李濟彤 申學(xué)鋒

摘要：1982年至今，黨中央先后發(fā)布了24個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。本文梳理和分析了這些中央一號文件的發(fā)展演變和基本經(jīng)驗，以期更加深刻地理解和把握黨中央“三農(nóng)”政策的精髓。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)中央一號文件“三農(nóng)” 發(fā)展演變 基本經(jīng)驗

從20世紀80年至今，我國涉農(nóng)中央一號文件針對不同時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢，形成了相應(yīng)的戰(zhàn)略決策，對于推動“三農(nóng)”問題的解決和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)作用?？傮w來看，大致可以分為四個階段。

（一）1982年至1986年：拉開農(nóng)村工作改革序幕

1978年12月，黨的十一屆三中全會提出新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的首要出發(fā)點，即政治方面切實保障農(nóng)民權(quán)利，經(jīng)濟方面充分關(guān)心農(nóng)民利益，對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革具有重大意義。在“解放思想、實事求是”精神的鼓舞下，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民進行包產(chǎn)到戶，成功開創(chuàng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。

基于黨的十一屆三中全會所制定并實行的農(nóng)村政策，中共中央于1982年批轉(zhuǎn)了改革開放后第一個關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制、農(nóng)村商品流通、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、基層組織建設(shè)五個方面進行工作部署，其核心為解決聯(lián)產(chǎn)承包制的性質(zhì)爭議問題，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶均為社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制。1983年，以黨的十二大所提出的二十世紀末全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值翻兩番的宏偉目標為導(dǎo)向，中央一號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》發(fā)布，首先肯定了由聯(lián)產(chǎn)承包制而帶來的積極成效，將其認定為“黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”，隨后剖析了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的主要問題，并提出14條舉措來改善上層建筑基礎(chǔ)與經(jīng)濟變化需要二者之間的差距。1984年，中央一號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》發(fā)布，指明了農(nóng)村工作的重點，即繼續(xù)鞏固和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，搞活農(nóng)村商品市場，抓好農(nóng)村商品生產(chǎn)，并將土地承包期從原來的3年延長至15年以上，打破歷史遺留下農(nóng)村經(jīng)濟的不利管制。1985年，中央一號文件《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》發(fā)布，主要解決農(nóng)村生產(chǎn)轉(zhuǎn)至商品經(jīng)濟的不協(xié)調(diào)問題，并為此制定了改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、加強小城鎮(zhèn)建設(shè)等十大方面的經(jīng)濟政策，其創(chuàng)舉為取消了實施30年來的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度。1986年，中央一號文件《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》發(fā)布，肯定了已有農(nóng)村工作改革的政策方針，但也強調(diào)擺正農(nóng)業(yè)的重要地位，同時指出依靠科學(xué)和增加投入等方式，以增強農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)，并繼續(xù)完善商品的流通體制和合作體制，進一步深化農(nóng)村改革。

在黨的十一屆三中全會精神的指引下，20世紀80年代出臺的五個中央一號文件，其政策內(nèi)容在緊密相關(guān)的基礎(chǔ)上不斷演進。它們的主要發(fā)力點為肯定聯(lián)產(chǎn)承包制的基本經(jīng)營制度，打破農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)派購的高度計劃經(jīng)濟體制，大力發(fā)展多種多樣的農(nóng)村經(jīng)濟，適應(yīng)農(nóng)村商品發(fā)展的需要；所帶來的貢獻是極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，初步解決了我國人民的吃飯問題，由此廣大農(nóng)村發(fā)生了質(zhì)的變化，開啟了我國農(nóng)村大發(fā)展的第一個時期。

（二）2004年至2012年：系統(tǒng)部署“三農(nóng)”工作改革

20世紀80年代中后期，我國全面展開經(jīng)濟體制改革，其重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)至國有企業(yè)，因此關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央一號文件停止發(fā)布。然而，進入20世紀90年代后半期，農(nóng)產(chǎn)品供給過剩、價格走低，極大地挫傷了農(nóng)民的種糧積極性，引發(fā)農(nóng)民收入增幅減緩、農(nóng)村社會矛盾日益突出、城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡等問題。面對“三農(nóng)”問題的嚴峻形勢，黨中央審時度勢、高瞻遠矚，在黨的十六大報告中指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”。

