與建筑物的“房地一體”，第三百九十八條則規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與建筑物一并抵押的“房地一體”。由此可見，并非任何類型的土地使用權(quán)都能夠適用“房地一體”原則。鑒于物權(quán)法定原則，宅基地使用權(quán)顯然無法成為“房地一體”原則的適用對(duì)象。其次，“房地一體”原則以土地使用權(quán)與地上建筑物所有權(quán)的當(dāng)然存在為適用前提，即使如部分學(xué)者所言，允許宅基地使用權(quán)對(duì)“房地一體”原則加以類推適用，也存在較為明顯的邏輯悖論。在此試作邏輯推理加以說明：“房地一體”原則為論證宅基地使用權(quán)是否具有可繼承性的關(guān)鍵因素，而能否適用“房地一體”原則取決于當(dāng)繼承開始時(shí)，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)是否存在。房屋所有權(quán)的存在并無疑問，但宅基地使用權(quán)是否繼續(xù)存在卻取決于宅基地使用權(quán)的繼承與否。由是觀之，試圖利用“房地一體”原則來肯定宅基地使用權(quán)的繼承取得不可避免地隱含著先入為主的判斷，即肯定宅基地使用權(quán)繼承取得的正當(dāng)性與合理性。如此一來，將“房地一體”原則作為論證理由必然存在著倒果為因的邏輯悖論，似有為達(dá)到論證目的而強(qiáng)行說理之嫌。最后，“房地一體”原則本身存在局限性，并非當(dāng)然適用的真理?！胺康匾惑w”原則包括“房隨地走”與“地隨房走”兩方面。 在“房隨地走”的指引下，建筑物所有權(quán)可能基于添附原理而失去其存在的基礎(chǔ)，由土地所有權(quán)人無償取回建筑物所有權(quán)，公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)必將受到侵害。綜上所述，即使宅基地上建有房屋，其與地上房屋間的關(guān)系亦不應(yīng)適用“房地一體”原則，由此反向排除宅基地使用權(quán)的繼承取得。

四、宅基地使用權(quán)禁止繼承下的制度設(shè)計(jì)

綜上所述，宅基地使用權(quán)并不具有繼承性。依此結(jié)論，宅基地使用權(quán)不再“無期”，一旦戶內(nèi)最后一人死亡，該權(quán)利便隨之消滅。鑒于取得與享有的無償性，宅基地在其上未建有房屋的情況下，期限屆滿后即應(yīng)由作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體無償收回。倘若宅基地上建有房屋，所面臨的情況便較為復(fù)雜。宅基地使用權(quán)的非繼承性與地上房屋的可繼承性間存在著沖突與矛盾。此外，“房地一體”原則的非適用性導(dǎo)致房屋繼承人占有、使用宅基地欠缺必要的法理依據(jù)，而繼續(xù)沿用由農(nóng)民集體無償收回的策略則會(huì)損及房屋繼承人正當(dāng)?shù)睦^承權(quán)益。有鑒于此，如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，既保證房屋繼承人順利繼承房屋，又能夠產(chǎn)生否定宅基地使用權(quán)繼承性的效果，值得深思。

（一）對(duì)宅基地法定租賃權(quán)的反思

為有效化解宅基地使用權(quán)禁止繼承下的房屋繼承困境，不少學(xué)者借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的做法，主張用“法定租賃權(quán)”取代原有的宅基地使用權(quán)。所謂法定租賃權(quán)，是指在因自由買賣而導(dǎo)致土地和房屋由不同人所有的情形下，推定房屋所有權(quán)人與土地所有人之間存在租賃關(guān)系，房屋所有權(quán)人對(duì)土地享有法律明文規(guī)定的租賃權(quán)。將之應(yīng)用在宅基地與地上房屋的繼承關(guān)系上，意味著盡管房屋繼承人無法通過繼承取得宅基地使用權(quán)，但其可以為繼承房屋而向農(nóng)民集體承租宅基地，兼具房屋所有權(quán)人與宅基地承租人的雙重身份。

