陶紀(jì)坤　孫培棟

摘要：農(nóng)村最低生活保障制度是鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)勝利成果的關(guān)鍵一環(huán)，但一直以來我國地區(qū)發(fā)展不平衡，使農(nóng)村最低生活保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)存在著不公平現(xiàn)象。本文從絕對公平與相對公平兩個角度來研究農(nóng)村最低生活保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)的合理性。絕對公平問題上，將現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與理論測算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較。相對公平問題上，引入保障水平與福利依賴傾向兩個指標(biāo)，結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，將中部、東部、西部三大地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向與縱向比較。研究發(fā)現(xiàn)：從絕對水平看，當(dāng)前農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)水平全國各地總體仍然偏低;從相對水平看，我國西部地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對合理，東部地區(qū)由于過高的保障水平從而產(chǎn)生了福利依賴現(xiàn)象，而中部地區(qū)表現(xiàn)為過低的保障水平并且不存在福利依賴。上述發(fā)現(xiàn)為進(jìn)一步完善農(nóng)村低保政策提供了新的思路，即需要繼續(xù)提高中西部省份的低保標(biāo)準(zhǔn)，加大對中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步取消低保政策與其他社會救助項目的捆綁。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;低保標(biāo)準(zhǔn);合理性

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1672-626X（2022）04-0070-12

公共財政理論認(rèn)為，解決貧困問題的收入再分配政策應(yīng)該是中央政府的責(zé)任。而事實上，包括中國在內(nèi)的不少發(fā)展中國家在治理貧困項目的實施與資助方面出現(xiàn)了權(quán)利下放的現(xiàn)象[1]。有學(xué)者從信息不對稱角度去解釋出現(xiàn)分散化治理的原因，即在資格認(rèn)定上，地方比中央更加了解當(dāng)?shù)氐那闆r，而這種信息不對稱在發(fā)展中國家更加普遍[2]。還有學(xué)者認(rèn)為，地區(qū)間存在巨大的經(jīng)濟差異，不僅表現(xiàn)在居民收入上，還表現(xiàn)在物價水平上，區(qū)域差異和貧困狀況決定了需要采取分散化貧困標(biāo)準(zhǔn)[3～5]。雖然分散化治理貧困具有諸多好處，但由于全國治理貧困的目標(biāo)并不統(tǒng)一，而治理成本往往主要由地方承擔(dān)，導(dǎo)致了貧困地區(qū)治理貧困的支出必然低于其他地區(qū)。

2007年，我國在全面建立農(nóng)村最低生活保障制度時，便確定了由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況制定實際出發(fā)的最低生活保障制度保障標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱低保標(biāo)準(zhǔn)）這一原則，中央政府對財政困難的地區(qū)給予補助，用于貧困治理的資金主要由地方政府承擔(dān)。但中國不同地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，導(dǎo)致了低保標(biāo)準(zhǔn)的巨大差異。貧困地區(qū)的地方政府受自身財政所限，制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)甚至還沒有達(dá)到農(nóng)村居民的基本生活需要，而地方財政富裕的省份，制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出基本生活需要。為此有學(xué)者認(rèn)為，雖然農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)整體上為農(nóng)村低保戶提供了足夠的收入，但并沒有降低中國的整體貧困水平[6]。而且貧困救助上的差異也帶來了公平問題，同樣貧困的居民因為居住城市的不同而享受不同待遇，這體現(xiàn)了相對的橫向不公平。

本文從絕對公平與相對公平兩個方面探討農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的合理性問題。絕對公平是指農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)能否滿足當(dāng)?shù)鼐用竦幕旧钚枰?，這是貧困治理政策最基本的要求。相對公平指各地區(qū)間保障水平的相對比較，這就包括兩方面的考量：一是經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)制定的低保標(biāo)準(zhǔn)是否存在福利依賴現(xiàn)象，二是經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)是否存在保障力度不足的現(xiàn)象。

