范思源 馬光榮

一、引言

為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，近年來，我國政府實(shí)施了一系列大規(guī)模減稅降費(fèi)舉措以降低企業(yè)成本、釋放經(jīng)濟(jì)活力。但在中央大力推行減稅降費(fèi)的同時(shí)，部分地方“三亂”現(xiàn)象（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）仍屢禁不止。全國的非稅收入從2007年的5700億元快速增長至2016年的29244億元，并在2019年達(dá)到了32390億元。如何降低非稅收入，是進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費(fèi)、釋放企業(yè)活力的關(guān)鍵所在。

對于近年來我國非稅收入快速膨脹的原因，學(xué)者們從不同角度提出了各自的見解，主要可總結(jié)為以下四點(diǎn)：第一是財(cái)政競爭。不同轄區(qū)之間對流動性資本（稅基）的競爭，會使得地方傾向于在“稅收競次”的同時(shí)增加非稅收入以彌補(bǔ)稅收收入的不足（李永友和沈坤榮，2008；王佳杰等，2014；李一花和韓芳，2018）。第二是財(cái)政分權(quán)。一方面，財(cái)政分權(quán)可以影響地方政府間財(cái)政競爭的強(qiáng)度，進(jìn)而影響非稅收入水平（陳工和洪禮陽，2014）；另一方面，過高的收入集權(quán)或支出分權(quán)水平，以及財(cái)權(quán)和支出責(zé)任的不匹配，會導(dǎo)致預(yù)算軟約束問題的產(chǎn)生，加劇非稅收入規(guī)模的膨脹（王志剛和龔六堂，2009；郭月梅和歐陽潔，2017）。第三是稅制改革。以“營改增”為代表的減稅改革增加了地方財(cái)政壓力，使得地方政府選擇加強(qiáng)非稅收入征管以緩解財(cái)政收支矛盾（谷成和潘小雨，2020；彭飛等，2020）。第四是晉升激勵(lì)。地方官員為謀求政治晉升，會策略性地增強(qiáng)對非稅收入的征管來做大財(cái)政收入（孟天廣和蘇政，2015；馬海濤等，2017）。

綜合已有研究可以發(fā)現(xiàn)，非稅收入是地方政府用以調(diào)節(jié)財(cái)政收入來彌補(bǔ)收支缺口的重要手段。然而，已有文獻(xiàn)中缺乏支持以上觀點(diǎn)的直接實(shí)證證據(jù)。造成這方面研究缺乏的原因可能在于：一方面，地方政府的財(cái)力水平以及面臨的財(cái)政壓力大小難以度量；另一方面，在計(jì)量方法上缺乏有效的手段來排除地方財(cái)力的內(nèi)生性問題，不能得到令人信服的結(jié)果?；谝陨显?，本文選擇從能夠直接影響地方政府財(cái)力的政府間轉(zhuǎn)移支付入手，考察轉(zhuǎn)移支付對地方政府非稅收入決策的影響。為克服轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力均等化分配性質(zhì)帶來的內(nèi)生性，本文受到關(guān)于轉(zhuǎn)移支付分配中人為影響因素研究的啟發(fā)（王紹光，2002；吳鳳武等，2013；范子英和李欣，2014），提出了一組新的轉(zhuǎn)移支付的工具變量，以更好地解決內(nèi)生性問題。

本質(zhì)上講，研究轉(zhuǎn)移支付對非稅收入的影響，是在研究轉(zhuǎn)移支付對地方政府自有收入的影響。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政收支影響的研究汗牛充棟，已有研究認(rèn)為：轉(zhuǎn)移支付會從兩個(gè)相反的方向來影響地方自有收入，一是轉(zhuǎn)移支付會擠出自有財(cái)政收入（Knight，2002）；二是轉(zhuǎn)移支付抑制了轄區(qū)間的“稅收競次”，從而促進(jìn)了自有收入的提高（Bucovetsky and Smart，2006；Buettner，2006）。此前國內(nèi)學(xué)者的研究大多著眼于轉(zhuǎn)移支付對地方政府稅收努力的影響，認(rèn)為中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度總體上抑制了地方的稅收努力（喬寶云等，2006；張恒龍和陳憲，2007；劉勇政和趙建梅，2009；胡祖銓等，2013），并且顯著降低了地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管效率（李建軍和肖育才，2012）。鑒于地方政府對非稅收入有較大的“自由裁量權(quán)”（谷成和潘小雨，2020），且在面臨財(cái)政壓力時(shí)易于通過非稅收入獲取財(cái)政資金（郭月梅和歐陽潔，2017），故本文推測：非稅收入是地方政府在面臨財(cái)政壓力時(shí)策略性調(diào)整財(cái)政收入的一個(gè)工具。結(jié)合后文理論模型的預(yù)測，本文提出的假說是：其他條件不變，地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付越多，會選擇征收更少的非稅收入。