基于黨的十六大報告中對開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面提出的要求，中共中央、國務(wù)院繼20世紀80年代之后，于2004年發(fā)布了關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央一號文件《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，主要解決的是農(nóng)民增收困難這一突出問題，所提出的22條綜合性舉措對于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距具有重要意義。2005年，中央一號文件《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》發(fā)布，圍繞著農(nóng)業(yè)制定戰(zhàn)略任務(wù)，并在扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、做好耕地保護、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、健全投入機制等九大方面提出27條實用性舉措。2006年，中央一號文件《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》發(fā)布，這是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的指導(dǎo)性文件，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、強化產(chǎn)業(yè)支撐等八大方面進行工作部署，其中值得提及的是全面取消了農(nóng)業(yè)稅，由此終結(jié)了我國延續(xù)數(shù)千年農(nóng)民種田交稅的歷史。2007年，中央一號文件《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》發(fā)布，提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的首要任務(wù)，詳細闡述建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程和八大途徑。

當(dāng)各級政府將黨中央制定的“三農(nóng)”工作政策方針付諸實踐后，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)向好趨勢。為繼續(xù)指明“三農(nóng)”工作的方向，在全面貫徹落實黨的十七大對“三農(nóng)”工作新要求的基礎(chǔ)上，2008年，中央一號文件《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》發(fā)布，重點提出通過加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，這是保持經(jīng)濟穩(wěn)定和保障農(nóng)民增收的關(guān)鍵?；邳h的十七屆三中全會勾勒的農(nóng)村改革發(fā)展前景，2009年，中央一號文件《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》發(fā)布，為應(yīng)對國際金融危機對我國經(jīng)濟造成的負面影響，提出首要任務(wù)為保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，并圍繞著穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、重視農(nóng)村民生四方面來制定極具重要意義的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作政策。2010年，中央一號文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》發(fā)布，指出在我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度不斷增強的形勢下破解“三農(nóng)”工作難題，應(yīng)將資源要素向農(nóng)村推動配置、提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平、對農(nóng)村民生加以改善、增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，從而助力我國對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破。2011年，中央一號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》發(fā)布，首次全面部署我國水利工作的改革發(fā)展，以民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導(dǎo)、改革創(chuàng)新為原則，提出加強農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、嚴格把握水資源管理等一系列舉措，以期從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。2012年，中央一號文件《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》發(fā)布，對農(nóng)業(yè)科技的重要性進行詳細闡釋，并明確指出科技進步創(chuàng)新為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的根本出路，即堅持科教興農(nóng)戰(zhàn)略，大幅增加農(nóng)業(yè)科技投入，推動農(nóng)業(yè)科技跨越發(fā)展，以使我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作再創(chuàng)新佳績。

在黨的十六大及十七大精神的指引下，中共中央、國務(wù)院2004年到2012年的九個中央一號文件，雖然主題重點不盡相同，但是均體現(xiàn)出黨中央始終堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為重中之重的工作精神，并將“多予、少取、放活”方針作為主導(dǎo)思想。同時，黨中央根據(jù)每年不同的經(jīng)濟形勢以及“三農(nóng)”工作發(fā)展情況制定最為合適的政策方針，七個中央一號文件以相對全局的角度對“三農(nóng)”問題改革進行系統(tǒng)部署，從而構(gòu)建出較為完備的“三農(nóng)”制度框架和政策體系，以期更好地促進農(nóng)民增收、提升農(nóng)業(yè)效益、城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從而保證我國農(nóng)業(yè)朝著可持續(xù)發(fā)展的方向前進。

（三）2013年至2017年：重點解決“三農(nóng)”瓶頸問題

在2004年中央一號文件重新鎖定“三農(nóng)”問題后，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，給我國“三農(nóng)”工作帶來的新挑戰(zhàn)，即農(nóng)戶兼業(yè)化及村莊空心化加劇，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快，農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出，同時，亟須解決降低我國農(nóng)業(yè)對外依存度、創(chuàng)新我國農(nóng)村社會管理體制、建立平等城鄉(xiāng)要素交換機制等重大問題。