一、文獻(xiàn)綜述

制定一個合理的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)對改善民生、縮小地區(qū)間差異、最終實現(xiàn)共享經(jīng)濟發(fā)展成果有最直接的作用。2020年底中國宣布消除了絕對貧困，中國貧困治理的重點從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，這對農(nóng)村低保制度提出了新的要求。關(guān)信平（2021）認(rèn)為在其他社會救助項目與低保脫鉤（不再以低保對象為限）的情況下，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于當(dāng)?shù)厝司芍涫杖氲?5%[7]。對低保標(biāo)準(zhǔn)測定的方法主要以馬丁法、擴展性線性支出系統(tǒng)模型（ELES）以及恩格爾系數(shù)法為主。邊恕等（2017）通過馬丁法測算了遼寧省農(nóng)村居民的低貧困線與高貧困線，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不能滿足居民生存需要[8]。鄧大松和仙蜜花（2015）借助ELES模型分析湖北省低保標(biāo)準(zhǔn)，得出現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)整體水平明顯低于模型測算值的結(jié)論[9]。王倩和畢紅霞（2016）以ELES測算農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的三個層次：生存型標(biāo)準(zhǔn)、基本型標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展型標(biāo)準(zhǔn)，得出現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)低于生存型標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論[10]。畢紅霞等（2012）采用恩格爾系數(shù)法對農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)與測算低保標(biāo)準(zhǔn)差別過大，基于我國地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性，建議增加發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度[11]。關(guān)于低保標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域性比較的研究，王增文（2009）引入農(nóng)村低保救助力度系數(shù)和生活救助系數(shù)，從橫向和縱向?qū)χ袊?1個省份的農(nóng)村低保救助水平進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)在剔除經(jīng)濟發(fā)展等因素后，東部地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)明顯高于中西部地區(qū)[12]。何暉和鄧大松（2010）用層次分析法從三個方面對農(nóng)村低保制度績效進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)各省份間農(nóng)村低保制度運行績效存在較為明顯的差異且與經(jīng)濟發(fā)展沒有必然聯(lián)系[13]。戴建兵（2012）以人均食品消費比率作為指標(biāo)，運用比率模型和標(biāo)準(zhǔn)值模型對2008-2010年全國31個省份的最低生活保障制度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展有正相關(guān)關(guān)系，具有橫向公平性，但60%以上的省份都呈現(xiàn)低經(jīng)濟發(fā)展、低保障水平的特征，又存在相對不公平[14]。王小川（2016）以人均食品消費比例與農(nóng)村低保救助力度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，建立標(biāo)準(zhǔn)值模型對甘肅14個市的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)這14個市低保標(biāo)準(zhǔn)較低且存在經(jīng)濟發(fā)展與保障水平不協(xié)調(diào)現(xiàn)象[15]。

既有研究的基本方法是建立評價農(nóng)村低保救助力度的指標(biāo)或模型，探究其與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，進(jìn)而比較各地區(qū)的公平性。通過選取不同的指標(biāo)，所得出來的研究結(jié)論并不相同，整體而言東部地區(qū)的保障水平要高于中西部地區(qū)，但對于全國低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系結(jié)論并不一致。出現(xiàn)這種不一致可能有以下原因：將全國所有省份進(jìn)行統(tǒng)一研究，忽略了不同地區(qū)之間可能的政策傾斜或者地緣性等因素，造成結(jié)論偏差;對保障力度衡量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計有很強的主觀性，使用了很多經(jīng)驗性結(jié)果和主觀評價，導(dǎo)致結(jié)果可能存在誤差。同時，既有研究也存在一些可以改進(jìn)的地方，如：使用的數(shù)據(jù)與當(dāng)前差距較大，大多使用的都是沒有達(dá)到省級統(tǒng)籌前的數(shù)據(jù);僅從保障力度角度闡述低保標(biāo)準(zhǔn)的公平性，忽略了當(dāng)前可能已經(jīng)存在的福利依賴問題。為此，本文選取2017-2019年的數(shù)據(jù)，從絕對公平與相對公平兩個維度探究農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)公平問題，對我國東部、中部、西部三個地區(qū)的農(nóng)村低保制度進(jìn)行橫向和縱向比較，總結(jié)當(dāng)前我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)所呈現(xiàn)出的區(qū)域性特征。

二、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的絕對公平

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的絕對公平指的是低保標(biāo)準(zhǔn)要滿足低保戶的基本生活需要。近些年我國農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高且成效顯著（見圖1），橫向來看，東部低保標(biāo)準(zhǔn)水平最高，其次為中部地區(qū)，西部低保標(biāo)準(zhǔn)最低?？v向來看，各地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)均在逐年提高。

