高琳

一、引言

在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會中，國家治理的本質(zhì)是公共風(fēng)險(xiǎn)治理，而公共風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵是要構(gòu)建適宜的治理結(jié)構(gòu)（劉尚希等，2018）。對于我國這樣一個(gè)超大型國家，公共風(fēng)險(xiǎn)治理一直都是中央和地方共同完成的。歷代統(tǒng)治者經(jīng)過長期摸索，形成了央地風(fēng)險(xiǎn)治理的制度性架構(gòu)，即中央政府將公共事務(wù)盡可能交給地方政府處理，中央政府則專注于選拔、監(jiān)督、指導(dǎo)和考核地方官員，所謂“中央治官、地方治民”（曹正漢，2011，2014）。如今，盡管經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治制度都發(fā)生了巨大變化，但國家風(fēng)險(xiǎn)治理仍深刻汲取了歷史經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來，除了國防、外交、貨幣發(fā)行等少數(shù)象征國家主權(quán)的事務(wù)由中央政府直接負(fù)責(zé)外，攸關(guān)民眾切身利益的諸多公共事務(wù)大多沿用屬地管理模式，或曰“行政發(fā)包制”（周黎安，2014）。向地方大幅放權(quán)形成的巨大發(fā)展激勵(lì)，是改革開放后中國經(jīng)濟(jì)飛躍的重要制度性力量，但這也一度影響了中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力，迫使中央政府啟動分稅制改革扭轉(zhuǎn)這一局面（王紹光，1995；劉克崮和賈康，2008）。分稅制改革顯著增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政再分配能力，于是逐步加大對地方特別是薄弱地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但由于各級政府事權(quán)界定不清，在實(shí)際執(zhí)行中諸多事權(quán)層層向下轉(zhuǎn)移，特別是出現(xiàn)擴(kuò)展或新增事權(quán)時(shí)，往往是上級政府出政策，下級政府只能被動接受。在這種情況下，即便中央不斷加大轉(zhuǎn)移支付，地方政府的財(cái)力與事權(quán)不匹配仍然較為嚴(yán)重，最終扭曲地方政府行為，削弱國家總體風(fēng)險(xiǎn)治理能力。黨的十八大以來，財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一就是中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，強(qiáng)調(diào)要適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。

本文以水利投資事務(wù)為例，考察央地事權(quán)配置的風(fēng)險(xiǎn)治理效應(yīng)。水利歷來是治國安邦的大事，頻發(fā)的自然災(zāi)害特別是水旱災(zāi)害始終是國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要威脅。因此，水利投資不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的利益，更是關(guān)系到公共風(fēng)險(xiǎn)防御這種特殊公共品的充分供給。二十一世紀(jì)以來，全球氣候變化加劇，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率、強(qiáng)度和地點(diǎn)都愈加不可預(yù)知，強(qiáng)化水利投資、增強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御能力變得日益迫切?？紤]到水利投資在多個(gè)維度上對國家公共風(fēng)險(xiǎn)存在直接或間接的影響，為了實(shí)證分析具有可操作性且不過于復(fù)雜化，本文著重研究水利投資抵御農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的作用，這是水利對公共風(fēng)險(xiǎn)最直接、最基礎(chǔ)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，央地水利投資項(xiàng)目均具有災(zāi)害防御效應(yīng)，但中央水利項(xiàng)目的防御效應(yīng)明顯強(qiáng)于地方水利項(xiàng)目，更能有效應(yīng)對高強(qiáng)度災(zāi)害沖擊?？紤]到中央水利項(xiàng)目的受益范圍大于地方水利項(xiàng)目，因此，本研究證實(shí)了根據(jù)受益范圍劃分公共品職責(zé)的經(jīng)典分權(quán)理論主張（Oates，1972；Olson，1969）。

本文結(jié)論對于提高我國公共風(fēng)險(xiǎn)防御的制度能力建設(shè)具有一般性意義。當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)增多，風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜程度和聯(lián)動性大大增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)影響范圍廣，易于形成全局風(fēng)險(xiǎn)。央地權(quán)責(zé)配置關(guān)系作為國家治理體系的基礎(chǔ)，在當(dāng)前的歷史交匯期，應(yīng)展現(xiàn)制度韌性，及時(shí)做出調(diào)適和創(chuàng)新，與防范重大風(fēng)險(xiǎn)的國家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)向相適應(yīng)（劉尚希等，2018）。這就需要在增強(qiáng)基層政府風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)能力的同時(shí)，適度擴(kuò)大中央政府的風(fēng)險(xiǎn)防御職責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，為已經(jīng)到來的高風(fēng)險(xiǎn)社會注入確定性，從而更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為全面開啟第二個(gè)百年奮斗新征程營造總體安全環(huán)境。

本文主要有三方面的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)：第一，首次從事權(quán)配置而非財(cái)政支出配置視角研究央地支出的影響效應(yīng)，基于行政放權(quán)而非財(cái)政分權(quán)的中國特色央地關(guān)系實(shí)踐，發(fā)展出一種事權(quán)維度的放權(quán)指標(biāo)，即根據(jù)中央和地方政府各自管理的公共投資規(guī)模來測度中央對地方的放權(quán)程度，與基于央地政府實(shí)際財(cái)政支出規(guī)模構(gòu)建的傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)指標(biāo)相比，事權(quán)指標(biāo)更能夠刻畫我國行政性放權(quán)的制度特征。第二，本文也超越了僅觀察分權(quán)度或放權(quán)度指標(biāo)刻畫的央地支出的相對影響，更加重視考察央地支出本身的影響，得到的實(shí)證分析結(jié)論具有更為直接的政策含義。第三，本文的研究對象是某一特定公共事務(wù)而不是既有文獻(xiàn)通常關(guān)注的加總公共事務(wù)，能夠更精準(zhǔn)識別央地支出配置結(jié)構(gòu)對特定后果的影響。

