張友鵬

摘要：在鄉(xiāng)村振興時(shí)期，要以不斷提升駐村幫扶工作的質(zhì)量和效率為重點(diǎn)，使駐村幫扶工作在制度保障下進(jìn)一步發(fā)揮出應(yīng)有的幫扶效能，在有效發(fā)揮幫扶外力作用的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的培育，推動(dòng)新時(shí)代“三農(nóng)”工作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 駐村幫扶 治理體系 治理能力

在脫貧攻堅(jiān)的偉大實(shí)踐中，駐村幫扶作為重要的促進(jìn)力量，對(duì)如期全面建成小康社會(huì)、夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)發(fā)揮出不可替代的重要作用。面對(duì)鄉(xiāng)村振興時(shí)期“三農(nóng)”工作呈現(xiàn)出的新情況新特點(diǎn)與高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向要求，當(dāng)前駐村幫扶工作仍存在部分亟待解決的問(wèn)題，各項(xiàng)舉措具有進(jìn)一步完善提升的空間。

（一）部分幫扶舉措“重短輕長(zhǎng)”

當(dāng)前，受賦權(quán)不足、幫扶成果不易認(rèn)定等因素影響，部分駐村干部對(duì)在幫扶村布局、實(shí)施具有長(zhǎng)遠(yuǎn)持久性特征的發(fā)展舉措存在畏難情緒。為避免幫扶出現(xiàn)“易開(kāi)頭難收尾”的問(wèn)題，部分駐村干部在幫扶實(shí)踐中更傾向布局具有“短平快”特征的幫扶項(xiàng)目。從幫扶實(shí)踐效果看，一方面，部分駐村干部在幫扶期間所發(fā)展的某些見(jiàn)效快但在后期需持續(xù)進(jìn)行精細(xì)化管理的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如對(duì)資金、技術(shù)要求較高的特色花卉種植、禽類養(yǎng)殖項(xiàng)目，具有高級(jí)需求特征的精加工產(chǎn)品等，在駐村干部期滿離任后，因后期缺乏持續(xù)性資金支持，管理運(yùn)營(yíng)跟進(jìn)力度不夠，往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)在經(jīng)過(guò)“高光時(shí)刻”后滑落為“困難產(chǎn)業(yè)”甚至是“短命產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持久性偏低。另一方面，某些受自然生長(zhǎng)周期影響見(jiàn)效慢但切合幫扶村自然經(jīng)濟(jì)條件實(shí)際，且群眾在實(shí)踐中易于管理的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如山區(qū)抗旱堅(jiān)果種植等，駐村幫扶開(kāi)展實(shí)施的意愿不高，使得此類項(xiàng)目布局目前仍存在較大缺口。幫扶舉措“重短輕長(zhǎng)”問(wèn)題的存在，不利于幫扶村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益的培育與實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上影響了群眾對(duì)駐村幫扶舉措的認(rèn)同度。

（二）駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“兩條腿走路”

當(dāng)前，駐村幫扶主要依托于各級(jí)組織部門(mén)及派駐單位提供財(cái)政支持和政策指導(dǎo)，而幫扶村的日常事務(wù)管理則主要依托于其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系。從對(duì)駐村幫扶開(kāi)展工作的要求上看，盡管各級(jí)組織部門(mén)已制定駐村幫扶干部要“在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，派駐單位黨組（黨委）指導(dǎo)下，會(huì)同村“兩委”研究制定工作措施”等指導(dǎo)意見(jiàn)，但在具體工作推進(jìn)層面，由于二者溝通協(xié)調(diào)機(jī)制未從制度層面作出進(jìn)一步細(xì)化與規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)際工作中駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理往往存在不同程度的“你幫你的，我管我的”的“兩條腿走路”問(wèn)題。特別是在諸如產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等部分涉及幫扶村發(fā)展的重大事項(xiàng)上，駐村干部與幫扶村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在信息交流不對(duì)稱問(wèn)題。其后果，一方面增加了駐村幫扶舉措實(shí)施的盲目性，存在“好心辦壞事”“費(fèi)力不討好”的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，駐村干部爭(zhēng)取協(xié)調(diào)到的資金、項(xiàng)目在駐村干部與幫扶村不知情的情況下被部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)變相統(tǒng)籌使用。這使得駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理難以形成有效合力、影響了相互認(rèn)同信任程度，也貽誤了部分幫扶舉措的最佳發(fā)展時(shí)機(jī)，使幫扶村存在利益受損風(fēng)險(xiǎn)。

（三）亮點(diǎn)過(guò)渡打造滋生“形式主義”

