文/唐浩杰

作為共享經濟時代的驅動力之一，房屋共享不僅改變了人們的住宿與生活方式，也推動了旅游市場的進一步繁榮。在共享經濟的熱潮下，大批擁有閑置房屋資源的個人或商戶，將閑置房屋資源進行一定的升級與改造，利用互聯網、社交媒體等平臺向有住宿需求者提供服務，民宿行業(yè)由此迅速崛起。作為一種創(chuàng)新型住宿模式，民宿因其既能提高閑置資源的利用效率，又能向旅客提供定制化與個性化服務，成為旅客的住宿首選，并持續(xù)為我國旅游市場注入活力。依據所處地域的不同，民宿可劃分為城市民宿與鄉(xiāng)村民宿。鄉(xiāng)村民宿多植根于生態(tài)環(huán)境良好的鄉(xiāng)村地區(qū)，向旅客提供鄉(xiāng)野生活住宿；城市民宿大多位于城市旅游景點、交通樞紐附近，既具有交通便捷、出游方便等優(yōu)點，又能讓旅客感受到鮮明的城市地域特色，備受旅游和商務人士青睞。然而，民宿業(yè)存在準入門檻過低、缺乏相關法律法規(guī)、監(jiān)管職責混亂等一系列問題，導致城市民宿治安問題頻發(fā)。創(chuàng)新民宿治理方式、構建新的民宿治理體系已成為現實課題。有鑒于此，本文將對我國城市民宿治理現狀與治安困境進行分析，并在借鑒域外民宿法治經驗的基礎上，探尋我國城市民宿的法律治理進路，以期能實現民宿業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、民宿的起源與界定

（一）民宿的起源

關于民宿的起源，國外學界現存兩種說法。一種說法認為，民宿最早誕生于英國。第二次世界大戰(zhàn)后，大量美國士兵仍然駐守于歐洲，許多士兵想要體驗英格蘭風情而前往英國旅游，導致英國城郊與鄉(xiāng)村地區(qū)涌入大量游客，正規(guī)旅店無法滿足激增的住宿需求。當地居民為了增加收入，將家中閑置的房屋出租給游客，同時還提供食物與一些娛樂項目，就此形成了早期的民宿業(yè)，即B & B（Bed and Breakfast）。還有一種說法認為，民宿最早出現于日本。在上世紀60年代，日本經濟高速發(fā)展，為各旅游勝地帶來了大量游客，當地有限的旅店資源無力承載，于是民宿業(yè)開始興起?！懊袼蕖币辉~便來于日語中的“Minshuku”。

我國的民宿最早出現在上世紀80年代的臺灣地區(qū)，主要借鑒了日本的民宿模式。大陸地區(qū)的民宿業(yè)最早產生于上世紀90年代的四川成都，當時“民宿”這一名稱還未普及，多被稱為“農家樂”。雖然我國民宿業(yè)起步較晚,但隨著經濟的加速，全國各地的民宿不斷涌現，呈現出迅猛發(fā)展之勢。

（二）民宿概念的界定

由于現有理論學說不成熟，我國學界對民宿的具體概念尚未達成一致，但結合眾多學者的研究與國家旅游總局發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評價》，可以發(fā)現民宿這一概念主要涵蓋以下三方面：一是民宿的規(guī)模不能過大，因為民宿多為閑置房屋資源，如果民宿有較大的經營規(guī)模，就與傳統酒店無差別了；二是民宿要能讓旅客體驗到其所在地的人文與自然風情，這也是民宿區(qū)別于傳統酒店的重要標志；三是要求民宿經營者親自參與接待，讓旅客感受到居家式服務，不過隨著互聯網平臺的出現，更多的民宿傾向于旅客自主選擇體驗方式，經營者較少參與其中。盡管民宿隨著時代變化而不斷地發(fā)展創(chuàng)新，與傳統模式已有所不同，但其基本內涵仍未改變。因此，筆者將民宿定義為經營者利用有限的閑置房屋資源，向旅客提供家庭式住宿服務，旅客能從中體驗到當地人文與自然風情的小規(guī)模住宿設施。