文章余下部分安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述；第三部分介紹計(jì)量模型、變量和數(shù)據(jù)；第四部分實(shí)證考察央地水利投資權(quán)責(zé)配置的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)；第五部分進(jìn)一步分析作用渠道；最后一部分總結(jié)全文。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于集權(quán)化還是分權(quán)化體制更有利于應(yīng)對自然災(zāi)害沖擊，是在Tiebout（1956）、Musgrave（1959）、Oates（1972）等學(xué)者奠定的財(cái)政分權(quán)理論框架下展開論證的。Messer（2003）認(rèn)為，自然災(zāi)害在多數(shù)情況下是局部現(xiàn)象，充分利用本地信息和資源對于災(zāi)害的事前、事中和事后應(yīng)對至關(guān)重要，因此，分權(quán)化體制更利于有效的災(zāi)害管理。Oakerson（1999）、Bardhan（2002）認(rèn)為，小型水利設(shè)施外溢性弱，分權(quán)化供給模式的確具有優(yōu)勢，但大型水利設(shè)施的外溢性強(qiáng)（受益范圍大），由高層級政府負(fù)責(zé)可以發(fā)揮更大作用。Tanzi（1995）、Bardhan and Mookharjee（2000）、 Iqbal and Ahmed（2009）認(rèn)為，在政治機(jī)制不完善的情況下，分權(quán)可能產(chǎn)生腐敗或“精英俘獲”，導(dǎo)致地方政府對易于受到自然災(zāi)害沖擊的群體的需求不做出積極回應(yīng)，削弱地方政府的災(zāi)害規(guī)制、監(jiān)控能力，或出現(xiàn)貪污挪用救災(zāi)物資問題，加重受災(zāi)損失。可見，從理論上來看，何種央地水利權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)更有利于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理，本質(zhì)上與災(zāi)害沖擊的類型有著密切關(guān)系。應(yīng)對小型災(zāi)害更適合讓地方政府尤其是基層政府負(fù)責(zé)小型水利設(shè)施項(xiàng)目，如此可以充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，但較高強(qiáng)度災(zāi)害沖擊影響范圍廣、破壞力大，此時(shí)由高層級政府投資建設(shè)相應(yīng)的大型水利項(xiàng)目更為恰當(dāng)。

在經(jīng)驗(yàn)研究方面，Escaleras and Register（2012）發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)有助于降低人口因?yàn)?zāi)死亡率，且這種作用在發(fā)展中國家要大大強(qiáng)于發(fā)達(dá)國家。Skidmore and Toya（2013）發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)對于降低因?yàn)?zāi)死亡率存在非線性作用，低分權(quán)度國家的進(jìn)一步分權(quán)能夠大幅降低人口死亡率。張莉等（2017）基于中國省級地區(qū)樣本研究發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)支出分權(quán)度與自然災(zāi)害損失之間存在倒U型關(guān)系。 Iqbal and Ahmed（2009）發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)程度的提升導(dǎo)致受災(zāi)人口比重和人口因?yàn)?zāi)死亡率都上升了，但地方選舉的存在有助于削弱這種不利影響。Schultz and Libman（2015）對俄羅斯2010年森林火災(zāi)的研究發(fā)現(xiàn)，地方性知識對于救災(zāi)具有十分重要的作用，但必須在地方官員與聯(lián)邦政府關(guān)系密切的情況下才能發(fā)揮作用，兩者的關(guān)系越密切越能夠獲得資源，而本地信息優(yōu)勢提高了救災(zāi)資源使用效率。Marks and Lebel（2016）基于泰國2011年洪災(zāi)事件的研究發(fā)現(xiàn)，中央對地方的不完全分權(quán)加上部門間的分割，導(dǎo)致地方無力有效應(yīng)對洪災(zāi)，中央政府的資源動員也缺乏和地方溝通，導(dǎo)致糟糕的救災(zāi)行動。

既有實(shí)證文獻(xiàn)為優(yōu)化水利權(quán)責(zé)配置無疑提供了有益的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識，但存在以下三點(diǎn)不足：第一，考察的都是政府間總體分權(quán)的影響，但是不同公共事務(wù)在外溢性、信息復(fù)雜度等方面的性質(zhì)不同，將所有公共事務(wù)作為一個(gè)整體研究得到的結(jié)論并不一定能夠反推到特定公共事務(wù)，而且由于并非所有公共支出項(xiàng)目都是用于災(zāi)害治理，因此政府間總體分權(quán)與災(zāi)害影響之間的聯(lián)系也不密切。第二，使用分權(quán)度指標(biāo)作為被解釋變量捕捉的是政府間支出的相對影響，但相對影響的政策含義并不清晰，假設(shè)實(shí)證結(jié)果顯示，央地分權(quán)度指標(biāo)的估計(jì)系數(shù)顯著為正，那么央地支出各自的影響存在多種可能性，例如地方支出顯著為正、而中央支出顯著為正但邊際影響微弱或中央支出沒有顯著影響或中央支出存在顯著為負(fù)的影響，又或者地方支出影響不顯著但中央支出影響顯著為負(fù)，央地支出影響效應(yīng)的不唯一導(dǎo)致無法依據(jù)實(shí)證結(jié)果提出精準(zhǔn)的政策建議。第三，使用的分權(quán)度指標(biāo)是基于各級政府實(shí)際財(cái)政支出構(gòu)建的，本質(zhì)上是各級政府支出的相對份額，但在權(quán)責(zé)分離的央地體制下，通常都存在中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使得支出分權(quán)指標(biāo)并不能真實(shí)刻畫中央對地方的分權(quán)程度（陳碩和高琳，2012）。此外，當(dāng)中央財(cái)政支出包含了對地方政府（尤其基層政府）的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，中央支出就不完全是用來提供具有強(qiáng)外溢性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的公共品，同樣地方政府支出若包含中央轉(zhuǎn)移支付，也就無法如實(shí)反映地方政府根據(jù)信息復(fù)雜度和地區(qū)偏好差異來提供地方公共品的事實(shí)。換言之，財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)不一定真實(shí)反映財(cái)政分權(quán)理論。