本文使用2007——2017年省級面板數(shù)據(jù)以及雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：地方政府收到的人均轉(zhuǎn)移支付每上升1元，征收的人均非稅收入顯著下降0.256元。當(dāng)使用工具變量法進(jìn)行回歸時(shí)，人均轉(zhuǎn)移支付每上升1元，人均非稅收入顯著下降0.69元。對分類別非稅收入的回歸結(jié)果表明，地方政府因收到轉(zhuǎn)移支付而擠出的非稅收入主要來自企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)的降低。

相較于已有研究，本文的創(chuàng)新之處在于：第一，從轉(zhuǎn)移支付的視角出發(fā)，直接探究了地方政府財(cái)力對非稅收入決策的影響。結(jié)果表明，地方政府在獲得更多轉(zhuǎn)移支付時(shí)會減少非稅收入的征收，且減少的主要是與企業(yè)相關(guān)的非稅收入，這為減稅降費(fèi)工作的有效開展提供了一定的指導(dǎo)建議。第二，找到了一組可用的工具變量來解決轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題。這使得本文結(jié)論的得出更有說服力，也為之后的研究提供了一個(gè)使用工具變量的思路。

后文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分進(jìn)行制度背景介紹與文獻(xiàn)綜述；第三部分提出一個(gè)理論模型；第四部分為實(shí)證研究設(shè)計(jì)；第五部分展示實(shí)證結(jié)果；第六部分總結(jié)并提出政策建議。

二、制度背景與文獻(xiàn)綜述

（一）制度背景

自1994年分稅制改革以來，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重大幅提高。隨著中央財(cái)力的逐漸充實(shí)，為緩解地方財(cái)力不平衡問題，中央開始建立并逐漸完善對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度。就我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度而言，政府間轉(zhuǎn)移支付可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還三種形式（1994——2017年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還金額如圖1所示）。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立是出于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的考慮，帶有財(cái)力均等化的性質(zhì)。而稅收返還則是在分稅制改革、所得稅分享等改革中，為減小改革阻力、照顧地方既得利益而做出的安排，其設(shè)置目的與其他兩種轉(zhuǎn)移支付有根本上的不同。對于一般性轉(zhuǎn)移支付，中央不限定用途，地方可自行安排支出，彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。而對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，中央則限定了資金的支出用途，如專用于教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等。

在我國，政府大部分非稅收入曾長期以“預(yù)算外資金”的名義存在，并以預(yù)算外的方式進(jìn)行這部分財(cái)政資金的管理。該部分資金名目繁多、規(guī)模龐大、管理混亂且缺乏有效監(jiān)管（盧洪友，1998）。隨著2003年《財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》（財(cái)綜〔2003〕29號）和2004年《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜〔2004〕53號）的下發(fā)，非稅收入的定義和管理范圍開始得到明確。在2006年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府收支分類改革方案的通知》（財(cái)預(yù)〔2006〕13號）中，非稅收入作為“收入分類”中的六類之一，下設(shè)8款，包括政府性基金收入、專項(xiàng)收入、彩票資金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、其他收入。其中，除政府性基金收入與彩票資金收入外，其余六類均列入一般公共預(yù)算中，作為一般公共預(yù)算中的非稅收入。由于這些非稅收入的征管權(quán)和收益權(quán)歸地方所有，因此，即便在所有預(yù)算外收入納入預(yù)算管理后，各地方仍有相當(dāng)大的自主權(quán)，可以根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、預(yù)算平衡等情況，自行選擇要執(zhí)行的非稅收入水平。