二、城市民宿治理現狀與治安困境

（一）立法缺失造成治理困難

民宿治安問題的治理，關乎民宿行業(yè)健康發(fā)展，運用法治手段對其進行治理刻不容緩。法治的前提是有法可依，目前我國已有部分法規(guī)規(guī)章對民宿治理進行了規(guī)定。2016年，福建省實施的《福建省旅游條例》確立了民宿的發(fā)展原則；深圳大鵬新區(qū)在2018年制定了《深圳市大鵬新區(qū)民宿管理暫行辦法》，明確了城市民宿的登記制度；2019年，文化和旅游部發(fā)布《旅游民宿基本要求與評價》，提出要對城市民宿進行規(guī)范化治理，引導其有序發(fā)展；廣東省于2019年發(fā)布了《廣東省民宿管理暫行辦法》，對廣東省內的民宿經營管理進行規(guī)范。

由此可見，涉及民宿治理的法律法規(guī)多為分散的地方性法規(guī)與部門規(guī)章，且不同地區(qū)的民宿管理法規(guī)對于民宿的治理措施不盡相同。如《福建省旅游條例》規(guī)定，開展民宿經營只需去縣級以上旅游主管部門登記即可，《廣東省民宿管理暫行辦法》則規(guī)定，經營民宿應到市場監(jiān)督管理局進行申請，通過條件審核、領取營業(yè)執(zhí)照并進行備案后才可進入市場。雖然各地分散的民宿管理法規(guī)的確能在一定程度上對當地民宿的治理起到積極作用，改變民宿治理無法可依的狀況，但若長期如此，會造成具備同樣經營條件的民宿在有的省份可以正常經營而在有的省份卻因不符合條件而不能開辦的矛盾情況出現，這會在造成民宿市場混亂的同時，引發(fā)大量治安問題。此外，這些法規(guī)規(guī)章的內容多為概括性規(guī)定，缺乏具體實施細則，在司法實踐中難以實現立法初衷。共享經濟時代城市民宿的治安問題層出不窮，當前這種分散立法方式顯然無法應對復雜多變的民宿市場，需在宏觀層面針對民宿治理加強立法。

（二）監(jiān)管失序導致治安亂象

由于缺少統一的民宿治理法律法規(guī)的支撐，行政主管部門在實施監(jiān)管的過程中往往面臨無法可依的困境，監(jiān)管難度較大且效果不佳。部分地區(qū)制定的民宿管理辦法缺乏具體實施細則，在實際執(zhí)行中也難以就監(jiān)管方式保持一致性，無法形成有效的威懾力。此外，民宿業(yè)的監(jiān)管涉及公安、工商、消防、衛(wèi)生等多個行政主管部門，目前立法的缺失導致具體法律治理體系沒有形成，各部門對于民宿監(jiān)管的權限與職責也不明晰，監(jiān)管主體職能混亂，一旦出現治安問題，可能會出現各部門相互推諉的現象?，F行法規(guī)對監(jiān)管協調運作機制也未作規(guī)定，即使各部門都積極履職，出現治安問題若多部門同時介入，也極易錯檢漏檢、重復處罰等，既浪費監(jiān)管資源，也存在監(jiān)管漏洞。此外，現今我國城市民宿大多借助互聯網平臺實施經營，行政主管部門卻仍按傳統監(jiān)管思路對其進行監(jiān)管，致使平臺監(jiān)管流于形式。上述多種因素使得民宿監(jiān)管整體呈現出失序的狀態(tài)，導致部分治安問題遲遲得不到有效治理，嚴重影響民宿業(yè)的正常發(fā)展。

1.藏匿違法犯罪。民宿監(jiān)管的失序，使部分城市民宿成為賭博、吸毒、賣淫嫖娼、電信詐騙等違法犯罪人員的藏匿場所，極大增加了安全隱患。例如：2021年3月，徐州鼓樓警方在當地一家民宿內抓獲了9名賣淫嫖娼嫌疑人；2021年4月，浙江永嘉警方在某民宿內查獲一賭博工作室，涉案賭資達3000余萬元；2021年6月，湖北武漢警方在一民宿內端掉2個電信詐騙窩點。由于城市民宿的交易大多依靠在線平臺，經營者與住客的接觸機會較少，不易識別租客信息，有的住客甚至使用虛假身份進行登記，進一步加大了監(jiān)管難度。

2.侵犯隱私與信息泄露。監(jiān)管的混亂與無力使民宿治安亂象叢生，尤其是近年來數量不斷上升并引起廣泛關注的住客隱私受侵犯與個人信息泄露問題。例如：2020年9月，一對情侶在山西太原某城市民宿入住時，發(fā)現網線接口處有攝像頭正對著床的位置；2021年5月，江西多名女大學生到安徽游玩，在所住民宿的房間與廁所發(fā)現多個攝像頭。此外，多數住客更傾向于使用互聯網平臺預定民宿，雖然辦理登記、支付房款更為便利，但這也容易導致民宿住客個人信息泄露，不但侵犯了住客的合法權益，也會形成較大的安全隱患，給監(jiān)管帶來更大壓力。

