葉昌東，鄧平平，姚華松，劉海東，何其孌

引言

城市更新是針對城市建成環(huán)境日益老化所帶來的各種舊城問題而開展的城市建設(shè)活動，是城市空間增長由外延式增長發(fā)展到內(nèi)涵式增長階段的必然要求，其發(fā)展演變很大程度上由社會經(jīng)濟(jì)需求與城市空間環(huán)境供給的矛盾關(guān)系推動。當(dāng)前對城市更新的認(rèn)識主要集中在物質(zhì)建設(shè)環(huán)境領(lǐng)域的討論，如有的研究從更新內(nèi)容的角度，將城市更新區(qū)分為清除貧民窟、帶有福利色彩的社區(qū)更新、市場導(dǎo)向舊城再開發(fā)、社區(qū)綜合復(fù)興等不同時期；有的研究從更新方式的角度，將城市更新區(qū)分為推倒重建、鄰里修復(fù)、經(jīng)濟(jì)復(fù)原與公私合作制和多方伙伴關(guān)系等；有的研究探討影響城市更新物質(zhì)環(huán)境變化的驅(qū)動因素，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科技等。這些研究從物質(zhì)空間環(huán)境的視角對城市更新歷程進(jìn)行梳理，對于理解城市更新的供給主體有重要意義，但城市更新作為城市公共政策的重要組成部分，不僅需要從供給方進(jìn)行考慮，更應(yīng)關(guān)注不同社會經(jīng)濟(jì)需求對城市更新理論政策的推動作用。

國內(nèi)規(guī)范性城市更新制度建設(shè)始于2008年前后。2008年，廣州實施“三舊”改造，進(jìn)行大規(guī)模的城市更新；2011年，中國城鎮(zhèn)化率突破50%，城市發(fā)展達(dá)到了高峰期；2011年，北京開始強調(diào)保護(hù)舊城、人口疏解，設(shè)立舊城為政策特區(qū)，從“成片整體搬遷、重新規(guī)劃建設(shè)”向“區(qū)域系統(tǒng)考慮、微循環(huán)有機更新”轉(zhuǎn)變；2012年，國務(wù)院副總理李克強在中國資源型城市與獨立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會上強調(diào)，推動獨立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型，加大棚戶區(qū)改造力度?？梢?，城市更新在一些發(fā)展較快的城市已經(jīng)成為城市建設(shè)的主旋律。

中國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，北京、上海、廣州、深圳等大城市正在步入以城市更新為主的內(nèi)涵式城市空間增長階段。然而，中國的城市更新理論和制度建設(shè)尚處于起步階段，大多數(shù)研究主要關(guān)注城市更新中的物質(zhì)空間環(huán)境、更新方式以及更新本身所帶來的土地經(jīng)濟(jì)效益等問題。盡管有部分研究關(guān)注到城市更新中的公共參與、居民訴求等需求方的問題，但是從需求方視角出發(fā)探討城市更新的研究總體相對較少，同時關(guān)注城市更新供需雙方關(guān)系的研究則更欠缺。為此，文章通過城市更新典型案例，從供需關(guān)系的視角，系統(tǒng)梳理西方城市更新理論政策和實踐的演變歷程，在此基礎(chǔ)上，用實踐案例分析了國內(nèi)城市更新中公共空間更新研究的供需矛盾。最后，對比并總結(jié)出供需視角下中西方城市更新中公共空間更新研究異同。以期通過借鑒西方城市更新的歷史經(jīng)驗和分析國內(nèi)城市更新模式，為當(dāng)前中國正在廣泛開展的城市更新工作提供一些新的參考。

1 供需視角下西方城市更新中公共空間更新研究的演變歷程

從供需雙方關(guān)系演變的角度出發(fā)，西方城市更新大體可劃分為4個階段：20世紀(jì)50年代以前基本生活的需求與物質(zhì)性空間供給，20世紀(jì)50—70年代城市復(fù)興的經(jīng)濟(jì)需求與功能性空間供給，20世紀(jì)80—90年代社會公平的需求與設(shè)施性空間供給，20世紀(jì)90年代以后文化、科技、生態(tài)的多樣化需求與多元空間供給。本研究按照這4個階段對供需視角下城市更新中公共空間更新研究進(jìn)行分類闡述，并從演變歷程、實踐的角度切入。

1.1 20世紀(jì)50年代以前：基本生活的需求與物質(zhì)性空間供給

二戰(zhàn)后，城市舊區(qū)出現(xiàn)了大量的貧民窟，這些貧民窟首先存在的問題是住房緊缺，1920年美國貧民窟中每100所房屋要容納122個家庭。因此，美國提出清除貧民窟行動，希望用新建住房、綠色空間和商業(yè)開發(fā)區(qū)取代貧民窟。英國、法國、俄羅斯提出貧民窟改造計劃，對住房建設(shè)提出了不同要求，英國居民想要獲得設(shè)施齊全的居住小區(qū)，法國居民希望能擁有固定住宅，俄羅斯政府提出要在最短的時間內(nèi)滿足居民的居住要求等。