圖1：中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還金額（1994——2017年）

從近年來我國地方政府的非稅收入規(guī)模來看（如圖2所示），自2007年政府收支分類改革起，地方財(cái)政非稅收入由4320.5億元增長至2017年的22796.69億元，復(fù)合年增長率為18.1%。地方稅收收入則由2007年的19252.12億元增長至2017年的68672.72億元，復(fù)合年增長率為11.66%。在大多數(shù)年份，非稅收入的增長快于稅收收入。表明在近年來稅收收入增長乏力的背景之下，地方可能會寄希望于用非稅收入來補(bǔ)足財(cái)政缺口。另外，政府間轉(zhuǎn)移支付的存在也幫助地方緩解了部分財(cái)政壓力。對地方轉(zhuǎn)移支付力度的增加是否有助于降低地方非稅收入水平？這正是本文要探究的問題。

圖2：地方財(cái)政稅收收入與地方財(cái)政非稅收入規(guī)模（2007——2017年）

（二）文獻(xiàn)綜述

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，目前討論最為廣泛的是轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙效應(yīng)”，即相比于私人收入的增加，來自上級政府轉(zhuǎn)移支付的增加對地方政府支出規(guī)模的擴(kuò)張有更強(qiáng)的刺激作用。Gramlich（1969）最早在實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，私人收入每增加1美元，政府財(cái)政支出僅增加0.02-0.05美元，而額外每增加的1美元轉(zhuǎn)移支付卻能使當(dāng)?shù)刎?cái)政支出增加0.3美元甚至接近1美元。若地方政府財(cái)政收支平衡（無負(fù)債），地方政府的財(cái)政支出將等于地方自有財(cái)政收入與來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付之和。故“粘蠅紙效應(yīng)”還可理解為地方政府在收到轉(zhuǎn)移支付后，沒有或者較少將其通過減稅或其他形式返還給民眾，因而也是一種轉(zhuǎn)移支付對地方自有財(cái)政收入決策的影響。

非稅收入在我國是政府財(cái)政收入的重要組成部分。由于具有地方高度自主的特征，非稅收入很好地滿足了我國地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動機(jī)，成為實(shí)現(xiàn)該支出責(zé)任的主要財(cái)力（呂煒，2021）。自2007年我國將非稅收入納入預(yù)算分類科目以來，我國地方政府非稅收入經(jīng)歷了持續(xù)的高速增長。對于近年來我國非稅收入快速膨脹的原因，現(xiàn)有研究主要從財(cái)政壓力與地方政府競爭等方面給出了解釋。王佳杰等（2014）通過構(gòu)建中國式地方分權(quán)下的財(cái)稅競爭理論模型并進(jìn)行實(shí)證回歸檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，更激烈的稅收競爭以及更大財(cái)政支出壓力會導(dǎo)致非稅收入的上升。王志剛和龔六堂（2009）使用省級財(cái)政數(shù)據(jù)，實(shí)證發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入與支出分權(quán)水平對地方財(cái)政收入中非稅收入的比例有顯著影響。彭飛等（2020）的研究發(fā)現(xiàn)，為應(yīng)對“營改增”帶來的財(cái)政壓力沖擊，地方政府加強(qiáng)了非稅收入征管力度，加重了企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。孟天廣和蘇政（2015）則發(fā)現(xiàn)政治晉升激勵(lì)的存在使得地方政府會策略性地增強(qiáng)對非稅收入的征管來做大財(cái)政收入。

盡管現(xiàn)有研究認(rèn)為，由財(cái)政分權(quán)、財(cái)政競爭、稅制改革以及政治晉升激勵(lì)所帶來的財(cái)政收支壓力是非稅收入膨脹的重要因素，但鮮有文獻(xiàn)直接實(shí)證檢驗(yàn)地方政府財(cái)力對非稅收入的影響。已有研究中，谷成和潘小雨（2020）探討了稅收收入與非稅收入的互動關(guān)系，發(fā)現(xiàn)中央減稅政策的實(shí)施使得地方傾向于擴(kuò)張非稅收入以滿足財(cái)政支出的需求。白宇飛和楊武建（2020）使用GMM模型進(jìn)行實(shí)證回歸，探究了轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政分權(quán)對非稅收入的影響，發(fā)現(xiàn)對地方轉(zhuǎn)移支付的增加可以抑制非稅收入規(guī)模的增長，而財(cái)政分權(quán)程度的提高則會導(dǎo)致非稅收入膨脹。