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)測度的方法選擇

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的目的是為了甄別“最需要幫助的人”，以絕對公平的視角分析，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)必須不小于基本生活需要所需的支出。對基本生活需要所需支出的測定，通常有五種方法：一是基本需求法，也稱市場菜籃子法，即確定貧困人群維持體能所需要的最低數(shù)量的生活必需品，根據(jù)這些生活必需品的價格，確定貧困線。因此這種方法首先需要確定出生活必需品的清單，清單中包括種類與數(shù)量，但這一點被很多學(xué)者質(zhì)疑，因為身體條件、地區(qū)習(xí)慣等原因，每個人的生活必需品清單并不相同。二是恩格爾系數(shù)法，恩格爾系數(shù)是指食品支出占個人消費支出總額的比重，恩格爾系數(shù)越小，說明家庭越富裕;反之恩格爾系數(shù)越低，說明家庭越貧窮。因此在確定最低食品支出標(biāo)準(zhǔn)后，用最低食品支出標(biāo)準(zhǔn)除以貧困家庭的恩格爾系數(shù)，便可得到貧困線。由于恩格爾系數(shù)法簡單直觀，因此許多國家都以恩格爾系數(shù)法作為其貧困線劃定的標(biāo)準(zhǔn)，在國際上通常將恩格爾系數(shù)大于60%定義為絕對貧困型，50%～60%定義為溫飽型，40%～50%定義為小康型，40%以下定義為富裕型。三是數(shù)學(xué)模型法，數(shù)學(xué)模型法主要包括ELES法和馬丁法，ELES將各類消費支出看成居民收入的函數(shù)，通過建立回歸模型測算參數(shù)，從而得到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。馬丁法是世界銀行專家Ravallion所提出，分為低貧困線和高貧困線，低貧困線是食品貧困線和非食品貧困線之和，高貧困線是貧困居民食品支出達(dá)到食物貧困線時的人均消費總支出，通過對人均食品消費支出與人均消費總支出進(jìn)行擬合，從而求出高貧困線。第四種方法是比例法，這種方法將全體居民收入從低到高排序，以某一比例人群作為貧困人口。在國際上，通常將收入最低的10%的人群視為貧困人群。這種方法最大的特點就是無論其他條件如何變化，當(dāng)?shù)氐呢毨丝谟肋h(yuǎn)保持不變。第五種方法是收入比例法，即按照當(dāng)?shù)仄骄杖牖蚴杖胫形粩?shù)的50%～60%作為貧困線，貧困人口的救助金額會隨著收入的增加而減少，這種方法操作簡單，又能表現(xiàn)出貧困的相對性，因此在OECD國家被廣泛使用。

上述五種關(guān)于測量貧困線的方法，都有自身的優(yōu)勢與不足，在具體實踐中采取哪種方法，應(yīng)根據(jù)發(fā)展水平而確定?；拘枨蠓ā⒍鞲駹栂禂?shù)法和數(shù)學(xué)模型法注重測算基本生活需要，得到的貧困線是解決“生存型”貧困的問題，而比例法與收入比例法更偏向于貧困標(biāo)準(zhǔn)的相對性，注重解決“發(fā)展型”貧困。Ravallion根據(jù)購買力平價設(shè)定每天1美元、2美元和3美元作為發(fā)展中國家的貧困線。而OECD發(fā)達(dá)國家大多采取收入中位數(shù)的50%～60%作為國家的相對貧困線。我國2020年底取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大勝利，今后貧困治理重點應(yīng)由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)移，但同時也要注意返貧問題。事實上，絕對貧困線無法反映國家層面的相對經(jīng)濟匱乏，也無法反映較富裕國家提高經(jīng)濟福利支出的必要性;同樣明顯的是，在給定的相對收入下，絕對生活標(biāo)準(zhǔn)被忽略。本文結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲得性與各個方法的優(yōu)劣，在絕對貧困線的測量上采用恩格爾系數(shù)法，絕對貧困線通過各省的平均食物支出金額與國際通用貧困恩格爾系數(shù)（0.6）的比值確定。在相對貧困線的測量上采用收入比例法，相對貧困線通過各省份的人均可支配收入的50%確定，分析各省各地區(qū)當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)與通過理論測算低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差距，為進(jìn)一步完善低保標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。

（二）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)絕對公平分析

表1對比了2019年我國農(nóng)村實際執(zhí)行的低保標(biāo)準(zhǔn)與通過理論測算下的低保標(biāo)準(zhǔn)。從恩格爾系數(shù)法測算標(biāo)準(zhǔn)來看，全國現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)超過測算標(biāo)準(zhǔn)的省份僅有北京、天津、上海、江蘇、山西、貴州和陜西。東部地區(qū)平均水平高于恩格爾測算線，中部與西部地區(qū)平均水平低于恩格爾測算線。而且我國地區(qū)間低保標(biāo)準(zhǔn)差距過大，大部分地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)尚不能滿足基本生活需求。東部地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)高出恩格爾系數(shù)測算下低保標(biāo)準(zhǔn)的29.93，中部地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)低于恩格爾系數(shù)測算下低保標(biāo)準(zhǔn)的66.85，西部地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)低于恩格爾系數(shù)測算下低保標(biāo)準(zhǔn)的59.84。表現(xiàn)出中西部地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)無法達(dá)到基本生活需要水平，中部地區(qū)的保障水平最低，而東部地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)高于基本生活需要水平。

