文/汪偉倫

引言

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國鄉(xiāng)村常住人口超過5億，占全國人口比重近百分之四十。農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展振興是新時期脫貧攻堅(jiān)行動的前進(jìn)方向。為解決農(nóng)民融資問題，中央計(jì)劃在天津薊縣等59地開展農(nóng)村宅基地抵押試點(diǎn)。本文審視宅基地使用權(quán)抵押的需求和困境，并尋求解決之策。

一、“鄉(xiāng)村振興”背景下宅基地使用權(quán)抵押的迫切需求

（一）擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

資金是農(nóng)業(yè)發(fā)展最為稀缺的要素。一般情況下，資金往往會流向給定期限獲得給定收益的固定產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)是一個受自然因素影響較大的行業(yè)，容易受到自然風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等多重風(fēng)險的影響，且回報周期較長，所以資金一般情況下不愿意進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程。農(nóng)民群體由于自身?xiàng)l件的限制束縛，缺乏固定資產(chǎn)、融資變現(xiàn)工具，始終處于金融業(yè)務(wù)服務(wù)需求的最底層，難以獲得額度大、利率低的金融貸款服務(wù)。在黨中央深入推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略全面實(shí)施的大背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋卮竺娣e機(jī)械化規(guī)模經(jīng)營，呈現(xiàn)出專業(yè)合作組織發(fā)展、土地集約化管理的特點(diǎn)。農(nóng)戶貸款需求進(jìn)入以快速增長為特征的新階段，金融機(jī)構(gòu)對其貸款呈逐步弱化趨勢，貸款需求滿足率較低，供需矛盾比較突出。例如，從事規(guī)模特色種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)戶、購買大型農(nóng)機(jī)具的農(nóng)戶，以及從事糧食運(yùn)輸收購、農(nóng)產(chǎn)品加工的農(nóng)戶，資金需求意愿強(qiáng)，需求量較大。然而，金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶貸款需求的滿足程度低，資金向縣城轉(zhuǎn)移。由于缺乏資金，我國農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、科學(xué)化、水利化、電氣化勢必會受到較大的影響，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展也勢必會面臨一定程度的阻礙。

（二）刺激農(nóng)村家庭消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)部需求

目前，以住房建造和裝修、汽車、智能家電為代表的升級消費(fèi)已成為農(nóng)村消費(fèi)的主流。由于國人歷來有安土重遷的傳統(tǒng)，家族文化觀念根深蒂固，部分農(nóng)戶既有進(jìn)城購房的意愿，也有在農(nóng)村建新房并加以裝修的需求。然而，受限于資金的短缺，消費(fèi)需求無法得到滿足，生活質(zhì)量也無法改善。此外，得益于近年來國家對鄉(xiāng)村發(fā)展的重視，農(nóng)村道路開始從“村村通”到“戶戶通”，汽車不再是農(nóng)村人眼里的奢侈品，普通農(nóng)戶對汽車的需求也變得愈發(fā)強(qiáng)烈。2007年至2010年的“家電下鄉(xiāng)”政策有效拉動了農(nóng)村消費(fèi)。目前，距離“家電下鄉(xiāng)”政策施行已超過十年，家電也普遍進(jìn)入換機(jī)周期，在農(nóng)村地區(qū)開展“家電更新”，并結(jié)合宅基地使用權(quán)抵押貸款，可以在中美貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)白熱化、新冠疫情肆虐全球的大環(huán)境下，有效緩解日益增長的農(nóng)民消費(fèi)需求和不平衡的金融服務(wù)之間的矛盾。通過改革試點(diǎn)宅基地使用權(quán)抵押貸款，可以向農(nóng)民提供閑置資金，激活農(nóng)民購買力，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。同時，此舉還可擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求，培養(yǎng)新的消費(fèi)熱點(diǎn)，形成良性消費(fèi)循環(huán)，從而使中國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)健康發(fā)展。