研究轉(zhuǎn)移支付對非稅收入的影響，實(shí)質(zhì)上是在分析轉(zhuǎn)移支付對地方自有財(cái)政收入的影響。目前的研究發(fā)現(xiàn)，同時(shí)存在兩種作用相反的影響機(jī)制：稅收替代效應(yīng)和稅收競爭抑制效應(yīng)（呂冰洋和張凱強(qiáng)，2018）。

稅收替代效應(yīng)是指由于轉(zhuǎn)移支付具有無償性使得轉(zhuǎn)移支付對地方政府的自有財(cái)政收入存在擠出作用。Knight（2002）通過理論模型，從選民個(gè)體效用最大化角度說明了轉(zhuǎn)移支付會擠出政府自有支出（或收入）。Baretti et al.（2002）、Panda（2009）、Nicholson-Crotty（2008）、Mogues and Benin（2012）、Aragon and Gayoso（2005）、Bravo（2013）分別用德國、印度、美國、加納、秘魯、智利的財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，發(fā)現(xiàn)地方稅收努力隨轉(zhuǎn)移支付的上升而下降。

稅收競爭抑制效應(yīng)則是指轉(zhuǎn)移支付會削弱地方政府之間“稅率競次”的動機(jī)，從而使得地方政府的稅收努力上升。Bucovetsky and Smart（2006）的理論模型說明，轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化設(shè)計(jì)會在稅收競爭中產(chǎn)生“鞭打快?！钡男Ч趸说胤秸M(jìn)行稅收競爭的激勵(lì)。Buettner（2006）使用德國數(shù)據(jù)，利用財(cái)政收入邊際分享率的不連續(xù)性（也即獲得的均衡性轉(zhuǎn)移支付的不連續(xù)性）進(jìn)行斷點(diǎn)回歸，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，盡管均衡性轉(zhuǎn)移支付的增加會傾向于讓地方降低稅率，但對上級政府邊際分享率的上升（即獲得更多的轉(zhuǎn)移支付）會提高地方稅率，減弱地方政府間“稅率競次”的激勵(lì)。Egger et al.（2010）使用了德國另一個(gè)州的數(shù)據(jù)，以1999年均衡性轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式的調(diào)整為自然實(shí)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了均衡性轉(zhuǎn)移支付對“稅率競次”的緩和作用。Dahlby and Warren（2003）使用澳大利亞州級層面的數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)了類似的結(jié)果。

基于以上綜述，本文從轉(zhuǎn)移支付的視角研究地方政府財(cái)力對非稅收入決策的影響具有重要意義。一方面，本文考察了前人較少關(guān)注的轉(zhuǎn)移支付作為非稅收入規(guī)模的影響因素，對我國如何抑制非稅收入過快增長、保障減稅降費(fèi)政策落實(shí)提供了可行建議；另一方面，本文使用工具變量法解決了轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題，對于轉(zhuǎn)移支付對地方自有財(cái)政收入的擠出效應(yīng)進(jìn)行了定量研究，增進(jìn)了已有文獻(xiàn)對轉(zhuǎn)移支付政策效果的理解。

三、理論模型

我們參考喬寶云等（2006）研究轉(zhuǎn)移支付對地方政府財(cái)政努力的理論框架，建立了一個(gè)簡單的理論模型，以說明轉(zhuǎn)移支付對地方政府非稅收入決策的影響。

首先，我們考察一個(gè)以最大化居民福利為目標(biāo)的地方政府，目標(biāo)函數(shù)的設(shè)定如下：

其中，E為地方政府支出，P為保留在私人部門中的社會財(cái)富。進(jìn)一步假定該目標(biāo)函數(shù)的一階、二階導(dǎo)數(shù)滿足地方政府通過選擇要執(zhí)行的非稅收入水平N來最大化居民福利。

地方政府財(cái)政收入包括地方政府的自有財(cái)政收入R與來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付S。假定地方政府財(cái)政收支平衡（無負(fù)債），有：