（三）準入門檻過低，增加治安隱患

如前所述，當前我國只有少數地區(qū)出臺了民宿管理辦法，并對民宿準入制度進行了規(guī)定，大部分地區(qū)仍未明確民宿的準入規(guī)則。擁有閑置房屋資源的經營者只要將個人資料、房源信息等材料進行登記即可開辦民宿。登記機關通常僅對經營者提供材料的形式完備性進行審查，至于材料內容真實與否，多數登記機關認為自己既無能力也無義務對其進行審查。當經營者將民宿信息上傳到線上平臺時，平臺同樣僅經過簡單的形式審查就讓其開張營業(yè)。準入規(guī)則與實質審查的缺位，造成大量安全設施、管理制度存在缺陷的劣質民宿進入市場。這些民宿的價格往往更為低廉，使得那些擁有完備設施與嚴格管理制度但價格較高的優(yōu)質民宿受到一定程度的沖擊，在擾亂民宿市場正常運行的同時，也為各類治安問題的產生提供了“溫床”，導致出現一些治安亂象。

1.擾民糾紛不斷。由于民宿經營尚無統一的標準，不少經營者為獲得更為豐厚的經濟利益，直接將位于著名景點附近的居民住宅改建為城市民宿。由于民宿的客源極為復雜，這些人員的隨意進出勢必會破壞小區(qū)原有的私密性與安全性，會帶來較多不穩(wěn)定因素，增大物業(yè)管理的難度。同時，由于民宿的住客出入并不規(guī)律，白天夜晚拖著行李箱進出時噪音較大，加上三更半夜大聲吵鬧、隨意投擲垃圾等行為，影響小區(qū)居民的正常生活，使小區(qū)居民對民宿與住客產生抵觸心理，嚴重的還會引發(fā)治安糾紛，發(fā)生互相辱罵、打架斗毆等。在成都某區(qū)，政府服務熱線僅一個月就收到116起有關民宿擾民的訴求，集中在民宿住客半夜擾民、住客同物業(yè)人員發(fā)生沖突等方面。

2.消防隱患突出。過低的準入門檻，導致很多民宿并不具備消防、避難等應急安全設施，也缺少相應的安全管理制度和經過培訓的經營管理人員。例如：有的城市民宿的經營者為了安置更多的客源，擅自改動房屋的結構，將房屋盡可能多地分割成單間，甚至在建筑里安裝餐飲、娛樂設施，這必然涉及電路的改造，消防隱患突出；有的民俗經營者為了吸引更多旅客，在裝修時極力突出個性化特點，大量使用木結構或木質飾品等易燃材料；還有的民宿沒有配備足量的滅火器，缺乏消防應急包，未設置應急照明燈與逃生通道標志等必要的安全設施，如果住客消防意識淺薄且不會正確使用消防設備，一旦發(fā)生火災，極易造成嚴重后果。

面對城市民宿的治安困境，如何對其進行有效治理，保障社會安定與行業(yè)發(fā)展，成為亟待解決的問題。

三、域外民宿法律治理經驗借鑒

由于英國與日本的民宿業(yè)存在時間較長，其民宿的發(fā)展規(guī)模、治理經驗在世界范圍內都處于領先地位，對二者現有民宿法律治理措施進行分析研究，可為我國提供相關的經驗借鑒。

（一）英國

1.科學劃分民宿等級。為了方便民宿業(yè)的管理，英國旅游局聯合專業(yè)評級機構，參考傳統酒店的等級制度，根據食品衛(wèi)生、室內裝潢、配套設施等多重因素，專門為民宿業(yè)制定了一套評級制度，將民宿從低到高科學地劃分為四個等級。各等級民宿都要符合基本的消防、衛(wèi)生等安全標準，等級越高的民宿，對其服務水平、室內安全設施等也有更為嚴格的規(guī)定。行政主管部門每個季度都會對民宿進行抽查，還會不定期舉行行業(yè)評比，某民宿若達不到相應等級要求，不僅會被降級，還會受到相應處罰，如罰款、一定期限內限制升級等。這項措施既可讓旅客按照自身需求選擇適合的民宿，也有利于形成行業(yè)的良性競爭，在規(guī)范民宿業(yè)的同時提升英國民宿的整體水平。