面對基本生活的需求與物質(zhì)性空間供給之間的矛盾，各國政府主要通過制定住房政策和房屋增建計劃來予以解決。對應(yīng)的城市更新政策的制定圍繞滿足基本生活需求，以增加住房為主。如美國1949年的《聯(lián)邦住房法》要求重建用地50%的土地面積必須用于居住。又如英國政府1949年頒布的《住宅法》提出政府提供的住宅是為滿足人民一般需要而建造，以滿足社會各階層的住房需求。房屋增建方面，美國政府將增加房屋供應(yīng)作為規(guī)劃性策略，啟動房屋計劃、貧民窟改造行動。該時期在政府的支持下，西方城市更新實踐按居民需求不同，可分為2種類型：公有住房導(dǎo)向下的貧民窟改造和私有住宅導(dǎo)向下的貧民窟改造。

公有住房導(dǎo)向下的貧民窟改造是針對低收入群體的需求提出的，僅為解決住房問題以及滿足基本的生活需求。針對底層群眾經(jīng)濟(jì)能力不足的狀況，美國、德國等通過建設(shè)公共住房，為居民提供租金低廉的社會福利性住房。美國建設(shè)大量的高層公共住房作為低收入群體的房源。20世紀(jì)50年代，美國普魯伊特—艾格社區(qū)在低收入群體集聚的原有地址上新建33幢11層的公共住宅。20世紀(jì)中期，在芝加哥舊城園畔項目中，政府對該社區(qū)內(nèi)的人群進(jìn)行劃分，針對住房困難的群體提供公共住房、針對可負(fù)擔(dān)房租的家庭提供租用房和商品房等，滿足了750戶家庭的居住需求（圖1-a）。在開發(fā)商和居民對房屋供需雙方共同引導(dǎo)下，美國1912—1918年城市公寓建設(shè)數(shù)量從25%上升至超過50%。盡管這種社會福利性住房采用工業(yè)化措施，但是配備了一定的基本服務(wù)配套設(shè)施，如獨立廁所、廚房、自來水、集中供暖和入戶服務(wù)等，給入住居民的居住質(zhì)量帶來了實質(zhì)性的提升，同時對街區(qū)的服務(wù)功能進(jìn)行了完善。

面對有一定經(jīng)濟(jì)能力的社會居民，政府區(qū)別化對待，并提供私有化住宅。私有住房在住房供給中僅占小部分，大多數(shù)以公共住房為主。20世紀(jì)40年代，洛杉磯獵人風(fēng)景住宅區(qū)為典型的老舊住宅區(qū)，居民亟須改善住房環(huán)境，政府針對該區(qū)內(nèi)住房需求，建設(shè)了公寓住宅、行列式住宅和獨立住宅在內(nèi)的多種住宅形式（圖1-b），豐富了社區(qū)居民的生活空間。法國的私有型住宅建設(shè)存在地區(qū)限制，只針對危房地區(qū)。相對于政府提供的整個住房量來說，該時期的私有化住房滿足了少部分社會居民的需求，而大多數(shù)居民追求的為公共住房。

圖1 基本生活需求與物質(zhì)性空間供給

綜上，該時期的需求主要圍繞居民住房及基本生活配套設(shè)施需求，供給是以政府所提供的帶有配套性設(shè)施的公有住房和私有住房為主。這兩種住房在一定程度上解決了居民對于基本生活需求的問題，住房緊缺的問題有所緩解。但是，隨著城市的發(fā)展，內(nèi)城活力不足、居民失業(yè)等新的問題逐漸顯現(xiàn)，政府開始將城市更新的重心轉(zhuǎn)向促進(jìn)內(nèi)城復(fù)興。

1.2 20世紀(jì)50—70年代：城市復(fù)興的經(jīng)濟(jì)需求與功能性空間供給

20世紀(jì)50—70年代，美國、英國的城市內(nèi)部集聚了大量低收入群體，內(nèi)城缺乏經(jīng)濟(jì)活力。為此，美國提出消除貧困的現(xiàn)代城市計劃，英國在城市更新政策中增加復(fù)興內(nèi)城的目標(biāo)。但內(nèi)城復(fù)興的同時，居民受商業(yè)環(huán)境影響，無力承擔(dān)高漲的房屋租金和通勤所消耗的交通、時間成本，陷入失業(yè)狀態(tài)。因此，該時期的需求以復(fù)興內(nèi)城活力和解決居民就業(yè)為主，空間供給以開發(fā)商和企業(yè)所推動的購物中心、零售商業(yè)和商業(yè)街的建設(shè)為主。這種以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的城市更新成功地激活了內(nèi)城的活力，改善了居民的就業(yè)狀況。但是由于過度注重商業(yè)建設(shè)，部分低收入群體利益被忽視、社會排斥及社會責(zé)任不明確等問題引發(fā)了對社會公平的關(guān)注。