面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所處的新階段，在黨的十八大報告中明確指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題作是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑”。基于黨的十八大報告對“三農(nóng)”問題作出的重要闡述，為繼續(xù)發(fā)揮中央一號文件指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的重要性，2013年，中央一號文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》發(fā)布，圍繞著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，說明其首要任務(wù)仍為確保國家糧食安全，并重點關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村公共服務(wù)機制改進，從而激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能、切實維護農(nóng)民利益、推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。2014年，中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》發(fā)布，在改革農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制、農(nóng)業(yè)科技體制、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)村金融制度、城鄉(xiāng)二元戶籍制度等方面作出深度規(guī)劃，以期建設(shè)新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。2015年，中央一號文件《關(guān)于改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》發(fā)布，高度重視持續(xù)增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)國內(nèi)競爭力、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，并首次提出推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，關(guān)注加強農(nóng)村法治建設(shè)。2016年，中央一號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》發(fā)布，指出農(nóng)業(yè)是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，并對我國“十三五”時期的農(nóng)村改革發(fā)展工作進行詳細部署，提出以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念來破解“三農(nóng)”工作難題。2017年，中央一號文件《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》發(fā)布，重點解決的是我國農(nóng)業(yè)由總量不足的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)楣┻^于求和供給不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，對此提出以推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為“三農(nóng)”工作主線。

在黨的十八大精神的指引下，中共中央、國務(wù)院在2013年至2017年發(fā)布的五個中央一號文件重點解決不同年份我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的制約性問題，體現(xiàn)于發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制、落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法、實施脫貧攻堅工程、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面。五年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了可喜的成績，農(nóng)業(yè)連年豐收、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村和諧穩(wěn)定，同時農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革邁出新步伐，脫貧攻堅戰(zhàn)也取得決定性進展，這不僅為我國經(jīng)濟社會發(fā)展大局發(fā)揮了“壓艙石”的作用，并且為下一階段農(nóng)業(yè)與農(nóng)村全面發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

（四）2018年至2022年：新時代“三農(nóng)”工作新局面

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求從全局和戰(zhàn)略的高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，以開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的新局面?；邳h的十九大報告對新時代“三農(nóng)”工作作出的戰(zhàn)略部署，并繼續(xù)將中央一號文件作為其具體實施的路線圖，2018年，中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，這是謀劃新時代鄉(xiāng)村振興的重要頂層設(shè)計，既制定了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體階段性目標任務(wù)，又圍繞著“二十字”總體要求提出一系列重大舉措。2019年，中央一號文件《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》發(fā)布，明確了“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)，包括決勝脫貧攻堅、保障糧食安全、整治人居環(huán)境等內(nèi)容，并對落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針細化實化工作內(nèi)容。2020年，中央一號文件《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》發(fā)布，聚焦“三農(nóng)”工作的兩大重點任務(wù)，即集中力量完成打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、補上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板，提出明確要求。2021年，中央一號文件《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，提出實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動等重要舉措。2022年，中央一號文件《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》發(fā)布，部署了2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作，明確了兩條底線任務(wù)和三方面重點工作。

在黨的十九大精神的指引下，中共中央、國務(wù)院在2018年至2022年發(fā)布的五個中央一號文件，其政策布局更加全面、長遠，對我國“三農(nóng)”工作在新時代背景下開創(chuàng)新局面起到了至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得新的歷史性成就，即實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興良好開局、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、消除絕對貧困和區(qū)域性整體貧困、創(chuàng)造人類減貧史上中國奇跡。我國已如期完成農(nóng)村同步實現(xiàn)全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標，未來我國將全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使“三農(nóng)”工作不斷取得新進展。