當(dāng)代中國的水利投資事務(wù)具有典型的權(quán)責(zé)分離特征。圖1報(bào)告了事權(quán)和財(cái)政支出兩個(gè)維度的地方水利投資份額。圖中顯示，兩者有著基本一致的變化趨勢，但數(shù)值上存在明顯差異。從事權(quán)配置來看，近20年來，我國水利投資管理職責(zé)總體上呈現(xiàn)中央向地方放權(quán)的格局，特別是2014年以來，絕大部分水利項(xiàng)目都是地方項(xiàng)目。與之不同，從財(cái)政支出責(zé)任配置來看，在2011年之前，中央和地方大約各承擔(dān)了一半的財(cái)政支出責(zé)任，此后地方支出責(zé)任明顯上升，但最多也沒有超過70%?？偟膩砜矗醒胝苯庸芾淼乃顿Y項(xiàng)目雖然占比小，但仍承擔(dān)了相當(dāng)部分的財(cái)政支出責(zé)任，這些支出絕大部分用于對地方水利項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付?；谏鲜鍪聦?shí)，本文發(fā)展出一種事權(quán)維度的放權(quán)指標(biāo)，即根據(jù)中央和地方政府各自管理的水利投資項(xiàng)目規(guī)模來測度中央對地方的放權(quán)程度，從而更精準(zhǔn)刻畫我國水利投資領(lǐng)域的央地關(guān)系制度特征。與此同時(shí)，本文重點(diǎn)關(guān)注央地水利投資本身的災(zāi)害治理效應(yīng)。

圖1：按事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任分別界定的地方水利投資份額（2000——2019年）

三、模型、變量和數(shù)據(jù)

（一）模型設(shè)定和變量說明

為考察央地水利投資的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)，首先借鑒財(cái)政分權(quán)文獻(xiàn)中的財(cái)政分權(quán)度概念，構(gòu)建水利投資放權(quán)度指標(biāo)，分析水利投資放權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)。根據(jù)央地水利投資數(shù)據(jù)的可得性，本文利用省級地區(qū)樣本進(jìn)行研究。計(jì)量回歸模型如式（1）所示：

其中，下標(biāo)i表示省級地區(qū)，t表示年份。Disaster表示地區(qū)遭受自然災(zāi)害沖擊的嚴(yán)重程度。在有關(guān)自然災(zāi)害決定機(jī)制的跨國研究中，通常使用因?yàn)?zāi)死亡人口數(shù)作為被解釋變量，在我國，黨和國家始終把人民生命安全放在第一位，盡最大努力降低傷亡，自然災(zāi)害造成的人口死亡率已大幅下降，且因?yàn)?zāi)死亡人口與一個(gè)國家或地區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力和急救努力程度有密切關(guān)系（Goodspeed，2013），為此，本文使用農(nóng)業(yè)遭受自然災(zāi)害的破壞程度作為被解釋變量。根據(jù)民政部印發(fā)的《自然災(zāi)害情況統(tǒng)計(jì)制度》（民函〔2008〕119號），農(nóng)作物播種面積根據(jù)受災(zāi)程度區(qū)分為“受災(zāi)面積”“成災(zāi)面積”和“絕收面積”（受災(zāi)面積≥成災(zāi)面積≥絕收面積），其中，受災(zāi)面積是指本行政區(qū)域內(nèi)因?yàn)?zāi)減產(chǎn)一成以上的農(nóng)作物播種面積，成災(zāi)面積是指因?yàn)?zāi)減產(chǎn)三成以上的農(nóng)作物播種面積，絕收面積則是指因?yàn)?zāi)減產(chǎn)八成以上的農(nóng)作物播種面積?？紤]到農(nóng)作物絕收意味著遭受的是破壞力極強(qiáng)的巨災(zāi)沖擊，此時(shí)很可能已普遍超出水利設(shè)施的災(zāi)害抵御能力，因此，本文以受災(zāi)面積和成災(zāi)面積刻畫農(nóng)業(yè)遭受常規(guī)災(zāi)害破壞的嚴(yán)重程度，并以此觀察央地水利投資的風(fēng)險(xiǎn)防御能力差異。①在后文的實(shí)證分析中，我們考察了央地水利投資對農(nóng)作物絕收面積的影響，發(fā)現(xiàn)央地投資的作用在統(tǒng)計(jì)上都不顯著，表明從短期來看，水利投資的確難以抵御破壞性極強(qiáng)的災(zāi)害沖擊?？紤]到關(guān)鍵水利設(shè)施具有同時(shí)防御多種自然災(zāi)害沖擊的作用，例如，水庫既可以在防汛防臺期間發(fā)揮關(guān)鍵的防洪作用，也可以有效攔蓄水資源，為防旱抗旱提供有力的水資源保障，模型中使用的是農(nóng)作物加總的受災(zāi)面積和成災(zāi)面積。

invdec表示水利投資事權(quán)放權(quán)度，即一個(gè)地區(qū)的地方項(xiàng)目投資占全部水利投資的比重。具體定義如下：

由于放權(quán)度指標(biāo)只能觀察地方項(xiàng)目投資與中央項(xiàng)目投資的相對影響，為直接觀察央地水利投資各自的風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)，進(jìn)一步構(gòu)建計(jì)量模型（3）和（4）：

其中，inv_cental和inv_local分別表示中央水利項(xiàng)目投資率和地方水利項(xiàng)目投資率，即一個(gè)地區(qū)的中央和地方水利投資占地區(qū)GDP的比重。

