于 偉，王 暄

引言

當前，中國經(jīng)濟正處于從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)互相促進的新的發(fā)展格局正加快形成。相應(yīng)地，城市規(guī)劃正經(jīng)歷著由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃的階段。城市更新將是中國下階段城市建設(shè)的重要領(lǐng)域和發(fā)展動力，也將成為城市規(guī)劃工作中不可或缺的部分。2020年，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（下文簡稱《建議》），明確提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實施城市更新行動，推進城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程”。時任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽向黨中央提交《關(guān)于“十四五”時期將“城市提質(zhì)增效”作為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的建議》的報告，明確實施城市更新是新時代城市發(fā)展的重大戰(zhàn)略。國內(nèi)部分城市正經(jīng)歷著由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向城市內(nèi)部的存量挖潛和更新利用的階段，例如：北京在新一輪城市總體規(guī)劃中明確提出“減量發(fā)展”思路；廣州實施城市更新行動，聚焦盤活城市存量土地資源，并將“城市更新”寫入《中共廣州市委關(guān)于制定廣州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》。

國家層面歷來高度重視歷史文化保護工作?！督ㄗh》明確提出2035年我國要建成文化強國的發(fā)展目標，“像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)”等習近平總書記近年來的重要講話精神，已經(jīng)成為城市歷史文化保護工作的重要指導思想。同時，“不急功近利、不大拆大建、注重人居環(huán)境的改善，采用微改造這種‘繡花’功夫”等理念已經(jīng)深入歷史文化保護與城市更新的具體工作中。隨著城市發(fā)展重心由“速度造城”轉(zhuǎn)向“品質(zhì)營城”，歷史文化保護與提升存量空間品質(zhì)緊密結(jié)合已基本形成共識。

廣西壯族自治區(qū)北海市歷史文化遺產(chǎn)豐富，價值和特色突出。2010年被列為國家歷史文化名城后，北海全力推進各類名城保護對象的保護和管理工作，并積極整合歷史文化遺產(chǎn)資源，提出文化保護與旅游發(fā)展深度融合和活化利用的舉措。但是，隨著城市建設(shè)發(fā)展，歷史文化保護工作也出現(xiàn)了管理機制不順暢、保護觀念落后、保護方法不當?shù)葐栴}，老城面臨著傳統(tǒng)風貌被蠶食破壞、歷史建筑年久失修、公共設(shè)施供給不足等問題，持續(xù)衰敗的物質(zhì)環(huán)境與居民對美好生活的需求差距不斷加大，保護和建設(shè)的矛盾日益凸顯。提升城市人居環(huán)境，促進歷史文化保護等工作迫在眉睫，一系列規(guī)劃、建設(shè)和管理工作開始了探索和落實。

1 老城更新規(guī)劃的重點與難點

1.1 歷史文化豐富，需保護優(yōu)先

任何城市都是從歷史的長河中發(fā)展而來，一個城市的老城是其發(fā)展的原點和根脈所在，具有重大的歷史文化保護意義。老城是歷史文化名城價值的重要載體，其中構(gòu)成歷史風貌的歷史建筑和歷史環(huán)境要素最為集中的成片區(qū)域被劃定為歷史文化街區(qū)及歷史風貌區(qū)。在老城規(guī)劃中，通常要面對多樣的保護對象，從不可移動文物、歷史建筑、歷史環(huán)境要素，再到老城格局相關(guān)要素，都需要依循各類保護要求進行管理。因此，在老城的規(guī)劃與發(fā)展中應(yīng)當首先樹立保護優(yōu)先的理念。

以北京歷史文化名城保護為例，在不斷拓展保護類型的同時，首都功能核心區(qū)規(guī)劃確定了“兩軸、一城、一環(huán)”的老城保護結(jié)構(gòu)，提出推動老城整體保護與復(fù)興，嚴格落實“老城不能再拆”，堅持“保”字當頭，在世界文化遺產(chǎn)、不可移動文物等9類文化遺產(chǎn)保護對象基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)胡同、歷史街巷、傳統(tǒng)地名、歷史名園等納入核心區(qū)保護對象。在北京老城中，歷史文化街區(qū)面積占老城總面積比例達34%，規(guī)劃在原有歷史文化街區(qū)的基礎(chǔ)上，擴大歷史文化街區(qū)保護范圍，最大限度保護具有一定歷史價值的成片區(qū)域。