從我國涉農(nóng)中央一號文件的發(fā)展歷程中，我們可以看到黨中央優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的戰(zhàn)略決心，可以看到相關(guān)部門和各級政府支持“三農(nóng)”的積極作為，可以看到農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民不斷向好的發(fā)展脈絡(luò)?？偨Y(jié)涉農(nóng)中央一號文件發(fā)展變化中的基本經(jīng)驗，對于持續(xù)推進“三農(nóng)”工作具有重要啟示意義。

（一）制度改革創(chuàng)新是做好“三農(nóng)”工作的堅實基礎(chǔ)

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的24個“涉農(nóng)”中央一號文件，將農(nóng)民探索的制度創(chuàng)新加以肯定，逐步確立我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不斷完善并提出新的改革措施，為做好“三農(nóng)”工作奠定制度基礎(chǔ)以發(fā)揮制度優(yōu)勢，從而保障農(nóng)民最為切實的經(jīng)濟利益。改革開放后，我國農(nóng)村創(chuàng)造性實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，成功分離了農(nóng)地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。1982年至1986年中央一號文件，所制定的農(nóng)村土地制度及農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度政策，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實踐效果高度認可，并在社會主義意識形態(tài)下將其合理合規(guī)化，形成了“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

進入新世紀，黨中央在穩(wěn)定原有農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，不斷出臺改革農(nóng)村土地制度及農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的新政策。在農(nóng)村土地制度方面的政策，歷年中央一號文件均強調(diào)農(nóng)村土地制度穩(wěn)定的重要性，始終堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動搖，而由農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”創(chuàng)新至農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，同時兼顧了國家、集體、農(nóng)戶的多元利益。此外，多個中央一號文件提出的“加快土地征用制度改革”“健全土地流轉(zhuǎn)市場”“完善農(nóng)村宅基地制度管理”等政策，其目標仍為保障農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)益，從而給農(nóng)民吃上長效“定心丸”。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度方面，歷年中央一號文件均提出鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，始終堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位不動搖，而在土地經(jīng)營權(quán)加快流轉(zhuǎn)和農(nóng)村人地逐漸分離的形勢下，由小農(nóng)戶家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的“雙層經(jīng)營制度”轉(zhuǎn)變至小農(nóng)戶與多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共存的“多元經(jīng)營制度”，則能夠通過發(fā)揮各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的特長，以使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展。

（二）確保糧食安全是做好“三農(nóng)”工作的永恒主題

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的24個“涉農(nóng)”中央一號文件，對糧食問題展開持續(xù)性的重點關(guān)注，從20世紀80年代的中央一號文件提出切實保證糧食生產(chǎn)，到進入新世紀后的中央一號文件強調(diào)確保糧食安全對治國理政的重要性，均能夠看出黨中央將確保糧食安全作為“三農(nóng)”工作的永恒課題，即堅決扛穩(wěn)國家糧食安全重任，使中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。在國家對糧食生產(chǎn)的政策支持下，1982年至1991年的十年間，我國糧食產(chǎn)量呈上升趨勢，從3.5億噸增加至4.4億噸，說明了我國不僅能夠解決人民的吃飯問題，其創(chuàng)造出的以不足世界10%耕地養(yǎng)活占世界22%人口的奇跡，同樣具備破解糧食這一世界性難題的能力。

在確保國家糧食安全方面的政策，新世紀的中央一號文件將“促進糧食穩(wěn)定發(fā)展”“提高糧食生產(chǎn)能力”作為其核心目標。2004年至2012年的九個中央一號文件，均大篇幅地強調(diào)“集中力量支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)”“堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給的方針”“完善和落實糧食省長負責(zé)制”“實施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程”“堅決落實最嚴格的耕地保護制度”五方面政策，以期按照穩(wěn)糧保供的要求，努力確保糧食生產(chǎn)不滑坡。2013年至2022年的中央一號文件，更加側(cè)重于對糧食生產(chǎn)能力的建設(shè)，提出“實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略”的具體舉措，以期糧食生產(chǎn)能力跨上新臺階，牢牢把住糧食安全主動權(quán)。在國家對糧食安全的高度重視下，我國糧食產(chǎn)量從2012年起連續(xù)9年穩(wěn)定在6億噸以上，并且實現(xiàn)了從2004年的4.7億噸增加至2020年的6.7億噸，糧食的連年豐收為我國應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，以及穩(wěn)定經(jīng)濟社會大局發(fā)揮了強有力的“穩(wěn)定器”作用。