2.重視行業(yè)協會的作用。英國政府十分重視行業(yè)協會的作用，英國的民宿經營者除了需到行政主管部門備案，還要到民宿協會登記。民宿協會將定期開展行業(yè)培訓，讓民宿經營者了解相關法規(guī)政策，增強責任意識，提高服務水平。民宿協會還會經常舉辦行業(yè)聚會，讓經營者們交流經驗，并按照協會的評價標準，對表現突出者進行獎勵，鼓勵從業(yè)者不斷創(chuàng)新發(fā)展。政府還允許行業(yè)協會參與民宿監(jiān)管、消費者維權等工作，讓其最大程度地發(fā)揮作用。

（二）日本

1.完備的法律體系。早在1989年，日本政府就出臺了《特定用土地出租付法》，以此法來治理民宿的用地行為。隨著城市民宿的日漸普及，日本內閣于2017年批準通過《住宅宿泊事業(yè)法》（以下簡稱“《民宿新法》”）并于2018年開始實施，該法致力于實現對日本所有民宿業(yè)的全面治理。日本觀光廳隨后制定了《住宅宿泊事業(yè)法實施細則》，使《民宿新法》更具可操作性，這也標志著日本民宿法律體系趨于完備。

2.嚴格規(guī)定準入條件?！睹袼扌路ā穼γ袼薜臏嗜霔l件進行了嚴格的規(guī)定，要求民宿住宅必須具備細則規(guī)定的消防、衛(wèi)生、避難等設施要求，并得到當地業(yè)主管理會的同意，經由所在地政府的審批注冊方可進行經營，如果擅自非法經營，將會受到十分嚴厲的處罰?！睹袼扌路ā愤€將民宿主體細分為經營者、管理者、中介等，并對每個主體的義務進行規(guī)定，如：經營者需創(chuàng)建住客名冊以備審查；管理者需對民宿衛(wèi)生、消防等安全保障措施進行維護，有效保障住客安全；民宿中介需進行審核登記，并保證其提供的民宿信息具有真實性與完整性，否則要承擔相應責任。

3.注重保障周邊主體權益。日本民宿需經過當地業(yè)主管理會的同意才能辦理注冊，《民宿新法》還將民宿一年度內的經營時間限定為180天，各地政府還可根據當地的具體情況，制定更為嚴格的細則來維護民宿周邊的生活環(huán)境。同時，民宿要遵守所在社區(qū)的日常管理規(guī)定，并在其外觀張貼明顯的標識，避免與周邊住宅混同，給居民帶來困擾。還要求駐店的民宿經營者或管理者對周邊居民的投訴進行積極應對，維護和諧的社區(qū)關系。日本各地政府設立了專門的民宿投訴熱線，集中處理市民的訴求，若遇到情況嚴重且民宿經營者或管理者怠于處理的問題，政府會安排專員前去處理該問題。

英國與日本的民宿治理措施在規(guī)范本國民宿業(yè)的同時，也促進了民宿業(yè)的進一步繁榮，對我國城市民宿的法律治理具有重要的啟示意義。

四、我國城市民宿的法律治理進路

（一）完善立法以奠定民宿治理基礎

雖然我國民宿治理相關法規(guī)的地方實踐已取得了一定成果，但宏觀層面的民宿治理立法仍處于滯后狀態(tài)。國家現階段可著手制定適用于全國民宿的專項法律，以奠定民宿治理基礎。專項法律應對民宿的具體經營條件、相關主體的權利義務等內容作出明確的具體規(guī)定，以此為行政主管部門的監(jiān)管提供法律依據。在制定專項法律時，既要從宏觀層面統籌全國的民宿治理，又要留出一定的空間，給予地方政府充分的自主權，允許各地發(fā)揮能動性，因地制宜地確立適宜當地實際的民宿治理細則。各地政府在細則中應合理劃分各行政主管部門的監(jiān)管職責，并構建執(zhí)法信息共享機制，保證民宿監(jiān)管的及時性與有效性，杜絕相互推諉的情況。針對城市民宿擾民糾紛、消防隱患等，要求各地公安與消防部門結合當地實際情況配置適宜的執(zhí)法人員，不定期開展專項排查活動；針對藏匿違法犯罪人員、侵犯隱私與信息泄露等問題，要求公安部門加大對違法人員的懲處力度，并定期開展行業(yè)培訓，增強民宿經營者的法律意識。通過民宿治理專項立法，可自上而下形成一個具有我國特色的民宿法律治理體系，在有效應對治安管理困境的同時，實現民宿業(yè)治理的標準化、規(guī)范化。