（三）吸引社會資本入局，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

2021年初，國家鄉(xiāng)村振興局掛牌成立，鄉(xiāng)村振興成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。在“兩山理論”的指導(dǎo)下，文旅行業(yè)在鄉(xiāng)村振興中扮演了非常獨(dú)特而有價值的角色。目前來看，我國有近百分之二十的農(nóng)村宅基地空置，面積超過3000萬畝。可通過適度放活宅基地使用，鼓勵農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織通過自營或者引入社會資本聯(lián)營入股等多種方式，提高農(nóng)村閑置宅基地的利用效率，從而增加農(nóng)民收入，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。盤活農(nóng)村的閑置宅基地資源可以采取因地制宜的方式。某些區(qū)域條件較好、交通便利、周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、自身具有一定的環(huán)境承載量和特色優(yōu)勢的地區(qū)，可在符合法律法規(guī)和用途規(guī)劃的前提下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、康養(yǎng)度假等新業(yè)態(tài)。農(nóng)民在盤活閑置宅基地的同時，還可以憑借抵押宅基地使用權(quán)獲取貸款，從而獨(dú)立開展鄉(xiāng)村文旅業(yè)務(wù)，或者作為資金入股，與外來企業(yè)共同合作，在降低經(jīng)營風(fēng)險的同時共享收益。宅基地使用權(quán)抵押在向農(nóng)民提供大量資本的同時，也可為與之合作的企業(yè)緩解資金困難。政府可以通過出臺一系列旨在推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展的金融貸款政策，適度上調(diào)宅基地使用權(quán)抵押金額，鼓勵社會資本進(jìn)入這一行業(yè)，打造鄉(xiāng)村旅游示范樣板。

二、“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)抵押面臨的困境

（一）宅基地“三權(quán)分置”后相關(guān)法律概念厘定不清

宅基地“三權(quán)分置”一詞最早源于2018年中央一號文件。文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。通過創(chuàng)造性地引入與所有權(quán)、資格權(quán)相分離的使用權(quán)，賦予使用權(quán)“可用于抵押融資”的收益屬性，強(qiáng)化宅基地的財產(chǎn)功能，削弱宅基地自身制度的封閉性和人身屬性。此舉對我國土地制度改革具有十分深遠(yuǎn)的意義，并為農(nóng)村宅基地市場融資貸款預(yù)設(shè)了法律基礎(chǔ)。然而，權(quán)利創(chuàng)制的背后卻涉及宅基地使用權(quán)抵押概念模糊的問題，產(chǎn)生了消極影響。首先是對宅基地“一戶一宅”的理解。只有明確宅基地使用權(quán)人是獨(dú)立的“個人”還是抽象的“戶”，才能繼續(xù)探討宅基地使用權(quán)抵押的問題。如果需要該“戶”全體成員的同意，則如何判定“戶”的全體成員就顯得極為重要?！皯簟钡母拍钤诜缮蠜]有明確規(guī)定。目前，《中華人民共和國民法典》的規(guī)定是“按照習(xí)慣”，即依照當(dāng)?shù)亓?xí)慣界定“戶”的概念。在我國南方地區(qū)，父母的成年孩子在婚后便可以單獨(dú)立戶，這是農(nóng)村地區(qū)長期以來形成的文化習(xí)慣。事實(shí)上，戶籍登記是事實(shí)登記，該“戶”全體成員的判定不應(yīng)以戶口本登記人數(shù)為準(zhǔn)，而應(yīng)取決于實(shí)際參與生產(chǎn)生活的家庭成員。其次是宅基地使用權(quán)能否讓子女繼承。宅基地抵押的前提是擁有宅基地使用權(quán)。因此，明晰子女是否擁有宅基地使用權(quán)是確定其是否享有抵押權(quán)的關(guān)鍵。此處需要分情況討論。若子女與父母都屬于農(nóng)村戶籍，則子女可通過變更登記，使宅基地使用權(quán)在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，通過繼受取得的方式獲得宅基地使用權(quán)和地上房屋的財產(chǎn)權(quán)；若子女戶籍已遷出農(nóng)村，則子女不享有父母的宅基地的使用權(quán)，但可以通過繼受取得的方式享有宅基地上房屋的財產(chǎn)權(quán)。然而，由于受到我國“房地一體”原則的限制，宅基地上的房屋不可以抵押，也不可以通過買賣過戶給第三人，子女僅享有占有、使用等部分用益物權(quán)，并且不可以新建房屋，只可以對原有房屋進(jìn)行修繕維護(hù)。如果房屋因年久失修而倒塌，則宅基地所有權(quán)會轉(zhuǎn)移至村集體?？梢姡寝r(nóng)村戶籍子女不擁有房屋財產(chǎn)的抵押權(quán)，其擁有的是被閹割的物權(quán)。然而，根據(jù)自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家稅務(wù)總局2020年9月9日對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”所作的答復(fù)，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。因此可以明確，擁有宅基地使用權(quán)者的子女無論是否擁有農(nóng)村戶籍，都可以繼承農(nóng)村宅基地使用權(quán)。宅基地資格權(quán)的放松背后是對加速農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、保護(hù)私人合法財產(chǎn)權(quán)益的考量，是出于一定的社會價值衡量。此外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押登記制度目前尚未明確。允許宅基地使用權(quán)的主體憑借宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)而發(fā)生各種變更，變更主體的前提是確權(quán)行為，一般物權(quán)采用的登記對抗主義已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)村抵押融資的安全需要。因此，筆者認(rèn)為，須采用更嚴(yán)格規(guī)范的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)方式即登記生效主義來處理農(nóng)村宅基地抵押問題，明確認(rèn)定未經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)無效。目前，我國正大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)工作。雖然宅基地確權(quán)難度較大、流程繁雜瑣碎，但構(gòu)建完善翔實(shí)、權(quán)清責(zé)明的宅基地使用權(quán)人登記體系有利于今后宅基地使用權(quán)抵押工作的全國推廣，從而更有效地保護(hù)抵押權(quán)人的合法利益，促進(jìn)宅基地使用權(quán)的相對流轉(zhuǎn)。最后，明確宅基地使用權(quán)抵押范圍也是極其重要的，它決定了宅基地使用權(quán)的最后抵押金額以及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時金融機(jī)構(gòu)有權(quán)處分的財產(chǎn)標(biāo)的范圍。業(yè)界學(xué)者普遍認(rèn)為，宅基地使用權(quán)抵押的范圍主要包括宅基地上的房屋及其他附著物，如樹木等。但是，學(xué)界對于作為僅有土地而沒有地上附著物的宅基地本身能否作為抵押物存在爭議。目前較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民基于村集體成員的身份權(quán)申請并占有宅基地后未在宅基地上建設(shè)農(nóng)民住房，其擁有的權(quán)利在本質(zhì)上仍為宅基地資格權(quán)，所以宅基地使用權(quán)單獨(dú)抵押應(yīng)當(dāng)禁止。筆者認(rèn)為，由于我國一直采用“房地一體”的土地抵押模式，房屋的財產(chǎn)權(quán)依附于土地權(quán)利上，即房屋的各項(xiàng)權(quán)利都以土地權(quán)利的取得為前提，宅基地從村集體分到村民手中，只要完成轉(zhuǎn)移占有交付，村民即享有使用權(quán)。