應(yīng)當(dāng)明確，盡管土地與房屋存在天然的不可分性，但在地上權(quán)的場域內(nèi)，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)卻彼此獨(dú)立，形成事實(shí)上的“房地分離”關(guān)系，宅基地法定租賃權(quán)正是以此為法理依據(jù)的。不可否認(rèn)，宅基地法定租賃權(quán)的構(gòu)想確保房屋繼承人不受宅基地使用權(quán)禁止繼承的影響，其繼承的房屋得以擁有正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源。然而即使如此，宅基地法定租賃權(quán)依舊難言成熟，存在以下兩點(diǎn)局限：其一，房屋繼承人與農(nóng)民集體間的租賃關(guān)系系法律明確規(guī)定，租賃期限以地上房屋的通常耐用年限為準(zhǔn)，并不受《民法典》第七百零五條所規(guī)定的20年最長期限限制，房屋繼承人不能通過修繕、改造等方式延長房屋使用期限，而這恰恰是對(duì)房屋繼承人所有權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。房屋繼承人通過繼承依法取得地上房屋的所有權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定，其對(duì)房屋擁有占有、使用、收益以及處分等權(quán)利。房屋繼承人所采取的各項(xiàng)增強(qiáng)房屋質(zhì)量的措施，是為了更好地占有與使用地上房屋，對(duì)此加以限制于法無據(jù)，于理不合。其二，從性質(zhì)上看，宅基地法定租賃權(quán)是債權(quán)而非物權(quán)，相較于作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，效力較弱。即便租賃期限可以長于20年，房屋繼承人基于宅基地所享有的租賃權(quán)益也依舊面臨較大的受侵害風(fēng)險(xiǎn)。如果權(quán)利受損，勢必動(dòng)搖房屋占用土地的正當(dāng)性基礎(chǔ)，房屋繼承人追求的穩(wěn)定與持續(xù)利用顯然無法實(shí)現(xiàn)。總體而言，在宅基地使用權(quán)難以繼承的前提下，較為妥適的方案應(yīng)當(dāng)是立足于權(quán)利性質(zhì)上的一致性，在物權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行權(quán)利重塑。

（二）宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)變

宅基地系集體所有的土地，宅基地使用權(quán)則是為滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住需求而允許其利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。因此，現(xiàn)行法律僅從物權(quán)利用的角度將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并不能準(zhǔn)確概括其制度特性，更為恰當(dāng)?shù)谋硎鰬?yīng)是在建設(shè)用地使用權(quán)的體系框架內(nèi)，將其列為集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種。《土地管理法》作為全面調(diào)整和規(guī)范土地管理關(guān)系的法律規(guī)范，自1986年問世以來，歷經(jīng)四次修改。雖然不同年代的《土地管理法》在語詞表達(dá)與體例結(jié)構(gòu)上略有差異，但無一不為確保糧食安全而對(duì)土地實(shí)行用途管制，將農(nóng)村土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)用地又被細(xì)分為農(nóng)民居住用地即宅基地、企業(yè)用地以及公益用地。2019年的《土地管理法》更是以贏利性為標(biāo)準(zhǔn)增設(shè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地。鑒于宅基地的福利保障性，其與以劃撥方式設(shè)立的國有建設(shè)用地頗為相似，二者都難以遵循市場化有償配置邏輯。依此而論，宅基地使用權(quán)應(yīng)進(jìn)一步被確定為集體非經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。