處理城鄉(xiāng)關(guān)系是做好“三農(nóng)”工作的主線內(nèi)容

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的24個“涉農(nóng)”中央一號文件，將處理好城鄉(xiāng)關(guān)系作為“三農(nóng)”工作的主線內(nèi)容，并在緩和城鄉(xiāng)二元發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展四個階段中予以詳細的政策部署。改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，我國農(nóng)民生產(chǎn)積極性大幅增強，加之黨中央對農(nóng)業(yè)的重視，農(nóng)村經(jīng)濟取得階段性發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)緩和態(tài)勢。如圖1所示，1978年至1986年我國城鄉(xiāng)居民收入差距，由1978年的2.57：1降至1983年的1.82：1再升至1986年的2.13：1?？偨Y(jié)來看，1982年至1986年中央一號文件城鄉(xiāng)關(guān)系的相關(guān)政策，以及五年間我國城鄉(xiāng)居民收入差距變化的現(xiàn)實數(shù)據(jù)，均可以說明黨中央在對農(nóng)村工作進行改革的過程中，同時關(guān)注對城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整，并通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，逐步松動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

在我國將改革重心轉(zhuǎn)向城市后，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展放緩，二元結(jié)構(gòu)長期積累，城鄉(xiāng)發(fā)展愈加失衡。面對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對我國經(jīng)濟帶來的負面影響：2004年至2007年的四個中央一號文件，按照黨的十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”要求調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，2008年至2012年的五個中央一號文件，按照黨的十七大提出的“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”要求進一步縮小城鄉(xiāng)差距。2004年起，我國農(nóng)村居民可支配收入進入較高速增長階段，并在2010年后，我國農(nóng)村居民收入增長速度超過城鎮(zhèn)居民收入增長速度。總結(jié)來看，2004年至2012年中央一號文件城鄉(xiāng)關(guān)系的相關(guān)政策，以及九年間我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入增長速度的對比數(shù)據(jù)，均反映出黨中央不斷加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，并初步建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度體系，從而加快破除城鄉(xiāng)分割的體制障礙。

在“四化同步”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度顯著增強，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢。2013年至2017年的五個中央一號文件，按照黨的十八大提出的“把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑”要求建立城鄉(xiāng)要素平等交換機制。2018年至2022年的五個中央一號文件，按照黨的十九大提出的“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”要求推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換。如圖2所示，2013年至2020年我國城鄉(xiāng)居民收入差距，由2013年的2.81： 1持續(xù)降至2020年的2.56：1?？偨Y(jié)來看，2013年至2022年中央一號文件城鄉(xiāng)關(guān)系的相關(guān)政策，以及我國城鄉(xiāng)居民收入差距變化的現(xiàn)實數(shù)據(jù)，均可以說明黨中央重視暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，并勾畫出我國新型城鄉(xiāng)關(guān)系美好藍圖，以進一步補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。

（四）財政持續(xù)支農(nóng)是做好“三農(nóng)”工作的物質(zhì)保障

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的24個“涉農(nóng)”中央一號文件，見證了國家不斷增加財政支農(nóng)投入，并持續(xù)擴大財政支農(nóng)范圍，為做好“三農(nóng)”工作提供了堅強有力的物質(zhì)保障，使我國“三農(nóng)”工作取得了顯著的發(fā)展成效。改革開放后80年代出臺的五個中央一號文件，時處于我國經(jīng)濟從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的階段，其重點關(guān)注放活農(nóng)村經(jīng)濟，但也提及財政對農(nóng)業(yè)的支持。1982年至1986年五個的中央一號文件，強調(diào)財政支農(nóng)的篇幅較為有限，其支出總額如圖3所示，由120.49億元持續(xù)增加至184.20億元。