1.2 現(xiàn)狀情況復(fù)雜，需以問題為導向

長久以來，老城存在兩種極端現(xiàn)象。一種是“重局部、輕整體”，對單個文物保護單位、城市紫線內(nèi)管理對象進行了較為嚴格的保護，而對建設(shè)控制地帶和風貌協(xié)調(diào)區(qū)的建設(shè)缺乏有效的管控措施，老城區(qū)普遍存在見縫插針式更新項目，不恰當?shù)母路绞狡茐牧死铣钦w風貌格局，而且整體環(huán)境難以得到系統(tǒng)性提升，絕大多數(shù)老城依然是服務(wù)設(shè)施短板普遍存在、人居環(huán)境普遍不佳的城市品質(zhì)生活“洼地”。另一種是“重保護、輕利用”，由于老城擁有豐富的歷史文化資源，囿于各類保護要求，老城逐步淪為更新實施中“最難啃的骨頭”，被動保護之下難以實現(xiàn)有效的活化利用，多數(shù)老城正面臨著房屋破舊衰敗、環(huán)境品質(zhì)不高、開放空間不足等問題。因此，在老城規(guī)劃中，必須將“以問題為導向”作為規(guī)劃編制的第一要務(wù)。

1.3 管控要求高，需統(tǒng)籌多類型規(guī)劃內(nèi)容

1982年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家基本建設(shè)委員會等部門《關(guān)于保護我國歷史文化名城的請示》，標志著我國歷史文化名城保護開始步入有規(guī)可依的階段；2008年，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（下文簡稱《條例》）的頒布確立了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護的法律地位，按照《條例》要求，公布的歷史文化名城、歷史文化街區(qū)都應(yīng)編制保護專項規(guī)劃，在歷史文化名城保護范圍內(nèi)從事建設(shè)活動應(yīng)當符合保護規(guī)劃的要求。在城市規(guī)劃管理體系中，保護專項規(guī)劃成為地區(qū)指導歷史文化保護管理的重要依據(jù)；2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護規(guī)劃編制審批辦法》明確提出，“在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、街區(qū)保護范圍內(nèi)從事建設(shè)活動，改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境，應(yīng)當符合保護規(guī)劃……歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃的深度達到控規(guī)層面?！边@表明對于老城內(nèi)的歷史文化街區(qū)，需要編制保護專項規(guī)劃來指導具體建設(shè)、管理工作。一般不可移動文物的管理需要依據(jù)文物保護專項規(guī)劃的內(nèi)容。同時，在城市規(guī)劃體系中，控規(guī)是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的重要環(huán)節(jié)，為規(guī)劃落地、土地使用權(quán)出讓、核發(fā)建設(shè)用地許可證和建設(shè)工程許可證、建設(shè)變更申請等提供了法定依據(jù)，是老城重要的法定規(guī)劃。因此，老城規(guī)劃中需要統(tǒng)籌、整合各類規(guī)劃對于老城的管理內(nèi)容和要求。

2 北海老城的基本認知

北海老城位于城市北部濱海地帶，北面為廉州灣，見證了北海由街市到開埠口岸再到功能完備城市的演變過程。2013年北海確定了主城區(qū)38個規(guī)劃管理單元，老城片區(qū)屬于其中一片，面積約為4.55 km。

2.1 歷史文化要素豐富，需彰顯文化魅力

北海老城片區(qū)包括一處由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局公布的第一批中國歷史文化街區(qū)（全國僅30處），即珠海路-沙脊街-中山路歷史文化街區(qū)（下文簡稱“北海老街”），該街區(qū)集中展現(xiàn)了北海作為近代開埠城市的風貌特色，有保留完好的騎樓老街和街巷格局，其中珠海路兩側(cè)分布有大量中西合璧的騎樓建筑，被譽為“近代建筑年鑒”。此外，還包括一處全國重點文物保護單位——北海近代建筑群。

2.2 空間品質(zhì)不佳，需改善生活環(huán)境

像國內(nèi)多數(shù)老城一樣，北海老城面臨物質(zhì)空間的衰敗。由于長久以來的保護工作“重保輕用”，部分產(chǎn)權(quán)不明晰的老建筑的房主不愿意維修，老城出現(xiàn)部分無人居住、年久失修的危房。同時，老城整體人居環(huán)境品質(zhì)不高，存在公共綠地和停車位不足、市政管網(wǎng)改造系統(tǒng)性弱的問題。以排水系統(tǒng)為例，老城多采用截流式雨污合流排水機制，且由于未建設(shè)化糞池，污水未經(jīng)過濾直接進入市政管網(wǎng)的情況普遍存在。