其中，自有財(cái)政收入R可表示為稅基B、稅率結(jié)構(gòu)t、以及非稅收入N的函數(shù)：

這里，假定B與t保持不變（B＞0，t＞ 0），即地方政府無法改變稅基與稅率結(jié)構(gòu)。

留存于私人部門的社會財(cái)富P可以表示為稅基B與地方自有財(cái)政收入R之差：

由此，式（1）可重新寫為：

最優(yōu)化問題的一階條件為：

二階條件為：

對于式（6）進(jìn)行比較靜態(tài)分析（隱函數(shù)求導(dǎo)），可得：

式（8）表明，在其他條件不變時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的增加會使得地方政府降低非稅收入以最大化居民福利。當(dāng)?shù)胤秸疅o法調(diào)節(jié)稅基與稅率結(jié)構(gòu)時(shí)，存在轉(zhuǎn)移支付對地方政府非稅收入的替代作用。因此，本文提出的理論假說是：其他條件不變，地方政府獲得的轉(zhuǎn)移支付越多，會選擇征收更少的非稅收入。

四、實(shí)證研究設(shè)計(jì)

為檢驗(yàn)上述理論假說，本文選取2007——2017年省級面板數(shù)據(jù)，使用雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸，考察了轉(zhuǎn)移支付對地方政府非稅收入的影響。計(jì)量模型設(shè)定如下：

其中，被解釋變量Yi,t為t年i省的人均非稅收入。核心解釋變量pertransferi,t為t年i省的人均轉(zhuǎn)移支付收入，其中，轉(zhuǎn)移支付為一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之和，不包括稅收返還。Xi,t為其他控制變量?；貧w方程中控制了省份固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)。

識別轉(zhuǎn)移支付對地方政府非稅收入征收的影響，面臨的首要問題是轉(zhuǎn)移支付具有較強(qiáng)的內(nèi)生性，其內(nèi)生性的來源可歸結(jié)為以下兩點(diǎn)。第一，轉(zhuǎn)移支付制度包含了財(cái)力均等化設(shè)計(jì)，即人均財(cái)力低的地方政府會獲得更多轉(zhuǎn)移支付。而我們要研究的，則是地方政府在收到更多轉(zhuǎn)移支付后，相應(yīng)在財(cái)政收入上做出的反應(yīng)。這種轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政收入之間的聯(lián)立性（或反向因果）會使得我們對于結(jié)果的估計(jì)產(chǎn)生偏誤。第二，一些不可觀測因素可能會同時(shí)影響地方政府的非稅收入與該地方獲得的轉(zhuǎn)移支付，例如地方政府治理水平等。這些因素可以是隨時(shí)間變化的，也可以是不變的。運(yùn)用固定效應(yīng)模型以及選取合適的控制變量可以緩解此種類型的內(nèi)生性問題。

為解決轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題，本文綜合吳鳳武等（2013）、范子英和李欣（2014）的做法，以各省重要職位任職情況為依據(jù)，為轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造了一個(gè)工具變量，該工具變量與各省的人均非稅收入、稅收收入水平不直接相關(guān)，只通過轉(zhuǎn)移支付的分配對非稅收入、稅收收入產(chǎn)生影響，可以較好解決轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題。

控制變量的選取我們參考王佳杰等（2014）、王志剛和龔六堂（2009）的研究，選擇了一些同時(shí)影響非稅收入（稅收收入）以及轉(zhuǎn)移支付的隨時(shí)間變化的變量指標(biāo)：

（1）地區(qū)人均生產(chǎn)總值。該指標(biāo)反映了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)活動總量，通常而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、經(jīng)濟(jì)活動總量大的地區(qū)產(chǎn)生的非稅收入、稅收較高。

（2）城鎮(zhèn)化率。該指標(biāo)由t年i省的城鎮(zhèn)人口除以年末常住人口計(jì)算得到。由于同一地區(qū)城鎮(zhèn)人口在人均收入上高于農(nóng)村人口，而收入越高通常帶來更多非稅收入，因此需要加以控制。

（3）固定資產(chǎn)投資比率。該指標(biāo)由t年i省的社會固定資產(chǎn)投資總額除以地區(qū)生產(chǎn)總值得到。一般而言，一個(gè)地區(qū)的投資占比越高，其經(jīng)濟(jì)活躍程度越高，同時(shí)帶來越多的稅收、非稅收入。

（4）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比率。該指標(biāo)由t年i省的第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比率得到。方紅生和張軍（2013）研究發(fā)現(xiàn)，地方政府大力發(fā)展第二和第三產(chǎn)業(yè)，推動了當(dāng)?shù)囟愂帐杖氤珿DP增長，且?guī)恿讼嚓P(guān)的土地等非稅收入的增長。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于地區(qū)稅收、非稅收入的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