為緩解城市復(fù)興的經(jīng)濟(jì)需求與功能性空間供給間的供需矛盾，歐美等國政府企圖開始從經(jīng)濟(jì)的角度制定內(nèi)城復(fù)興的政策，吸引開發(fā)商和企業(yè)對市中心進(jìn)行投資并開展居民就業(yè)培訓(xùn)。如美國在1963年頒布《職業(yè)教育法》以幫助學(xué)生完成學(xué)業(yè)，對中等職業(yè)教育進(jìn)行上崗前培訓(xùn)，培養(yǎng)高級人才，減緩就業(yè)市場的壓力。經(jīng)濟(jì)元素的加入成功推動公共部門與私營部門、商會及其他組織進(jìn)行聯(lián)盟，促進(jìn)了內(nèi)城商業(yè)性設(shè)施建設(shè)，滿足了居民就業(yè)的需求。該時期在開發(fā)商和企業(yè)的共同參與下，西方城市更新實踐按類別的不同，可分為大型購物中心導(dǎo)向下的空間改造、零售商業(yè)導(dǎo)向下的空間改造和商業(yè)街導(dǎo)向下的空間改造。

購物中心建設(shè)起著完善周邊基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、引進(jìn)資本、創(chuàng)造商業(yè)性設(shè)施空間的作用，能達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)和解決居民就業(yè)的目的。20世紀(jì)60年代美國堪薩斯州的皇冠購物中心通過改善原有設(shè)施，建成一座5層7座的辦公樓、一座20層728間客房的酒店以及一個封閉的購物商場。建成后的大型購物中心在發(fā)揮零售、商業(yè)、會議活動等作用的同時，滿足了居民就業(yè)的需求，更滿足了政府對于激活內(nèi)城活力的需求。美國密爾沃基格蘭德大道購物街結(jié)合酒店改造新建150家商店和2個百貨大樓，每天吸引超過2萬名購物者來此消費，解決了約5 000人的就業(yè)需求，促成了密爾沃基市中心的復(fù)興。

零售商業(yè)區(qū)建設(shè)主要依靠區(qū)域優(yōu)勢，政府、開發(fā)商和企業(yè)通過引入產(chǎn)業(yè)空間，并升級改造，促進(jìn)零售型的商業(yè)空間發(fā)展，解決居民就業(yè)問題，滿足內(nèi)城復(fù)興的需求。20世紀(jì)60年代，美國昆西市場擁擠混亂，在開發(fā)商和波士頓重建局的積極參與下，緊鄰城市金融區(qū)的市場被改造成20 345.8 m的零售空間、13 285.1 m的小型辦公套房和160家小型商店的城市零售商業(yè)區(qū)，包含49個食品店、36個專賣店和2個花店等。改造后，昆西市場所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益超過了銷售預(yù)期，1981年昆西市場食品攤販年平均銷售額是一般商業(yè)中心的3倍有余，成功地激活了地區(qū)的活力。

商業(yè)街區(qū)建設(shè)不僅對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了良好作用，也對周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了帶動作用。商業(yè)街區(qū)建設(shè)成為該時期改善城市活力的方式之一。1961年，波士頓政府為促進(jìn)商業(yè)開發(fā)，在聯(lián)邦城市重建資金的支持下，將衰敗的城市街區(qū)改造成為由大型建筑構(gòu)成的現(xiàn)代城鎮(zhèn)景觀，并將城市街區(qū)3幢原為倉庫的歷史建筑開發(fā)成了市中心的零售商業(yè)街（圖2），帶動附近金融、市場、辦公樓和購物區(qū)的發(fā)展。

圖2 城市復(fù)興的經(jīng)濟(jì)需求與功能性空間供給

1.3 20世紀(jì)80—90年代：社會公平的需求與設(shè)施性空間供給

20世紀(jì)80年代，大量崛起的城市開發(fā)公司推動設(shè)施性空間的建設(shè)，鼓勵提高地區(qū)的生活質(zhì)量。社會排斥、階層隔離、對人性需求的忽視等社會問題日益凸顯，社會呼吁城市更新要關(guān)注社會公平，注重人的需求，突出居民和社區(qū)參與。在社會的鼓勵之下，政府、私人和社區(qū)三方合作的理念得到落實。英國推行內(nèi)城伙伴關(guān)系計劃和國王十字伙伴合作計劃以加強公、私、社區(qū)之間的合作；美國提出關(guān)照弱勢群體，讓盡可能多的公民參與城市更新。對于該時期公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，西方城市更新實踐按服務(wù)性質(zhì)的不同，主要對教育文化、公共交通和基本消費3類設(shè)施進(jìn)行更新改造。