新世紀以來連續(xù)出臺的19個中央一號文件，時處于我國調(diào)整工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的階段，其均將財政支農(nóng)作為一項重要工作內(nèi)容加以部署，逐步建立完善財政強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策體系。在梳理歷年中央一號文件的財政支農(nóng)政策后，歸納出其內(nèi)容主要為以下兩個方面。一方面，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，以建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的長效機制，其核心舉措包括以下三點：一是不斷增加財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入，具體政策為落實“四個高于”的硬性要求，即“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)高于其財政經(jīng)常性投入的增長幅度、國家財政支農(nóng)投入的增量要高于上年、國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要高于上年、政府土地出讓投入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要高于上年”。二是提高支農(nóng)資金使用效率，具體政策為“按照統(tǒng)一規(guī)劃、明確分工、統(tǒng)籌安排的要求，集中財力，突出重點，加大支農(nóng)資金整合力度”；三是“充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和杠桿作用”，具體政策為“積極運用稅收、貼息、補助等多種經(jīng)濟杠桿，鼓勵和引導(dǎo)金融資本以及各種社會資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村”，即利用財政“四兩撥千斤”作用以推動形成多元化投入格局。

另一方面，堅持完善“四項補貼”為主的農(nóng)業(yè)補貼制度，以不斷強化財政對農(nóng)業(yè)的支持保護力度，其核心舉措為改革完善種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼制度。對于種糧農(nóng)民直接補貼，歷年中央一號文件持續(xù)強調(diào)加大糧食直補規(guī)模。對于農(nóng)作物良種補貼，歷年中央一號文件連續(xù)制定并完善良種補貼政策。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼，從2007年中央一號文件首次提出“加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼成本”，2009年中央一號文件繼續(xù)明確“加大農(nóng)資綜合補貼力度，完善補貼動態(tài)調(diào)整機制，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本收益檢測，根據(jù)農(nóng)資價格上漲幅度和農(nóng)作物實際播種面積，及時增加補貼”，2010年至2021年的十二個中央一號文件始終堅持“落實和完善綜合補貼動態(tài)調(diào)整機制，以穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)成本”。值得提及的是，2016年中央一號文件對以上“三項補貼”政策進行改革，即將種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”，并不斷深化且在全國展開。歷年中央一號文件還改革完善了農(nóng)機購置補貼的運行機制。此外，中央一號文件出臺了奶牛良種繁育項目補貼、生豬良種補貼等一系列支持畜禽養(yǎng)殖的補貼政策，有力地促進了養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。如圖4所示，我國財政支農(nóng)支出總額呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢，從2004年的2337.63億元增加到2020年的23903.62億元，即在數(shù)量上增長了9倍多。總而言之，2004年至2022年中央一號文件財政支農(nóng)的相關(guān)政策，以及我國財政支農(nóng)支出總額的現(xiàn)實數(shù)據(jù)，均體現(xiàn)出我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村在國民收入分配中的不利地位逐步被改變，并實現(xiàn)了財政支農(nóng)投入的持續(xù)增加，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作出了積極貢獻。