模型（1）（3）（4）中的X均為一組控制變量。根據(jù)本文的研究需要并參考水利投資或水利設(shè)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御效果的實(shí)證研究文獻(xiàn)（陳煌等，2012；謝永剛等，2012；郭珍和曾福生，2014），我們控制了農(nóng)作物播種面積、第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、人口密度、夏季降水量的一次項(xiàng)及平方項(xiàng)、夏季平均溫度以及冬季平均溫度。農(nóng)作物播種面積衡量了農(nóng)作物受災(zāi)的規(guī)模效應(yīng)，在同等條件下，當(dāng)年農(nóng)作物播種面積越大，受災(zāi)面積也應(yīng)越大。第一產(chǎn)業(yè)增加值占比衡量了第一產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)中的重要性，第一產(chǎn)業(yè)占比越大的地區(qū)，農(nóng)作物受災(zāi)規(guī)模也應(yīng)越大，該變量同時(shí)也衡量了地區(qū)的水利投資需求，越是依賴農(nóng)業(yè)的地區(qū)修建農(nóng)田水利設(shè)施的需求越大。人口密度衡量了災(zāi)害影響的集聚效應(yīng)，人口密度大的地區(qū)，有利于分散農(nóng)作物的受災(zāi)影響范圍。農(nóng)作物的受災(zāi)程度與當(dāng)年的氣象災(zāi)害強(qiáng)度直接相關(guān)，我們用降水量和溫度兩個(gè)核心氣候指標(biāo)來捕捉地區(qū)氣象災(zāi)害強(qiáng)度。其中，降水量指標(biāo)基于夏季（6——8月）全省加總的降水量構(gòu)建，對于我國多數(shù)地區(qū)，這期間的降水量對當(dāng)年農(nóng)作物收成有著重要影響，降水量太少容易造成干旱，降水量太多又容易引發(fā)洪澇災(zāi)害，因此降水量對農(nóng)作物受災(zāi)的影響應(yīng)當(dāng)是非線性的，模型中同時(shí)引入夏季降水量的一次項(xiàng)和平方項(xiàng)來捕捉非線性影響。對于溫度指標(biāo)，同時(shí)控制了當(dāng)年夏季（6——8月）平均氣溫和冬季（上年12月至當(dāng)年1——2月）平均氣溫兩個(gè)變量，控制其他條件不變，越高的夏季平均氣溫越容易導(dǎo)致旱災(zāi)，越低的冬季平均氣溫越容易帶來冷凍災(zāi)害，均會加大農(nóng)作物受災(zāi)程度。由于氣溫的地面觀測站設(shè)在各個(gè)城市，我們用省會城市觀測得到的月度氣溫計(jì)算得到夏季和冬季平均氣溫。

模型中的地區(qū)固定效應(yīng)用來捕捉不隨時(shí)間變化的地區(qū)特異因素，考慮到我國不同地區(qū)氣候特征差異引發(fā)的自然災(zāi)害類型及強(qiáng)度存在系統(tǒng)性差異，控制地區(qū)固定效應(yīng)是極有必要的。年份固定效應(yīng)捕捉了自然災(zāi)害沖擊在年度間呈現(xiàn)的共同變化趨勢。雙向固定效應(yīng)模型一定程度削弱了遺漏變量問題，但模型仍可能存在雙向因果關(guān)系——當(dāng)年的災(zāi)害沖擊往往促使政府加大水利投資。為此，回歸中將核心解釋變量滯后2期。實(shí)際上，一些水利工程特別是大型工程可能需要一年以上甚至更長時(shí)間的建設(shè)期才能交付使用，從這個(gè)意義上講，水利投資變量取滯后期也是必要的?？紤]到水利投資會直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及產(chǎn)出，在水利投資變量取滯后2期的情況下，控制變量中的第一產(chǎn)業(yè)增加值占比也取滯后2期，其他控制變量均取當(dāng)期值。最后，回歸中對絕對規(guī)模變量取對數(shù)值。

（二）數(shù)據(jù)來源和描述

本文回歸分析使用的地區(qū)樣本是除北京、天津、上海、西藏之外的27個(gè)省級地區(qū)（不含港澳臺地區(qū)），主要是因?yàn)槿齻€(gè)直轄市更接近于城市，農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)小于其他一般性省份，西藏的水利投資率遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，視為異常樣本。解釋變量的時(shí)間區(qū)間為2000——2017年，這一時(shí)期是新中國成立以來的第二大水利建設(shè)高峰期，且中央地方水利投資權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)變化大，有利于增強(qiáng)回歸分析的有效性。構(gòu)造各變量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于多個(gè)統(tǒng)計(jì)資料。其中，水利投資數(shù)據(jù)來源于《中國水利（統(tǒng)計(jì)）年鑒》，農(nóng)作物受災(zāi)面積和成災(zāi)面積數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，農(nóng)作物播種面積來源于《中國農(nóng)業(yè)年鑒》，各省年度降水量來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》，省會城市的月度氣溫?cái)?shù)據(jù)來源于《中國氣象年鑒》，其他變量數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。表1給出了各變量的描述性統(tǒng)計(jì)特征。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)特征

四、實(shí)證分析結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

首先考察央地水利投資放權(quán)度的風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)，回歸結(jié)果報(bào)告見表2。第（1）列顯示，高度放權(quán)的水利投資事權(quán)配置格局不利于抵御災(zāi)害沖擊，表明地方水利項(xiàng)目的災(zāi)害防御作用明顯不如中央項(xiàng)目。第（2）（3）列顯示，央地水利投資項(xiàng)目均能降低農(nóng)作物受災(zāi)面積，但中央項(xiàng)目的邊際效應(yīng)是地方項(xiàng)目的近3倍。當(dāng)然，此處需要注意的是，地方水利項(xiàng)目較弱的風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)可能與地方水利項(xiàng)目的資金使用結(jié)構(gòu)有關(guān)。因?yàn)榈胤剿?xiàng)目投資中有一部分是社會資本投資，若社會資本參與了公益性和災(zāi)害防御能力相對較弱的水利工程，必然拉低地方項(xiàng)目總體的災(zāi)害防御效應(yīng)。相反，中央項(xiàng)目為強(qiáng)公益性項(xiàng)目，不存在因財(cái)政資金和社會資本投向偏好不同引起的風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)結(jié)構(gòu)差異。由于缺乏社會資本究竟投入哪些水利項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，為排除上述可能性，我們在地方項(xiàng)目回歸中進(jìn)一步控制社會資本投資的影響，如第（4）列所示，此時(shí)地方水利項(xiàng)目投資的減災(zāi)效應(yīng)有所增強(qiáng)，這表明，與政府投資相比，社會資本投資總體上的確流向了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)更弱的項(xiàng)目。