以人均可支配收入的50%來看，我國所有省份均未達(dá)到相對貧困線的水平，其中東部地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)比收入比例測算下的低保標(biāo)準(zhǔn)低216.26元，中部地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)比收入比例測算下的低保標(biāo)準(zhǔn)低232.08元，西部地區(qū)平均低保標(biāo)準(zhǔn)比收入比例測算下的低保標(biāo)準(zhǔn)低152.25元。西部地區(qū)的差距相對較小，這說明雖然西部地區(qū)在絕對貧困線下，但相對貧困狀況要好于東部地區(qū)。同時也證明同時分析絕對貧困與相對貧困的重要性，即在相對貧困較弱的地區(qū)，絕對貧困可能表現(xiàn)得更強。因此只通過絕對貧困或者只通過相對貧困來探究貧困水平，都是片面的。

總結(jié)以上發(fā)現(xiàn)，我國中部地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)整體偏低，僅山西省達(dá)到了基本生活需要。西部地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)也未達(dá)到基本生活需要，但平均低保標(biāo)準(zhǔn)與恩格爾系數(shù)測算標(biāo)準(zhǔn)相差要小于中部地區(qū)。東部地區(qū)雖然平均低保標(biāo)準(zhǔn)高于恩格爾測算標(biāo)準(zhǔn)，但主要是由于北京、天津、上海、江蘇、浙江這五個省份拉高了低保標(biāo)準(zhǔn)，事實上東部地區(qū)大部分省份的低保標(biāo)準(zhǔn)還未達(dá)到恩格爾系數(shù)測算標(biāo)準(zhǔn)。但從相對貧困角度看，西部地區(qū)更注重緩解相對貧困。東部地區(qū)發(fā)達(dá)省份的低保標(biāo)準(zhǔn)高于恩格爾系數(shù)法測算線，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)。低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)首先滿足貧困人口的最基本生活需求，再根據(jù)各地發(fā)展水平制定與之相適應(yīng)的低保標(biāo)準(zhǔn)，因此我國大部分省份低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不能保障貧困人口的基本生活需要。

三、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的相對公平

（一）衡量指標(biāo)選取

相對公平指一個地區(qū)相對于其他地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)不宜過高或者過低，從以上論述中可以看出，雖然中、東、西部三個地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)每年都在增長，但還是存在較大差距。那么東、中、西部地區(qū)擁有這些差距是否就意味著不公平呢？從設(shè)置低保的目的而言，低保制度是幫扶有困難的群眾擺脫困境。因此，應(yīng)當(dāng)遵循兩個原則，一是從全國來看，要保證每個地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)具有足夠的保障性;二是不可讓低保標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生福利依賴性。

因此，選取低保標(biāo)準(zhǔn)公平性衡量指標(biāo)時既要體現(xiàn)足夠的保障性，又要確保不能產(chǎn)生依賴性。相對公平研究的目的是比較不同的影響低保標(biāo)準(zhǔn)公平的差異，側(cè)重于序數(shù)論的研究方法而非基數(shù)論，因此在選取指標(biāo)時有如下原則：一是可以反映各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、生活質(zhì)量、價格水平等方面的差異;二是選取的指標(biāo)主要是用來進(jìn)行序數(shù)排列，因此要保障數(shù)據(jù)的可測量性和客觀性。

為了反映各地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)是否有足夠的保障性，本文將采用農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村可支配收入之比來反映農(nóng)村最低生活保障水平。經(jīng)濟學(xué)中通常以可支配收入來反映區(qū)域發(fā)展差異，由于各地物價水平不一，這一指標(biāo)通常不能體現(xiàn)居民真正的生活水平[16]。本文借鑒空間消費者物價指數(shù)概念保證指標(biāo)的正確性，空間消費者物價指數(shù)與比較一個地區(qū)、不同時期的物價水平的消費者價格指數(shù)（CPI）不同，空間消費者物價指數(shù)用來比較同一時間、不同地區(qū)的物價綜合水平。以u表示保障水平;N為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn);DI為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人均可支配收入;spi為空間消費者物價指數(shù)[17]，反映不同地區(qū)居民的購買力水平。公式如下：

同時為了進(jìn)一步檢驗與確保結(jié)果的正確性，本文將通過農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村人均居民消費支出的比值再次衡量保障水平這一指標(biāo)[18]。為了區(qū)別保障水平u，以u1 表示新的保障水平，C表示人均消費支出。公式如下：