（二）抵押權(quán)的操作、處置和變現(xiàn)困難

如果抵押人由于主客觀原因而難以在約定的時間歸還貸款，那么抵押權(quán)人有權(quán)處置抵押人的抵押物。此舉會導(dǎo)致抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的后果違背宅基地政策的設(shè)計(jì)初衷，金融機(jī)構(gòu)將承擔(dān)貸款損失風(fēng)險。由于我國在宅基地制度的設(shè)計(jì)方面秉持無償分配、“一戶一宅”的原則，禁止宅基地使用權(quán)在非本村集體外流轉(zhuǎn)，這必然會導(dǎo)致抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時損害抵押人基于身份關(guān)系而獲得的宅基地使用權(quán)，侵犯抵押人的宅基地使用權(quán)福利不利于構(gòu)建美好和諧鄉(xiāng)村。因此，在接下來的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革時，應(yīng)正本清源，解決思想認(rèn)識上的問題，正確認(rèn)識宅基地的生產(chǎn)資料屬性，著重顯現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能，逐漸弱化宅基地的成員身份性，加強(qiáng)宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)變現(xiàn)能力。如果一味強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)不可在非本村集體外流轉(zhuǎn)，則抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時只能采取三種處置方式：一是將宅基地上的房屋視作建筑材料，拆除后優(yōu)先受償。作為建筑材料進(jìn)行資產(chǎn)變現(xiàn)，無疑會極大地?fù)p害房屋的使用價值，也會產(chǎn)生環(huán)境破壞以及材料浪費(fèi)的問題，且實(shí)踐操作難度大，變現(xiàn)金額小。二是將宅基地使用權(quán)附帶房屋一起轉(zhuǎn)讓給具有本村戶籍的其他自然人，但受限于土地管理法“一戶一宅”的規(guī)定，具有適格資格的購買者較少，需求量自然下降，供求關(guān)系不均衡，抵押物價格無法按市場行情顯現(xiàn)。三是由宅基地所在地的村集體進(jìn)行回購。我國是社會主義國家，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。因此，在發(fā)生抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，村集體應(yīng)進(jìn)行宅基地使用權(quán)的回購，并根據(jù)實(shí)際情況，如宅基地上并未建造房屋的可以復(fù)墾或者規(guī)劃為剩余宅基地儲備，調(diào)整土地用途性質(zhì)和使用權(quán)歸屬。受限于我國基層財力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一級獨(dú)立財政權(quán)，財政資金全靠上層撥付，依靠村集體回收土地只在江浙滬以及東南沿海一帶少數(shù)村集體比較富裕的區(qū)域具有可行性。此外，由于宅基地所處地理位置、所在村落經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、附著的房屋建筑規(guī)格以及是否適合開展其他經(jīng)營業(yè)務(wù)等因素千差萬別，宅基地使用權(quán)抵押的價款評估工作面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。抵押權(quán)價值的量化工作基本上取決于評估方的估算。評估方如果沒有秉持公平公正的原則，與抵押權(quán)人合謀壓低評估財產(chǎn)價值，或者與抵押人串通高估財產(chǎn)價值，都不利于后續(xù)抵押權(quán)的順利合法實(shí)現(xiàn)。最后，不同于商品房抵押貸款，宅基地使用權(quán)人在進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押時需經(jīng)前置程序，即應(yīng)當(dāng)先行向集體土地所有權(quán)人和所屬村民委員會提出書面申請，村民委員會批準(zhǔn)同意后，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣級政府批準(zhǔn)，才可以依法設(shè)定抵押權(quán)。從形式上看，這無疑會加重抵押人的程序負(fù)擔(dān)，考慮到抵押人償債能力不足而發(fā)生抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)會導(dǎo)致村集體財產(chǎn)受到影響，集體經(jīng)濟(jì)組織對此顧慮重重，批準(zhǔn)動力不足，使抵押權(quán)難以設(shè)立。