表2 央地水利投資事權(quán)配置對農(nóng)作物受災(zāi)面積的影響

即便如此，中央水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防御的邊際效應(yīng)仍為地方水利項(xiàng)目的1.77倍。我們認(rèn)為，這一實(shí)證發(fā)現(xiàn)是符合事實(shí)邏輯和理論邏輯的。因?yàn)檠氲厮?xiàng)目的一個(gè)根本區(qū)別在于作用和受益范圍，這自然包括了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御這種特殊公共品的受益范圍，即中央水利項(xiàng)目發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防御作用的地理范圍更大，可以在更大區(qū)域范圍內(nèi)保護(hù)農(nóng)作物免遭災(zāi)害沖擊或減輕災(zāi)害沖擊。實(shí)際上，考慮到一些中央水利項(xiàng)目的受益范圍是跨越省域的，比如水利工程坐落在流域的上游地區(qū)，這意味著本文實(shí)證模型很可能低估中央項(xiàng)目的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)。當(dāng)然，地方水利項(xiàng)目特別是省屬項(xiàng)目的受益范圍也可能存在跨省域的情形，即地方項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)也可能被低估，但比較而言，中央項(xiàng)目被低估的程度應(yīng)當(dāng)要大一些。受制于水利項(xiàng)目層面的微觀數(shù)據(jù)不可得，我們無法對此進(jìn)行嚴(yán)格檢驗(yàn)。重要的是，低估只會加強(qiáng)我們的實(shí)證結(jié)論。

根據(jù)回歸結(jié)果可知，保持其他條件不變，一個(gè)地區(qū)的中央和地方水利項(xiàng)目投資率各提升1個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)作物受災(zāi)面積分別下降39.7%和22.4%。直觀上看，上述估計(jì)結(jié)果是一個(gè)非常強(qiáng)的影響效應(yīng)。但是考慮到中央水利項(xiàng)目投資率的樣本均值只有0.052%，地方水利項(xiàng)目投資率的樣本均值為0.774%，投資率提升1個(gè)百分點(diǎn)是一個(gè)很大的變化。對此考慮一種更為合理的情形，即觀察央地水利項(xiàng)目投資率各增加1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的影響效應(yīng)。結(jié)合表1的變量統(tǒng)計(jì)特征可知，中央和地方水利項(xiàng)目投資率各增加1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，分別有助于農(nóng)作物受災(zāi)面積下降5.2%（39.7%×0.13）和13.9%（22.4%×0.62）。

為觀察央地水利項(xiàng)目的災(zāi)害防御效應(yīng)是否互為干擾，我們將央地水利項(xiàng)目投資同時(shí)納入模型進(jìn)行回歸，如第（5）列所示，發(fā)現(xiàn)此時(shí)央地水利項(xiàng)目投資的估計(jì)系數(shù)均有所上升，但中央項(xiàng)目的邊際效應(yīng)約為地方項(xiàng)目的1.84倍，兩者的差異程度并沒有發(fā)生明顯變化，表明央地水利項(xiàng)目的影響具有獨(dú)立性。

為觀察央地水利投資應(yīng)對高強(qiáng)度災(zāi)害沖擊的防御效應(yīng)差異，表3報(bào)告了央地水利項(xiàng)目影響農(nóng)作物成災(zāi)面積的回歸結(jié)果。第（1）列顯示，高度放權(quán)的水利投資事權(quán)配置同樣加劇了農(nóng)作物遭受高強(qiáng)度災(zāi)害的沖擊。分別估計(jì)顯示，中央項(xiàng)目在抵御高強(qiáng)度災(zāi)害沖擊上仍發(fā)揮顯著作用，但對于地方項(xiàng)目而言，無論是否剔除社會資本投資的影響，其影響都不夠顯著，顯示地方水利項(xiàng)目總體上不能有力抵御高強(qiáng)度災(zāi)害沖擊。與受災(zāi)面積情形中的回歸類似，將央地水利項(xiàng)目同時(shí)納入模型后，中央和地方水利項(xiàng)目的邊際效應(yīng)都有所增強(qiáng)，地方水利項(xiàng)目投資的影響也達(dá)到了統(tǒng)計(jì)顯著性，但央地水利項(xiàng)目的邊際效應(yīng)差異程度沒有發(fā)生明顯改變。

表3 央地水利投資事權(quán)配置對農(nóng)作物成災(zāi)面積的影響

總的來看，我們的分析表明，在自然災(zāi)害發(fā)生的頻率、強(qiáng)度和地點(diǎn)越來越難以預(yù)測，以及多災(zāi)種交替發(fā)生日益頻繁的情況下，必須全面提升重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的防御能力，這就需要維持乃至適度擴(kuò)大中央政府的水利投資事權(quán)，并配置相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任。大范圍大力度的行政放權(quán)并不可取，盡管在理論上，中央政府將其事權(quán)下放給地方政府后，可以通過設(shè)計(jì)配套型專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來矯正外部性，從而激勵(lì)地方政府的水利投資達(dá)到社會最優(yōu)水平。但在實(shí)踐中，測算水利工程（以及其他任何具有跨區(qū)域外溢性的公共品）的外部性程度需要大量信息，即便在數(shù)據(jù)可得性強(qiáng)的發(fā)達(dá)國家，可得信息仍不足以支撐精確測定配套率（Smart，2007）。所以，中央政府的配套率設(shè)定往往較為隨意，在經(jīng)過一番央地博弈后，配套率通常都超出了矯正外部性的目的（Oates，2008；OECD/KIPF，2016）。例如，美國聯(lián)邦政府對州際公路建設(shè)的配套率在很長一段時(shí)間高達(dá)90%，聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重過度（Inman，1988）。大規(guī)模的中央轉(zhuǎn)移支付還很容易致使政府間的職責(zé)邊界變得模糊不清，形成一種“大理石花紋蛋糕”式多級治理體系（Hooghe and Marks，2003），不斷出現(xiàn)上下級政府推諉扯皮的責(zé)任缺失現(xiàn)象。體制的復(fù)雜性最終也將侵蝕政府透明度，不利于民眾監(jiān)督政府績效（Wibbels，2006；Teles，2013）。正因?yàn)橛羞@些國際經(jīng)驗(yàn)作為鏡鑒，我們主張，央地事權(quán)分工應(yīng)回歸“分層蛋糕”模式，擴(kuò)大專屬事權(quán)、縮小共享事權(quán)，中央放權(quán)或授權(quán)雖有必要，但應(yīng)限制在一定范圍內(nèi)，特別是進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會后，有必要適度擴(kuò)張中央政府直接提供重大風(fēng)險(xiǎn)防御公共品的職能。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本節(jié)從多個(gè)層面對上述回歸結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，包括引入更多的控制變量以及調(diào)整回歸樣本。