在解決基本生活需要的同時，部分學(xué)者認(rèn)為這種福利政策會創(chuàng)造出一種“依賴文化”（Dependency Cul?ture），事實上在OECD國家中，失業(yè)率最高的國家正是那些福利制度最慷慨的國家[19～21]。也有不少學(xué)者對我國低保政策的福利依賴性進(jìn)行評估，結(jié)論大多是由于我國當(dāng)前低保水平過低，因此并不需要擔(dān)心福利依賴問題[22～23]。但是隨著我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展越來越不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的差異越來越大。在分析低保的福利依賴問題上，也有必要分省份進(jìn)行討論。

當(dāng)前研究對福利依賴這一變量的測量往往比較主觀，通過是否積極尋找工作問題主觀評價個體是否具有福利現(xiàn)象。然而很多研究指出獲得救助的對象既有想找到更好工作的意愿，也有繼續(xù)領(lǐng)取社會救濟金的傾向。這其實表達(dá)了福利依賴性是一種個人的傾向，當(dāng)救助金高時個人的福利依賴傾向就越強，反之，救助金低時福利依賴傾向就越弱。當(dāng)前對如何客觀地定義這種傾向大小還沒有學(xué)者進(jìn)行研究。本文借鑒學(xué)者對低保、失業(yè)救助金與最低工資間關(guān)系的研究，認(rèn)為低保金最好為當(dāng)?shù)刈畹凸べY的1/3至1/4左右，以避免福利依賴現(xiàn)象的出現(xiàn)[24～25]。從定義上講，最低工資表示用人單位依法支付的最低勞動報酬，福利依賴是指低保標(biāo)準(zhǔn)過高而扭曲了個人行為，使之放棄自身努力而以領(lǐng)取低保金為生。由于農(nóng)村生活成本低于城市，如果農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資的比值過高，必然會造成一定程度的福利依賴心理，即農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對于當(dāng)?shù)刈畹凸べY過高就會出現(xiàn)一些偏好閑暇者放棄工作機會領(lǐng)取低保金的行為。因此本研究定義各地農(nóng)村低保與最低工資的比值為福利依賴傾向（Welfare Dependency tendency），以此來反映該地區(qū)農(nóng)村居民對低保金的福利依賴。更進(jìn)一步地講，本研究的目的是對各省份進(jìn)行基于序數(shù)比較的分析，該指標(biāo)可以分析出各省份間農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的相對合理性。以v表示福利依賴傾向;N為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn);spi為空間消費者物價指數(shù);MW為當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平。公式如下：

（二）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對公平分析

由表2可見，從橫向來看，2019年全國平均保障水平為35.28%，東部地區(qū)與西部地區(qū)均高于全國平均水平，中部地區(qū)與平均水平有一定差距。2019 年全國福利依賴傾向平均為27.07%，東部地區(qū)福利依賴度35.21%遠(yuǎn)高于平均水平，西部地區(qū)的依賴水平最低，為21.67%。從縱向來看，只有東部地區(qū)的保障水平是逐年增加的，中部地區(qū)和東部地區(qū)2018-2019年保障水平稍有下降，每個地區(qū)的保障水平相對穩(wěn)定，東部地區(qū)保障水平約為37.44%，中部地區(qū)保障水平約為31.86%，西部地區(qū)保障水平約為35.42%，2017-2019年三年期間全國保障水平約為35.20%。福利依賴傾向表現(xiàn)為每年遞增的趨勢，但各地區(qū)相差較大，2017-2019年三年期間全國平均水平為25.24%，東部地區(qū)的福利依賴傾向是32.63%，遠(yuǎn)超平均水平，而中部地區(qū)與西部地區(qū)福利依賴傾向低于全國平均水平，分別為21.74%和20.41%。