開(kāi)展駐村幫扶工作，應(yīng)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，在全面考量幫扶村地理位置、資源稟賦、群眾意愿等因素的基礎(chǔ)上，研究制定切實(shí)可行的幫扶計(jì)劃，做到“一村一策”。通過(guò)重點(diǎn)攻克群眾反映強(qiáng)烈而依靠幫扶村自身力量難以解決的問(wèn)題，真正堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，以“雪中送炭”的工作思路多做“潛績(jī)”。但目前部分駐村幫扶舉措的制定與實(shí)施未能充分吸納與尊重群眾意愿，未完全從幫扶村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，出現(xiàn)政策制定“多村一策”、政策執(zhí)行“簡(jiǎn)單復(fù)制”的問(wèn)題。特別是部分幫扶村為打造所謂“考核亮點(diǎn)”，多把刷白墻、做櫥窗、擺盆景、建牌坊、蓋高樓等作為幫扶工作“必選項(xiàng)目”；而對(duì)諸如公共基礎(chǔ)設(shè)施改造提升、人居環(huán)境綜合整治等覆蓋面較廣、群眾反響強(qiáng)烈的事宜，由于涉及利益群體較多、工作推進(jìn)難度較大，幫扶舉措往往著力不足，群眾訴求得不到有效實(shí)現(xiàn)。重“面子”輕“里子”傾向背后所隱含的“形式主義”問(wèn)題，不利于良好黨群干群關(guān)系的確立，違背了駐村幫扶的初衷，應(yīng)當(dāng)引起高度警惕。

（四）幫扶資金使用存在“結(jié)構(gòu)性矛盾”

從政策規(guī)定層面看，目前駐村幫扶資金主要由財(cái)政部門(mén)配發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金及派駐單位配發(fā)幫扶資金三部分組成。其中，除派駐單位配發(fā)的幫扶資金使用相對(duì)靈活外，由財(cái)政部門(mén)配發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金與產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金在使用中仍存在結(jié)構(gòu)性矛盾。一是受建設(shè)用地指標(biāo)限制及主營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品自然生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)等因素影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金在部分幫扶村域內(nèi)順利落地并按期實(shí)現(xiàn)規(guī)定收益率存在較大難度。為確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金得以按期使用且獲取約定收益，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了整合托管方式對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金實(shí)施異地運(yùn)營(yíng)。此舉雖可使擁有產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金產(chǎn)權(quán)的幫扶村按期獲取托管產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分紅收益，但未能在幫扶村域內(nèi)培育起持續(xù)增收產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的功能定位出現(xiàn)偏離，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看幫扶村產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力仍顯不足。二是在以行政村為單位等額撥付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的前提下，對(duì)于部分規(guī)模較大的幫扶村而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金存在較大缺口，難以補(bǔ)齊幫扶村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。并且在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的分配過(guò)程中，易出現(xiàn)因資金分配不均觸發(fā)幫扶村內(nèi)部社會(huì)矛盾等問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金“不好用”與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金“不夠用”問(wèn)題的并存，一定程度上制約了幫扶資金經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的發(fā)揮。

當(dāng)前駐村幫扶工作所面臨的問(wèn)題，究其根源是由于目前部分幫扶村未能根據(jù)自身實(shí)際制定及落實(shí)科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，幫扶村治理“無(wú)章可循”“有章不循”問(wèn)題較為突出。有效治理體系的缺失，制約了包括駐村幫扶工作在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理能力與治理績(jī)效的發(fā)揮。因此，鄉(xiāng)村振興時(shí)期應(yīng)由鄉(xiāng)村振興部門(mén)牽頭，在充分把握各幫扶村發(fā)展稟賦與發(fā)展難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各幫扶村逐步建立與完善涵蓋駐村幫扶工作在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。通過(guò)對(duì)目前既有的幫扶舉措據(jù)實(shí)作出優(yōu)化調(diào)整，使駐村幫扶工作在鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中具有制度約束力，以更加成熟定型的鄉(xiāng)村發(fā)展制度體系的建立推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，從而使鄉(xiāng)村振興時(shí)期的駐村幫扶工作在制度保障下發(fā)揮出高質(zhì)量的幫扶效能。

（一）建立接續(xù)幫扶機(jī)制，統(tǒng)籌垂直系統(tǒng)力量

在鄉(xiāng)村振興時(shí)期，遵照中央關(guān)于扶持政策保持相對(duì)穩(wěn)定的要求，可通過(guò)建立接續(xù)幫扶機(jī)制，形成對(duì)以多個(gè)行政村構(gòu)成的管理區(qū)為試點(diǎn)單位的持續(xù)幫扶，切實(shí)解決當(dāng)前部分幫扶村幫扶力量持續(xù)性較弱及幫扶村所在片區(qū)綜合發(fā)展能力提升不足與信息溝通不對(duì)稱等問(wèn)題。此舉既有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)幫扶舉措持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)，又可使接任幫扶干部較快熟悉工作流程，在前期幫扶成果基礎(chǔ)上務(wù)實(shí)深入開(kāi)展工作，縮短幫扶舉措落地時(shí)滯。與此同時(shí)，在幫扶工作中可探索整合派駐單位垂直系統(tǒng)資源，根據(jù)被幫扶區(qū)域幫扶需求實(shí)際，建立由省級(jí)駐村干部牽頭，同垂直系統(tǒng)內(nèi)市、縣駐村干部共同組成的全部門(mén)、專業(yè)性鄉(xiāng)村振興團(tuán)隊(duì)，并在制度層面賦予系統(tǒng)內(nèi)各單位特別是基層單位相應(yīng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，變“單獨(dú)作戰(zhàn)”為“全線出擊”。此舉有助于更好發(fā)揮全系統(tǒng)不同層級(jí)單位在資金保障、政策掌握、項(xiàng)目推進(jìn)、事務(wù)協(xié)調(diào)等層面的各自優(yōu)勢(shì)，提升幫扶村幫扶舉措質(zhì)量。