2.3 更新對象多元，需多措并舉

北海老城片區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)老舊功能混合的空間布局特征，包括工業(yè)、居住、文物古跡、商業(yè)等多類型功能空間。片區(qū)包括老舊廠房11處，大型百貨商場8處，存在設(shè)施老化、活力不足、面臨衰敗等問題，亟待功能升級改造；片區(qū)還包括大量老舊小區(qū)，普遍存在綠地和停車位不足、建筑風貌參差不齊、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的情況，需要進行環(huán)境改造提質(zhì)和設(shè)施增補。

2.4 實施難以統(tǒng)籌，需多管融合

指導北海老城規(guī)劃的主要是歷史文化名城保護規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。隨著保護規(guī)劃體系的不斷完善，保護對象與控規(guī)管理體系難以銜接的問題日益凸顯，相關(guān)管理部門經(jīng)常遇到具有保護要求的地塊無法出具規(guī)劃條件的問題。同時，北海老城片區(qū)還面臨著統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)內(nèi)容，實現(xiàn)控規(guī)與專項規(guī)劃、實施類規(guī)劃融合和銜接的問題 。

3 北海老城更新與存量利用方法探索

北海老城片區(qū)現(xiàn)狀情況復(fù)雜，既包括城市紫線范圍內(nèi)大量的歷史文化資源，又包括具有提質(zhì)增效訴求的城市中心區(qū)，如何平衡保護和發(fā)展的關(guān)系，為城市存量更新打好管控基礎(chǔ)，實現(xiàn)整個片區(qū)歷史文化保護、有機更新和精細管理的全面提升是本研究的重要目標。

3.1 前端：科學評估，識別更新潛力

存量更新的前提在于對現(xiàn)狀進行詳細分析和梳理。對具有保護要求的地區(qū)進行逐棟建筑的分析評價，確定保護對象，提出針對不同建筑尺度的分類保護要求和整治措施（圖1）。對具有保護要求地區(qū)以外的一般性地區(qū)，借助層次分析法（AHP）建立評價模型，依據(jù)各指標層因子相對應(yīng)的權(quán)重進行疊加分析（圖2）。以宗地為對象，選取用地屬性、建筑評價、開發(fā)強度、區(qū)位條件和社會效益五大類要素，結(jié)合調(diào)研資料的收集，確定15個指標層因子，搭建現(xiàn)狀用地潛力分析的AHP模型框架，通過對指標層因子賦值打分，形成各項因子的賦值基礎(chǔ)模型、準則層各要素的影響程度及評價分布圖。運用情景分析法，選取均等權(quán)重情景、提質(zhì)增效為主權(quán)重情景和民生導向為主權(quán)重情景進行多情景比較和修正，形成最終的潛力評估結(jié)果，定量評價老城區(qū)存量用地的更新潛力（圖3）。

圖1 建筑分類整治措施

圖2 AHP分析模型框架

圖3 AHP分析過程與評價結(jié)果

3.2 中端：嚴?；钣?，分類制定策略

對于不同更新潛力及保護要求的地塊實施差異化管控策略，只有針對性地提出明確的管控措施和要求，對接法規(guī)相關(guān)要求，才能保護好歷史空間格局。在科學定量和綜合定性判斷的基礎(chǔ)上，規(guī)劃明確對3種類型的地塊進行分類施策。第一類是特殊功能類，這一類地塊是片區(qū)內(nèi)具有最高保護要求的地塊，應(yīng)當依據(jù)相關(guān)保護規(guī)劃的要求進行嚴格管控；第二類是品質(zhì)提升類，這一類地塊以保留現(xiàn)狀為主，未來在給控規(guī)出具用地管理條件時不涉及開發(fā)強度指標和用地性質(zhì)的調(diào)整，重點在于補充設(shè)施、提升品質(zhì)、整治環(huán)境和建筑風貌；第三類是更新改造類，這一類地塊主要進行容量或性質(zhì)的調(diào)整，目的是為未來進行存量改造預(yù)留規(guī)劃空間（圖4）。