以u值作為y軸，v值作為x軸，建立v-u坐標(biāo)系。由于u，v>0，只需取第一象限作為分析即可。用全國平均農(nóng)村生活保障水平和全國平均福利依賴傾向作為參考線，將第一象限分為四個區(qū)域，分別為第一區(qū)域（Ⅰ）、第二區(qū)域（Ⅱ）、第三區(qū)域（Ⅲ）、第四區(qū)域（Ⅳ）。第一區(qū)域（Ⅰ）中u>全國平均農(nóng)村生活保障水平且v<全國平均福利依賴傾向，表示“高保障水平，低福利依賴傾向”的地區(qū)，此區(qū)域為全國相對最公平的區(qū)域;第二區(qū)域（Ⅱ）中u>全國平均農(nóng)村生活保障水平且v>全國平均福利依賴傾向，表示“高保障水平，高福利依賴傾向”的地區(qū)，此區(qū)域的低保標(biāo)準(zhǔn)相對不公平，低保制度產(chǎn)生了相對的依賴性，政府應(yīng)當(dāng)為減輕依賴性做努力，如適當(dāng)降低低保標(biāo)準(zhǔn)或者頒布減小依賴的其他舉措;第三區(qū)域（Ⅲ）中u<全國平均農(nóng)村生活保障水平且v<全國平均福利依賴傾向，表示“低保障水平，低福利依賴傾向”的地區(qū)，此區(qū)域低保標(biāo)準(zhǔn)相對不公平，沒有足夠的保障水平，更不會產(chǎn)生依賴性，救濟力度有待加強;第四區(qū)域（Ⅳ）中u<全國平均農(nóng)村生活保障水平且v>全國平均福利依賴傾向，表示“低保障水平，高福利依賴傾向”的地區(qū)，此區(qū)域低保標(biāo)準(zhǔn)相對不公平，在居民沒有得到足夠保障的同時也可能會產(chǎn)生依賴性，雖然看似不合邏輯，但很有可能是當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計不符合當(dāng)?shù)氐氖杖胨?，過度低于全國平均水平，導(dǎo)致很低的保障水平就會產(chǎn)生福利依賴性。

圖2為2019年數(shù)據(jù)下農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的u-v圖。以全國平均水平為參考線，區(qū)域Ⅰ中大部分為西部地區(qū)省份，有甘肅、貴州、陜西、云南、青海和重慶，僅有一個中部地區(qū)省份山西，區(qū)域Ⅱ中主要為東部地區(qū)省份，有天津、北京、上海、福建、廣東、福建和江蘇，也只有一個中部地區(qū)省份安徽。區(qū)域Ⅲ中主要為中部地區(qū)省份以及部分東部、西部地區(qū)省份，中部地區(qū)省份有河南、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、江西，東部地區(qū)省份有山東、遼寧、廣西、河北、海南。區(qū)域Ⅳ僅有東部地區(qū)的浙江省落到了該區(qū)域。

理想情況是在全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，所有省份根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，集中在參考線交叉點附近，此時能最有效地共享經(jīng)濟發(fā)展成果，也不會讓目標(biāo)人群產(chǎn)生依賴心理，保障全國低保制度的結(jié)果公平性。區(qū)域Ⅱ中的省份會造成福利依賴，反而抑制了經(jīng)濟活力。區(qū)域Ⅲ中的省份低保保障力度不夠，沒有達(dá)到低保設(shè)立的目的，無法幫助困難群眾。區(qū)域Ⅳ中的省份不僅保障力度不夠，而且還有高依賴水平，該區(qū)域內(nèi)的省份農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定得相對不合理。從圖2可以看出，目前西部地區(qū)大多數(shù)省份具有較好的保障水平與較低的福利依賴度，與其他地區(qū)相比最為公平，但仍有部分省份如西藏、新疆、四川和廣西等偏遠(yuǎn)地區(qū)位于區(qū)域Ⅲ中，表現(xiàn)為“低保障水平，低福利依賴傾向”，不過這些省份的保障水平高于中部地區(qū)在區(qū)域Ⅲ中的省份。Ⅱ、Ⅲ區(qū)域中分布的主要為中部地區(qū)和東部地區(qū)，且中部地區(qū)集中在Ⅱ區(qū)域，東部地區(qū)發(fā)達(dá)省份分布在Ⅱ區(qū)域中，發(fā)展相對落后的省份集中在Ⅲ區(qū)域中，可以看出，中部、東部地區(qū)保障水平和福利依賴傾向呈正相關(guān)的關(guān)系。集中在交叉點附近的也僅有少許中部和東部省份，因此東部、中部地區(qū)在低保標(biāo)準(zhǔn)指定上存在不公平性。區(qū)域Ⅳ中僅有浙江一個省份，表現(xiàn)為低保障水平和高福利依賴傾向，表明該省份的制度設(shè)計存在相對不合理性，已經(jīng)產(chǎn)生了福利依賴效應(yīng)。