本文采用樣本的時(shí)間跨度為2007——2017年（控制變量滯后一期為2006——2016年）。起始點(diǎn)選為2007年，是因?yàn)?007年我國進(jìn)行了政府收支分類改革，之后的一般公共預(yù)算中非稅收入的統(tǒng)計(jì)口徑一致，具有可比性。本文采用的省級財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、人口數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國財(cái)政年鑒》，轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來自于歷年《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》以及財(cái)政部網(wǎng)站。相關(guān)指標(biāo)為以上基礎(chǔ)數(shù)據(jù)經(jīng)計(jì)算而得。出于剔除極端值的考慮，本文采用去掉了西藏地區(qū)的樣本后余下30個(gè)省份（不含港澳臺地區(qū)）11年共330個(gè)樣本，主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果及分析

（一）基準(zhǔn)結(jié)果

表2 展示了基準(zhǔn)回歸的結(jié)果，其中第（1）——（3）列使用了雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行回歸，第（4）（5）列展示了使用工具變量的回歸結(jié)果。

表2 轉(zhuǎn)移支付對非稅收入的影響

使用雙向固定效應(yīng)模型的回歸結(jié)果（如表2的第4列所示），表明人均轉(zhuǎn)移支付每提高1元，人均非稅收入以1%的顯著性水平下降0.256元，且該結(jié)果的數(shù)值大小與顯著性在逐步添加控制變量的過程中均保持穩(wěn)健。為了解決由于反向因果而引起的轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題，我們使用了工具變量法進(jìn)行回歸。工具變量回歸結(jié)果在表2的第（4）（5）列中列示。結(jié)果表明，人均轉(zhuǎn)移支付每增加1元，地方政府人均非稅收入會以1%的顯著性水平下降0.69元。從結(jié)果上看，該回歸系數(shù)的大小與不使用工具變量時(shí)有較大差異，這印證了轉(zhuǎn)移支付的確存在內(nèi)生性問題。

由于在地方政府財(cái)政收支平衡時(shí)（無負(fù)債），“粘蠅紙效應(yīng)”還可理解為地方政府在收到轉(zhuǎn)移支付后，沒有或者較少將其通過減少收入的形式返還給民眾。地方政府因收到轉(zhuǎn)移支付而擠出的非稅收入越少，“粘蠅紙效應(yīng)”越強(qiáng)。以上基準(zhǔn)回歸結(jié)果表明，在使用工具變量排除反向因果帶來的內(nèi)生性后，回歸結(jié)果反映出的轉(zhuǎn)移支付對非稅收入的擠出效果更強(qiáng)，“粘蠅紙效應(yīng)”減弱。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文嘗試使用轉(zhuǎn)移支付與非稅收入占財(cái)政收入的比值來替代人均金額進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果在表3中展示。未使用工具變量時(shí)，轉(zhuǎn)移支付占比增加1%，非稅收入占比顯著下降0.214%；使用工具變量時(shí)，轉(zhuǎn)移支付占比增加1%，非稅收入占比顯著下降0.552%。此回歸結(jié)果從各省的收入結(jié)構(gòu)角度也證明了轉(zhuǎn)移支付對非稅收入存在擠出作用。

表3 轉(zhuǎn)移支付對非稅收入的影響穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文還檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對分類別非稅收入的影響，結(jié)果如表4所示。本文按政府一般公共預(yù)算的非稅收入分類將非稅收入分為六類：專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入與其他非稅收入，結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付對人均國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、人均其他非稅收入和人均專項(xiàng)收入的擠出最為明顯，分別為0.218元、0.211元和0.193元，前兩者在10%的顯著性水平下顯著，后者在5%的顯著性水平下顯著。這三類非稅收入的征收對象通常是企業(yè)，如專項(xiàng)收入中的教育費(fèi)附加、排污費(fèi)收入，國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入中對于礦山、海域、水資源的使用費(fèi)收入等等。而轉(zhuǎn)移支付對非稅收入中的行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入的影響不大，且不顯著。