（三）金融服務(wù)政策亟待完善

目前，宅基地使用權(quán)抵押貸款面臨的金融政策方面的困境主要是金融服務(wù)主體范圍較狹窄、金融機(jī)構(gòu)開展同類業(yè)務(wù)態(tài)度不一以及農(nóng)戶貸款需求意愿不強(qiáng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村住房抵押權(quán)人不宜擴(kuò)大到全行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)該指定承辦此類貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。隨著我國農(nóng)民抵御金融風(fēng)險能力的加強(qiáng)、大數(shù)據(jù)征信技術(shù)的成熟以及現(xiàn)代金融業(yè)的飛速發(fā)展，這種論調(diào)已不適應(yīng)宅基地使用權(quán)抵押的新發(fā)展改革方向。當(dāng)前，這種拘泥于銀行機(jī)構(gòu)甚至指定銀行的抵押模式過度強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的住房利益，設(shè)置過多的審核程序，削弱了農(nóng)民辦理抵押業(yè)務(wù)的積極性。金融行業(yè)內(nèi)的壟斷抑制了宅基地使用權(quán)抵押金融產(chǎn)品的推陳出新，背離了服務(wù)農(nóng)民的宗旨，農(nóng)民不得不尋求其他審核難度低、貸款利率較高的機(jī)構(gòu)或個人進(jìn)行融資，極大地增加了融資風(fēng)險。國有商業(yè)銀行未能充分發(fā)揮帶動農(nóng)村發(fā)展的積極示范作用，害怕呆賬、壞賬出現(xiàn)，也擔(dān)心不良資產(chǎn)化率上升的風(fēng)險難以控制，因而對該類業(yè)務(wù)大多采取觀望態(tài)度。地方農(nóng)商行以及農(nóng)信社受限于資本總量較小、抵御風(fēng)險能力較弱，雖想開發(fā)這一藍(lán)海業(yè)務(wù)卻有心無力，大多只能提供五萬元以下的小額抵押貸款，緩解農(nóng)民資金壓力的能力有限。抵押服務(wù)難以推進(jìn)的最大阻力還是農(nóng)民自身。農(nóng)民受教育程度有限，受制于農(nóng)村社群文化，對抵押擔(dān)保融資等金融業(yè)務(wù)不熟悉，從而產(chǎn)生排斥心理，阻礙了宅基地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，沒有信貸經(jīng)歷、收入來源較單一、與縣城距離近的農(nóng)民由于貸款需求小、融資相對容易、對金融機(jī)構(gòu)信任度較低等多方面原因，抵押貸款意愿不強(qiáng)。這反映了銀行等金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村信貸方面的宣傳工作有待加強(qiáng)。只有持續(xù)加強(qiáng)金融惠農(nóng)工作，增加農(nóng)民的信貸經(jīng)歷，才能使農(nóng)民對貸款業(yè)務(wù)流程與宅基地使用權(quán)抵押政策有全面了解，才能增強(qiáng)農(nóng)民的抵押意愿，促進(jìn)宅基地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)的開展。