不難看出，宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地均由集體建設(shè)用地所統(tǒng)轄。從理論上看，二者存在相互變更的可能。當(dāng)前，為解決城鄉(xiāng)人口流動(dòng)所帶來的宅基地閑置難題，新一輪的宅基地制度改革正穩(wěn)步推進(jìn)。為順應(yīng)改革大勢，地方實(shí)踐探索了多種宅基地改革方案，其中不乏對(duì)土地權(quán)利的變更。一方面，農(nóng)民集體可以對(duì)閑置宅基地包括進(jìn)城農(nóng)民騰退的宅基地進(jìn)行集中整理后加以再利用，通過提交土地權(quán)利變更申請(qǐng)，使宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地；另一方面，在宅基地后備資源不足的情況下，農(nóng)民集體可以將部分不再具有贏利性的集體經(jīng)營性建設(shè)用地改為宅基地，從而滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住需求。依循此種邏輯進(jìn)路，在宅基地使用權(quán)不具有繼承性的情況下，將原有宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地較為可行。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員或已足額取得宅基地的房屋繼承人繼承房屋，必然面臨占有、使用土地欠缺正當(dāng)性的制度困境。鑒于此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)成為化解困境的關(guān)鍵一招。根據(jù)《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)無身份與面積限制，可以被自由流轉(zhuǎn)。由此，縱使前述房屋繼承人并不符合取得與享有宅基地的條件，在土地權(quán)利變更后，其依舊可以通過繳納出讓金的方式從農(nóng)民集體處取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，使土地權(quán)利的取得與地上房屋的繼承均有明確的法律依據(jù)。

（三）土地權(quán)利變更后的接續(xù)處理

宅基地使用權(quán)禁止繼承下的制度設(shè)計(jì)，實(shí)為宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)變的農(nóng)村土地權(quán)利變更。當(dāng)繼承開始時(shí)，房屋占用范圍內(nèi)的土地權(quán)利性質(zhì)即由原先的“無償且無期”變更為現(xiàn)在的“有償且有期”。所謂有償，是指依據(jù)《土地管理法》第五十五條的規(guī)定，須由房屋繼承人繳納一定數(shù)額的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓金。鑒于我國區(qū)域發(fā)展水平差距較大，土地使用權(quán)出讓金的繳納無法統(tǒng)一，實(shí)踐中的通常做法是綜合當(dāng)?shù)厥杖胨健⒉煌瑓^(qū)位地段以及房屋的建設(shè)成本等要素確定基準(zhǔn)地價(jià)，再根據(jù)土地使用面積、使用年限等要件，設(shè)定一定的參數(shù)，得出具體的出讓金數(shù)額。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的“有期”較易理解。鑒于土地用途的一致性，因繼承房屋而取得的土地使用權(quán)的期限與用于居住的國有建設(shè)用地使用權(quán)保持一致，同樣確立為70年并無不妥。

誠然，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利構(gòu)想保障了房屋繼承人的繼承利益，但“有償有期限”的權(quán)利設(shè)計(jì)卻容易導(dǎo)致房屋繼承人不愿意繳納土地使用權(quán)出讓金或者在期限屆滿后不愿意續(xù)期。對(duì)于第一種情況，房屋繼承人可以選擇將所繼承房屋轉(zhuǎn)讓于宅基地使用權(quán)的適格主體，此時(shí)的土地權(quán)利性質(zhì)并不發(fā)生改變。如若房屋難以出售，房屋繼承人還可選擇將土地退還給農(nóng)民集體。因房屋繼承人自繼承開始便無法繼續(xù)享有宅基地使用權(quán)，故農(nóng)民集體只需對(duì)地上房屋給予適當(dāng)補(bǔ)償，與宅基地使用權(quán)無涉。至于第二種情況，對(duì)農(nóng)民集體無償收回集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)并無疑問，但對(duì)地上房屋的處理卻存在爭議。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十條的規(guī)定，當(dāng)國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿且不續(xù)期時(shí)，國家可以無償取得地上建筑物、其他附著物的所有權(quán)。不難看出，此種立法設(shè)計(jì)對(duì)于房屋繼承人而言是顯失公平的，是對(duì)其房屋所有權(quán)的不當(dāng)侵害。鑒于此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)不應(yīng)參照國有建設(shè)用地使用權(quán)，較為妥適的方法應(yīng)當(dāng)是由農(nóng)民集體對(duì)地上房屋進(jìn)行贖買。