表4 轉(zhuǎn)移支付對各類別非稅收入的影響

上述回歸結(jié)果表明，地方政府因收到轉(zhuǎn)移支付而擠出的非稅收入主要來源于企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)的降低。因此，若想減輕企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)，一個(gè)好的做法是充實(shí)地方政府的財(cái)力，加大對地方轉(zhuǎn)移支付的力度。地方政府由于存在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而競爭的動力，隨著自身財(cái)力的增加，會自發(fā)地優(yōu)先削減企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)，給企業(yè)讓利以爭取更快更好的經(jīng)濟(jì)增長。

（三）進(jìn)一步討論

以上表2——表4的結(jié)果證實(shí)了轉(zhuǎn)移支付對非稅收入擠出作用的存在，我們希望進(jìn)一步觀察轉(zhuǎn)移支付對稅收收入是否同樣存在擠出效應(yīng)，并探究這種擠出效應(yīng)在稅收收入與非稅收入上的交互作用。

如表5第（3）列所示，從轉(zhuǎn)移支付影響政府收入的途徑來看，相比之下，轉(zhuǎn)移支付對稅收收入影響的絕對數(shù)值較非稅收入更小，這說明地方政府主要通過影響非稅收入從而達(dá)到調(diào)節(jié)財(cái)政收入的目的。相較于稅收收入，地方政府在非稅收入上擁有更大的自主權(quán)。我國的稅收立法權(quán)高度集中于中央政府，地方政府一般不具備調(diào)整稅率的權(quán)力，但可以自行設(shè)定部分非稅收入項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過調(diào)節(jié)非稅收入的方式調(diào)節(jié)財(cái)政收入。一方面，財(cái)力不足地區(qū)的“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，加重了企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)傾向于放松對非稅收入的征管，非稅收入人均金額及占比均常年維持在較低水平。這兩種現(xiàn)象印證了地方政府在非稅收入上的自主權(quán)，進(jìn)一步證實(shí)了非稅收入是地方政府調(diào)節(jié)財(cái)政收入、彌補(bǔ)收支缺口的重要手段。

表5 轉(zhuǎn)移支付對稅收收入的影響

如表6第（3）列所示，從轉(zhuǎn)移支付對于地方政府收入決策的影響程度來看，由于每1元轉(zhuǎn)移支付的增加并未相應(yīng)使地方政府減少大約1元的自有財(cái)政收入（僅減少0.375元），因此，轉(zhuǎn)移支付的確產(chǎn)生了較強(qiáng)的“粘蠅紙效應(yīng)”，這與大多數(shù)研究我國“粘蠅紙效應(yīng)”的文章中得到的結(jié)論相吻合。而Inman（2008）曾在一篇綜述性文章中指出，要想得到可信的關(guān)于“粘蠅紙效應(yīng)”的結(jié)果，需要找到轉(zhuǎn)移支付的好的工具變量或者一個(gè)理想的自然實(shí)驗(yàn)，以提供一個(gè)中央政府行為的外生度量。僅依靠添加控制變量的方式來處理轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題可能是不夠的。由于轉(zhuǎn)移支付的分配中存在財(cái)力均等化的機(jī)制，即財(cái)力充足、人均財(cái)政收入更高的地區(qū)會分配到更少的轉(zhuǎn)移支付，因此，未處理內(nèi)生性問題可能會低估轉(zhuǎn)移支付對地方自有財(cái)政收入的擠出效應(yīng)。

表6 轉(zhuǎn)移支付對財(cái)政收入的影響

如表5表6的第（4）列所示，使用工具變量的回歸結(jié)果表明，人均轉(zhuǎn)移支付每提高1元，人均稅收收入在10%顯著性水平下減少0.92元，人均財(cái)政收入在1%顯著性水平下減少1.61元。在稅收收入方面，使用工具變量回歸的結(jié)果同樣存在“粘蠅紙效應(yīng)”減弱的情況。這里，我們的發(fā)現(xiàn)與Knight（2002）是一致的。Knight使用美國高速公路專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：未使用工具變量時(shí)有“粘蠅紙效應(yīng)”，而使用工具變量后“粘蠅紙效應(yīng)”則消失。因此，我國轉(zhuǎn)移支付對地方政府收入決策的影響大小仍有待更多實(shí)證研究的定量檢驗(yàn)。