（二）以制度保障為駐村幫扶賦權(quán)

在科學(xué)完備的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃制定與接續(xù)幫扶機(jī)制順利運(yùn)行的基礎(chǔ)上，可在制度層面探索賦予駐村干部村級(jí)管理議事權(quán)，使駐村干部在任職期間針對(duì)幫扶村實(shí)際提出的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展舉措按法定議事程序納入幫扶村發(fā)展規(guī)劃及鄉(xiāng)村治理體系[目前，農(nóng)村涉村重大事項(xiàng)主要通過(guò)村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議（村民會(huì)議決議）及決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)的“四議兩公開(kāi)”程序進(jìn)行民主決策，在駐村干部黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入幫包村并參與組織生活期間，駐村干部議事決策權(quán)在制度層面尚未作出明確規(guī)定。]。通過(guò)對(duì)所確立任務(wù)實(shí)施階段性分解與接續(xù)幫扶機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)相結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)關(guān)注政策實(shí)施過(guò)程中的績(jī)效反饋，既要在制度層面對(duì)駐村幫扶權(quán)責(zé)做出精準(zhǔn)定位，使駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)管理形成互補(bǔ)；又要積極構(gòu)建駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如探索建立駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理定期聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，以確保涉村重大發(fā)展事項(xiàng)充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、駐村幫扶干部、幫扶村干部群眾等各方利益訴求，消除信息不對(duì)稱問(wèn)題，在更高層面提升鄉(xiāng)村治理與發(fā)展水平。

（三）改革評(píng)價(jià)體系，側(cè)重考核“潛績(jī)”

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期性系統(tǒng)工程，意味著鄉(xiāng)村振興舉措的布局及實(shí)施不僅要關(guān)注當(dāng)前，更要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。在駐村幫扶考核機(jī)制的完善方面，應(yīng)明確體現(xiàn)對(duì)幫扶“潛績(jī)”考核的傾斜，即應(yīng)著重考核駐村幫扶工作是否能堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)布局幫扶舉措，是否能有效解決制約幫扶村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題，是否能為幫扶村實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打下堅(jiān)實(shí)產(chǎn)業(yè)及硬件基礎(chǔ)。特別是對(duì)部分幫扶期滿而幫扶成果價(jià)值尚未能完全顯現(xiàn)的幫扶舉措而言（如受自然條件影響生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等），應(yīng)在駐村幫扶考核機(jī)制與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃雙層面明確此類幫扶舉措的可認(rèn)定性，并將對(duì)此類舉措考核評(píng)價(jià)“回頭看”的成績(jī)納入對(duì)派駐單位駐村幫扶的績(jī)效考評(píng)。此外，應(yīng)進(jìn)一步提升幫扶村群眾在評(píng)價(jià)考核中所占比重，特別要注重收集群眾對(duì)幫扶“潛績(jī)”的真實(shí)鮮活評(píng)價(jià)，將其納入對(duì)駐村干部及派駐單位考核的重要指標(biāo)。通過(guò)制度導(dǎo)向調(diào)整與優(yōu)化，引導(dǎo)駐村幫扶更多聚焦“潛績(jī)”，在提升幫扶村實(shí)質(zhì)性獲得感上下硬功夫，避免“形式主義”與“短視思維”問(wèn)題的出現(xiàn)。

（四）精準(zhǔn)撥付資金，提高使用效率

在鄉(xiāng)村振興時(shí)期，駐村幫扶資金的撥付應(yīng)在全面考慮多重因素的基礎(chǔ)上，如合并村與獨(dú)立村、山區(qū)村與平原村在自然條件、人口數(shù)量、地域規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面的差異，充分吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、駐村干部、幫扶村干部群眾意見(jiàn)建議，不搞“一般高”，推動(dòng)幫扶資金撥付實(shí)現(xiàn)“一村一策”。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯薄弱的幫扶村，幫扶資金撥付仍應(yīng)繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域傾斜，確保幫扶村啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“有錢(qián)可用”，以夯實(shí)幫扶村產(chǎn)業(yè)振興的硬件基礎(chǔ)；對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施已較完備且產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定潛力的幫扶村，幫扶資金撥付可側(cè)重于產(chǎn)業(yè)振興層面，并應(yīng)在財(cái)政部門(mén)、自然資源部門(mén)協(xié)調(diào)下，通過(guò)科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益率及盈利時(shí)效、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地指標(biāo)供給等，真正將產(chǎn)業(yè)振興資金轉(zhuǎn)化為適合幫扶村發(fā)展實(shí)際的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目并留在幫扶村內(nèi)部。通過(guò)幫扶資金撥付的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使各類幫扶資金既“好用”又“夠用”，推動(dòng)良好經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：山東省委黨校（山東行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）責(zé)任編輯：欣文