三、宅基地使用權(quán)抵押制度的完善及突破

（一）法律持續(xù)完善，適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

甘蔗沒有兩頭甜，在增強(qiáng)宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性、喚醒“沉睡資本”的同時，必然會削弱宅基地人身權(quán)屬性，這是宅基地“三權(quán)分置”改革一體化推進(jìn)面臨的陣痛。從某種意義上講，適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有益于中國鄉(xiāng)村形態(tài)的優(yōu)化，有利于加速鄉(xiāng)村新型民居村落的人為規(guī)劃形成，從而改變之前由于宅基地過于注重保護(hù)村集體成員的身份資格權(quán)而造成的鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象。一方面是農(nóng)民守著破舊的宅基地，無法利用金融工具將其變現(xiàn)，收入差距持續(xù)拉大，另一方面是城鎮(zhèn)資本無法進(jìn)入鄉(xiāng)村，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場停滯不前，城鄉(xiāng)兩元對立格局拉大。農(nóng)民對宅基地僅擁有占有和使用的部分用益物權(quán)明顯背離了“鄉(xiāng)村振興”的國家發(fā)展戰(zhàn)略。要持續(xù)深化改革宅基地使用權(quán)，必須明確“一人一戶”的法律解釋，保證抵押時主體資格的適格，確保對城鄉(xiāng)兩種戶籍的子女繼承父母宅基地使用權(quán)的處理一視同仁。在保證本村集體利益不受損害的情況下，應(yīng)逐步開展試點(diǎn)，放開對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍限制，鼓勵改革，容納出錯，由本村向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本縣市擴(kuò)大，同時研究買受人獲取宅基地使用權(quán)后以股份、現(xiàn)金或者復(fù)耕等方式彌補(bǔ)自身身份局限給村集體財產(chǎn)帶來的損失。此外，在改革的同時，要牢記制度紅線是適度放活的底線，即堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人后，也要注意禁止私人建造別墅大院、私人會館，避免隨意侵占土地、忽視環(huán)境污染等問題。

（二）設(shè)立農(nóng)房抵押風(fēng)險基金，構(gòu)建多元擔(dān)保機(jī)制

通過政府專項(xiàng)資金設(shè)立農(nóng)房抵押風(fēng)險基金，減少抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后因各種原因難以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者變現(xiàn)而產(chǎn)生的損失。同時，通過農(nóng)房抵押風(fēng)險基金對村集體組織進(jìn)行一定補(bǔ)償，彌補(bǔ)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后直接或間接的村集體組織宅基地的損失，降低村委會不批準(zhǔn)抵押的風(fēng)險。在運(yùn)用農(nóng)房抵押風(fēng)險基金以有效減少使用權(quán)抵押風(fēng)險的同時，積極探索多元化的擔(dān)保機(jī)制。例如，在農(nóng)村地區(qū)開展定點(diǎn)幫扶工作，及時獲取邊緣易致貧戶的家庭信息，由政府指定村干部作為擔(dān)保人，使邊緣易致貧戶獲取小額宅基地使用權(quán)抵押貸款。此外，通過農(nóng)村合作社、村集體企業(yè)等尋找優(yōu)質(zhì)擔(dān)保人為農(nóng)民作擔(dān)保，可降低抵押貸款成本，簡化貸款風(fēng)險評估流程。運(yùn)用政府力量尋找多元擔(dān)保，可有效杜絕擔(dān)保人的尋租行為，從而有效增加宅基地使用權(quán)抵押的發(fā)生率。