大量建設(shè)的教育型設(shè)施對于提高居民生活質(zhì)量發(fā)揮了良好作用。如西班牙畢爾巴鄂市實施以文化、藝術(shù)、貿(mào)易和旅游為一體的綜合性城市復(fù)興計劃，在公共和私人機構(gòu)共同參與下，建設(shè)歐洲計算機軟件研究中心、大學(xué)分部、國際性博覽會議中心和商務(wù)文化中心，刺激以文化創(chuàng)意、藝術(shù)和旅游為導(dǎo)向的第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展?？傮w而言，該時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展刺激了人們對于接受良好教育和相關(guān)科學(xué)文化研究的需求。在政府和開發(fā)公司的協(xié)助之下，該時期所建設(shè)的教育型設(shè)施不僅包括傳統(tǒng)的院校類機構(gòu)、創(chuàng)新性的研發(fā)公司和文化交流中心，還包括教育培訓(xùn)等，極大地滿足了人們對于教育的需求，也促進(jìn)社會公平發(fā)展。

城市空間聯(lián)系的需求和對社區(qū)安全生活的追求，刺激了城市交通公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。交通的類型、方式增多，對不同群體的交通需求的考量促進(jìn)了社會公平的發(fā)展。20世紀(jì)80年代，倫敦東南部港口經(jīng)濟(jì)蕭條，為使卡迪夫灣區(qū)重新發(fā)展成為英國經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)，倫敦船塢開發(fā)公司注重交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修建了與倫敦地鐵線路相通的城市輕軌鐵路，建設(shè)了公路干線和倫敦國際機場，改善了公共交通，同時連接了全國的交通網(wǎng)。在實現(xiàn)區(qū)域交通改善的同時，社區(qū)交通也受到重視，普利茅斯布格羅伊原先采用的樹狀路網(wǎng)交通結(jié)構(gòu)，可視性較差，社區(qū)犯罪事件頻發(fā)。在居民及社區(qū)的參與下，更新后的社區(qū)在原有基礎(chǔ)上，對道路進(jìn)行了串聯(lián)，形成了滲透性的道路網(wǎng)絡(luò)（圖3-a），有效提高了社區(qū)安全性。

大量消費性公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)有助于改善社區(qū)居民的日常消費需求，進(jìn)而刺激地方經(jīng)濟(jì)的需求。以美國和英國為代表的西方國家城市在這一時期涌現(xiàn)了大量的開發(fā)公司在城市中心建設(shè)大型的公共設(shè)施空間。如美國巴爾的摩的查爾斯項目，在舊城中心區(qū)實行商業(yè)、辦公設(shè)施混合規(guī)劃，建設(shè)了可容納1 800人的劇院、800間客房的酒店、可放置400輛汽車的停車場以及辦公樓、音樂廳、水族館等（圖3-b），以滿足居民的文化需求。

圖3 社會公平的需求與設(shè)施性空間供給

該時期的需求以突出社會公平為主，供給是以政府所提供的消費性、教育型和交通型公共服務(wù)設(shè)施為主。大量設(shè)施的建設(shè)滿足了社會群體參與城市更新的意愿，緩和了社會矛盾。受社會新思想的影響，可持續(xù)發(fā)展新思想被納入城市建設(shè)體系，在社會的共同參與下，城市更新開始注重文化、科技、生態(tài)的多樣化發(fā)展。

1.4 20世紀(jì)90年代以后：多樣化需求與多元空間供給

20世紀(jì)90年代后，能源緊缺，氣候變暖，新一輪的信息技術(shù)變革加快城市發(fā)展，國際社會受可持續(xù)發(fā)展思想的影響，要求城市發(fā)展應(yīng)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重土地、文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等的可持續(xù)發(fā)展。各國開始研究城市遺產(chǎn)保護(hù)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)思想和生態(tài)保護(hù)策略。如西班牙在《建筑能源性能指令》中將能源消耗、排放和節(jié)約列入城市更新體系。2007年6月美國華盛頓召開城市街區(qū)研討會，強調(diào)城市建設(shè)要減少對能源、原材料的消耗和對環(huán)境的影響等。在新區(qū)域主義、新城市主義、再生理論等思想影響下，可持續(xù)發(fā)展被列入城市更新的指導(dǎo)思想，要求對變化中的城市實現(xiàn)長遠(yuǎn)、協(xié)調(diào)性的改善和提高，要加強對城市空間文化的保護(hù)，加強對氣候變化、能源需求、環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度，推動城市更新走可持續(xù)發(fā)展道路。在政府、市場、社會的共同參與下，該時期城市更新實踐按城市需求不同可分為以下4種：土地集約利用導(dǎo)向下的空間功能混合，歷史文化保護(hù)導(dǎo)向下的地方特色挖掘，新型科學(xué)技術(shù)引導(dǎo)下的智慧城市建設(shè)，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向下的健康城市建設(shè)。