圖4 規(guī)劃管控方法與要求

3.2.1 特殊功能類：嚴格保護、活化利用

該類地塊管控方式與城市一般地區(qū)差異較大。首先，需要按照相關(guān)保護規(guī)劃確定的要求進行管控，更新實施策略更多從建筑層面的分類保護和整治措施角度進行管理，聚焦具體的保護對象，如：保護性建筑、歷史街巷、古樹古井等要素。不同于一般地區(qū)，該類地塊內(nèi)設(shè)施的補充和品質(zhì)的改善更多以保護為剛性條件，公共服務(wù)設(shè)施補短應(yīng)與歷史建筑、傳統(tǒng)風貌建筑的活化利用緊密結(jié)合；鼓勵通過對現(xiàn)狀建筑進行功能置換、聯(lián)合建設(shè)等方式增補社區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施；市政工程的改造應(yīng)更多采用隱蔽化、景觀化、微型化方式，配置標準可不拘泥于相關(guān)規(guī)范標準的要求，借鑒國內(nèi)其他地區(qū)實踐經(jīng)驗，以保護為目標做出靈活調(diào)整。

3.2.2 品質(zhì)提升類：整治風貌環(huán)境

該類地塊主要指不進行成片拆除式更新，以現(xiàn)狀保留提升為主的地塊。品質(zhì)提升地塊內(nèi)以綜合整治為主，補充必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，整治建筑風貌和沿街界面，提升綠化景觀和整體環(huán)境質(zhì)量。這類用地的建設(shè)強度和容量控制以現(xiàn)狀為依據(jù)，但是對于歷史文化街區(qū)范圍內(nèi)的建筑，應(yīng)嚴格控制新建、改建建筑的高度。既有用地管控的重點是對與環(huán)境品質(zhì)提升相關(guān)的要素設(shè)定引導性指標和要求，且引導的具體內(nèi)容都應(yīng)是直接指向既有建成環(huán)境的具體提升措施。

3.2.3 更新改造類：促進功能與容量更新

該類地塊主要指用地功能或建設(shè)容量調(diào)整的地塊。依據(jù)各項法規(guī)和技術(shù)標準，充分考慮未來更新的可行性，在符合建筑高度控制分區(qū)和紫線管控要求的基礎(chǔ)上，以提質(zhì)、增效為目標綜合確定規(guī)劃用地及管控指標，更多地考慮為未來更新改造項目的實施預(yù)留好規(guī)劃的容量空間。

3.3 后端：兩規(guī)融合，銜接管控平臺

由于歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃側(cè)重街區(qū)單體對象的保護與整治，而老城片區(qū)控規(guī)側(cè)重地塊的用地使用控制、環(huán)境容量控制及城市設(shè)計引導等，在管理中面臨著保護要求嚴格、開發(fā)利用界限不清晰，以及條塊分割造成管理不順暢等情況和難點。為了將兩類規(guī)劃的成果納入統(tǒng)一管理平臺，規(guī)劃在后端加入了多管融合的技術(shù)思路和成果表達方式，解決規(guī)劃“好用”的問題。同時，為強化老城存量更新的落地性和可操作性，還應(yīng)對規(guī)劃后設(shè)施落位的難易程度進行評估，為管理者對各類項目的下一步?jīng)Q策提供支持。

3.3.1 制定差異化的指標管理體系

針對3類地塊，規(guī)劃需要制定不同的指標管理體系，并最終統(tǒng)一到控規(guī)“一張圖”中。管理工具仍然是控規(guī)，技術(shù)手段仍然是地方政府已經(jīng)熟練使用的控制圖則，只是圖則的控制重點和要素按照不同更新類型進行了優(yōu)化和調(diào)整，對3類管控地塊提出差異性指標管控體系，由此大幅提高規(guī)劃管理和實施的效率。

（1）特殊功能類地塊：在傳統(tǒng)控規(guī)指標體系中，選取建筑限高等通用指標，增設(shè)對于歷史文化保護具有剛性管控作用的特殊指標。其中，通用指標包括用地性質(zhì)、用地面積、建筑限高、配套設(shè)施；特殊指標包括文保單位/歷史建筑、歷史環(huán)境要素和歷史街巷的管控要求。引導性要求主要包括建筑風貌、地塊風貌、交通及設(shè)施、功能業(yè)態(tài)等內(nèi)容。通用指標需要嚴格落實歷史文化街區(qū)保護規(guī)劃等保護專項規(guī)劃中的內(nèi)容，明確紫線范圍內(nèi)剛性管控的內(nèi)容。引導性要求方面，需將歷史文化風貌保護和活化利用策略的內(nèi)容融入其中，對風貌保護、交通設(shè)施、功能業(yè)態(tài)提出指引。