（二）健全準入與退出機制以規(guī)范民宿市場

在我國民宿治理專項法律出臺前，各地可以先行出臺地方民宿管理辦法，適度提高民宿市場的準入標準，采取審核備案制：消防、衛(wèi)生等安全設施符合準入標準后，民宿經營者向行政主管部門申請審核備案；如果民宿開設在居民小區(qū)中，須在得到社區(qū)與鄰居等利害關系主體的同意后，再向行政機關申請備案。行政主管部門需要對民宿經營者提供的材料進行實質審查，重點審查房源、消防設施、衛(wèi)生安全等內容。

建立準入機制后，要有與之相配的退出機制。我國的民宿退出機制可分為兩種：一是當經營者自己想要停止經營時，行政主管部門應對其進行審查，查明是否存在財務、侵權等糾紛，避免其退出損害他人合法權益，當確定民宿經營者不存在上述糾紛后，可準許其退出并進行備案注銷。二是由行政主管部門設置民宿“黑名單”與強制退出標準，將不服從監(jiān)管、投訴嚴重、涉及違法犯罪的民宿經營者列入“黑名單”，如果在一定期限內仍不整改，則強制其退出市場。健全民宿準入與退出機制，既有利于治理民宿業(yè)、規(guī)范民宿市場，也有利于提升我國民宿業(yè)的整體水平。

（三）加強在線平臺管理以順應發(fā)展趨勢

鑒于目前我國城市民宿發(fā)展大多依靠在線平臺，我們需順應發(fā)展趨勢，加強對民宿在線平臺的管理。首先，應在專項法律中對民宿在線平臺的義務予以明確：在線平臺應當對交易雙方的信息進行嚴格審查，確保民宿經營者的房源真實存在、住客的身份信息真實有效，并將其合法收集的信息及時向有關方面報備，為行政主管部門的監(jiān)管活動提供支持，從而減少藏匿違法犯罪人員的風險。在線平臺還需保證其評價系統的正常運行，對民宿經營者的刷單行為、住客的惡意點評進行制止與懲戒，以便其他旅客能準確了解民宿的真實情況。其次，行政主管部門還可與各在線平臺合作建立信用評價機制，實現一定程度的信息共享，共同設定民宿交易雙方的信用等級。長期交易記錄良好的主體，信用等級較高；經常不履行義務、獲差評較多的民宿，經常惡意給差評、有失信行為的住客，信用等級會不斷降低。此項措施使住客和經營者能根據對方的信用等級來決定是否進行交易，可提高民宿交易的效率與可靠度。當某一主體的信用等級降至最低，在線平臺將禁止其在本平臺進行交易。信用評價機制的建立可促使民宿經營者與住客自覺遵守相關法規(guī)、履行相應的義務與責任，從而有效減少治安問題、提高治理效率。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管模式以構建協同治理體系

我國現有民宿是單由行政主管部門實施監(jiān)管的，要求經營者嚴格按照規(guī)定進行經營活動。單由行政主管部門監(jiān)管往往伴隨著較高成本，并且時常會與經營者產生摩擦，故創(chuàng)新民宿監(jiān)管模式十分必要。我國民宿廣泛分布于城市各地，應重視行業(yè)協會和基層群眾自治組織的作用，將此二者引入監(jiān)管之中，形成以行政主管部門為主導，行業(yè)協會、基層群眾自治組織參與的多主體監(jiān)管體系。一方面，行業(yè)協會對我國民宿業(yè)的發(fā)展現狀及其癥結所在都更為了解，可為行政主管部門的監(jiān)管提供更具專業(yè)性的意見和建議，同時能對民宿經營者的需求進行集中反饋，使行政主管部門可依據這些需求，制定更為科學合理的監(jiān)管政策。另一方面，基層群眾自治組織在日常生活中接觸民宿交易雙方的機會更多，賦予其適當的監(jiān)管權限，讓其不定時地對區(qū)域內的民宿進行檢查，既能彌補現有單一監(jiān)管模式的缺陷，減少監(jiān)管過程中的摩擦，也有利于及時發(fā)現與解決民宿經營中的問題。在多主體監(jiān)管體系的基礎上，行政主管部門還可進一步推出激勵性監(jiān)管方式，對一年度內經營狀況良好、未產生任何違規(guī)情況并積極支持監(jiān)管措施的經營者，給予相應的獎勵。合理創(chuàng)新民宿監(jiān)管模式，構建協同治理體系，能確保我國民宿業(yè)更加繁榮地發(fā)展。