城市土地集約化利用的需求刺激了城市多重功能混合下的復(fù)合型空間的供給，有效地提升土地價值，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。面對城市土地資源緊張和城市功能需求復(fù)雜化等問題，社會開始注重對土地集約化利用，在混合使用地區(qū)，把辦公、文化、休閑等功能結(jié)合。澳大利亞的悉尼達(dá)令港為促進(jìn)城市空間整體化發(fā)展，在政府、開發(fā)商和規(guī)劃公司合作下，將其打造成綜合體街區(qū)，規(guī)劃建設(shè)國際會議中心、展演中心、生態(tài)公園、電影院等（圖4-a），滿足舉辦零散型活動和大型活動的需求。菲律賓馬卡蒂市為發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下啟動城市重建特別區(qū)域計劃，博東倫博實行“生活、工作、娛樂”改造理念（圖4-b），將多戶住宅單元、商業(yè)建筑、社區(qū)零售商店和交通樞紐設(shè)施整合，最大限度發(fā)揮該地區(qū)潛力。

基于保護(hù)文化的需求，激發(fā)了對城市地區(qū)文化品牌的塑造，促進(jìn)了城市文化創(chuàng)意地區(qū)和城市歷史性景點的發(fā)展。為促進(jìn)地區(qū)文化品牌發(fā)展，以激活空間為目標(biāo)，在基輔建筑局和規(guī)劃人員支持下，烏克蘭基輔在一座廢棄的摩托車廠內(nèi)創(chuàng)建公司孵化器和IT專業(yè)的商業(yè)校園，引導(dǎo)人們來此交流與培訓(xùn)。

該時期的城市更新推動了高新技術(shù)和材料在城市更新中的應(yīng)用，緩解了城市能源危機，加速了智慧城市的發(fā)展。受全球能源危機和環(huán)境的影響，各國主張采用節(jié)能型材料以改善城市能源緊缺問題。借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，節(jié)能型的材料和技術(shù)被廣泛應(yīng)用于城市更新中。2015年，唐斯利工業(yè)區(qū)改造中屋頂建設(shè)為獲得持續(xù)性能源采用了4 MW的太陽能實心面板（圖4-c），室內(nèi)空間為獲取恒定氣溫使用了降低屋頂熱負(fù)荷的城市園林方式，室外空間為獲得良好通風(fēng)應(yīng)用了基于計算機流體力學(xué)模型配置的立面及屋頂滲透性技術(shù)。高科技技術(shù)的發(fā)展對于推動城市更新發(fā)揮了良好的作用。

基于保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的需求，一些城市開始關(guān)注生物多樣性發(fā)展，著手創(chuàng)造宜居環(huán)境為未來發(fā)展提供保障。具體實踐如荷蘭的奧利廣場改造計劃，廣場內(nèi)綠地采用無邊界設(shè)計（圖4-d），極大地提升周邊的宜居性，也為場地未來發(fā)展預(yù)留了足夠的空間。

圖4 文化、科技、生態(tài)的多樣化需求與多元空間供給

1.5 供需視角下西方城市更新理論框架

從以上不同階段西方城市更新發(fā)展演變歷程可以看出，供需矛盾關(guān)系是推動城市更新發(fā)展的重要驅(qū)動力。20世紀(jì)50年代以前基本生活的需求與物質(zhì)性空間供給階段，許多城市居民缺少基本的住房保障，提出想要解決住房的需求，政府通過改造市中心的貧民窟，建設(shè)公有住房和私有住房。20世紀(jì)50—70年代城市復(fù)興的經(jīng)濟(jì)需求與功能性空間供給階段，西方國家城市中心的活力較低，政府提出要提升內(nèi)城活力，居民希望能解決就業(yè)，在開發(fā)商、企業(yè)的參與下，通過內(nèi)城改造和紳士化在市中心建設(shè)商業(yè)設(shè)施，形成產(chǎn)業(yè)空間。20世紀(jì)80—90年代社會公平的需求與設(shè)施性空間供給階段，種族沖突、階級隔離等問題日益突出，在強調(diào)社會公平思想指導(dǎo)下的城市更新更加注重教育、交通、娛樂等公共設(shè)施的改造。20世紀(jì)90年代后多樣化的需求與多元空間供給階段，社會各界對土地、文化、科技、生態(tài)非常關(guān)注，提出要集約土地利用，實施歷史文化保護(hù)、科技創(chuàng)新和城市生態(tài)化建設(shè)。在政府、市場、社會的共同參與下，通過多種改造方式創(chuàng)造復(fù)合型空間，塑造地方特色，創(chuàng)建智慧社區(qū)、健康社區(qū)等。