（2）品質(zhì)提升類地塊：這類地塊的指標管理體系采用傳統(tǒng)控規(guī)的圖則形式。由于控制對象以現(xiàn)狀保留建筑為主，規(guī)定性指標的設(shè)置方面需重點限定建筑高度，控制建筑改建和擴建行為，其他依現(xiàn)狀控制。引導性要求方面，由于品質(zhì)提升是基于已經(jīng)建成的物質(zhì)空間，有別于傳統(tǒng)控規(guī)指引的內(nèi)容需要更加詳細的說明。例如，需要明確兼容性布置的公共設(shè)施的類型和布置方式、沿街建筑風貌整治、景觀視線通廊優(yōu)化、公共環(huán)境美化、廣告牌匾等附屬設(shè)施整治等內(nèi)容，更加關(guān)注城市環(huán)境的修補和風貌環(huán)境的提升。

（3）更新改造類地塊：這類地塊的指標管理體系采用傳統(tǒng)控規(guī)的圖則形式。在指標設(shè)置過程中，需要對接歷史文化保護專項規(guī)劃的內(nèi)容要求，結(jié)合地區(qū)整體空間形象和發(fā)展定位；在容量設(shè)定方面，需要結(jié)合提質(zhì)增效的目標，進而合理確定建筑限高、用地面積、用地性質(zhì)、容積率、建筑密度等指標控制內(nèi)容；引導性要求方面，需要針對拆除重建后改造項目在建筑風格、色彩、地標、公共空間等方面的內(nèi)容提出具體指引。

3.3.2 評估更新實施難度

針對存量更新的復(fù)雜現(xiàn)狀，規(guī)劃應(yīng)重點關(guān)注更新中涉及的公共服務(wù)設(shè)施、綠地公園和停車場等設(shè)施的增補。對識別出的更新改造地塊中現(xiàn)狀用地的性質(zhì)、人口容量、權(quán)屬邊界，以及更新涉及的拆建量等進行系統(tǒng)梳理，識別出針對設(shè)施增補不同難易程度的地塊，以期輔助規(guī)劃管理部門在開展此類關(guān)系老城人民生活品質(zhì)方面設(shè)施增補工作時做出更易操作、落地的決策。

3.3.3 引入城市運營理念

北海老城內(nèi)的歷史文化街區(qū)是國內(nèi)為數(shù)不多的自形成以來就非常有商業(yè)活力的街區(qū)，且經(jīng)過政府的多年管理與資金投入，呈現(xiàn)出文旅融合的發(fā)展狀態(tài)。隨著消費需求的不斷升級，如何提升老街業(yè)態(tài)、管理水平，實現(xiàn)文旅融合良性發(fā)展成為規(guī)劃關(guān)注的內(nèi)容之一。因此，規(guī)劃應(yīng)對老街定位、品牌塑造進行專題研究，并列出老街品質(zhì)提升的具體工程，如在街道小品、導覽標識、景觀設(shè)計中融入品牌設(shè)計元素，以期持續(xù)、有效地推動老街品牌塑造與提升。

4 結(jié)語

本研究針對如何在具有歷史文化保護要求的老城片區(qū)編制控規(guī)進行探索，首次嘗試將歷史文化保護地區(qū)與一般性地區(qū)在管控體系和內(nèi)容上進行有效銜接，將保護控制和存量優(yōu)化的內(nèi)容在空間上疊合在一起，改變了過去相對分離的情況。嘗試將保護專項規(guī)劃與控規(guī)統(tǒng)一管理，梳理出街區(qū)保護提升中的管理邏輯，為老城更新提供管理工具，使得保護與發(fā)展在管理層面更好地協(xié)調(diào)運作。同時，重視文化的傳承和活化利用，對接北海文旅融合發(fā)展的方向和要求，力求在引領(lǐng)老城歷史文化保護和持續(xù)繁榮方面做出貢獻。