縱向觀察2017與2018年數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)（見圖3），2017-2018年保障水平有了較大的提高，東部地區(qū)一些處在區(qū)域Ⅳ中的省份進(jìn)入到了區(qū)域Ⅲ中，說明低保標(biāo)準(zhǔn)制定趨向于合理化。中部地區(qū)的大部分省份則依舊處于區(qū)域Ⅲ中，只有安徽省的保障水平和福利依賴傾向較高。西部一些偏遠(yuǎn)地區(qū)仍處在區(qū)域Ⅲ中。整體來看，西部地區(qū)還是保持“適度保障水平，低福利依賴傾向”。東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份表現(xiàn)為“高保障水平，高福利依賴傾向”，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)省份表現(xiàn)為“低保障水平，低福利依賴傾向”，但不斷向A點靠近。中部地區(qū)大多表現(xiàn)為“低保障水平，低福利依賴傾向”。且西部地區(qū)的保障水平一直高于中部地區(qū)。總體而言，雖然區(qū)域Ⅳ中的省份逐年減少，與此同時，區(qū)域Ⅱ與區(qū)域Ⅲ中的大多數(shù)省份沒有發(fā)生變化，部分西部地區(qū)省份進(jìn)入?yún)^(qū)域Ⅰ中，但區(qū)域Ⅲ中的中部地區(qū)省份逐年向交叉點靠攏，說明我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)制定越來越合理，但表現(xiàn)出中部地區(qū)省份與東部地區(qū)省份差異過大且逐年加劇的現(xiàn)象。

為了檢驗以上結(jié)論的準(zhǔn)確性，本文以2019年數(shù)據(jù)用新的保障水平u 與福利依賴傾向?qū)θ珖煌貐^(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)公平性進(jìn)行比較（見圖4）。結(jié)果與上述結(jié)論基本一致。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達(dá)的省份處在“高保障水平，高福利依賴傾向”區(qū)域，較不發(fā)達(dá)省份處在交叉點附近的“低保障水平，低福利依賴傾向”區(qū)域。中部地區(qū)的大部分省份仍在“低保障水平，低福利依賴傾向”區(qū)域，其中安徽與山西兩個“例外”省份也與之前結(jié)果相同。有較大不同的是西部地區(qū)，原先表現(xiàn)為高保障水平的甘肅、貴州、云南、陜西現(xiàn)在與全國平均水平類似。西藏從原先低于全國平均水平的保障水平一躍成為西部地區(qū)保障水平最高的省份，造成這種差異的原因在于各地區(qū)消費觀念的不同，西藏的消費觀念低于其他省份，所以以消費支出計算出來的保障水平自然也高于原先結(jié)論。東部地區(qū)與中部地區(qū)消費觀念較為一致，因此與之前比較結(jié)果類似。

（三）農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

從前文論述中可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)在享受低保待遇時分享了較多的經(jīng)濟發(fā)展成果，西部地區(qū)保障適中，而中部地區(qū)低保待遇相對較低。在政策規(guī)定中，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r決定的，所以以往研究將農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系在一起，通常的結(jié)論是農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展有較為顯著的正相關(guān)性。本文以人均GDP衡量一個地區(qū)的發(fā)展水平，用2019年數(shù)據(jù)探究農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系。

表3展示了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平變化。2019年東部地區(qū)人均GDP為92993元/年，中部地區(qū)人均GDP為54899元/年，西部地區(qū)人均GDP為53128元/年。東部與中、西部地區(qū)的經(jīng)濟差異逐年拉大，中部與西部地區(qū)的經(jīng)濟差異卻逐年縮小。2017-2018年，各地區(qū)的人均GDP方差都明顯增加，地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟差距也在逐漸擴大。中部與東部地區(qū)的差距進(jìn)一步擴大，西部與東部地區(qū)的差距則有縮小的趨勢，西部與中部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平幾乎相同。

為探究農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，本文將不同地區(qū)的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行相關(guān)性檢驗，結(jié)果如表4所示。東部地區(qū)的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系非常顯著，2018年相關(guān)性最強，2019年相關(guān)性有所減弱。中部地區(qū)的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展雖然相關(guān)系數(shù)為正，但相關(guān)系數(shù)很低且非常不顯著，在15%的水平上也不能接受。西部地區(qū)的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)系數(shù)為負(fù)，且不顯著。縱向來看，2018-2019年，各地區(qū)的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)系數(shù)都有所減弱。

由于各地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展而定，所以農(nóng)村低保保障水平應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系。而本文用來衡量保障水平的指標(biāo)u剔除了不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異的影響，從公平性角度而言，農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)該具有很強的相關(guān)性。若一個地區(qū)農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展具有很強的相關(guān)性，則說明互濟性不強，調(diào)劑水平較弱。東部地區(qū)2018年二者相關(guān)系數(shù)為0.713，2019年二者相關(guān)系數(shù)為0.667，且都十分顯著，說明東部地區(qū)各省份間缺少調(diào)劑功能。中部地區(qū)的相關(guān)性都非常不顯著，結(jié)合前文分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)保障水平較為集中地聚集在31%的水平上，各省份差別不大，具有很強的地緣性特征，與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系不大。西部地區(qū)2017年在10%的顯著性水平上有負(fù)相關(guān)關(guān)系，系數(shù)為-0.528，但在2018和2019年其負(fù)相關(guān)關(guān)系變得不顯著，可能的原因與2017年國家扶貧工作在西部大規(guī)模展開有關(guān)。為西部最貧困地區(qū)投入了大量資金，造成農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，這也與之前得出的西部地區(qū)呈現(xiàn)“較高保障水平，較低福利依賴傾向”的相對公平特征一致。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