（三）逐步擴(kuò)大抵押權(quán)人范圍，房屋評估過程公正客觀

一方面，抵押權(quán)人要從銀行等金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到貸款公司、典當(dāng)行等主體，充分發(fā)揮市場的競爭活力。政府通過出臺優(yōu)惠政策和資金獎補(bǔ)政策，支持、鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展宅基地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)。另一方面，銀行系統(tǒng)內(nèi)占據(jù)重要地位的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)如四大國有銀行要肩負(fù)起為振興鄉(xiāng)村提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)的責(zé)任，互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)也可以發(fā)揮自身獨(dú)特的惠農(nóng)作用，通過互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押貸款的在線審批和放款，壓縮審批步驟和時間，發(fā)揮“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的建構(gòu)性作用。由于宅基地的地理位置、使用價值、變現(xiàn)難易程度與城市商品房都有不小的差別，公正客觀地評估房產(chǎn)及宅基地價值是確保抵押業(yè)務(wù)順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素?？梢酝瑫r培育多種評估主體，同時開展如市場評估、政府評估、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部評估等工作，打擊虛假評估。評估機(jī)構(gòu)的評估程序、評估依據(jù)、評估方法、參數(shù)選定、評估結(jié)果確定等內(nèi)容都應(yīng)公開透明。評估人員應(yīng)具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，在行業(yè)中有一定的影響力和美譽(yù)度，熟悉宅基地及地上附著物價格鑒定的有關(guān)法規(guī)政策和市場標(biāo)準(zhǔn)，能夠秉持高度的責(zé)任感和職業(yè)道德，為交易雙方提供嚴(yán)謹(jǐn)、公正的服務(wù)。

（四）農(nóng)房保險全覆蓋，加大普惠金融政策宣傳

由于農(nóng)民自建房屋質(zhì)量層次不齊，且農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害相對城市地區(qū)較頻繁，洪澇、颶風(fēng)、火災(zāi)、地震、泥石流等災(zāi)害層出不窮，房屋較容易受損，房屋價值下降嚴(yán)重，不利于作為標(biāo)的物進(jìn)行抵押貸款申請。因此，農(nóng)房保險制度可以作為規(guī)避抵押物滅失風(fēng)險的金融工具，采用“政府補(bǔ)貼部分、農(nóng)戶承擔(dān)部分”的方式運(yùn)作。如果沒有發(fā)生賠付情形，則第二年度可以減免部分保費(fèi)。這種方式可為抵押權(quán)人解決后顧之憂，彌補(bǔ)其因不可抗力導(dǎo)致抵押物毀損時遭受的損失。要持續(xù)加大對宅基地使用權(quán)抵押政策的宣傳，改變農(nóng)民的文化認(rèn)同導(dǎo)向，解除部分農(nóng)民對于政策的疑惑，宣傳宅基地“三權(quán)分置”背后的法律機(jī)理以及變革動機(jī)，充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)權(quán)能，號召農(nóng)民抵制高利貸等非法民間融資，推動農(nóng)村金融體系的改革進(jìn)步。打鐵還需自身硬。只有不斷豐富完善教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的農(nóng)村社會保障制度，才能真正解決農(nóng)民靠宅基地生存的現(xiàn)狀，將宅基地的人身屬性逐漸剝離，讓農(nóng)民對宅基地的抵押沒有后顧之憂，從而最終促進(jìn)宅基地使用權(quán)抵押制度的順利開展。

（五）運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)對接，嚴(yán)格限制貸款使用

現(xiàn)代社會進(jìn)入了信息交流密切、大數(shù)據(jù)運(yùn)用無處不在的萬物互聯(lián)時代。通過大數(shù)據(jù)，能夠精準(zhǔn)分析抵押人的個人消費(fèi)、個人征信情況，有利于減少金融機(jī)構(gòu)的不良放款行為。通過線上問卷調(diào)查，可以了解農(nóng)戶的貸款需求、貸款意愿、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)抵押權(quán)的影響因素以及金融機(jī)構(gòu)目前在農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù)方面存在的問題。同時，通過核實(shí)抵押人的借款用途，可以限制其將貸款用于炒作股票、期貨等高風(fēng)險投機(jī)活動以及奢侈品消費(fèi)，確保貸款完全用于農(nóng)業(yè)發(fā)展、能力提升、家庭消費(fèi)，從而提高貸款利用效率。

結(jié)語

不可否認(rèn)，現(xiàn)今我國農(nóng)村亟需激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、增強(qiáng)鄉(xiāng)村吸引力，構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展機(jī)制顯得較為緊迫。在鄉(xiāng)村振興道路上，資本極為重要。借助宅基地使用權(quán)抵押制度盤活農(nóng)村閑置宅基地，可以讓創(chuàng)造財富的源泉在鄉(xiāng)村大地充分流淌。當(dāng)前，宅基地使用權(quán)抵押在實(shí)際操作中仍存在不少問題，面對法學(xué)制度上的理論困境和金融實(shí)務(wù)上的操作困境，改革需要徐徐圖之，不能操之過急。