2 供需視角下國內(nèi)城市更新中公共空間更新實踐

黨的十九大報告將人民日益增長的美好生活需要作為國家工作的重點。在新的歷史時期，城市發(fā)展主要矛盾從建設(shè)用地不足、低效利用與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)張之間的矛盾，演變?yōu)槿司迎h(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、文化傳承等需求與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)張之間的矛盾。因此，隨著供需矛盾的演變，城市更新的主要任務(wù)也在不斷調(diào)整。城市更新項目由于物質(zhì)環(huán)境、配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和居民意愿等方面的不同，所采用的更新改造模式大不相同，不同需求導(dǎo)向下的城市更新模式具有不同的特點和效果。本文收集了2008—2022年國內(nèi)城市更新的實踐案例以及城市更新等相關(guān)的政策文件，在供需矛盾理論框架的基礎(chǔ)上（圖5），研究各地城市更新工作，分析中國城市更新的階段變化及所采用的城市更新模式。

圖5 西方城市更新供需關(guān)系演變

2.1 土地需求影響下的城市更新

中國城市化進(jìn)程的加速加劇了城市土地供給不足的態(tài)勢，工業(yè)用地資源需求尤其緊張。因此，2009年，廣州市大規(guī)模開始了“三舊”改造的工作，改造對象包括了舊村、舊廠房、舊城鎮(zhèn)，其中舊村和舊廠房為主要改造對象。隨著對城市人居環(huán)境改善和歷史文化保護(hù)的要求逐漸提高，“三舊”改造經(jīng)歷了由“大拆大建”向“微改造”更新模式的轉(zhuǎn)變。土地需求影響下的國內(nèi)城市更新實踐包括釋放生產(chǎn)低效的舊廠工業(yè)用地和活化舊村中的公共空間等。

以釋放產(chǎn)業(yè)低端、用地低效的舊廠工業(yè)用地為導(dǎo)向的城市更新，是指一些臨近城市中心的舊廠房，周邊設(shè)施齊備且位置優(yōu)越，通過開發(fā)可獲得新的生產(chǎn)空間，提高城市存量土地利用效率。如深圳采用復(fù)合式更新模式快速推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)的升級改造，以達(dá)到提升片區(qū)功能、落實產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)并舉、保護(hù)工業(yè)歷史遺存等多重目的。在改造模式方面，倡導(dǎo)以綜合整治為主，在符合規(guī)劃開發(fā)強度的前提下，鼓勵適度加建與功能轉(zhuǎn)變；在政府引導(dǎo)方面，建立新的利益分配模式，并在地價、年限及土地貢獻(xiàn)等方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼邇A斜。

以活化舊村中的公共空間為導(dǎo)向，基本保持村莊原有風(fēng)貌不改變，是對舊村“微改造”的常用思路，既能保證改造更新后建筑和原有機制的密切貼合，又能通過小范圍的激活影響村莊內(nèi)部更大片區(qū)甚至整個城市的變化。如泮塘五約“微改造”中，使用原有材料對位于主街的房屋進(jìn)行修繕，保留了街區(qū)的特色風(fēng)貌；平整土地與加寬廣場使公共空間得到活化，由此獲得的空間用以舉辦民俗活動，起到文化保護(hù)與傳承的作用。

2.2 住房改善需求影響下的城市更新

從“三舊”改造到城市更新，房地產(chǎn)開發(fā)逐漸成為主要的更新模式。該更新模式可改善城市環(huán)境和風(fēng)貌，完善城市配套設(shè)施，進(jìn)而提升城市地位和競爭力。同時，由于舊村、舊廠房的位置優(yōu)越，出售速度快且利潤較高，市場接受度較高，資本更加傾向以房地產(chǎn)的方式進(jìn)行開發(fā)。此類城市更新模式的實踐主要包括提高城市容積率的住房更新和提供全面改造型的住房更新。

以提高城市容積率為導(dǎo)向的城市更新模式，能大幅提高地區(qū)人口承載力。城市更新涉及許多不同利益主體，審批流程較長，常常因為“拆遷難”“釘子戶”等問題使得項目陷入僵局，導(dǎo)致城市更新的成本較高。許多城市更新項目通過提高項目地區(qū)的容積率，獲得更多的建筑空間。如在廣州城中村全面改造中，獵德村改造后容積率為5.2，林和村改造后容積率為6.2，更新改造后的城中村容積率基本在5.0以上。容積率提升為城中村提供了更多建筑居住空間，有利于營建好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境，完成平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的目標(biāo)。

以提供全面改造型住房為導(dǎo)向的城市更新模式，可以為城市更新改造融資，保障財政基礎(chǔ)，實現(xiàn)城市資產(chǎn)的良性循環(huán)，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境的改善。全面改造型的住房更新模式，是指將原有區(qū)域的所有建筑物拆除推倒，建設(shè)新的房產(chǎn)并銷售。如隨著廣州市的城市發(fā)展以及“退二進(jìn)三”政策的實施，加上廣鋼集團(tuán)本身面臨重組，廣州鋼鐵廠進(jìn)行了搬遷，改造后的廣鋼新城項目通過房地產(chǎn)開發(fā)的模式解決了改造融資難的問題，也為廣州提供更多的住房空間。