1.控制更多的變量

本文基準(zhǔn)回歸模型引入的地區(qū)固定效應(yīng)雖然剔除了隨時(shí)不變地區(qū)因素的干擾，但仍可能遺漏隨時(shí)變化因素，若此類因素與核心解釋變量相關(guān)，勢必造成估計(jì)偏誤，因此，極有必要仔細(xì)考慮可能的遺漏變量。我們認(rèn)為，本文模型最有可能遺漏的是一個(gè)地區(qū)應(yīng)對災(zāi)害沖擊的應(yīng)急能力，具體包括為四個(gè)變量。

第一個(gè)變量是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。農(nóng)業(yè)機(jī)械化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要標(biāo)志，農(nóng)業(yè)機(jī)械的大規(guī)模應(yīng)用不僅直接提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，還有助于提升抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。例如，在抗洪排澇中，拖拉機(jī)、排灌機(jī)可以加快洪澇地區(qū)排水速度，減少災(zāi)害損失（朱波，2010）。近年來快速發(fā)展的“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，因綜合利用了工程裝備技術(shù)、生物技術(shù)和環(huán)境技術(shù)（何芬和馬承偉，2007），更是被認(rèn)為具有增強(qiáng)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力的作用。無論是普通的農(nóng)業(yè)機(jī)械化還是升級版的“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，其投資主體主要是農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，但政府的相關(guān)政策（比如財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息）對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的積極性具有重要影響。若一個(gè)地區(qū)同時(shí)重視水利工程建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化，兩者將出現(xiàn)正相關(guān)，導(dǎo)致水利投資的風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)被高估。我們用一個(gè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力（對數(shù)值）刻畫地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。

第二個(gè)變量是交通基礎(chǔ)設(shè)施條件。在緊急救災(zāi)過程中，搶險(xiǎn)救災(zāi)人員、物資及相關(guān)設(shè)備及時(shí)安全地送達(dá)受災(zāi)地區(qū)，是減少災(zāi)害損失的關(guān)鍵，這些都有賴于安全暢通、高效有序的交通網(wǎng)絡(luò)?？鐕容^研究確實(shí)發(fā)現(xiàn)，良好的基礎(chǔ)設(shè)施對減輕自然災(zāi)害沖擊及災(zāi)后恢復(fù)都具有重要作用（McDaniels et al.，2015；Marto et al.，2018；Taghizadeh-Hesary et al.，2021）。當(dāng)然，大災(zāi)巨災(zāi)通常會嚴(yán)重破壞交通設(shè)施，因此，全力搶修被毀的道路橋梁往往成為搶險(xiǎn)救災(zāi)的首要工作。本文用路網(wǎng)密度（公路里程/地區(qū)國土面積，對數(shù)值）衡量地區(qū)交通設(shè)施條件。

第三個(gè)變量是地方政府的動員能力。卓越的組織領(lǐng)導(dǎo)力是一個(gè)政黨最應(yīng)具備的能力，強(qiáng)大高效的組織領(lǐng)導(dǎo)力是中國共產(chǎn)黨百年治理成就的內(nèi)在動因和制度邏輯（贠杰，2021）。各級地方政府嚴(yán)格落實(shí)中央決策部署，形成應(yīng)對重大突發(fā)事件的強(qiáng)大力量。但是，由于各地風(fēng)險(xiǎn)意識、組織動員能力客觀上存在差異，應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)事件的實(shí)際表現(xiàn)不盡相同。我們用各地年度GDP超目標(biāo)增長幅度，即GDP實(shí)際增長率與GDP目標(biāo)增長率的差值進(jìn)行衡量。研究表明，越是能夠完成GDP增長目標(biāo)的地區(qū)，該地區(qū)各級政府總體上擁有越強(qiáng)的組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和貫徹執(zhí)行能力，這對于快速有力應(yīng)對自然災(zāi)害沖擊同樣是必不可少的。正如一項(xiàng)模擬研究發(fā)現(xiàn)，政府資源調(diào)度能力越強(qiáng)，城市應(yīng)急能力達(dá)到峰值的速率越快（韓金和戴爾阜，2021）。

最后一個(gè)變量是社會動員能力。防災(zāi)減災(zāi)既是各級政府的重要職責(zé)，也需要公眾和社會組織等多元主體的廣泛參與。特別是社會組織具有高度的靈活性和廣泛的民間性、社會性，在防災(zāi)減災(zāi)過程中能夠有效輔助和補(bǔ)充政府災(zāi)害管理的工作（徐玖平和卓安妮，2011）。更重要的是，活躍的社會組織還將影響居民的經(jīng)濟(jì)理性思維方式，推動形成有助于集體行動的社會人思維模式，減少防災(zāi)減災(zāi)的認(rèn)識誤區(qū)，提高整個(gè)社會的防災(zāi)減災(zāi)效益（翟國方和巫天豪，2019）。正是認(rèn)識到這些益處，我國早在制定《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011——2015年）》時(shí)就明確提出，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)社會動員能力建設(shè)，建立暢通的防災(zāi)減災(zāi)社會參與渠道，完善鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會組織、志愿者等參與防災(zāi)減災(zāi)的政策措施。我們用縣級社會組織密度（縣級社會組織數(shù)量/人口，對數(shù)值）衡量一個(gè)地區(qū)的社會動員能力。

將上述四個(gè)變量分別引入回歸模型后的估計(jì)結(jié)果報(bào)告見表4。受篇幅限制，只報(bào)告農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積的估計(jì)結(jié)果?？梢钥吹?，四個(gè)變量的回歸結(jié)果略有差異，但總體上顯示出其確實(shí)有助于（至少在一定程度上）減輕自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)的沖擊。在多數(shù)情況下，中央或地方水利投資回歸結(jié)果變化不大，唯一的例外是地方政府動員能力變量對解釋變量結(jié)果影響明顯。這應(yīng)當(dāng)與我們使用地區(qū)GDP超目標(biāo)增長幅度作為地方政府動員能力的衡量有關(guān)，因?yàn)樗顿Y本身也是拉動GDP增長的因素，全國層面數(shù)據(jù)顯示，2003年以來，水利投資占全國固定資產(chǎn)投資的比重穩(wěn)中有升，平均占比為9.2%。此外，中央水利投資影響效應(yīng)更大幅度的下降可能還與地方政府爭取中央水利轉(zhuǎn)移支付有關(guān)，即組織動員能力越強(qiáng)的地方政府，爭取到的中央財(cái)政資金支持越多。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)：考慮潛在遺漏變量