（五）強化科技創(chuàng)新是助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速器

中共中央、國務(wù)院發(fā)布的24個“涉農(nóng)”中央一號文件，以加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐進而實現(xiàn)“四化”同步發(fā)展為目標，對發(fā)展農(nóng)業(yè)科技提出迫切要求并作出全面部署，并將科技創(chuàng)新作為驅(qū)動農(nóng)業(yè)發(fā)展的第一動力。改革開放后80年代出臺的五個中央一號文件，主要集中于對農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)工作的部署，從而推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，即1982年中央一號文件提出“在充分發(fā)揚我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)點的同時，廣泛借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的成果，走投資省、耗能低、效益高和有利于保護生態(tài)環(huán)境的道路”，并重點制定“農(nóng)業(yè)科學(xué)研究工作”“農(nóng)業(yè)科技成果推廣”“農(nóng)業(yè)科技人員安排”相關(guān)政策；1983年中央一號文件強調(diào)“繼續(xù)實行對農(nóng)業(yè)的技術(shù)改造，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)工作，使農(nóng)業(yè)有一個比較先進的物質(zhì)、技術(shù)基礎(chǔ)”，并持續(xù)推廣“農(nóng)業(yè)科技研究成果”；1984年中央一號文件提出“對基層主要干部的政治政策教育、科學(xué)技術(shù)教育、經(jīng)營管理教育并進”；1985年中央一號文件提出“科研推廣單位可以接受農(nóng)村委托的研究項目，轉(zhuǎn)讓科研成果，提供技術(shù)咨詢服務(wù)”；1986年中央一號文件進一步明確“科學(xué)技術(shù)必須為農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必須依靠科學(xué)技術(shù)”重要方針。換而言之，1982年至1986年的五個中央一號文件，逐步強調(diào)科技進步是發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的根本出路，并為科教興農(nóng)戰(zhàn)略的提出做好鋪墊，力爭到20世紀末，實現(xiàn)科技進步對農(nóng)業(yè)貢獻率提高至50%。

新世紀以來連續(xù)出臺的19個中央一號文件，其中六個中央一號文件的標題帶有“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，并以加快農(nóng)業(yè)科技進步，推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為主要政策，從而加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展由資源要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。在梳理歷年中央一號文件的科技創(chuàng)新政策后，歸納出其內(nèi)容主要為以下三點：

一是“創(chuàng)新核心技術(shù)以加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，具體政策為“大力加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究”“加快推進前沿技術(shù)研究”“著力突破農(nóng)業(yè)技術(shù)瓶頸”，力爭“在農(nóng)業(yè)生物基因調(diào)控及分子育種、農(nóng)林動植物抗逆機理、農(nóng)田資源高效利用、農(nóng)林生態(tài)修復(fù)、有害生物控制、生物安全和農(nóng)產(chǎn)品安全等方面突破一批重大基礎(chǔ)理論和方法”“在農(nóng)業(yè)生物技術(shù)、信息技術(shù)、新材料技術(shù)、先進制造技術(shù)、精準農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面取得一批重大自主創(chuàng)新成果，搶占現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技制高點”“在良種培育、節(jié)本降耗、節(jié)水灌溉、農(nóng)機裝備、新型肥藥、疫病防控、加工貯運、循環(huán)農(nóng)業(yè)、海洋農(nóng)業(yè)、農(nóng)村民生等方面取得一批重大實用技術(shù)成果”，其中2016年中央一號文件重點提及對物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，并且此后的中央一號文件不斷強調(diào)對國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系的完善。

二是“建設(shè)創(chuàng)新平臺以加速農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化”，具體政策為從2005年中央一號文件提出的“加快建設(shè)國家創(chuàng)新基地和區(qū)域性農(nóng)業(yè)科研中心”，到2015年中央一號文件提出的“建立農(nóng)業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟，依托國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)搭建農(nóng)業(yè)科技融資、信息、品牌服務(wù)平臺，探索建立農(nóng)業(yè)科技成果交易中心”，再至2017年中央一號文件提出的“完善國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，建立一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，推進資源開放共享與服務(wù)平臺基地建設(shè)”，此后的中央一號文件不斷“加強國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等創(chuàng)新平臺基地建設(shè)”。

三是“完善科技隊伍以打造農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系”，具體政策為“支持新型農(nóng)民科技培訓(xùn)”“培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍人才”“推行科技特派員制度”，其中2017年中央一號文件特別提及“支持農(nóng)技推廣人員與家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)開展技術(shù)合作”。根據(jù)《人民日報》2021年7月19日的報道，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過60%，農(nóng)作物耕種綜合機械化率達到71%，取得如此可喜的成績是與“三農(nóng)”工作中農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的融入分不開的，以達到讓農(nóng)業(yè)插上科技創(chuàng)新的“金翅膀”，越來越多的農(nóng)民挑上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“金扁擔(dān)”，使我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷邁上新臺階。

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（作者單位：中國財政科學(xué)研究院研究生院中國財政科學(xué)研究院）責(zé)任編輯：宗宇翔