2.3 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求影響下的城市更新

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，突破經(jīng)濟(jì)增長瓶頸是我國城市亟須解決的重要問題，也是各城市實現(xiàn)復(fù)興的經(jīng)濟(jì)需求。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成為新時代中國推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中提出要堅持適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，推進(jìn)由中國制造向中國創(chuàng)造的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。國內(nèi)緩解這一供需矛盾的實踐包括提供良好經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度環(huán)境和支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

以提供良好經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型制度環(huán)境為導(dǎo)向的城市更新，具體表現(xiàn)為：政府通過行政手段為產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，出臺稅收優(yōu)惠、融資便利等相關(guān)政策，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的引入提供金融保障和服務(wù)；政府通過發(fā)布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，允許開發(fā)商在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)公寓和商業(yè)體，完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)的配套設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。如深圳市在《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中表示，對于城市更新“工改工”項目，開發(fā)商可以利用項目30%的建筑面積來建設(shè)園區(qū)配套公寓和小型商業(yè)以促進(jìn)空間形態(tài)的多元化，吸引更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)的入駐，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集聚和轉(zhuǎn)型升級。

以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的城市更新模式主要適用于舊工業(yè)區(qū)，將舊工業(yè)區(qū)升級改造為用地性質(zhì)為新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）或普通工業(yè)用地（M1）加新型產(chǎn)業(yè)用地（M1+M0）的新型產(chǎn)業(yè)園。改造后的新型產(chǎn)業(yè)園中除了產(chǎn)業(yè)用房之外，一般還設(shè)有配套公寓、文娛商業(yè)等多元化物業(yè)形態(tài)，配套設(shè)施齊全，且生活環(huán)境優(yōu)越。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是國家目前大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，因此以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的城市更新模式受到各級政府的歡迎，在政策和資金上獲得當(dāng)?shù)卣С值目赡苄愿?。以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的城市更新熱潮持續(xù)高漲。但這種城市更新模式也存在一些問題，一些新型產(chǎn)業(yè)園改造項目負(fù)責(zé)人對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)把握不夠深入、產(chǎn)業(yè)定位不夠清晰，相關(guān)配套建設(shè)不夠齊全，這將導(dǎo)致高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)資源難以引進(jìn)，產(chǎn)業(yè)空間出現(xiàn)空置現(xiàn)象，無法有效地推動產(chǎn)業(yè)的升級。

2.4 人居環(huán)境需求影響下的城市更新

受可持續(xù)發(fā)展思想的影響，城市更新實踐呈現(xiàn)多元發(fā)展趨勢，國內(nèi)對城市更新工作的認(rèn)知也在不斷刷新，城市更新的內(nèi)容與內(nèi)涵更加豐富且深化，目標(biāo)更為綜合，更加注重人的需求。在此轉(zhuǎn)變過程中，國內(nèi)開始主張以漸進(jìn)式的微更新、微改造方式更新城市，強調(diào)以持續(xù)的、合作的、參與的方式合理解決城市問題。因此，該時期的需求主要圍繞促進(jìn)土地集約化利用、文化保護(hù)、節(jié)能發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等，供給方面則圍繞功能混合空間、文化特色空間、智慧城市、健康城市等內(nèi)容。此外，綠色空間的設(shè)計強調(diào)以人為本，以實現(xiàn)人與自然社會的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，城市綠色空間的建設(shè)對于城市空間結(jié)構(gòu)具有重大意義，具體實踐包括以文化為主導(dǎo)和以城市綠地為主導(dǎo)的更新模式等。

以文化主導(dǎo)策略為導(dǎo)向的城市更新模式，既能盤活存量空間資源，也能推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。傳統(tǒng)街區(qū)是老舊城區(qū)的重要組成部分，是城市中擁有稀缺文化記憶的區(qū)域，但是由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，不少傳統(tǒng)街區(qū)的建筑形象破敗，建筑分布密度高，公共空間環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施落后。此外，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸衰敗，傳統(tǒng)街區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)主要為批發(fā)業(yè)和零售業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)。然而，對于城市空間而言，傳統(tǒng)街區(qū)是寶貴的存量空間資源。如廣州永慶坊通過對局部建筑功能置換，激活存量空間，一部分被改造成為青年公寓和民宿，一部分用于承載社會活動。改造后的永慶坊吸引了眾多的文化創(chuàng)意企業(yè)和商家入駐，包括特色餐飲、手工藝品店和生活創(chuàng)意體驗館等，在社會網(wǎng)絡(luò)再生產(chǎn)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)傳統(tǒng)街區(qū)社區(qū)可持續(xù)的再生產(chǎn)。