2.調(diào)整回歸樣本

不同品種的農(nóng)作物生長地理環(huán)境不同，而各地區(qū)遭受自然災(zāi)害沖擊的類型、頻率和強(qiáng)度客觀上存在差異，因此，央地水利投資在多大程度上發(fā)揮災(zāi)害防御效應(yīng)與地區(qū)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)有直接關(guān)聯(lián)。我國的農(nóng)作物主要包括糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和蔬菜作物等，主體是糧食作物特別是谷物。為此，根據(jù)各省稻谷播種面積占谷物播種面積的比重是否超過1/3，將樣本省域區(qū)分為稻谷種植區(qū)與非稻谷種植區(qū)兩個(gè)子樣本，基于農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積情形的回歸結(jié)果報(bào)告見表5。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)：區(qū)分農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)

如表2第（5）列所示，與全樣本回歸結(jié)果相比，在稻谷種植區(qū)，中央水利項(xiàng)目災(zāi)害防御的邊際效應(yīng)提升了約20%，而地方水利項(xiàng)目的邊際效應(yīng)幾乎沒有改變，但統(tǒng)計(jì)顯著性明顯下降。在非稻谷種植區(qū)，地方水利項(xiàng)目仍發(fā)揮了顯著的災(zāi)害防御效應(yīng)，但中央水利項(xiàng)目的影響不顯著。我國的稻谷種植區(qū)主要分布在南部區(qū)域特別是長江流域，相對小麥種植區(qū)更容易遭受洪澇災(zāi)害沖擊，同時(shí)也比較容易遭受持續(xù)高溫帶來的旱災(zāi)。洪水災(zāi)害特別是高強(qiáng)度災(zāi)害往往波及范圍廣，在這種情況下，中大型中央水利項(xiàng)目自然發(fā)揮著更強(qiáng)的災(zāi)害防御效應(yīng)。相反，小麥種植區(qū)遭遇洪水災(zāi)害的概率和頻率總體上要小得多，中央水利項(xiàng)目作用反倒不明顯。上述地區(qū)異質(zhì)性恰恰表明，越是災(zāi)害頻率高、強(qiáng)度大的地區(qū)，越是需要發(fā)揮中央政府的水利投資職責(zé)。

考慮到本文使用的是省級地區(qū)樣本，地區(qū)數(shù)量相對較少，有必要檢驗(yàn)特定地區(qū)樣本是否嚴(yán)重左右實(shí)證分析結(jié)論。對此，我們在回歸中每次剔除掉一個(gè)特定省級地區(qū)后重新進(jìn)行估計(jì)，即重新估計(jì)27次。結(jié)果表明，與全樣本回歸相比，剔除任何一個(gè)省份后，央地水利項(xiàng)目投資率的回歸結(jié)果都不會發(fā)生嚴(yán)重變化，某些情況下甚至加強(qiáng)了實(shí)證結(jié)論。例如，當(dāng)剔除河南省、湖北省后，中央水利項(xiàng)目投資率在農(nóng)作物受災(zāi)面積情形中的回歸系數(shù)達(dá)到-0.549、-0.523，影響效應(yīng)明顯高于全樣本回歸結(jié)果。①受篇幅限制，此處不再報(bào)告回歸結(jié)果。

五、進(jìn)一步的作用渠道分析

本節(jié)討論央地水利投資災(zāi)害防御效應(yīng)的作用渠道。水利投資要發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用，必然要以水利設(shè)施為作用載體。因此，分析作用渠道主要是識別央地水利投資如何影響水利設(shè)施供給。這可以區(qū)分為兩種效應(yīng)：一是數(shù)量效應(yīng)，即水利投資帶來更多的水利設(shè)施數(shù)量；二是質(zhì)量效應(yīng)，即水利投資提升了水利設(shè)施質(zhì)量，考慮到我國大型水庫的75%、中型水庫的66%以及小型水庫的90%是在“大躍進(jìn)”“文革”期間修建的事實(shí)（劉寶軍和張金宏，1999），多數(shù)水庫如今都需要加強(qiáng)修復(fù)改造才能保證服務(wù)質(zhì)量。兩種效應(yīng)都可以提升災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御能力，但質(zhì)量效應(yīng)較難觀測。從功能上看，設(shè)施的老化破損程度可以較大程度捕捉水利設(shè)施質(zhì)量的優(yōu)劣，因目前我國各級政府沒有公布對轄區(qū)內(nèi)水利設(shè)施的維護(hù)投入，為此，本文聚焦于分析水利投資的數(shù)量效應(yīng)。根據(jù)《中國水利（統(tǒng)計(jì)）年鑒》《中國農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)年鑒》披露的數(shù)據(jù)，重點(diǎn)考察三類水利設(shè)施的供給數(shù)量：水庫容量（萬立方米）、達(dá)標(biāo)堤防長度（公里）及節(jié)水灌溉設(shè)施數(shù)量（萬套）。①《中國水利（統(tǒng)計(jì)）年鑒》還披露了各地的水閘數(shù)量，這也是一類重要的水利設(shè)施，但經(jīng)仔細(xì)辨別，水閘數(shù)量的數(shù)據(jù)質(zhì)量欠佳，不少省份不同年度間的水閘數(shù)量存在劇烈變化，為此我們沒有使用水閘數(shù)量作為考察依據(jù)。其中，水庫是最為重要的水利設(shè)施，兼具防汛防臺防旱等多種作用，堤防主要應(yīng)對洪澇災(zāi)害，節(jié)水灌溉設(shè)施在發(fā)揮節(jié)水作用的同時(shí)，也能提升農(nóng)業(yè)防旱抗旱能力。作用渠道檢驗(yàn)的思路是，在計(jì)量回歸模型（3）和（4）中引入水利設(shè)施條件變量，觀察央地水利投資變量的回歸系數(shù)及統(tǒng)計(jì)顯著性變化，若統(tǒng)計(jì)顯著性和（或）影響程度明顯下降，且水利設(shè)施變量自身能夠顯著抵御災(zāi)害沖擊，即表明水利設(shè)施的確是央地水利投資發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)的一個(gè)重要渠道?？紤]到水利設(shè)施從投資到能夠發(fā)揮作用可能存在滯后性，我們對水利設(shè)施變量取滯后1期。由于穩(wěn)健性檢驗(yàn)部分已經(jīng)證明模型存在遺漏變量的可能性很小，如此可以保證水利設(shè)施條件變量基本滿足外生性，采用上述渠道檢驗(yàn)思路是可行的。接下來以農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積情形為例，進(jìn)行作用渠道檢驗(yàn)。