考慮到轉(zhuǎn)移支付對地方稅收收入以及非稅收入均存在擠出效應(yīng)，我們進(jìn)一步嘗試考察該擠出效應(yīng)在稅收收入與非稅收入的交互作用。在雙向固定效應(yīng)模型基礎(chǔ)上，本文按2007——2017年各省人均非稅收入均值與人均稅收收入均值進(jìn)行分組，各按前一半和后一半對30個(gè)省份（不含西藏及港澳臺地區(qū)）分成兩組，進(jìn)行分樣本回歸。

表7實(shí)證結(jié)果顯示，相較于低人均稅收收入省份，高人均稅收收入省份中轉(zhuǎn)移支付對非稅收入的擠出效應(yīng)更強(qiáng)。而在高、低人均非稅收入的分樣本回歸中，轉(zhuǎn)移支付對稅收收入的擠出均不顯著。以上結(jié)果說明，轉(zhuǎn)移支付對自有收入的擠出作用主要體現(xiàn)為對非稅收入的擠出，且在人均財(cái)力更充足的地方擠出效應(yīng)越強(qiáng)，這進(jìn)一步印證了非稅收入是地方政府在面臨財(cái)政壓力時(shí)策略性調(diào)整財(cái)政收入的工具。

表7 分樣本回歸下轉(zhuǎn)移支付對非稅收入、稅收收入的影響

六、結(jié)論與政策建議

本文使用我國2007——2017年省級面板數(shù)據(jù)以及雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行實(shí)證回歸，研究了轉(zhuǎn)移支付與地方政府非稅收入的關(guān)系，得到以下結(jié)論：第一，政府間轉(zhuǎn)移支付對地方政府征收非稅收入存在一定的擠出作用。換言之，非稅收入是地方政府在面臨財(cái)政壓力時(shí)策略性調(diào)整財(cái)政收入的一個(gè)工具。第二，在實(shí)證分析中轉(zhuǎn)移支付有較強(qiáng)的內(nèi)生性。當(dāng)不使用工具變量時(shí)，回歸結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付對于地方政府減少收入的作用有限，存在“粘蠅紙效應(yīng)”。而當(dāng)使用工具變量法處理轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性后，回歸結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付等額甚至超額擠出了地方政府的財(cái)政收入，“粘蠅紙效應(yīng)”消失。因此，解決好轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)生性問題是研究政府收支行為的關(guān)鍵。第三，增加對地方政府的轉(zhuǎn)移支付有助于降低企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。實(shí)證結(jié)果表明，地方政府由于獲得更多轉(zhuǎn)移支付而減少的非稅收入，大部分來自于對企業(yè)的非稅收入。這意味著加大對地方政府轉(zhuǎn)移支付力度、充實(shí)地方政府財(cái)力，有助于解決企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)過重的問題。

基于前述研究結(jié)論，本文提出以下政策建議：第一，適度增加對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度。在我國面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力與錯(cuò)綜復(fù)雜國際局勢的當(dāng)下，以減稅降費(fèi)為代表的財(cái)稅政策是釋放企業(yè)活力、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。更充實(shí)的地方政府財(cái)力能有效抑制非稅收入的無序膨脹，切實(shí)推進(jìn)減稅降費(fèi)政策的落實(shí)，降低企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。第二，加快實(shí)現(xiàn)非稅收入征管法制化、透明化。亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等非法籌集財(cái)政收入的手段，不僅阻礙了減稅降費(fèi)政策的落實(shí)，更嚴(yán)重傷害了地方政府的公信力。要從根本上防止地方政府通過“三亂”方式增加財(cái)政收入，加強(qiáng)地方人大以及公眾等各方的監(jiān)督，把非稅收入立法與征管的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。第三，健全地方稅體系、培育地方稅源。對地方轉(zhuǎn)移支付力度的增加盡管能夠抑制非稅收入規(guī)模過快增長，但也要避免造成地方政府對上級轉(zhuǎn)移支付的過度依賴。培育地方主體稅種、硬化地方政府預(yù)算約束的財(cái)稅改革，可以實(shí)現(xiàn)在保障地方自有財(cái)力可持續(xù)增長的同時(shí)，抑制地方政府從“三亂”中汲取財(cái)政收入的短視行為。第四，積極推進(jìn)四本預(yù)算統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。四本預(yù)算的統(tǒng)籌管理能有效提高閑置財(cái)政資金的使用效率，特別是政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算之間的統(tǒng)籌，能夠有效保障地方政府財(cái)力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。