以城市綠地為主導(dǎo)的城市更新模式滿足了以人為本的城市發(fā)展要求。城市綠色空間是城市的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，不直接與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，市民能夠平等、不排他性地享用空間。因此，在引導(dǎo)城市綠色空間構(gòu)建的過程中，將建設(shè)重點放在城市綠色空間的利用是否公平合理上。如更新后的廣州琶洲村的綠地可達(dá)性分布發(fā)生了變化，可達(dá)性指數(shù)最高的綠地分布在中心地帶，面積最大，更新前的低等級區(qū)域直接上升為中、高等級區(qū)域，綠地在空間分布上也更為均勻。更新后的綠色空間的可達(dá)性指數(shù)較更新前的可達(dá)性指數(shù)發(fā)生明顯變化，低、中、高等級的可達(dá)性指數(shù)較更新前普遍呈正向增長。這說明更新改造后廣州琶洲村的居民享受綠色空間的社會公平性增高，周邊居民享受綠地游憩服務(wù)的公平性明顯增強。

3 結(jié)語

通過以上分析可知，國內(nèi)城市更新模式傾向于滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。如土地需求下的城市更新是通過“三舊”改造挖掘可利用空間，目的是用以承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展；住房改善需求下的城市更新，既能安置居民，又有助于推動當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)的發(fā)展，地方財政由此得到保障；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求下的城市更新解決了當(dāng)前城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑；人居環(huán)境需求下的城市更新以滿足居民文化、生態(tài)等多樣化需求為主要目標(biāo)，但是此類模式的城市更新在整體更新項目中占比較小。此外，國內(nèi)城市更新依舊存在相關(guān)利益群體覆蓋度不足、對社區(qū)供需缺乏了解、交流機制不完善導(dǎo)致建設(shè)存在偏差等問題，阻礙了中國推進(jìn)城市更新發(fā)展的進(jìn)程。因此，人居環(huán)境需求影響下的城市更新模式將成為城市更新的發(fā)展方向。

此外，國內(nèi)與西方城市更新中的公共空間更新存在差異。

中西方城市更新所處階段不同，關(guān)注的重點也有所不同，當(dāng)前國內(nèi)仍更多關(guān)注城市更新中的經(jīng)濟(jì)需求。西方的城市更新可以追溯至1950年前后，距今已有70多年的歷史，研究資料與實踐經(jīng)驗豐富，法規(guī)成熟。而國內(nèi)城市更新的正式推廣在2008年前后，在十余年間快速發(fā)展，現(xiàn)有公共空間的研究實踐雖然開始關(guān)注人居多樣化的需求，但是更多關(guān)注的仍為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。國內(nèi)公共空間的城市更新進(jìn)程如此之快，衍生了許多城市問題。為此，2021年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》，強調(diào)城市更新的高質(zhì)量發(fā)展。

中西方城市更新的研究側(cè)重點不同，當(dāng)前國內(nèi)仍更多探索城市更新中經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的途徑，西方則傾向于探索加強社區(qū)文化及歸屬感的途徑。西方國家的城市更新在實施中更加注重人文關(guān)懷，更加尊重實行更新區(qū)域的居民意見，對當(dāng)?shù)氐臍v史文化、社區(qū)歸屬感保護(hù)力度大?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中，西方關(guān)于社區(qū)歸屬感、鄰里關(guān)系等的研究十分豐富，國內(nèi)相關(guān)研究僅在起步階段。反觀國內(nèi)，以房地產(chǎn)為導(dǎo)向的更新模式是城市公共空間更新的重要途徑，更看重物質(zhì)性的補給，居民參與感較西方弱。

中西方人口密度、居住習(xí)慣等存在明顯差異，因此滿足基本生活需求的強度和方式不同，當(dāng)前國內(nèi)借助城市更新供給住房空間的能力更強。西方國家的住宅多以獨幢的樓房為主，土地所有權(quán)采用個人所有制。而國內(nèi)由于人口基數(shù)龐大，住宅的特點是密度大、集約度高、土地公有。因此在緩解基本生活的供需矛盾時，國內(nèi)物質(zhì)性空間，如住房空間的供給力度更強、供給方式更為多樣。

從國內(nèi)城市更新的實踐來看，城市更新呈現(xiàn)如下特征：越來越注重通過城市更新的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變來促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型提質(zhì)、提高綜合競爭力；更新改造的重點逐漸從具體地塊的單一物理實體空間改造轉(zhuǎn)向全面性、系統(tǒng)性的更新；城市更新的對象也開始從關(guān)注老舊危的產(chǎn)權(quán)資源轉(zhuǎn)向城市的公共資源、空間系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，我們要深刻認(rèn)識中國城市更新工作的新特征、新要求，必須加快完善城市更新體系，強化政策頂層設(shè)計，為“十四五”期間規(guī)劃城市更新營造更有利的政策環(huán)境，構(gòu)建城市更新長效發(fā)展機制。合理引導(dǎo)城市更新的走向兼顧歷史保護(hù)與現(xiàn)代發(fā)展的道路，切實改善舊城人居環(huán)境，這是時代賦予我們的重要使命。