表6首先報(bào)告了中央水利投資的作用渠道檢驗(yàn)結(jié)果?？梢钥吹剑谌N水利設(shè)施中，只有水庫工程構(gòu)成中央水利項(xiàng)目投資的作用渠道，但是該渠道僅大約可以解釋中央水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)的12%，公式為（0.351-0.397）/0.397。堤防工程和節(jié)水灌溉設(shè)施不構(gòu)成中央項(xiàng)目的作用渠道是情理之中，因?yàn)閮烧邘缀醵际堑胤剿こ添?xiàng)目。

表6 中央水利項(xiàng)目災(zāi)害防御效應(yīng)的作用渠道

考慮到我國水庫存在大、中、小三種類型，近20年來，我國水庫容量的增加又主要是大中型水庫貢獻(xiàn)的（見圖2），因而有必要觀察不同類型水庫發(fā)揮災(zāi)害防御效應(yīng)的異質(zhì)性。為此，在模型中分別控制大型水庫容量、中型水庫容量和小型水庫容量，結(jié)果報(bào)告見表7。可以發(fā)現(xiàn)，促成中央水利項(xiàng)目發(fā)揮災(zāi)害防御效應(yīng)的主要是中型水庫貢獻(xiàn)的，大型和小型水庫并不構(gòu)成一個(gè)有力的作用渠道。大型水庫的解釋力微弱，應(yīng)當(dāng)與中央大型水庫項(xiàng)目數(shù)量少且地區(qū)分布分散有關(guān)。需要指出的是，小型水庫的災(zāi)害防御效應(yīng)雖然不顯著，但其在灌溉、供水等方面仍然發(fā)揮著重要作用。

表7 中央水利項(xiàng)目災(zāi)害防御效應(yīng)的作用渠道（區(qū)分不同類型水庫）

圖2 ：中國各類型水庫總庫容變化（1973——2019年）

與中央水利項(xiàng)目不同，表8的估計(jì)結(jié)果表明，水庫工程和堤防工程均構(gòu)成地方水利項(xiàng)目發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)的重要作用渠道，前者的解釋力為30%，后者的解釋力為25%，這與地方水利項(xiàng)目中有大量水庫工程和堤防工程是密不可分的。中型水庫同樣是地方水利項(xiàng)目發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防御作用的最重要渠道，如表9所示，模型控制中型水庫工程容量后，地方水利項(xiàng)目的影響失去統(tǒng)計(jì)顯著性。

表8 地方水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)的作用渠道

表9 地方水利項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防御效應(yīng)的作用渠道（區(qū)分不同類型水庫）

六、結(jié)論

本文以水利投資事務(wù)為例，考察了央地事權(quán)配置結(jié)構(gòu)對公共風(fēng)險(xiǎn)防御的治理作用。研究發(fā)現(xiàn)：第一，央地水利項(xiàng)目均能夠抵御災(zāi)害沖擊，但中央水利項(xiàng)目投資的邊際效應(yīng)強(qiáng)于地方水利項(xiàng)目，特別是在應(yīng)對強(qiáng)度大、波及面廣的災(zāi)害沖擊上，中央水利項(xiàng)目具有顯著優(yōu)勢。第二，機(jī)制分析顯示，大中型水庫特別是中型水庫的庫容對央地水利項(xiàng)目投資的災(zāi)害防御效應(yīng)具有最強(qiáng)的解釋力，達(dá)標(biāo)堤防長度對地方水利項(xiàng)目災(zāi)害防御效應(yīng)也有較強(qiáng)的解釋力。

本文研究表明，水利投資事務(wù)過度放權(quán)容易導(dǎo)致跨區(qū)域乃至全國性風(fēng)險(xiǎn)防御公共品提供不足，不利于提高防范重大公共風(fēng)險(xiǎn)的能力。未來進(jìn)一步推進(jìn)中央和地方水利事權(quán)改革，應(yīng)錨定風(fēng)險(xiǎn)防御這一關(guān)鍵政策目標(biāo)，在不斷保障地方政府水利投資財(cái)政履職能力的同時(shí)，適度增強(qiáng)中央本級水利投資事權(quán)，確保中大型水庫工程等核心水利設(shè)施的充分供給，特別是在長江流域等稻谷種植區(qū)，災(zāi)害頻率高、強(qiáng)度大且洪澇與干旱災(zāi)害交替出現(xiàn)日益頻繁，擴(kuò)大中央政府在這一區(qū)域的水利投資職責(zé)，是切實(shí)維護(hù)國家糧食安全、人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)安全的重要屏障。同時(shí)，本文結(jié)論可拓展應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境治理、傳染性疫情防控、國民基礎(chǔ)社會保障、基礎(chǔ)科學(xué)研究等強(qiáng)外溢性領(lǐng)域的央地事權(quán)配置優(yōu)化路徑。例如，高端芯片研制需要強(qiáng)大的基礎(chǔ)研究能力支撐，中央政府應(yīng)更大力度推進(jìn)和直接承擔(dān)有關(guān)實(shí)驗(yàn)室、創(chuàng)新基地和人才隊(duì)伍建設(shè)責(zé)任；作為基礎(chǔ)民生事業(yè)的社會保障服務(wù)長期以來由地方管理，但隨著地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異加大和人口流動，面臨越來越多的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，也需要中央政府直接承擔(dān)更多的職責(zé)。