總結(jié)我國區(qū)域間的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)公平性，發(fā)現(xiàn)存在以下特征：第一，從絕對公平的視角來看，我國僅少部分省份達(dá)到了恩格爾系數(shù)法測算的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，其余大部分省份的低保標(biāo)準(zhǔn)與測算線差距還較大。與其他國家相比，我國所有省份均未達(dá)到OECD所制定的最低貧困標(biāo)準(zhǔn)線。因此我國低保標(biāo)準(zhǔn)還有很大的提高空間。第二，從相對公平的視角來看，橫向比較可以得出，西部地區(qū)的大部分省份落在Ⅰ區(qū)，相較于東部與中部更為公平。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好的省份在區(qū)域Ⅱ中，有“高保障水平，高福利依賴傾向”的特征，經(jīng)濟發(fā)展落后的省份在區(qū)域Ⅲ中，同時中部地區(qū)的省份也在區(qū)域Ⅲ中，表現(xiàn)為“低保障水平，低福利依賴傾向”。僅有浙江省分布在區(qū)域Ⅳ中，表現(xiàn)為“低保障水平，高福利依賴傾向”，說明地區(qū)間的差異過大?？v向比較可以得出，西部地區(qū)落在區(qū)域Ⅰ中的省份逐年增加，而中部地區(qū)的省份傾向于走入?yún)^(qū)域Ⅲ中，東部地區(qū)表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展好的省份一直處于區(qū)域Ⅱ，經(jīng)濟發(fā)展不好的省份也在區(qū)域Ⅲ中并逐漸向交叉點靠攏。第三，在探究農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展間的關(guān)系時，處于“高保障水平，高福利依賴傾向”的東部地區(qū)的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。處于“低保障水平，低福利依賴傾向”的中部地區(qū)的保障水平有很大的地緣性特征，與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)性不大。處于“高保障水平，低福利依賴傾向”的西部地區(qū)的農(nóng)村低保保障水平與經(jīng)濟發(fā)展有一定的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（二）建議

第一，進(jìn)一步提高中部和西部地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)至少解決貧困人口的生存問題，而我國大部分省份都未達(dá)到恩格爾系數(shù)法測定下的低保標(biāo)準(zhǔn)，說明標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定仍有較大的提高空間。西部地區(qū)大部分省份的保障水平雖然高于全國平均水平，可由于經(jīng)濟落后或者食品價格水平較高，導(dǎo)致在低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到當(dāng)?shù)厝司芍涫杖?0%時仍表現(xiàn)為無法滿足正常的生活需求。東部地區(qū)的部分省份可以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，而中部和西部地區(qū)的大部分省份仍未達(dá)到該低保標(biāo)準(zhǔn)，因此繼續(xù)提高中、西部地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)仍是政府工作的重點。

第二，重視中部地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)，強化對中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域間表現(xiàn)不均衡，在當(dāng)前區(qū)域分布特征下，中央政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注公平性較差的中部地區(qū)，以及離交叉點較遠(yuǎn)的東部地區(qū)，將全國的低保資源更加合理地分配，加大財政上東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中部地區(qū)資源傾斜的可行性。經(jīng)濟發(fā)展良好的省份保障水平高，福利依賴性強，再加上低保戶的福利捆綁現(xiàn)象，東部地區(qū)部分省份已經(jīng)表現(xiàn)出泛福利化，而中部地區(qū)則更多表現(xiàn)出地緣性。因此，建議中央加強全國調(diào)劑的功能，將東部地區(qū)較多的資源轉(zhuǎn)移到中部地區(qū)，最終使全國省份都集中在A點附近。

第三，逐步取消“低保制度”作為其他社會救助的“敲門磚”制度，貧困治理重點向相對貧困轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是以家庭純收入為界限，在低保標(biāo)準(zhǔn)處于合理水平下，與其他制度捆綁的福利疊加效應(yīng)只會加劇低保的泛福利化，導(dǎo)致福利依賴現(xiàn)象。建議制定合理的低保標(biāo)準(zhǔn)，對貧困人口采取更多維、更精準(zhǔn)的救助，將農(nóng)村低保視為單一的現(xiàn)金救助項目而不與其他社會救助項目捆綁。

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（責(zé)任編輯：盧君）